Dampak Kebijakan Perberasan Terhadap Pola Diversifikasi Pangan Pokok Dan Ketahanan Pangan Nasional
DAMPAK KEBIJAKAN PERBERASAN TERHADAP POLA
DIVERSIFIKASI PANGAN POKOK DAN KETAHANAN
PANGAN NASIONAL
EDI SETIAWAN
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
BOGOR
2017
iii
PERNYATAAN
Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi berjudul Dampak Kebijakan
Perberasan terhadap Diversifikasi Pangan Pokok dan Ketahanan Pangan Nasional
adalah benar karya saya dengan arahan dari komisi pembimbing dan belum diajukan
dalam bentuk apa pun kepada perguruan tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal
atau dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah
disebutkan dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir disertasi
ini.
Dengan ini saya melimpahkan hak cipta dari disertasi saya kepada Institut Pertanian
Bogor.
Bogor, 29 Desember 2016
Edi Setiawan
NIM. H363110091
iv
v
RINGKASAN
EDI SETIAWAN. Dampak Kebijakan Perberasan terhadap Pola Diversifikasi Pangan
Pokok dan Ketahanan Pangan Nasional. Dibimbing oleh SRI HARTOYO, BONAR M.
SINAGA dan MANUNTUN PARULIAN HUTAGAOL.
Sebagai salah satu dari lima negara dengan penduduk terbesar di dunia,
Indonesia mempunyai tantangan cukup besar dalam pemenuhan konsumsi pangan
penduduknya. Masalah ketahanan pangan terkait penyediaan dan akses pangan menjadi
agenda penting dalam setiap program pembangunan pertanian. Dengan berbagai
kebijakan perberasan yang diterapkan membawa Indonesia pernah meraih swasembada
beras, namun prestasi ini membawa dampak lain yaitu semakin tingginya ketergantungan
konsumsi pangan penduduk terhadap beras. Berbagai program diversifikasi pangan tidak
mampu menahan laju konsumsi beras sehingga kondisi ini dapat menjadi ancaman baru
bagi kondisi ketahanan pangan nasional.
Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis perkembangan kondisi diversifikasi
pangan pokok periode yang lalu dan meramalkan perkembangan diversifikasi pangan
pokok pada masa yang akan datang, menganalisis keterkaitan kebijakan perberasan dan
program swasembada beras dengan kegagalan program diversifikasi pangan pokok,
meramalkan dampak penerapan kebijakan perberasan pada masa yang akan datang
terhadap kondisi diversifikasi pangan pokok, dan merumuskan kebijakan alternatif terbaik
yang dapat meningkatkan kondisi diversifikasi pangan pokok dan ketahanan pangan
nasional. Pangan pokok yang dianalisis dibatasi pada empat pangan pokok utama yaitu
beras, jagung, ubi kayu dan terigu dan digunakan data tingkat nasional tahun 1980-2013.
Penelitian ini menggunakan model persamaan simultan terdiri dari 22 Persamaan
struktural dan 34 persamaan identitas yang diestimasi dengan menggunakan metode Two
Stage Least Square (2SLS).
Hasil penelitian menunjukkan bahwa diversifikasi produksi dan konsumsi empat
pangan pokok selama kurun waktu 4 dekade terakhir semakin memburuk yang ditandai
oleh kesenjangan yang tinggi antara padi dengan jagung, ubi kayu dan terigu. Produksi
beras mendominasi produksi pangan pokok dan kecenderungannya semakin meningkat
setiap tahunnya dengan rata-rata pertumbuhan sebesar 3.22 persen. Konsumsi beras juga
mempunyai kecenderungan meningkat jauh di atas komoditas lainnya terutama setelah
tahun 2006.
Berdasarkan hasil simulasi kebijakan perberasan pada model ekonomi pangan
pokok Indonesia diketahui bahwa dari berbagai alternatif kebijakan yang dilakukan oleh
pemerintah tidak ada satupun yang dapat memenuhi tujuan keempat indikator ketahanan
pangan. Penerapan teknologi yang dapat meningkatkan produktivitas jagung dan ubi kayu
merupakan pilihan yang dapat dipilih untuk meningkatkan semua indikator ketahanan
pangan. Hasil simulasi menunjukkan bahwa kebijakan yang memberikan dukungan
berlebihan terhadap komoditas beras dengan tujuan swasembada beras berdampak negatif
terhadap diversifikasi baik konsumsi maupun produksi. Kebijakan yang terkait
pembatasan impor dan pengenaan tariff yang tinggi atas impor beras memberikan dampak
yang positif terhadap diversifikasi konsumsi dan indikator swasembada beras. Semua
kebijakan yang dilakukan yang bertujuan untuk meningkatkan diversifikasi produksi
pangan pokok akan berdampak positif juga terhadap indeks diversifikasi konsumsi tetapi
tidak berlaku sebaliknya.
Berdasarkan ramalan dampak kebijakan perberasan selama periode 2017-2025 pada
model ekonomi pangan pokok Indonesia diketahui bahwa sampai dengan tahun 2025
vi
kondisi diversifikasi pangan pokok baik produksi maupun konsumsi masih sangat sulit
untuk tercapai. Ketahanan pangan nasional masih akan tergantung kepada pencapaian
swasembada beras dengan segala kebijakan pendukungnya. Selama 8 tahun ke depan,
trade off antara kebijakan yang ingin memperkuat ketahanan pangan melalui swasembada
beras dengan kebijakan penguatan ketahanan pangan melalui diversifikasi konsumsi
masih akan terjadi. Berdasarkan hasil simulasi historis ada satu pilihan alternatif
kebijakan yang dapat memperkuat diversifikasi konsumsi sekaligus pencapaian
swasembada beras yaitu alternatif kebijakan penurunan kuota impor sebesar 10 persen.
Pada masa yang akan datang, jika pemerintah tetap ingin mempertahankan
ketahanan pangan yang dibangun berdasarkan swasembada beras maka pilihan kebijakan
pengurangan subsidi pupuk dan benih yang diantisipasi dengan peningkatan dan
perbaikan infrastruktur irigasi dapat menjadi kebijakan alternatif, sedangkan jika
pemerintah ingin fokus terhadap upaya-upaya pencapaian diversifikasi pangan baik
produksi maupun konsumsi maka pilihan kebijakan pengurangan subsidi pupuk yang
diantisipasi dengan menaikkan harga pembelian pemerintah dapat menjadi alternatif.
Temuan menarik yang dapat menjadi bahan pertimbangan bagi pemerintah adalah bahwa
ketika diversifikasi produksi berhasil dicapai maka diversifikasi konsumsi juga akan
tercapai, tetapi tidak berlaku sebaliknya. Temuan ini menjelaskan bahwa diversifikasi
konsumsi dapat dicapai tanpa melalui diversifikasi produksi tetapi bisa melalui kebijakan
langsung terhadap penawaran beras yaitu impor.
Dari berbagai alternatif kebijakan yang disimulasikan, kebijakan pelarangan
impor atau pembatasan impor pada level tertentu adalah pilihan kebijakan yang dapat
diambil agar dapat memaksa masyarakat mendiversifikasikan konsumsi pangan pokok
mereka dan mengurangi ketergantungan akan beras. Kebijakan ini juga sekaligus dapat
memperkuat kemandirian pangan beras dan memuluskan jalan untuk pencapaian
swasembada beras.
Pemerintah sebaiknya memutuskan untuk membangun ketahanan pangan nasional
dengan orientasi jangka pendek melalui pencapaian swasembada beras atau berorientasi
jangka panjang dengan melakukan diversifikasi produksi dan konsumsi pangan pokok.
Peningkatan produktivitas jagung dan ubi kayu sebaiknya segera dilakukan mengingat
dampaknya positif terhadap diversifikasi dan ketahanan pangan. Kebijakan pengurangan
subsidi pupuk belum saatnya untuk dilakukan jika pemerintah masih tetap mentargetkan
untuk mencapai swasembada beras karena berbagai kombinasi kebijakan yang dilakukan
menunjukkan indikator ketahanan pangan yang memburuk dan kesejahteraan baik
produsen maupun konsumen menjadi turun.
Keywords: Diversifikasi Pangan Pokok, Kebijakan perberasan, Ketahanan Pangan,
Swasembada beras, Pangan pokok
vii
SUMMARY
EDI SETIAWAN. Impact of Rice Policy on Staple Food Diversification and National
Food Security. Supervised by SRI HARTOYO, BONAR M. SINAGA and MANUNTUN
PARULIAN HUTAGAOL.
As one of the five most highly populated countries in the world, Indonesia still
faces a big problem in fulfilling the consumption needs of its people. The issues related to
food security become important to be included in the agricultural development planning
program. The implementation of rice policy resulted in achieving self sufficiency,
however it has also created a high dependency of rice consumption. Various program
implementation of food diversification has not been able to reduce the rice consumption,
thus high rice consumption could become a threat for national food security.
This study aims to describe the development of staple food diversification in past
period and to predict the development of staple food diversification in the future, to
analize the interconection between rice policy implemented and self sufficiency program
with the failure of staple food diversification, to predict the impact of rice policy on staple
food diversification, and also to formulate a specific policy to improve the condition of
food diversification and national food security. This study analyses on four main staple
foods: rice, maize, cassava and wheat using national series data of period 1980-2013. The
Simultaneous Equations Model consisting of 22 structural equations and 34 identity
equations were estimated using Two Stage Least Square method.
The result confirms that during the last four decades, historic data of staple food
production and consumption showed that there is a huge gap in the production and
consumption of rice and other staple foods. Rice has dominated staple food production
and it tends to increase over time with annual growth of about 3.22 percent. Moreover,
rice consumption also tends to increase higher than any other commodity consumption
particularly after year 2006.
Based on the model, various rice policy implemented could not satisfy four
objectives of food security. Implementation of technology for improving maize and
cassava could satisfy all of food security indicators. Simulation result shows that the
exaggerated rice policy in order to achieve self-sufficient condition is contrary to the
diversification program of production and consumption. Import quota and high tariff
policy on rice gives positive impact on consumption diversification and also rice selfsufficiency indicator. All policies aimed to increase diversification of staple food
production will also give a positive impact on consumption diversification, but not vice
versa. Import quota and high tariff policy on rice will only give positive impact on the
consumption diversification.
Based on forecasting for the period of 2017-2025, it shows that by 2025 the
diversification of staple food production and consumption is difficult to be achieved.
Indonesia food security would highly depend on rice self sufficiency and all the
supporting policies. For the next eight years, there would be a trade off between food self
sufficiency program and staple food diversification program. Based on forecasting
model, there is one alternative policy that could create both consumption diversification
and rice self sufficiency simultaneously, that is a reduction of import quota policy by 10
percent.
In the future, if Indonesian Government would like to achieve food security while
maintaining rice self-sufficiency then the best policies would be a reduction in fertilizer
and seed subsidy while also developing and maintaining irrigation infrastructure. If the
viii
Government would like to achieve food diversification, both production and consumption
diversification, then the best policies would be a reduction in fertilizer subsidy while
increasing government purchasing price. The interesting result is that when production
diversification could be achieved, the consumptions diversification follows, but not vice
versa. This finding explains that consumption diversification could be achieved without
achieving production diversification. It also could be achieved by direct policy on supply
side, which is rice import.
From alternative policies simulated both in historical period and forecasting
period, the policy of rice import ban in certain level could become the best policy. This
policy could force the population to diversify their staple food consumption and reduce
their consumption on rice. This policy could also strenghten the rice independence and
create pathway to rice self sufficiency.
Finally, the government should decide to build the national food security in short
term, by achieving rice self sufficiency, and in the long term, by diversifying production
and consumption of staple food. Improving of maize and cassava productivity should be
implemented in the short time as those program would improve the condition of
diversification and food security. The reducing pesticide subsidy has to be implemented
gradually and it is not to be implemented in the short time if the government aims to
achieve rice self sufficiency. This because the rice policies combination would worsen
food security indicator, hence it reduces both producer and consumer welfare.
Keywords: Staple food diversification, Rice policy, Food security, Staple food, Rice self
sufficiency
ix
© Hak cipta milik Institut Pertanian Bogor, Tahun 2016
Hak Cipta Dilindungi Undang-Undang
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau
menyebutkan sumber. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian,
penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik atau tinjauan suatu
masalah. Pengutipan tidak merugikan kepentingan IPB.
Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh karya tulis ini dalam
bentuk apapun tanpa seizin IPB.
x
DAMPAK KEBIJAKAN PERBERASAN TERHADAP POLA
DIVERSIFIKASI PANGAN POKOK DAN KETAHANAN PANGAN
NASIONAL
EDI SETIAWAN
Disertasi
sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar
Doktor
pada
Mayor Ilmu Ekonomi Pertanian
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
2016
xi
Penguji Luar Komisi pada Ujian Tertutup:
1. Dr. Ir. Harianto, MS;
Staf pengajar Departemen Agribisnis, Fakultas Ekonomi dan Manajemen, Institut
Pertanian Bogor.
2. Dr. Adi Lumaksono, MA;
Deputi Bidang Statistik Produksi, Badan Pusat Statistik.
Komisi Promosi Luar pada Sidang Promosi Terbuka:
3. Dr. Ir. Harianto, MS;
Staf pengajar Departemen Agribisnis, Fakultas Ekonomi dan Manajemen, Institut
Pertanian Bogor.
4. Dr. Adi Lumaksono, MA;
Deputi Bidang Statistik Produksi, Badan Pusat Statistik.
xii
Judul Disertasi
Nama Mahasiswa
NIM
Mayor
: Dampak kebijakan Perberasan terhadap Diversifikasi Pangan
Pokok dan Ketahanan Pangan Nasional
: Edi Setiawan
: H363110091
: Ilmu Ekonomi Pertanian
Disetujui oleh:
Komisi Pembimbing
Prof Dr Ir Sri Hartoyo, MS
Ketua
Prof Dr Ir Bonar M Sinaga, MA
Anggota
Prof Dr Manuntun Parulian Hutagaol, MS
Anggota
Diketahui oleh:
Koordinator Mayor
Ilmu Ekonomi Pertanian
Dekan Sekolah Pascasarjana
Prof Dr Ir Sri Hartoyo, MS
Dr Ir Dahrul Syah, MScAgr
Ujian Tertutup: 20 Desember 2016
Sidang Promosi Terbuka: 29 Desember 2016
Tanggal Lulus:
xiii
xiv
PRAKATA
Puji dan syukur penulis panjatkan kepada Tuhan yang Maha Esa atas kasih dan
limpahan rahmat-Nya sehingga disertasi ini berhasil penulis selesaikan. Disertasi ini
berjudul “Dampak kebijakan Perberasan terhadap Pola Diversifikasi Pangan Pokok dan
Ketahanan Pangan Nasional”. Disertasi ini disusun sebagai salah satu syarat untuk
memperoleh gelar Doktor pada Program Studi Ilmu Ekonomi Pertanian (EPN), Institut
Pertanian Bogor.
Penulis mengucapkan banyak terima kasih dan memberikan penghargaan yang
setinggi-tingginya kepada semua pihak yang telah terlibat baik langsung maupun tidak
langsung dalam penyelesaian disertasi ini, di antaranya:
1. Jajaran pimpinan Badan Pusat Statistik, yang telah memberikan izin dan kesempatan
kepada penulis untuk belajar di Institut Pertanian Bogor.
2. Istri, Ratih Widayanti dan anak tersayang Bramandhito Javas Nararya atas pengertian
dan kesetiaan mendampingi selama proses penyelesaian belajar, serta dorongan
semangat dan doa dari orang tua penulis ibu Eni Haryanto dan bapak/Ibu mertua
penulis Bambang Irawan/Lucia AS Sandy.
3. Komisi pembimbing yang luar biasa, Prof Dr Ir Sri Hartoyo, MS; Prof Dr Ir Bonar M.
Sinaga, MA; dan Prof Dr Ir Manuntun Parulian Hutagaol atas bimbingan, masukan,
arahan, dan semangat luar biasa yang diberikan.
4. Penguji luar komisi dan komisi promosi Dr Ir Harianto, MS dan Dr Adi Lumaksono,
MA serta perwakilan program studi Dr. Meti Ekayani yang telah memberikan banyak
masukan untuk perbaikan disertasi ini.
5. Sekolah pasca sarjana IPB beserta jajarannya yang telah membantu memfasilitasi
studi penulis.
6. Sekretariat program studi Ilmu Ekonomi Pertanian dan staf yang selalu memberikan
pelayanan selama proses studi.
7. Rekan-rekan mahasiswa Mayor Ilmu Ekonomi Pertanian khususnya program Doktor
angkatan 2011.
8. Dan banyak pihak yang tidak dapat disebutkan satu-persatu, yang turut berkontribusi
dalam penyelesaian penelitian ini.
Akhirnya penulis sampaikan tidak ada disertasi yang sempurna, namun penulis berharap
semoga disertasi ini dapat menjadi sumber inspirasi bagi penelitian-penelitian lain yang
sejenis dan bermanfaat bagi orang banyak.
Bogor, 29 Desember 2016
Penulis,
Edi Setiawan
xv
xvi
DAFTAR ISI
DAFTAR TABEL
DAFTAR GAMBAR
DAFTAR LAMPIRAN
1 PENDAHULUAN
Latar Belakang
Permasalahan
Tujuan
Ruang Lingkup dan Keterbatasan
Kebaruan Penelitian
2 TINJAUAN PUSTAKA
Kebijakan Pertanian yang Pro Beras
Rigiditas konsumsi beras
Tantangan dan hambatan kebijakan perberasan
Konsep dan Pengukuran Diversifikasi Pangan
3 KERANGKA PEMIKIRAN
Dampak Subsidi Input Terhadap Biaya Produksi dan Permintaan Input
Keputusan Produksi Petani Padi dan Dampaknya terhadap Produksi
Komoditas Pangan Pokok Lain
Dampak peningkatan produksi padi terhadap pasar beras dan nonberas
Dampak kebijakan harga output
Dampak kebijakan impor beras
Respon perubahan harga terhadap permintaan dan pola konsumsi
pangan pokok konsumen
Hipotesis Penelitian
4 METODE PENELITIAN
Data dan Sumber Data
Konsep dan Pengukuran Variabel
Perumusan Model Diversifikasi Pangan Pokok Indonesia
Identifikasi dan Pendugaan Model
Identifikasi Model
Pendugaan Model
Validasi Model
Simulasi Model
5 GAMBARAN PERKEMBANGAN KINERJA EKONOMI DAN
DIVERSIFIKASI PANGAN POKOK
Perkembangan Luas Areal Panen Pangan Pokok
Perkembangan Produktivitas Pangan Pokok
xix
xxi
xxii
1
1
2
6
6
7
7
7
9
11
14
16
17
18
19
19
20
20
20
22
22
22
23
31
31
31
32
34
34
34
36
xvii
Perkembangan Produksi Pangan Pokok
Perkembangan Konsumsi Pangan Pokok
Perkembangan Harga Pangan Pokok
Perkembangan Indeks Diversifikasi Pangan Pokok
6 HASIL PENDUGAAN MODEL EKONOMI PANGAN POKOK INDONESIA
Kinerja Ekonomi Beras
Kinerja Ekonomi Jagung
Kinerja Ekonomi Ubi kayu
Kinerja Ekonomi Terigu
7 ANALISIS SIMULASI KEBIJAKAN PERBERASAN
Hasil Validasi Model
Evaluasi Dampak Kebijakan Perberasan Periode Tahun 2008-2013
terhadap Diversifikasi Pangan Pokok dan Ketahanan Pangan
Dampak perubahan harga pupuk, harga benih dan Harga
Pembelian Pemerintah
Dampak kebijakan perdagangan beras
Dampak kombinasi kebijakan perberasan
Dampak peningkatan produktivitas jagung dan ubi kayu
Ramalan Dampak Kebijakan Perberasan Periode Tahun 2017-2025
terhadap Diversifikasi Pangan Pokok dan Ketahanan Pangan
Hasil Peramalan Tanpa Perubahan Kebijakan
Hasil Simulasi Ramalan Dampak Kebijakan Perberasan Tahun
2017-2025
Hasil ramalan dampak perubahan harga pupuk dan benih padi
terhadap diversifikasi dan ketahanan pangan
Hasil ramalan dampak perubahan Harga Pembelian Pemerintah
(HPP) dan luas lahan irigasi terhadap diversifikasi dan ketahanan
pangan
Hasil ramalan dampak perubahan tarif dan kuota impor terhadap
diversifikasi dan ketahanan pangan
Ramalan dampak kombinasi kebijakan terhadap diversifikasi dan
ketahanan pangan
Ramalan dampak kombinasi kebijakan perubahan harga pupuk
dan perubahan kuota impor terhadap diversifikasi dan ketahanan
pangan
Ramalan dampak peningkatan produktivitas jagung dan ubi kayu
terhadap diversifikasi dan ketahanan pangan
Kebijakan untuk Pencapaian Diversifikasi dan Peningkatan
Ketahanan Pangan Berdasarkan Hasil Simulasi
8 SIMPULAN DAN SARAN
Simpulan
Saran Kebijakan
DAFTAR PUSTAKA
39
41
43
46
47
48
54
58
62
67
67
69
69
74
79
85
88
88
90
91
94
96
99
102
103
107
110
110
111
111
xviii
DAFTAR TABEL
1
2
3
Rangkuman perkembangan pola konsumsi pangan pokok di Indonesia
tahun 1954 –2012
Distribusi provinsi berdasarkan tingkat konsumsi beras Tahun 2012
Pembagian blok persamaan model ekonomi pangan pokok
4
24
4
Daftar variabel endogen berdasarkan urutan abjad
29
5
Daftar variabel eksogen berdasarkan urutan abjad
30
6
Daftar faktor konversi yang digunakan
30
7
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan luas areal padi, jagung, dan ubi
kayu di Indonesia tahun 1970-2015
36
8
37
12
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan produktivitas padi, jagung, dan
ubi kayu di Indonesia tahun 1970-2015
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan produksi padi, jagung, dan ubi
kayu di Indonesia tahun 1970-2015
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan konsumsi padi, jagung, dan ubi
kayu di Indonesia tahun 1980-2015
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan harga padi, jagung, dan ubi kayu
di Indonesia tahun 1980-2015
Hasil pendugaan parameter persamaan luas areal panen padi
13
Hasil pendugaan parameter persamaan impor beras
50
14
Hasil pendugaan parameter persamaan konsumsi beras rumahtangga
51
15
Hasil pendugaan parameter persamaan harga padi
52
16
Hasil pendugaan parameter persamaan harga beras domestik
53
17
Hasil pendugaan parameter persamaan harga impor beras
53
18
Hasil pendugaan parameter persamaan luas areal panen jagung
54
19
Hasil pendugaan parameter persamaan impor jagung
55
20
Hasil pendugaan parameter persamaan konsumsi jagung rumahtangga
56
21
Hasil pendugaan parameter persamaan harga produsen jagung
57
22
Hasil pendugaan parameter persamaan harga konsumen jagung
58
23
Hasil pendugaan parameter persamaan harga impor jagung
58
24
Hasil pendugaan parameter persamaan luas areal panen ubi kayu
59
25
26
Hasil pendugaan parameter persamaan konsumsi ubi kayu rumahtangga
Hasil pendugaan parameter persamaan harga ubi kayu
60
61
27
Hasil pendugaan parameter persamaan harga konsumen ubi kayu
62
28
Hasil pendugaan parameter persamaan Impor gandum
63
29
Hasil pendugaan parameter persamaan harga impor gandum
64
30
Hasil pendugaan parameter persamaan produksi terigu
64
9
10
11
3
40
42
44
49
xix
31
Hasil pendugaan parameter persamaan Konsumsi terigu rumahtangga
65
32
Hasil pendugaan parameter persamaan harga produsen terigu
66
33
Hasil pendugaan parameter persamaan harga konsumen terigu
66
34
Hasil validasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
68
35
Dampak perubahan harga pupuk dan Harga Pembelian Pemerintah terhadap
diversifikasi dan kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi tahun
2008-2013
Dampak perubahan harga benih dan luas areal irigasi terhadap diversifikasi
dan kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi tahun 2008-2013
70
37
Dampak perubahan tarif impor beras terhadap diversifikasi dan
kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi tahun 2008-2013
75
38
Dampak perubahan kuota impor beras dan nilai tukar terhadap diversifikasi
dan kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi tahun 2008-2013
78
39
81
42
Dampak kombinasi perubahan harga pupuk, benih dan Harga Pembelian
Pemerintah terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok di
Indonesia simulasi tahun 2008-2013.
Dampak kombinasi perubahan harga pupuk, benih, Harga Pembelian
Pemerintah dan kuota impor terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan
pokok di Indonesia simulasi tahun 2008-2013.
Dampak perubahan produktivitas jagung, ubi kayu dan luas areal irigasi
terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi
tahun 2008-2013.
Ringkasan hasil simulasi historis terhadap berbagai perubahan kebijakan
43
Hasil peramalan indikator kinerja ekonomi beras tahun 2017-2025
89
44
Hasil peramalan indikator kinerja ekonomi jagung tahun 2017-2025
89
45
46
47
Hasil peramalan indikator kinerja ekonomi ubi kayu tahun 2017-2025
Hasil peramalan indikator kinerja ekonomi terigu tahun 2017-2025
Ramalan dampak perubahan harga pupuk terhadap diversifikasi dan
kemandirian pangan pokok tahun 2017-2025
Ramalan dampak perubahan harga pembelian pemerintah dan luas lahan
irigasi terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok tahun 20172025
Ramalan dampak perubahan kuota dan tarif impor beras terhadap
diversifikasi dan kemandirian pangan pokok tahun 2017-2025
Ramalan dampak kombinasi kebijakan harga pupuk, Harga Pembelian
Pemerintah, dan luas areal irigasi
Ramalan dampak kebijakan harga pupuk dan perubahan kuota impor
terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok
Ramalan dampak perubahan produktivitas jagung, ubi kayu dan luas areal
irigasi terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok
Ringkasan hasil simulasi peramalan terhadap berbagai perubahan kebijakan
90
90
92
36
40
41
48
49
50
51
52
53
72
83
86
87
95
98
101
103
105
107
xx
DAFTAR GAMBAR
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Kerangka teori dampak kebijakan perberasan terhadap diversifikasi pangan
pokok
Perkembangan luas areal panen padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia
tahun 1970-2015
Perkembangan produktivitas padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia tahun
1970-2015
Perkembangan produksi padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia tahun
1970-2015
Perkembangan konsumsi padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia tahun
1970-2015
Perkembangan harga riil padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia tahun
1970-2015
Perkembangan indeks diversifikasi produksi di Indonesia tahun 1980-2015
Perkembangan indeks diversifikasi konsumsi di Indonesia tahun 1980-2015
Peramalan indeks diversifikasi dan kemandirian pangan 2017-2025
Diagram pilihan simulasi kebijakan berdasarkan tujuan kebijakan pangan
yang ingin dicapai menurut hasil simulasi historis
Diagram pilihan simulasi kebijakan berdasarkan tujuan kebijakan pangan
yang ingin dicapai
18
35
37
39
42
44
46
47
88
108
109
DAFTAR LAMPIRAN
1
Data yang digunakan pada model ekonomi pangan pokok menurut variabel
tahun 1980-2013
118
2
Program estimasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
124
3
Hasil estimasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
149
4
Program validasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
158
5
Hasil validasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
163
6
Program simulasi historis model ekonomi pangan pokok Indonesia
173
7
Hasil simulasi historis model ekonomi pangan pokok Indonesia
178
8
Program simulasi peramalan model ekonomi pangan pokok Indonesia
206
9
Hasil simulasi peramalan model ekonomi pangan pokok Indonesia
217
10
Hasil uji multikolinieritas dan autokorelasi pada model ekonomi pangan
pokok Indonesia
xxi
1 PENDAHULUAN
Latar Belakang
Pangan merupakan kebutuhan dasar manusia yang sangat esensial karena pangan
mengandung sumber zat gizi (karbohidrat, lemak, protein, vitamin, mineral dan air)
yang dibutuhkan manusia untuk dapat mempertahankan hidupnya. Pangan juga dapat
dipandang sebagai syarat kecukupan bagi setiap manusia untuk mencapai tingkat
kesehatan dan kesejahteraan sepanjang siklus kehidupannya (BKP 2014). Mengingat
arti penting tersebut maka hak atas pangan merupakan bagian penting dari hak asasi
manusia yang harus dipenuhi seperti tertuang dalam tiga kesepakatan internasional
berikut: (1) Universal Declaration of Human Right (1948) dan The International
Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights (1966) yang menyebutkan bahwa
“everyone should have an adequate standard of living, including adequate food,
cloothing, and housing and that the fundamental right to freedom from hunger and
malnutrition”; (2) Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit
1996 yang ditandatangani oleh 112 kepala negara atau penjabat tinggi dari 186 negara
peserta, yang memberikan penekanan pada hak atas pemenuhan kebutuhan pangan
secara cukup, dan perlunya aksi bersama antar negara untuk mengurangi kelaparan; dan
(3) sejak tahun 1980, Hari Pangan Sedunia diperingati setiap tanggal 16 Oktober yang
menekankan pentingnya pemenuhan hak atas pangan dan pada tahun 2016 tema
internasional hari pangan sedunia adalah "Climate is Changing, Food and Agriculture
must too" sedangkan tema nasionalnya adalah "Membangun Kedaulatan Pangan di Era
Perubahan Iklim".
Indonesia merupakan negara dengan jumlah penduduk yang besar dan wilayah
yang sangat luas, tentunya ketahanan pangan harus menjadi agenda penting dalam
pembangunan ekonominya. Hasil evaluasi indeks ketahanan pangan global yang
dilakukan oleh economist intellegence unit pada tahun 2012 menempatkan Indonesia di
posisi ke 5 dari 7 negara ASEAN (Kementerian Perdagangan 2013). Posisi ketahahan
pangan Indonesia tersebut berada di bawah Malaysia, Thailand, Vietnam dan Filipina.
Kondisi ini menunjukkan bahwa Indonesia masih tertinggal dari negara - negara
tetangga dalam hal memberikan jaminan ketersediaan dan aksesibilitas pangan bagi
penduduknya.
Penyelenggaraan urusan pangan di Indonesia diatur melalui Undang - Undang
Pangan Nomor 18 Tahun 2012 pengganti Undang - Undang Pangan Nomor 7 Tahun
1996 yang dibangun berlandaskan kedaulatan dan kemandirian pangan. Undangundang tersebut menjelaskan untuk memenuhi ketahanan pangan nasional diperlukan
ketersediaan pangan yang cukup setiap waktu, aman, bermutu, bergizi, dan beragam
dengan harga yang terjangkau oleh daya beli masyarakat. Berdasarkan undang - undang
tersebut jelas ketersediaan dan diversifikasi pangan merupakan pilar penting dalam
mewujudkan ketahanan pangan utamanya dalam upaya meningkatkan, memanfaatkan
dan menyediakan pangan ke arah yang semakin beragam, bergizi seimbang, dan aman.
Diversifikasi pangan bukan merupakan program baru di Indonesia, tetapi sudah
dikumandangkan sejak dikeluarkan Instruksi Presiden tahun 1974 tentang Perbaikan
Menu Makanan Rakyat (PMMR). Instruksi ini bermaksud menganekaragamkan jenis
dan meningkatkan mutu gizi makanan rakyat, baik kualitas maupun kuantitas sebagai
2
usaha penting bagi pembangunan nasional dalam rangka meningkatkan kesejahteraan
rakyat, material, dan spiritual. Sayangnya pelaksanaan Inpres tersebut nampaknya
belum memberikan hasil seperti yang diharapkan. Pada kenyataannya perubahan
menuju kearah penganekaragaman pangan belum menunjukkan hasil hingga akhirnya
dikeluarkan Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 22 Tahun 2009 tentang kebijakan
percepatan penganekaragaman konsumsi pangan berbasis sumberdaya lokal yang
diikuti dengan Peraturan Menteri Pertanian Nomor 43/Permentan/OT.140/10/2009
tentang gerakan Percepatan Penganekaragaman Konsumsi Pangan (P2KP) berbasis
sumberdaya lokal yang salah satu sasarannya menurunkan konsumsi beras 1.5% per
tahun.
Jika ditelaah dari arah yang berbeda, keberhasilan program diversifikasi pangan
justru akan semakin memuluskan jalan bagi keberhasilan program swasembada beras.
Tercapainya diversifikasi akan mengurangi permintaan beras penduduk karena
penduduk akan mengkompensasinya dengan meningkatkan permintaan akan pangan
pokok penggantinya seperti jagung, ubi kayu dan sagu. Berkurangnya permintaan beras
tentunya akan membuat kondisi swasembada beras lebih mudah dicapai. Ketersediaan
pangan alternatif beras dengan harga yang terjangkau oleh daya beli dan didukung oleh
teknologi penyimpanan yang baik dapat meningkatkan konsumsinya, sehingga dapat
dikatakan keberhasilan program diversifikasi pangan pokok menjadi langkah awal
menuju tercapainya swasembada beras dan terwujudnya ketahanan pangan nasional.
Permasalahan
Sejak awal kemerdekaan ketahanan pangan nasional sudah menjadi salah satu
tujuan utama pembangunan ekonomi dan saat itu beras sudah menjadi konsumsi
pangan utama penduduk (Bappenas 2013). Peran starategis tersebut menyebabkan
ketahanan pangan diartikan secara sempit sebagai kondisi tercukupinya beras bagi
masyarakat. Untuk mencapai tingkat ketahanan pangan tersebut pemerintah melakukan
berbagai upaya untuk mencapai swasembada beras dan tetap menjaga harga beras pada
tingkat yang terjangkau oleh masyarakat (Timmer 2004). Harga beras yang murah
menjadi indikator sempurna bagi ketahanan pangan sehingga berbagai kebijakan
pangan yang dibuat terfokus hanya pada satu komoditas yaitu beras.
Swasembada beras menjadi tolok ukur keberhasilan pembangunan di setiap era
pemerintahan dan obsesi besar pemerintah tersebut pada akhirnya dapat dicapai pada
tahun 1984, dimana Indonesia mampu memenuhi kebutuhan beras dalam negeri tanpa
perlu melakukan impor (Kumalasari 2013; Hanani N et al. 2012; Sumaryanto 2009)
Keberhasilan tersebut pada satu sisi merupakan suatu pencapaian besar pemerintah,
bahkan mendapat pengakuan dari dunia internasional, tetapi pada sisi lain merupakan
ancaman baru bagi ketahanan pangan nasional yang ditandai dengan semakin tingginya
ketergantungan konsumsi pangan penduduk terhadap beras dan ditinggalkannya
konsumsi pangan lainnya seperti jagung, ubi kayu dan sagu. Kondisi ini terjadi hampir
di setiap daerah dan semua kelompok sosial ekonomi. Ketergantungan terhadap beras
juga dialami oleh daerah-daerah yang pada awalnya memiliki bahan makanan pokok
selain beras (Ariani dan Pitono 2013).
Sadar dengan ancaman baru tersebut maka sejak dekade 1960-an pemerintah
Indonesia mulai menggalakkan kembali program diversifikasi pangan yang bertujuan
untuk mengurangi ketergantungan akan beras (BKP 2014). Diversifikasi pangan
3
diharapkan akan mampu mendorong daya serap pasar terhadap produksi pangan nonberas, sehingga akan dapat meningkatkan minat petani untuk mengembangkan
komoditas pangan non-beras, khususnya pangan-pangan lokal yang sudah terbiasa
dikonsumsi masyarakat seperti jagung, ubi kayu, dan sagu.
Berbagai upaya terkait diversifikasi yang dilakukan pemerintah ternyata sulit
dicapai. Dukungan yang berlebihan terhadap beras telah menjadi penyebab belum
tercapainya program diversifikasi pangan karena pada dasarnya program diversifikasi
merupakan program yang tidak sejalan dengan program swasembada beras. Kedua
program ini menjadi sangat sulit untuk diterapkan secara bersama. Kebijakan terkait
swasembada beras terlalu mendominasi kebijakan pangan yang dijalankan oleh
pemerintah. Dalam kabinet kerja yang sedang berjalan swasembada beras masih
menjadi target pembangunan pertanian melalui upaya khusus (UPSUS) peningkatan
produksi padi, jagung dan kedelai.
Masyarakat terus dimanjakan dengan harga beras yang murah dengan akses
yang mudah sehingga laju konsumsi beras tidak mampu lagi dibendung. Saat ini beras
telah menjadi pangan tunggal bagi konsumsi pangan pokok penduduk yang ditandai
dengan tingginya (97 persen) penduduk yang tergantung kepada beras (Ariani dan
Pitono 2013, Santoso 2015). Konsumsi per kapita beras pernah mencapai 139 kg per
kapita per tahun. Meskipun kemudian turun menjadi 120 kg per kapita per tahun tetapi
masih lebih tinggi dari yang ditargetkan yakni 90 kg per kapita per tahun. Jika
dibanding dengan Malaysia dan Thailand yang hanya berkisar 65 kg – 70 kg per kapita
per tahun dan standar FAO yang hanya sekitar 60 kg - 65 kg per kapita per tahun
(Suryana 2005) target konsumsi beras Indonesia masih jauh berada di atasnya.
Sebagai perbandingan, pada tahun 1950-an walaupun beras sudah menjadi
pangan pokok (54 persen dari pangsa konsumsi pangan pokok), namun peran pangan
lokal seperti jagung dan umbi-umbian masih besar (ubi kayu 22 persen, jagung 19
persen). Sebagai hasil dari dominasi kebijakan perberasan, pada tahun 1980-an
konsumsi beras sudah mencapai 80 persen sedangkan ubi kayu dan jagung masingmasing hanya 10 persen dan 7 persen saja (Ariani dan Pitono 2013).
Tabel 1 Rangkuman perkembangan pola konsumsi pangan pokok di Indonesia
tahun1954 –2012
Tahun
Pola Konsumsi Pangan Pokok (%)
1954
Beras (54), ubi kayu (22), jagung (19), lain-lain (5).
1987
Beras (80), ubi kayu (10), jagung (7), lain-lain (3).
1999
Beras (86), ubi kayu (5), jagung (2), lain-lain (7).
2010
Pangsa pangan selain beras dan terigu dalam pola konsumsi pangan
pokok nyaris hilang, beras (97)
Sumber : Ariani dan Pitono 2013.
Perkembangan terkini, dari sejumlah provinsi yang ada di Indonesia, sebanyak 27
provinsi mempunyai pola pangan pokok kombinasi beras-terigu. Provinsi sisanya
mempunyai kombinasi dari beberapa pangan pokok seperti Nusa Tenggara Timur
dengan pola pangan pokok beras-jagung, Gorontalo beras-jagung-terigu, Maluku Utara
dengan pola pangan pokok beras-terigu-ubi kayu, Maluku dan Papua Barat dengan pola
pangan pokok beras-terigu-ubi kayu-sagu, Papua dengan pola pangan pokok berasterigu-ubi kayu-ubi jalar-sagu (Ariani dan Pitono 2013).
4
Tabel 2 Distribusi provinsi berdasarkan tingkat konsumsi beras tahun 2012
Konsumsi beras (kg/kap)
Provinsi
Jumlah Provinsi
>110
Bali, NTB, Sulbar
3
100-109
Aceh, Sumut, Sumbar,
10
Bengkulu, Banten, NTT,
Kalbar, Sulut, Sulsel, Sultra
90-99
Riau,
Jambi,
Sumsel,
12
Babel, Lampung, Jabar,
Jateng,
DIY,
Jatim,
Kalteng, Kalsel, Gorontalo
80-89
Kep. Riau, DKI, Kaltim,
5
Maluku, Papua Barat
DIVERSIFIKASI PANGAN POKOK DAN KETAHANAN
PANGAN NASIONAL
EDI SETIAWAN
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
BOGOR
2017
iii
PERNYATAAN
Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi berjudul Dampak Kebijakan
Perberasan terhadap Diversifikasi Pangan Pokok dan Ketahanan Pangan Nasional
adalah benar karya saya dengan arahan dari komisi pembimbing dan belum diajukan
dalam bentuk apa pun kepada perguruan tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal
atau dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah
disebutkan dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir disertasi
ini.
Dengan ini saya melimpahkan hak cipta dari disertasi saya kepada Institut Pertanian
Bogor.
Bogor, 29 Desember 2016
Edi Setiawan
NIM. H363110091
iv
v
RINGKASAN
EDI SETIAWAN. Dampak Kebijakan Perberasan terhadap Pola Diversifikasi Pangan
Pokok dan Ketahanan Pangan Nasional. Dibimbing oleh SRI HARTOYO, BONAR M.
SINAGA dan MANUNTUN PARULIAN HUTAGAOL.
Sebagai salah satu dari lima negara dengan penduduk terbesar di dunia,
Indonesia mempunyai tantangan cukup besar dalam pemenuhan konsumsi pangan
penduduknya. Masalah ketahanan pangan terkait penyediaan dan akses pangan menjadi
agenda penting dalam setiap program pembangunan pertanian. Dengan berbagai
kebijakan perberasan yang diterapkan membawa Indonesia pernah meraih swasembada
beras, namun prestasi ini membawa dampak lain yaitu semakin tingginya ketergantungan
konsumsi pangan penduduk terhadap beras. Berbagai program diversifikasi pangan tidak
mampu menahan laju konsumsi beras sehingga kondisi ini dapat menjadi ancaman baru
bagi kondisi ketahanan pangan nasional.
Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis perkembangan kondisi diversifikasi
pangan pokok periode yang lalu dan meramalkan perkembangan diversifikasi pangan
pokok pada masa yang akan datang, menganalisis keterkaitan kebijakan perberasan dan
program swasembada beras dengan kegagalan program diversifikasi pangan pokok,
meramalkan dampak penerapan kebijakan perberasan pada masa yang akan datang
terhadap kondisi diversifikasi pangan pokok, dan merumuskan kebijakan alternatif terbaik
yang dapat meningkatkan kondisi diversifikasi pangan pokok dan ketahanan pangan
nasional. Pangan pokok yang dianalisis dibatasi pada empat pangan pokok utama yaitu
beras, jagung, ubi kayu dan terigu dan digunakan data tingkat nasional tahun 1980-2013.
Penelitian ini menggunakan model persamaan simultan terdiri dari 22 Persamaan
struktural dan 34 persamaan identitas yang diestimasi dengan menggunakan metode Two
Stage Least Square (2SLS).
Hasil penelitian menunjukkan bahwa diversifikasi produksi dan konsumsi empat
pangan pokok selama kurun waktu 4 dekade terakhir semakin memburuk yang ditandai
oleh kesenjangan yang tinggi antara padi dengan jagung, ubi kayu dan terigu. Produksi
beras mendominasi produksi pangan pokok dan kecenderungannya semakin meningkat
setiap tahunnya dengan rata-rata pertumbuhan sebesar 3.22 persen. Konsumsi beras juga
mempunyai kecenderungan meningkat jauh di atas komoditas lainnya terutama setelah
tahun 2006.
Berdasarkan hasil simulasi kebijakan perberasan pada model ekonomi pangan
pokok Indonesia diketahui bahwa dari berbagai alternatif kebijakan yang dilakukan oleh
pemerintah tidak ada satupun yang dapat memenuhi tujuan keempat indikator ketahanan
pangan. Penerapan teknologi yang dapat meningkatkan produktivitas jagung dan ubi kayu
merupakan pilihan yang dapat dipilih untuk meningkatkan semua indikator ketahanan
pangan. Hasil simulasi menunjukkan bahwa kebijakan yang memberikan dukungan
berlebihan terhadap komoditas beras dengan tujuan swasembada beras berdampak negatif
terhadap diversifikasi baik konsumsi maupun produksi. Kebijakan yang terkait
pembatasan impor dan pengenaan tariff yang tinggi atas impor beras memberikan dampak
yang positif terhadap diversifikasi konsumsi dan indikator swasembada beras. Semua
kebijakan yang dilakukan yang bertujuan untuk meningkatkan diversifikasi produksi
pangan pokok akan berdampak positif juga terhadap indeks diversifikasi konsumsi tetapi
tidak berlaku sebaliknya.
Berdasarkan ramalan dampak kebijakan perberasan selama periode 2017-2025 pada
model ekonomi pangan pokok Indonesia diketahui bahwa sampai dengan tahun 2025
vi
kondisi diversifikasi pangan pokok baik produksi maupun konsumsi masih sangat sulit
untuk tercapai. Ketahanan pangan nasional masih akan tergantung kepada pencapaian
swasembada beras dengan segala kebijakan pendukungnya. Selama 8 tahun ke depan,
trade off antara kebijakan yang ingin memperkuat ketahanan pangan melalui swasembada
beras dengan kebijakan penguatan ketahanan pangan melalui diversifikasi konsumsi
masih akan terjadi. Berdasarkan hasil simulasi historis ada satu pilihan alternatif
kebijakan yang dapat memperkuat diversifikasi konsumsi sekaligus pencapaian
swasembada beras yaitu alternatif kebijakan penurunan kuota impor sebesar 10 persen.
Pada masa yang akan datang, jika pemerintah tetap ingin mempertahankan
ketahanan pangan yang dibangun berdasarkan swasembada beras maka pilihan kebijakan
pengurangan subsidi pupuk dan benih yang diantisipasi dengan peningkatan dan
perbaikan infrastruktur irigasi dapat menjadi kebijakan alternatif, sedangkan jika
pemerintah ingin fokus terhadap upaya-upaya pencapaian diversifikasi pangan baik
produksi maupun konsumsi maka pilihan kebijakan pengurangan subsidi pupuk yang
diantisipasi dengan menaikkan harga pembelian pemerintah dapat menjadi alternatif.
Temuan menarik yang dapat menjadi bahan pertimbangan bagi pemerintah adalah bahwa
ketika diversifikasi produksi berhasil dicapai maka diversifikasi konsumsi juga akan
tercapai, tetapi tidak berlaku sebaliknya. Temuan ini menjelaskan bahwa diversifikasi
konsumsi dapat dicapai tanpa melalui diversifikasi produksi tetapi bisa melalui kebijakan
langsung terhadap penawaran beras yaitu impor.
Dari berbagai alternatif kebijakan yang disimulasikan, kebijakan pelarangan
impor atau pembatasan impor pada level tertentu adalah pilihan kebijakan yang dapat
diambil agar dapat memaksa masyarakat mendiversifikasikan konsumsi pangan pokok
mereka dan mengurangi ketergantungan akan beras. Kebijakan ini juga sekaligus dapat
memperkuat kemandirian pangan beras dan memuluskan jalan untuk pencapaian
swasembada beras.
Pemerintah sebaiknya memutuskan untuk membangun ketahanan pangan nasional
dengan orientasi jangka pendek melalui pencapaian swasembada beras atau berorientasi
jangka panjang dengan melakukan diversifikasi produksi dan konsumsi pangan pokok.
Peningkatan produktivitas jagung dan ubi kayu sebaiknya segera dilakukan mengingat
dampaknya positif terhadap diversifikasi dan ketahanan pangan. Kebijakan pengurangan
subsidi pupuk belum saatnya untuk dilakukan jika pemerintah masih tetap mentargetkan
untuk mencapai swasembada beras karena berbagai kombinasi kebijakan yang dilakukan
menunjukkan indikator ketahanan pangan yang memburuk dan kesejahteraan baik
produsen maupun konsumen menjadi turun.
Keywords: Diversifikasi Pangan Pokok, Kebijakan perberasan, Ketahanan Pangan,
Swasembada beras, Pangan pokok
vii
SUMMARY
EDI SETIAWAN. Impact of Rice Policy on Staple Food Diversification and National
Food Security. Supervised by SRI HARTOYO, BONAR M. SINAGA and MANUNTUN
PARULIAN HUTAGAOL.
As one of the five most highly populated countries in the world, Indonesia still
faces a big problem in fulfilling the consumption needs of its people. The issues related to
food security become important to be included in the agricultural development planning
program. The implementation of rice policy resulted in achieving self sufficiency,
however it has also created a high dependency of rice consumption. Various program
implementation of food diversification has not been able to reduce the rice consumption,
thus high rice consumption could become a threat for national food security.
This study aims to describe the development of staple food diversification in past
period and to predict the development of staple food diversification in the future, to
analize the interconection between rice policy implemented and self sufficiency program
with the failure of staple food diversification, to predict the impact of rice policy on staple
food diversification, and also to formulate a specific policy to improve the condition of
food diversification and national food security. This study analyses on four main staple
foods: rice, maize, cassava and wheat using national series data of period 1980-2013. The
Simultaneous Equations Model consisting of 22 structural equations and 34 identity
equations were estimated using Two Stage Least Square method.
The result confirms that during the last four decades, historic data of staple food
production and consumption showed that there is a huge gap in the production and
consumption of rice and other staple foods. Rice has dominated staple food production
and it tends to increase over time with annual growth of about 3.22 percent. Moreover,
rice consumption also tends to increase higher than any other commodity consumption
particularly after year 2006.
Based on the model, various rice policy implemented could not satisfy four
objectives of food security. Implementation of technology for improving maize and
cassava could satisfy all of food security indicators. Simulation result shows that the
exaggerated rice policy in order to achieve self-sufficient condition is contrary to the
diversification program of production and consumption. Import quota and high tariff
policy on rice gives positive impact on consumption diversification and also rice selfsufficiency indicator. All policies aimed to increase diversification of staple food
production will also give a positive impact on consumption diversification, but not vice
versa. Import quota and high tariff policy on rice will only give positive impact on the
consumption diversification.
Based on forecasting for the period of 2017-2025, it shows that by 2025 the
diversification of staple food production and consumption is difficult to be achieved.
Indonesia food security would highly depend on rice self sufficiency and all the
supporting policies. For the next eight years, there would be a trade off between food self
sufficiency program and staple food diversification program. Based on forecasting
model, there is one alternative policy that could create both consumption diversification
and rice self sufficiency simultaneously, that is a reduction of import quota policy by 10
percent.
In the future, if Indonesian Government would like to achieve food security while
maintaining rice self-sufficiency then the best policies would be a reduction in fertilizer
and seed subsidy while also developing and maintaining irrigation infrastructure. If the
viii
Government would like to achieve food diversification, both production and consumption
diversification, then the best policies would be a reduction in fertilizer subsidy while
increasing government purchasing price. The interesting result is that when production
diversification could be achieved, the consumptions diversification follows, but not vice
versa. This finding explains that consumption diversification could be achieved without
achieving production diversification. It also could be achieved by direct policy on supply
side, which is rice import.
From alternative policies simulated both in historical period and forecasting
period, the policy of rice import ban in certain level could become the best policy. This
policy could force the population to diversify their staple food consumption and reduce
their consumption on rice. This policy could also strenghten the rice independence and
create pathway to rice self sufficiency.
Finally, the government should decide to build the national food security in short
term, by achieving rice self sufficiency, and in the long term, by diversifying production
and consumption of staple food. Improving of maize and cassava productivity should be
implemented in the short time as those program would improve the condition of
diversification and food security. The reducing pesticide subsidy has to be implemented
gradually and it is not to be implemented in the short time if the government aims to
achieve rice self sufficiency. This because the rice policies combination would worsen
food security indicator, hence it reduces both producer and consumer welfare.
Keywords: Staple food diversification, Rice policy, Food security, Staple food, Rice self
sufficiency
ix
© Hak cipta milik Institut Pertanian Bogor, Tahun 2016
Hak Cipta Dilindungi Undang-Undang
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau
menyebutkan sumber. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian,
penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik atau tinjauan suatu
masalah. Pengutipan tidak merugikan kepentingan IPB.
Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh karya tulis ini dalam
bentuk apapun tanpa seizin IPB.
x
DAMPAK KEBIJAKAN PERBERASAN TERHADAP POLA
DIVERSIFIKASI PANGAN POKOK DAN KETAHANAN PANGAN
NASIONAL
EDI SETIAWAN
Disertasi
sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar
Doktor
pada
Mayor Ilmu Ekonomi Pertanian
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
2016
xi
Penguji Luar Komisi pada Ujian Tertutup:
1. Dr. Ir. Harianto, MS;
Staf pengajar Departemen Agribisnis, Fakultas Ekonomi dan Manajemen, Institut
Pertanian Bogor.
2. Dr. Adi Lumaksono, MA;
Deputi Bidang Statistik Produksi, Badan Pusat Statistik.
Komisi Promosi Luar pada Sidang Promosi Terbuka:
3. Dr. Ir. Harianto, MS;
Staf pengajar Departemen Agribisnis, Fakultas Ekonomi dan Manajemen, Institut
Pertanian Bogor.
4. Dr. Adi Lumaksono, MA;
Deputi Bidang Statistik Produksi, Badan Pusat Statistik.
xii
Judul Disertasi
Nama Mahasiswa
NIM
Mayor
: Dampak kebijakan Perberasan terhadap Diversifikasi Pangan
Pokok dan Ketahanan Pangan Nasional
: Edi Setiawan
: H363110091
: Ilmu Ekonomi Pertanian
Disetujui oleh:
Komisi Pembimbing
Prof Dr Ir Sri Hartoyo, MS
Ketua
Prof Dr Ir Bonar M Sinaga, MA
Anggota
Prof Dr Manuntun Parulian Hutagaol, MS
Anggota
Diketahui oleh:
Koordinator Mayor
Ilmu Ekonomi Pertanian
Dekan Sekolah Pascasarjana
Prof Dr Ir Sri Hartoyo, MS
Dr Ir Dahrul Syah, MScAgr
Ujian Tertutup: 20 Desember 2016
Sidang Promosi Terbuka: 29 Desember 2016
Tanggal Lulus:
xiii
xiv
PRAKATA
Puji dan syukur penulis panjatkan kepada Tuhan yang Maha Esa atas kasih dan
limpahan rahmat-Nya sehingga disertasi ini berhasil penulis selesaikan. Disertasi ini
berjudul “Dampak kebijakan Perberasan terhadap Pola Diversifikasi Pangan Pokok dan
Ketahanan Pangan Nasional”. Disertasi ini disusun sebagai salah satu syarat untuk
memperoleh gelar Doktor pada Program Studi Ilmu Ekonomi Pertanian (EPN), Institut
Pertanian Bogor.
Penulis mengucapkan banyak terima kasih dan memberikan penghargaan yang
setinggi-tingginya kepada semua pihak yang telah terlibat baik langsung maupun tidak
langsung dalam penyelesaian disertasi ini, di antaranya:
1. Jajaran pimpinan Badan Pusat Statistik, yang telah memberikan izin dan kesempatan
kepada penulis untuk belajar di Institut Pertanian Bogor.
2. Istri, Ratih Widayanti dan anak tersayang Bramandhito Javas Nararya atas pengertian
dan kesetiaan mendampingi selama proses penyelesaian belajar, serta dorongan
semangat dan doa dari orang tua penulis ibu Eni Haryanto dan bapak/Ibu mertua
penulis Bambang Irawan/Lucia AS Sandy.
3. Komisi pembimbing yang luar biasa, Prof Dr Ir Sri Hartoyo, MS; Prof Dr Ir Bonar M.
Sinaga, MA; dan Prof Dr Ir Manuntun Parulian Hutagaol atas bimbingan, masukan,
arahan, dan semangat luar biasa yang diberikan.
4. Penguji luar komisi dan komisi promosi Dr Ir Harianto, MS dan Dr Adi Lumaksono,
MA serta perwakilan program studi Dr. Meti Ekayani yang telah memberikan banyak
masukan untuk perbaikan disertasi ini.
5. Sekolah pasca sarjana IPB beserta jajarannya yang telah membantu memfasilitasi
studi penulis.
6. Sekretariat program studi Ilmu Ekonomi Pertanian dan staf yang selalu memberikan
pelayanan selama proses studi.
7. Rekan-rekan mahasiswa Mayor Ilmu Ekonomi Pertanian khususnya program Doktor
angkatan 2011.
8. Dan banyak pihak yang tidak dapat disebutkan satu-persatu, yang turut berkontribusi
dalam penyelesaian penelitian ini.
Akhirnya penulis sampaikan tidak ada disertasi yang sempurna, namun penulis berharap
semoga disertasi ini dapat menjadi sumber inspirasi bagi penelitian-penelitian lain yang
sejenis dan bermanfaat bagi orang banyak.
Bogor, 29 Desember 2016
Penulis,
Edi Setiawan
xv
xvi
DAFTAR ISI
DAFTAR TABEL
DAFTAR GAMBAR
DAFTAR LAMPIRAN
1 PENDAHULUAN
Latar Belakang
Permasalahan
Tujuan
Ruang Lingkup dan Keterbatasan
Kebaruan Penelitian
2 TINJAUAN PUSTAKA
Kebijakan Pertanian yang Pro Beras
Rigiditas konsumsi beras
Tantangan dan hambatan kebijakan perberasan
Konsep dan Pengukuran Diversifikasi Pangan
3 KERANGKA PEMIKIRAN
Dampak Subsidi Input Terhadap Biaya Produksi dan Permintaan Input
Keputusan Produksi Petani Padi dan Dampaknya terhadap Produksi
Komoditas Pangan Pokok Lain
Dampak peningkatan produksi padi terhadap pasar beras dan nonberas
Dampak kebijakan harga output
Dampak kebijakan impor beras
Respon perubahan harga terhadap permintaan dan pola konsumsi
pangan pokok konsumen
Hipotesis Penelitian
4 METODE PENELITIAN
Data dan Sumber Data
Konsep dan Pengukuran Variabel
Perumusan Model Diversifikasi Pangan Pokok Indonesia
Identifikasi dan Pendugaan Model
Identifikasi Model
Pendugaan Model
Validasi Model
Simulasi Model
5 GAMBARAN PERKEMBANGAN KINERJA EKONOMI DAN
DIVERSIFIKASI PANGAN POKOK
Perkembangan Luas Areal Panen Pangan Pokok
Perkembangan Produktivitas Pangan Pokok
xix
xxi
xxii
1
1
2
6
6
7
7
7
9
11
14
16
17
18
19
19
20
20
20
22
22
22
23
31
31
31
32
34
34
34
36
xvii
Perkembangan Produksi Pangan Pokok
Perkembangan Konsumsi Pangan Pokok
Perkembangan Harga Pangan Pokok
Perkembangan Indeks Diversifikasi Pangan Pokok
6 HASIL PENDUGAAN MODEL EKONOMI PANGAN POKOK INDONESIA
Kinerja Ekonomi Beras
Kinerja Ekonomi Jagung
Kinerja Ekonomi Ubi kayu
Kinerja Ekonomi Terigu
7 ANALISIS SIMULASI KEBIJAKAN PERBERASAN
Hasil Validasi Model
Evaluasi Dampak Kebijakan Perberasan Periode Tahun 2008-2013
terhadap Diversifikasi Pangan Pokok dan Ketahanan Pangan
Dampak perubahan harga pupuk, harga benih dan Harga
Pembelian Pemerintah
Dampak kebijakan perdagangan beras
Dampak kombinasi kebijakan perberasan
Dampak peningkatan produktivitas jagung dan ubi kayu
Ramalan Dampak Kebijakan Perberasan Periode Tahun 2017-2025
terhadap Diversifikasi Pangan Pokok dan Ketahanan Pangan
Hasil Peramalan Tanpa Perubahan Kebijakan
Hasil Simulasi Ramalan Dampak Kebijakan Perberasan Tahun
2017-2025
Hasil ramalan dampak perubahan harga pupuk dan benih padi
terhadap diversifikasi dan ketahanan pangan
Hasil ramalan dampak perubahan Harga Pembelian Pemerintah
(HPP) dan luas lahan irigasi terhadap diversifikasi dan ketahanan
pangan
Hasil ramalan dampak perubahan tarif dan kuota impor terhadap
diversifikasi dan ketahanan pangan
Ramalan dampak kombinasi kebijakan terhadap diversifikasi dan
ketahanan pangan
Ramalan dampak kombinasi kebijakan perubahan harga pupuk
dan perubahan kuota impor terhadap diversifikasi dan ketahanan
pangan
Ramalan dampak peningkatan produktivitas jagung dan ubi kayu
terhadap diversifikasi dan ketahanan pangan
Kebijakan untuk Pencapaian Diversifikasi dan Peningkatan
Ketahanan Pangan Berdasarkan Hasil Simulasi
8 SIMPULAN DAN SARAN
Simpulan
Saran Kebijakan
DAFTAR PUSTAKA
39
41
43
46
47
48
54
58
62
67
67
69
69
74
79
85
88
88
90
91
94
96
99
102
103
107
110
110
111
111
xviii
DAFTAR TABEL
1
2
3
Rangkuman perkembangan pola konsumsi pangan pokok di Indonesia
tahun 1954 –2012
Distribusi provinsi berdasarkan tingkat konsumsi beras Tahun 2012
Pembagian blok persamaan model ekonomi pangan pokok
4
24
4
Daftar variabel endogen berdasarkan urutan abjad
29
5
Daftar variabel eksogen berdasarkan urutan abjad
30
6
Daftar faktor konversi yang digunakan
30
7
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan luas areal padi, jagung, dan ubi
kayu di Indonesia tahun 1970-2015
36
8
37
12
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan produktivitas padi, jagung, dan
ubi kayu di Indonesia tahun 1970-2015
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan produksi padi, jagung, dan ubi
kayu di Indonesia tahun 1970-2015
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan konsumsi padi, jagung, dan ubi
kayu di Indonesia tahun 1980-2015
Perkembangan rata-rata dan pertumbuhan harga padi, jagung, dan ubi kayu
di Indonesia tahun 1980-2015
Hasil pendugaan parameter persamaan luas areal panen padi
13
Hasil pendugaan parameter persamaan impor beras
50
14
Hasil pendugaan parameter persamaan konsumsi beras rumahtangga
51
15
Hasil pendugaan parameter persamaan harga padi
52
16
Hasil pendugaan parameter persamaan harga beras domestik
53
17
Hasil pendugaan parameter persamaan harga impor beras
53
18
Hasil pendugaan parameter persamaan luas areal panen jagung
54
19
Hasil pendugaan parameter persamaan impor jagung
55
20
Hasil pendugaan parameter persamaan konsumsi jagung rumahtangga
56
21
Hasil pendugaan parameter persamaan harga produsen jagung
57
22
Hasil pendugaan parameter persamaan harga konsumen jagung
58
23
Hasil pendugaan parameter persamaan harga impor jagung
58
24
Hasil pendugaan parameter persamaan luas areal panen ubi kayu
59
25
26
Hasil pendugaan parameter persamaan konsumsi ubi kayu rumahtangga
Hasil pendugaan parameter persamaan harga ubi kayu
60
61
27
Hasil pendugaan parameter persamaan harga konsumen ubi kayu
62
28
Hasil pendugaan parameter persamaan Impor gandum
63
29
Hasil pendugaan parameter persamaan harga impor gandum
64
30
Hasil pendugaan parameter persamaan produksi terigu
64
9
10
11
3
40
42
44
49
xix
31
Hasil pendugaan parameter persamaan Konsumsi terigu rumahtangga
65
32
Hasil pendugaan parameter persamaan harga produsen terigu
66
33
Hasil pendugaan parameter persamaan harga konsumen terigu
66
34
Hasil validasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
68
35
Dampak perubahan harga pupuk dan Harga Pembelian Pemerintah terhadap
diversifikasi dan kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi tahun
2008-2013
Dampak perubahan harga benih dan luas areal irigasi terhadap diversifikasi
dan kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi tahun 2008-2013
70
37
Dampak perubahan tarif impor beras terhadap diversifikasi dan
kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi tahun 2008-2013
75
38
Dampak perubahan kuota impor beras dan nilai tukar terhadap diversifikasi
dan kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi tahun 2008-2013
78
39
81
42
Dampak kombinasi perubahan harga pupuk, benih dan Harga Pembelian
Pemerintah terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok di
Indonesia simulasi tahun 2008-2013.
Dampak kombinasi perubahan harga pupuk, benih, Harga Pembelian
Pemerintah dan kuota impor terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan
pokok di Indonesia simulasi tahun 2008-2013.
Dampak perubahan produktivitas jagung, ubi kayu dan luas areal irigasi
terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok di Indonesia simulasi
tahun 2008-2013.
Ringkasan hasil simulasi historis terhadap berbagai perubahan kebijakan
43
Hasil peramalan indikator kinerja ekonomi beras tahun 2017-2025
89
44
Hasil peramalan indikator kinerja ekonomi jagung tahun 2017-2025
89
45
46
47
Hasil peramalan indikator kinerja ekonomi ubi kayu tahun 2017-2025
Hasil peramalan indikator kinerja ekonomi terigu tahun 2017-2025
Ramalan dampak perubahan harga pupuk terhadap diversifikasi dan
kemandirian pangan pokok tahun 2017-2025
Ramalan dampak perubahan harga pembelian pemerintah dan luas lahan
irigasi terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok tahun 20172025
Ramalan dampak perubahan kuota dan tarif impor beras terhadap
diversifikasi dan kemandirian pangan pokok tahun 2017-2025
Ramalan dampak kombinasi kebijakan harga pupuk, Harga Pembelian
Pemerintah, dan luas areal irigasi
Ramalan dampak kebijakan harga pupuk dan perubahan kuota impor
terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok
Ramalan dampak perubahan produktivitas jagung, ubi kayu dan luas areal
irigasi terhadap diversifikasi dan kemandirian pangan pokok
Ringkasan hasil simulasi peramalan terhadap berbagai perubahan kebijakan
90
90
92
36
40
41
48
49
50
51
52
53
72
83
86
87
95
98
101
103
105
107
xx
DAFTAR GAMBAR
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Kerangka teori dampak kebijakan perberasan terhadap diversifikasi pangan
pokok
Perkembangan luas areal panen padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia
tahun 1970-2015
Perkembangan produktivitas padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia tahun
1970-2015
Perkembangan produksi padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia tahun
1970-2015
Perkembangan konsumsi padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia tahun
1970-2015
Perkembangan harga riil padi, jagung, dan ubi kayu di Indonesia tahun
1970-2015
Perkembangan indeks diversifikasi produksi di Indonesia tahun 1980-2015
Perkembangan indeks diversifikasi konsumsi di Indonesia tahun 1980-2015
Peramalan indeks diversifikasi dan kemandirian pangan 2017-2025
Diagram pilihan simulasi kebijakan berdasarkan tujuan kebijakan pangan
yang ingin dicapai menurut hasil simulasi historis
Diagram pilihan simulasi kebijakan berdasarkan tujuan kebijakan pangan
yang ingin dicapai
18
35
37
39
42
44
46
47
88
108
109
DAFTAR LAMPIRAN
1
Data yang digunakan pada model ekonomi pangan pokok menurut variabel
tahun 1980-2013
118
2
Program estimasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
124
3
Hasil estimasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
149
4
Program validasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
158
5
Hasil validasi model ekonomi pangan pokok Indonesia
163
6
Program simulasi historis model ekonomi pangan pokok Indonesia
173
7
Hasil simulasi historis model ekonomi pangan pokok Indonesia
178
8
Program simulasi peramalan model ekonomi pangan pokok Indonesia
206
9
Hasil simulasi peramalan model ekonomi pangan pokok Indonesia
217
10
Hasil uji multikolinieritas dan autokorelasi pada model ekonomi pangan
pokok Indonesia
xxi
1 PENDAHULUAN
Latar Belakang
Pangan merupakan kebutuhan dasar manusia yang sangat esensial karena pangan
mengandung sumber zat gizi (karbohidrat, lemak, protein, vitamin, mineral dan air)
yang dibutuhkan manusia untuk dapat mempertahankan hidupnya. Pangan juga dapat
dipandang sebagai syarat kecukupan bagi setiap manusia untuk mencapai tingkat
kesehatan dan kesejahteraan sepanjang siklus kehidupannya (BKP 2014). Mengingat
arti penting tersebut maka hak atas pangan merupakan bagian penting dari hak asasi
manusia yang harus dipenuhi seperti tertuang dalam tiga kesepakatan internasional
berikut: (1) Universal Declaration of Human Right (1948) dan The International
Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights (1966) yang menyebutkan bahwa
“everyone should have an adequate standard of living, including adequate food,
cloothing, and housing and that the fundamental right to freedom from hunger and
malnutrition”; (2) Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit
1996 yang ditandatangani oleh 112 kepala negara atau penjabat tinggi dari 186 negara
peserta, yang memberikan penekanan pada hak atas pemenuhan kebutuhan pangan
secara cukup, dan perlunya aksi bersama antar negara untuk mengurangi kelaparan; dan
(3) sejak tahun 1980, Hari Pangan Sedunia diperingati setiap tanggal 16 Oktober yang
menekankan pentingnya pemenuhan hak atas pangan dan pada tahun 2016 tema
internasional hari pangan sedunia adalah "Climate is Changing, Food and Agriculture
must too" sedangkan tema nasionalnya adalah "Membangun Kedaulatan Pangan di Era
Perubahan Iklim".
Indonesia merupakan negara dengan jumlah penduduk yang besar dan wilayah
yang sangat luas, tentunya ketahanan pangan harus menjadi agenda penting dalam
pembangunan ekonominya. Hasil evaluasi indeks ketahanan pangan global yang
dilakukan oleh economist intellegence unit pada tahun 2012 menempatkan Indonesia di
posisi ke 5 dari 7 negara ASEAN (Kementerian Perdagangan 2013). Posisi ketahahan
pangan Indonesia tersebut berada di bawah Malaysia, Thailand, Vietnam dan Filipina.
Kondisi ini menunjukkan bahwa Indonesia masih tertinggal dari negara - negara
tetangga dalam hal memberikan jaminan ketersediaan dan aksesibilitas pangan bagi
penduduknya.
Penyelenggaraan urusan pangan di Indonesia diatur melalui Undang - Undang
Pangan Nomor 18 Tahun 2012 pengganti Undang - Undang Pangan Nomor 7 Tahun
1996 yang dibangun berlandaskan kedaulatan dan kemandirian pangan. Undangundang tersebut menjelaskan untuk memenuhi ketahanan pangan nasional diperlukan
ketersediaan pangan yang cukup setiap waktu, aman, bermutu, bergizi, dan beragam
dengan harga yang terjangkau oleh daya beli masyarakat. Berdasarkan undang - undang
tersebut jelas ketersediaan dan diversifikasi pangan merupakan pilar penting dalam
mewujudkan ketahanan pangan utamanya dalam upaya meningkatkan, memanfaatkan
dan menyediakan pangan ke arah yang semakin beragam, bergizi seimbang, dan aman.
Diversifikasi pangan bukan merupakan program baru di Indonesia, tetapi sudah
dikumandangkan sejak dikeluarkan Instruksi Presiden tahun 1974 tentang Perbaikan
Menu Makanan Rakyat (PMMR). Instruksi ini bermaksud menganekaragamkan jenis
dan meningkatkan mutu gizi makanan rakyat, baik kualitas maupun kuantitas sebagai
2
usaha penting bagi pembangunan nasional dalam rangka meningkatkan kesejahteraan
rakyat, material, dan spiritual. Sayangnya pelaksanaan Inpres tersebut nampaknya
belum memberikan hasil seperti yang diharapkan. Pada kenyataannya perubahan
menuju kearah penganekaragaman pangan belum menunjukkan hasil hingga akhirnya
dikeluarkan Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 22 Tahun 2009 tentang kebijakan
percepatan penganekaragaman konsumsi pangan berbasis sumberdaya lokal yang
diikuti dengan Peraturan Menteri Pertanian Nomor 43/Permentan/OT.140/10/2009
tentang gerakan Percepatan Penganekaragaman Konsumsi Pangan (P2KP) berbasis
sumberdaya lokal yang salah satu sasarannya menurunkan konsumsi beras 1.5% per
tahun.
Jika ditelaah dari arah yang berbeda, keberhasilan program diversifikasi pangan
justru akan semakin memuluskan jalan bagi keberhasilan program swasembada beras.
Tercapainya diversifikasi akan mengurangi permintaan beras penduduk karena
penduduk akan mengkompensasinya dengan meningkatkan permintaan akan pangan
pokok penggantinya seperti jagung, ubi kayu dan sagu. Berkurangnya permintaan beras
tentunya akan membuat kondisi swasembada beras lebih mudah dicapai. Ketersediaan
pangan alternatif beras dengan harga yang terjangkau oleh daya beli dan didukung oleh
teknologi penyimpanan yang baik dapat meningkatkan konsumsinya, sehingga dapat
dikatakan keberhasilan program diversifikasi pangan pokok menjadi langkah awal
menuju tercapainya swasembada beras dan terwujudnya ketahanan pangan nasional.
Permasalahan
Sejak awal kemerdekaan ketahanan pangan nasional sudah menjadi salah satu
tujuan utama pembangunan ekonomi dan saat itu beras sudah menjadi konsumsi
pangan utama penduduk (Bappenas 2013). Peran starategis tersebut menyebabkan
ketahanan pangan diartikan secara sempit sebagai kondisi tercukupinya beras bagi
masyarakat. Untuk mencapai tingkat ketahanan pangan tersebut pemerintah melakukan
berbagai upaya untuk mencapai swasembada beras dan tetap menjaga harga beras pada
tingkat yang terjangkau oleh masyarakat (Timmer 2004). Harga beras yang murah
menjadi indikator sempurna bagi ketahanan pangan sehingga berbagai kebijakan
pangan yang dibuat terfokus hanya pada satu komoditas yaitu beras.
Swasembada beras menjadi tolok ukur keberhasilan pembangunan di setiap era
pemerintahan dan obsesi besar pemerintah tersebut pada akhirnya dapat dicapai pada
tahun 1984, dimana Indonesia mampu memenuhi kebutuhan beras dalam negeri tanpa
perlu melakukan impor (Kumalasari 2013; Hanani N et al. 2012; Sumaryanto 2009)
Keberhasilan tersebut pada satu sisi merupakan suatu pencapaian besar pemerintah,
bahkan mendapat pengakuan dari dunia internasional, tetapi pada sisi lain merupakan
ancaman baru bagi ketahanan pangan nasional yang ditandai dengan semakin tingginya
ketergantungan konsumsi pangan penduduk terhadap beras dan ditinggalkannya
konsumsi pangan lainnya seperti jagung, ubi kayu dan sagu. Kondisi ini terjadi hampir
di setiap daerah dan semua kelompok sosial ekonomi. Ketergantungan terhadap beras
juga dialami oleh daerah-daerah yang pada awalnya memiliki bahan makanan pokok
selain beras (Ariani dan Pitono 2013).
Sadar dengan ancaman baru tersebut maka sejak dekade 1960-an pemerintah
Indonesia mulai menggalakkan kembali program diversifikasi pangan yang bertujuan
untuk mengurangi ketergantungan akan beras (BKP 2014). Diversifikasi pangan
3
diharapkan akan mampu mendorong daya serap pasar terhadap produksi pangan nonberas, sehingga akan dapat meningkatkan minat petani untuk mengembangkan
komoditas pangan non-beras, khususnya pangan-pangan lokal yang sudah terbiasa
dikonsumsi masyarakat seperti jagung, ubi kayu, dan sagu.
Berbagai upaya terkait diversifikasi yang dilakukan pemerintah ternyata sulit
dicapai. Dukungan yang berlebihan terhadap beras telah menjadi penyebab belum
tercapainya program diversifikasi pangan karena pada dasarnya program diversifikasi
merupakan program yang tidak sejalan dengan program swasembada beras. Kedua
program ini menjadi sangat sulit untuk diterapkan secara bersama. Kebijakan terkait
swasembada beras terlalu mendominasi kebijakan pangan yang dijalankan oleh
pemerintah. Dalam kabinet kerja yang sedang berjalan swasembada beras masih
menjadi target pembangunan pertanian melalui upaya khusus (UPSUS) peningkatan
produksi padi, jagung dan kedelai.
Masyarakat terus dimanjakan dengan harga beras yang murah dengan akses
yang mudah sehingga laju konsumsi beras tidak mampu lagi dibendung. Saat ini beras
telah menjadi pangan tunggal bagi konsumsi pangan pokok penduduk yang ditandai
dengan tingginya (97 persen) penduduk yang tergantung kepada beras (Ariani dan
Pitono 2013, Santoso 2015). Konsumsi per kapita beras pernah mencapai 139 kg per
kapita per tahun. Meskipun kemudian turun menjadi 120 kg per kapita per tahun tetapi
masih lebih tinggi dari yang ditargetkan yakni 90 kg per kapita per tahun. Jika
dibanding dengan Malaysia dan Thailand yang hanya berkisar 65 kg – 70 kg per kapita
per tahun dan standar FAO yang hanya sekitar 60 kg - 65 kg per kapita per tahun
(Suryana 2005) target konsumsi beras Indonesia masih jauh berada di atasnya.
Sebagai perbandingan, pada tahun 1950-an walaupun beras sudah menjadi
pangan pokok (54 persen dari pangsa konsumsi pangan pokok), namun peran pangan
lokal seperti jagung dan umbi-umbian masih besar (ubi kayu 22 persen, jagung 19
persen). Sebagai hasil dari dominasi kebijakan perberasan, pada tahun 1980-an
konsumsi beras sudah mencapai 80 persen sedangkan ubi kayu dan jagung masingmasing hanya 10 persen dan 7 persen saja (Ariani dan Pitono 2013).
Tabel 1 Rangkuman perkembangan pola konsumsi pangan pokok di Indonesia
tahun1954 –2012
Tahun
Pola Konsumsi Pangan Pokok (%)
1954
Beras (54), ubi kayu (22), jagung (19), lain-lain (5).
1987
Beras (80), ubi kayu (10), jagung (7), lain-lain (3).
1999
Beras (86), ubi kayu (5), jagung (2), lain-lain (7).
2010
Pangsa pangan selain beras dan terigu dalam pola konsumsi pangan
pokok nyaris hilang, beras (97)
Sumber : Ariani dan Pitono 2013.
Perkembangan terkini, dari sejumlah provinsi yang ada di Indonesia, sebanyak 27
provinsi mempunyai pola pangan pokok kombinasi beras-terigu. Provinsi sisanya
mempunyai kombinasi dari beberapa pangan pokok seperti Nusa Tenggara Timur
dengan pola pangan pokok beras-jagung, Gorontalo beras-jagung-terigu, Maluku Utara
dengan pola pangan pokok beras-terigu-ubi kayu, Maluku dan Papua Barat dengan pola
pangan pokok beras-terigu-ubi kayu-sagu, Papua dengan pola pangan pokok berasterigu-ubi kayu-ubi jalar-sagu (Ariani dan Pitono 2013).
4
Tabel 2 Distribusi provinsi berdasarkan tingkat konsumsi beras tahun 2012
Konsumsi beras (kg/kap)
Provinsi
Jumlah Provinsi
>110
Bali, NTB, Sulbar
3
100-109
Aceh, Sumut, Sumbar,
10
Bengkulu, Banten, NTT,
Kalbar, Sulut, Sulsel, Sultra
90-99
Riau,
Jambi,
Sumsel,
12
Babel, Lampung, Jabar,
Jateng,
DIY,
Jatim,
Kalteng, Kalsel, Gorontalo
80-89
Kep. Riau, DKI, Kaltim,
5
Maluku, Papua Barat