Harmonisasi Peraturan Perundang-Undangan Perkoperasian dan Lembaga Keuangan Mikro bab0
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
HARMONISASI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
PERKOPERASIAN DAN LEMBAGA KEUANGAN MIKRO
DISERTASI
Diajukan Untuk Memenuhi Syarat
Memperoleh Gelar Doktor Ilmu Hukum
MUHAMMAD MUHTAROM
T310907005
PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM
PASCASARJANA FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SEBELAS MARET
SURAKARTA
2016
commit to user
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
commit to user
i
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
commit to user
ii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
commit to user
iii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan Perkoperasian dan
Keuangan Mikro . Disertasi. Muhammad Muhtarom. T310907005. 2016.
Lembaga
Abstrak
Disertasi ini mengkaji masalah ketidakharmonisan hukum yang mengatur lembaga
keuangan mikro (LKM) yang berbadan hukum Koperasi. Peraturan perundangundangan tentang LKM mengatur semua jenis LKM termasuk Koperasi Jasa
Keuangan (KJK) atau LKM-Koperasi, padahal LKM-Koperasi telah diatur
tersendiri dalam peraturan perundangan perkoperasian. Hal itu menimbulkan
pengaturan ganda (dualisme) dan mengandung tumpang-tindih dan perbedaan
pengaturan yang menimbulkan ketidak-harmonisan dan ketidakpastian-hukum.
Problem disharmoni hukum itu memerlukan pemecahannya melalui harmonisasi
peraturan perundangan-undangannya. Metode penelitian dalam disertasi ini
menerapkan pendekatan penelitian hukum doktriner atau penelitian hukum
dogmatis untuk mencari solusi atas kasus ketidakharmonisan hukum (case study).
Melalui studi dokumen terhadap berbagai literatur hukum yang terkait, data diolah
dan dilakukan analisis secara kualitatif, yaitu dengan analisis studi kasus
instrumental tunggal yang berfokus pada satu isu mengenai persoalan
ketidakharmonisan pada peraturan perundang-undangan LKM-Koperasi. Disertasi
ini memberikan kesimpulan bahwa penyebab ketidakharmonisan peraturan
perundang-undangan tentang LKM dan Perkoperasian adalah karena: pertama,
pembentukan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2013 tentang Lembaga Keuangan
Mikro belum sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan
yang baik (principles of legality), tertutama disebabkan ketidakpatuhan terhadap Asas
Materi Muatan Pembentukan Undang-Undang sebagaimana diatur di dalam UndangUndang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan PerundangUndangan. Kedua, faktor penggunaan kerangka hukum dalam pengaturan LKM
dan Perkoperasian yang berbeda bahkan saling berlawanan. Kerangka hukum
dalam peraturan perkoperasian lebih menititik-beratkan kepentingan untuk
memberdayakan pelaku usaha mikro agar tumbuh secara mandiri, tanpa
pengawasan secara langsung (indirect supervision), serta tidak dicampuri dan
diatur secara memaksa. Sedangkan peraturan perundang-undangan LKM lebih
menitikberatkan untuk melindungi kepentingan pihak nasabah, baik nasabah
penyimpan maupun peminjam dana, menggunakan cara pengaturan memaksa
(dwingend recht), menerapkan asas kehati-hatian (prudential principle), serta
dengan model pengawasan langsung (direct supervision). Konsep harmonisasi
untuk mengatasi ketidak-harmonisan hukum dari kedua macam peraturan
perundang-undangan mengenai LKM Koperasi dikonseptualisasi sebagai berikut:
(a) Penyerasian asas dan tujuan pengaturan LKM dan Koperasi, (b)
Rekonseptualisasi kerangka hukum LKM dan Koperasi, dan (c) mereformulasi
norma-norma hukum yang telah dirumuskan baik pada peraturan perundangundangan LKM maupun perkoperasian.
commit to user
Kata Kunci: Harmonisasi hukum, Perkoperasian, Lembaga Keungan Mikro
iv
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
Harmonization of Law of Cooperatives and Microfinance Institutions. Dissertation.
Muhammad Muhtarom. T310907005. 2016.
Abstract
The dissertation studied the disharmony of law of cooperative and microfinance
(MFIs) regulation. MFIs legislation regulates all types of MFIs, including
Cooperative Financial Services or MFIs Cooperatives, whereas MFIs Cooperative
has been regulated separately in the cooperatives legislation. It raises multiple
settings (dualism) and contain overlaps and differences in regulation that lead to
disharmony and legal uncertainty. This problem requires the solution through the
harmonization of legislation. The dissertation applied research methods based on
doctrinaire or dogmatic legal research. Through the study of documents of various
relevant literatures, the data is processed and analyzed qualitatively, by
instrumental analysis of case studies that focus on a single issue on the question of
disharmony in the legislation MFI Cooperative. This dissertation concluded: First,
that the causes disharmony of law on MFIs and Cooperatives legislation is two: 1)
the enactment of Act No. 1/2013 on Micro Finance Institutions not in accordance
with the principles of legality and not in accordance with the principle of content
legislation as regulated in Act No. 12/ 2011 on the Establishment of Legislation, 2)
the use of the legal framework to regulate MFIs and Cooperatives institution is
different and even contradictory. The legal framework in the cooperatives
legislation emphasis the interest to empower micro-entrepreneurs to grow
independently, by indirect supervision, and are not interfered by the threat of
sanctions. While MFIs regulation is more focused on protecting the customers,
both depositors and borrowers, using a setting force (dwingend recht), also
applying the prudential banking principle, as well as the model of direct
supervision. The concept of harmonization of law to get solution of this disharmony
problem both kinds of legislation on MFIs Cooperative conceptualized as follows:
(a) Tuning the principles and objectives setting MFIs and cooperatives, (b)
reconceptualization legal framework for MFIs and cooperatives, and (c)
reformulate legal norms that have been formulated both on legislation MFIs or
cooperatives.
Keyword: Harmonization of law, Cooperatives, Microfinance
commit to user
v
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
MOTTO
Perbaiki ibadahmu
agar dirimu menjadi orang yang sungguh-sungguh baik
commit to user
vi
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
KATA PENGANTAR
Alhamdulillahirabbil alamin. Puji syukur penulis ucapkan kepada Allah swt. atas
segala rahmat, taufiq dan hidayahNya sehingga disertasi ini dapat selesai dengan baik dan
lancar.
Disertasi ini disusun untuk memenuhi persyaratan penyelesaian studi di Program
Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Negeri Sebelas Maret
Surakarta. Penyusunan disertasi ini dapat terselesaikan tidak lepas dari adanya dorongan dan
bimbingan dari Promotor, yaitu Prof. Dr. Adi Sulistiyono, SH., MH. (UNS) dan co-promotor
Dr. Hari Purwadi, SH. M.Hum. (UNS).
Penulis telah berusaha semaksimal mungkin untuk dapat menyusun disertasi ini
dengan sebaik-baiknya, namun penulis juga menyadari masih adanya banyak kelemahan dan
kekurangan di dalamnya. Penulis mengucapkan permintaan maaf apabila masih dijumpai
adanya kesalahan dan kekurangan ini, serta mengharapkan saran dan masukan dari para
dosen dan penguji demi kesempurnaan disertasi ini.
Kesuksesan penyusunan disertasi ini tiada lain berkat ketulusan hati dan jerih payah
dari berbagai pihak yang telah ikut terlibat dan membantu penulis. Oleh sebab itu penulis
tidak lupa untuk mengucapkan banyak terimakasih kepada semua yang telah berpartisipasi
dalam penulisan disertasi ini, khususnya penulis sampaikan kepada:
1. Prof. Dr. Ravik Karsidi, MS., Rektor Universitas Sebelas Maret Surakarta.
2. Prof. Dr. Ir. Ahmad Yunus, MS, Direktur Program Pascasarjana Universitas Sebelas
Maret Surakarta.
3. Prof. Dr. H. Setiono, SH., MS., Ketua Program Ilmu Hukum Pascasarjana Fakultas
Hukum UNS Periode 2007 - 2012
4. Prof. Dr. Adi Sulistiyono, SH.,MH, Ketua Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana
Fakultas Hukum UNS (Periode 2012 – 2015), sekaligus sebagai Promotor Pembimbing I
Disertasi ini, yang dengan tulus dan penuh semangat telah membimbing dalam
penyelesaian studi dan penulisan Disertasi ini dari awal sampai selesai.
commit to user
vii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
5. Prof. Dr. Hartiwiningsih, SH, M.Hum, Ketua Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana
Fakultas Hukum UNS (Periode 2015 – sekarang)
6. Dr. Hari Purwadi, SH., M.Hum sebagai Co-Promotor Pembimbing II pada Dasertasi ini,
yang dengan tulus dan penuh semangat telah membimbing dalam penyelesaian studi dan
penulisan Disertasi ini dari awal sampai selesai.
7. Seluruh Dosen dan Karyawan Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana Fakultas
Hukum UNS, yang secara langsung maupun tidak langsung telah banyak mendukung
penyelesaian studi dan penulisan Disertasi ini.
8. Prof. Dr. Bambang Setiaji, Rektor Universitas Muhammadiyah Surakarta
9. Dr. Muhammad Abdul Fattah Santosa, MA, Dekan Fakultas Agama Islam Universitas
Muhammadiyah Surakarta, yang telah memberikan dorongan moril dan materiil kepada
penulis dalam menyelesaikan studi ini.
10. Dr. Imron Rosyadi, M.Ag, Ketua Program Studi Hukum Ekonomi Syariah Fakultas
Agama Islam Universitas Muhammadiyah Surakarta, yang telah memberikan dorongan
moril dan materiil kepada penulis dalam menyelesaikan studi ini
Penulis menyadari sepenuhnya bahwa disertasi ini masih jauh dari sempurna dan masih
banyak kelemahan-kelemahan di dalamnya. Sehubungan dengan itu penulis sangat
mengharapkan berbagai kritik dan saran dari para pembaca demi kebaikan dan kesempurnaan
disertasi ini.
Semoga disertasi ini akan banyak bermanfaat untuk semua pihak, baik untuk kalangan
akademisi maupun praktisi, khususnya bagi yang berkecimpung dalam kegiatan di bidang
hukum dan lembaga keuangan.
Terimakasih.
Surakarta, 1 Maret 2016
Penulis,
Muhammad Muhtarom
commit to user
viii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
RINGKASAN DISERTASI
Salah satu persoalan hukum yang saat ini sedang terjadi di Indonesia
adalah persoalan di bidang hukum lembaga keuangan, khususnya lembaga
keuangan mikro dan Koperasi. Masalah hukum ini sebenarnya telah lama
berlangsung
akan tetapi sampai saat ini belum dapat teratasi secara
memadahi. Lembaga Keuangan Mikro (yang selanjutnya disingkat LKM)
merupakan lembaga yang menghimpun dan menyalurkan dana masyarakat
skala mikro berupa pemberian pinjaman atau pembiayaan, serta pengelolaan
simpanan. Bentuk kelembagaan LKM sangat beragam, antara lain LKM
berbentuk Koperasi, LKM berbentuk Badan Usaha Milik Daerah/Desa
(BUMD), serta LKM berbentuk lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang
didirikan atau dimiliki oleh berbagai organisasi sosial, pesantren, yayasan,
atau lainnya. Berbagai bentuk kelembagaan LKM tersebut di dalam sistem
keuangan Indonesia dikategorikan sebagai lembaga keuangan mikro bukan
bank.
Meskipun telah lahir Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2013 tentang
Lembaga
Keuangan
Mikro,
masalah
ketidak-pastian
hukum
dan
ketidakharmonisan hukum yang mengatur lembaga keuangan mikro (LKM)
masih belum terselesaikan. Peraturan perundang-undangan tentang LKM
mengatur semua jenis LKM termasuk Koperasi Jasa Keuangan (KJK) atau
LKM-Koperasi, padahal LKM-Koperasi telah diatur tersendiri
dalam
peraturan perundangan perkoperasian. Hal itu menimbulkan pengaturan ganda
(dualisme) dan mengandung tumpang-tindih dan perbedaan pengaturan yang
menimbulkan
ketidak-harmonisan
ketidakharmonisan
hukum
itu
dan
ketidakpastian-hukum.
memerlukan
pemecahannya
Problem
melalui
harmonisasi peraturan perundangan-undangannya.
Metode penelitian dalam disertasi ini menerapkan pendekatan
penelitian hukum doktriner atau penelitian hukum dogmatis untuk mencari
solusi atas kasus ketidakharmonisan hukum (case study). Melalui studi
dokumen terhadap berbagai literatur hukum yang terkait, data diolah dan
commit to user
dilakukan analisis secara kualitatif, yaitu dengan analisis studi kasus
ix
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
instrumental tunggal yang berfokus pada satu isu mengenai persoalan
ketidakharmonisan pada peraturan perundang-undangan LKM-Koperasi.
Berdasarkan penelitian yang dilakukan diperoleh data mengenai
pengaturan LKM-Koperasi antara yang diatur di dalam peraturan perundangundangan LKM dengan peraturan perundang-undangan Perkoperasian bahwa
kedua aturan hukum mengandung perbedaan cara pengaturan, pembinaan dan
pengawasan terhadap LKM koperasi. Bahkan pengaturan antara keduanya
saling bertolak belakang.
Perbedaan-perbedaan pengaturan dari kedua Undang Undang tersebut
memperlihatkan adanya pengaturan yang bersifat tumpang-tindih (ovelapp)
yang menyebabkan ketidak-pastian hukum bagi LKM Koperasi. Jadi
kehadiran Undang Undang Nomor 1 Tahun 2013 tentang Lembaga Keuangan
Mikro secara yuridis-normatif masih menyisakan persoalan ketidak-pastian
hukum bagi LKM, khususnya bagi LKM Koperasi, seperti Koperasi Jasa
Keuangan (KJK) dan Koprasi jasa Keuangan Syariah (KJKS).
Menurut peraturan perundangan perkoperasian, kegiatan pembinaan
dilakukan oleh Pemerintah, khususnya Kementerian Koperasi dan UKM.
Sedangkan menurut peraturan perundangan LKM kegiatan pembinaan,
pengaturan, dan pengawasan LKM dilakukan oleh OJK. Menurut peraturan
perundangan perkoperasian urusan pengaturan dan pengawasan kegiatan
usaha Koperasi di lakukan oleh internal Koperasi sendiri. Kegiatan pengaturan
dilakukan oleh Rapat Anggota dan Pengurus, sedang pengawasan terhadap
pengelolaan usaha Koperasi dilakukan oleh organ Pengawas dari internal
Koperasi sendiri yang diangkat berdasarkan musyawarah Rapat Anggota.
Pembinaan terhadap Koperasi di dalam peraturan perundangan
perkoperasian telah diatur agar pembinaan yang dilakukan Pemerintah selaras
dengan ciri khas dan jati diri Koperasi, yaitu agar cara pembinaannya
dilakukan tanpa mencampuri urusan internal organisasi Koperasi dan tetap
memperhatikan prinsip kemandirian Koperasi. Jadi kegiatan pembinaan
terhadap Koperasi tidak disertai dengan kegiatan pengawasan langsung oleh
Pemerintah. Sejalan dengan prinsip kemandirian Koperasi, pengawasan
terhadap koperasi dilakukan secara internal oleh organ Pengawas dari
commit to user
Koperasi sendiri. Kedudukan Pemerintah di dalam hal ini berperan sebagai
x
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
pengawas tak-langsung (indirect supervision). Hal ini berbeda dengan sistem
yang berlaku peraturan perundangan LKM dimana LKM diperlakukan mirip
lembaga perbankan, di mana kegiatan pembinaan dan pengawasan di lakukan
secara eksternal yaitu Otoritas Jasa Keuangan. Pengertian pengawasan dalam
hal ini termasuk melakukan kegiatan pemeriksaan terhadap bank-bank, baik
secara berkala maupun setiap waktu, sehingga hal itu bersifat pengawasanlangsung (direct supervision). Jadi model pengaturan yang diterapkan di
dalam peraturan perundangan LKM, kegiatan pembinaan, pengaturan, dan
pengawasan terhadap LKM adalah mirip dengan model pengaturan dalam
perbankan tersebut, yang dalam hal ini dilakukan oleh Otoritas Jasa Keuangan
(OJK).
Setelah dilakukan analisis diketahui bahwa faktor-faktor penyebab
terjadinya
ketidakharmonisan
itu
adalah
karena:
Pertama,
adanya
ketidakpatuhan terhadap Asas Materi Muatan Pembentukan Undang-Undang.
Asas-asas Materi Muatan Perundang-undangan sebagaimana diatur dalam
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan.
Ketidakharmonisan hukum di dalam peraturan perundangan yang
mengatur tentang LKM Koperasi itu mencerminkan kurang adanya penerapan
asas pembetukan perundang-undangan yang baik, serta mengindikasi belum
diterapkannya principles of legality sebagaimana yang dikemukakan oleh
Lon. L. Fuller di atas, terutama mengenai tidak boleh mengandung peraturanperaturan yang kontradiksi satu sama lain (contradiction in the laws). Hal
inilah
yang
merupakan
salah
satu
faktor
penyebab
terjadinya
ketidakharmonisan dalam proses pembentukan Undang Undang Nomor 1
Tahun 2013 Tentang Lembaga Keuangan Mikro, yaitu yang disebabkan
karena tidak adanya kesatuan asas, tujuan dan kepentingan dalam pengaturan
LKM.
Kedua , adalah faktor ketidakselarasan penggunaan kerangka hukum
dalam pengaturan LKM Koperasi. Karakteristik LKM antara satu dengan
yang lain sangat beraneka ragam. Demikian pula antara LKM Koperasi
dengan Non-Koperasi. Beberapa Negara mengelompokkan LKM sebagai
commit
tokhusus
user dan tidak dengan penerapan
lembaga informal yang tidak diatur
secara
direct supervision ataupun prudential regulatory. Dilema pengaturan terhadap
xi
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
LKM dai satu sisi sebagai lembaga mikro informal dan di sisi lain berakitan
dengan masalah risiko keuangan yang menyangkut dana masyarakat telah
menuntut dirumuskannya sebuah kerangka hokum yang tepat.
Untuk mengatasi masalah ketidakharmonisan hukum tersebut di atas,
maka dikemukakan konsep dan langkah-langkah harmonisasi melalui: (a)
Penyerasian asas dan tujuan pengaturan LKM Koperasi, (b) Rekonseptualisasi
kerangka hukum LKM Koperasi, dan (c) mereformulasi norma-norma hukum,
baik pada peraturan perundang-undangan LKM, maupun pada Perkoperasian.
1)
Penyerasian Asas dan Tujuan Pengaturan LKM Koperasi
Pengaturan
menitikberatkan
di
dalam
peraturan
kepentingannya
yang
perundangan
terfokus
untuk
Perkoperasian
menumbuh-
kembangkan kewirausahaan dari kalangan pelaku usaha mikro melalui
pemberdayaan, pembinaan dan pendidikan. Sehingga tujuan pengaturannya
adalah untuk memberi perlindungan
hukum pengusaha mikro dengan
pemberian payung atau legalitas hukum. Sedangkan kepentingan pengaturan
dari UU-LKM lebih terfokus untuk melindungi kepentingan para nasabah
demi keamanan dana simpanan mereka dan pengendalian suku bunga
pinjaman melalui pengaturan dan pengawasan secara ketat. Jadi tujuan
pengaturannya adalah memberi legalitas usaha LKM yang disertai dengan
penerapan asas kehati2an usaha jasa keuangan.
Kepentingan dan Tujuan Pengaturan pada kedua macam peraturan
adalah
berbeda
bahkan
berlawanan
tetapi
sama-sama
penting
dan
mengandung nilai positip. Perbedaan antara keduanya perlu diharmonisasi
untuk melindungi kepentingan semua jenis dan kategori LKM Koperasi
melalui pengaturan secara terpadu dan proporsional, yaitu untuk memberikan
perlindungan hukum semua pihak, baik pihak pelaku usaha maupun nasabah
secara proporsional.
Model pengaturan di dalam peraturan perundangan Perkoperasian
menerapkan
prinsip
kemandirian
atau
otonomi
Koperasi
sehingga
pengaturannya bersifat longgar commit
dan mendidik
to user (non-prudential regulation).
Sedangkan pengaturan di dalam peraturan perundangan LKM bersifat
xii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
mengatur dan memaksa dengan menerapkan prinsip kehati-hatian (prudential
regulation). Perbedaan penerapan asas/ prinsip antara peraturan perundangan
dalam Perkoperasian dengan LKM perlu diharmonisasi melalui penerapan
sistem standarisasi dan klasifikasi, yaitu LKM Koperasi mana yang
dikelompokkan dalam kategori wajib diatur dan diawasi OJK, dan LKM
Koperasi mana yang tidak di bawah pengaturan dan pengawasan OJK dan
masih berada di bawah pembinaan Kementerian Perkoperasian.
Menurut peraturan perundangan perkoperasian, LKM Koperasi berada
di bawah pembinaan, pengaturan dan pengawasan Kementerian Koperasi &
UKM, sedangkan menurut peraturan perundangan LKM, LKM Koperasi
berada di bawah pembinaan, pengaturan dan pengawasan Otoritas
Keuangan (OJK).
Jasa
Konflik kewenangan antar instansi yang berwenang
membina, mengatur, dan mengawasi LKM Koperasi itu perlu diharmonisasi
melalui pemabgian tugas dan koordinasi wilayah kewenangan berdasarkan
kategorisasi LKM Koperasi. Wilayah kewenangan OJK adalah terhadap LKM
besar yang sudah saatnya diperlakukan pengaturan secara prudential.
2) Rekonseptualisasi Kerangka Hukum LKM Koperasi
Konsep harmonisasi untuk mengatasi problem hukum dari kedua
macam peraturan perundang-undangan mengenai LKM Koperasi ditempuh
melalui konseptualisasi kerangka hukum dengan langkah-langkah:
a) Melakukan penyelarasan dan penyamaan persepsi antar instansi yang
berkompeten dalam pengaturan dan pembinaan LKM, khususnya pihak
Kementerian Koperasi dan Usaha Kecil Menengah (UKM) dan pihak
Otoritas Jasa Keuangan (OJK),
b) Merekonseptualisasi kerangka hukum berdasarkan konsep-konsep
pokok:
1) Semua jenis LKM perlu diatur dengan suatu peraturan perundangan
untuk melegalisasi kegiatan usaha LKM yang berdasarkan pada
asas, tujuan dan kepentingan pengaturan yang selaras.
2) Menerapkan model pendekatan terpadu dan proporsional, dengan
mengelompokkan LKM skala kecil, menengah, dan besar
3) LKM skala kecil, baik
berbentuk
koperasi maupun non-koperasi
commit
to user
berada di bawah pembinaan, pengaturan dan pengawasan
xiii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
Kementerian Koperasi dan UKM, sedangkan LKM skala menengah
dan besar di bawah pengaturan dan pengawasan OJK.
c) Reformulasi Norma-norma dalam Peraturan Perundangan LKM dan
Koperasi
Melakukan perumusan kembali (reformulasi) norma-norma hukum
pada peraturan perundang-undangan Perkoperasian dan LKM dengan
mengacu pada konsep kerangka hukum baru tersebut di atas, dengan
formulasi perubahan sebagai berikut:
(1) Pada peraturan perundangan-undangan LKM ditambahkan ketentuan
baru untuk membuat klasifikasi LKM menjadi LKM mikro, menengah,
dan besar. Pada peraturan perundangan-undangan Perkoperasian
ditambahkan ketentuan baru untuk mengklasifikasi Koperasi Jasa
Keuangan (KJK) kecil, menengah dan besar.
(2) Pada peraturan perundangan-undangan LKM ditambahkan ketentuan
untuk menegaskan bahwa penerapan aturan itu hanya berlaku untuk
LKM menengah dan besar. Pada peraturan perundangan-undangan
Perkoperasian ditambahkan ketetuan yang menegaskan bahwa prinsip
kemandirian koperasi tidak berlaku lagi bagi KJK besar.
(3) Pada peraturan perundangan-undangan LKM ditambahkan ketentuan
bahwa LKM menengah dan besar termasuk di dalamnya Koperasi
berada di bawah pengaturan dan pengawasan OJK. Pada peraturan
perundangan-undangan Perkoperasian ditambahkan ketetuan
bahwa
KJK besar wajib mengajukan ijin usaha dan berada di bawah
pengaturan dan pengawasan OJK.
Berdasarkan
pembahasan
di
atas
penelitian
ini
memberikan
kesimpulan bahwa penyebab ketidakharmonisan peraturan perundangundangan tentang LKM dan Perkoperasian adalah karena: pertama,
pembentukan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2013 tentang Lembaga Keuangan
Mikro belum sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundangundangan yang baik (principles of legality), tertutama disebabkan ketidakpatuhan
terhadap Asas Materi Muatan Pembentukan Undang-Undang sebagaimana diatur
commit to user
di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
xiv
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
Perundang-Undangan. Kedua, faktor penggunaan kerangka hukum dalam
pengaturan LKM dan Perkoperasian yang berbeda bahkan saling berlawanan.
Kerangka hukum dalam peraturan perkoperasian lebih menititik-beratkan
kepentingan untuk memberdayakan pelaku usaha mikro agar tumbuh secara
mandiri, tanpa pengawasan secara langsung (indirect supervision), serta tidak
dicampuri dan diatur secara memaksa. Sedangkan peraturan perundangundangan LKM lebih menitikberatkan untuk melindungi kepentingan pihak
nasabah, baik nasabah penyimpan maupun peminjam dana, menggunakan cara
pengaturan memaksa (dwingend recht), menerapkan asas kehati-hatian
(prudential principle), serta dengan model pengawasan langsung (direct
supervision). Konsep harmonisasi untuk mengatasi ketidak-harmonisan
hukum dari kedua macam peraturan perundang-undangan mengenai LKM
Koperasi dikonseptualisasi sebagai berikut: (a) Penyerasian asas dan tujuan
pengaturan LKM dan Koperasi, (b) Rekonseptualisasi kerangka hukum LKM
dan Koperasi, dan (c) mereformulasi norma-norma hukum yang telah
dirumuskan baik pada peraturan perundang-undangan LKM maupun
perkoperasian.
commit to user
xv
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
.
DAFTAR ISI
HALAMAN SAMPUL
HALAMAN PENGESAHAN
i
HALAMAN PERSETUJUAN
ii
PERNYATAAN
iii
ABSTRAK
iv
MOTTO
vi
KATA PENGANTAR
vii
RINGKASAN DISERTASI
ix
DAFTAR ISI
BAB
BAB
I
xvi
PENDAHULUAN
1
Latar Belakang Masalah
1
Perumusan Masalah
17
Tujuan Penelitian
17
Manfaat Penelitian
17
II LANDASAN TEORI
19
A. KAJIAN TEORI
19
1. Hukum dan Perundang-undangan
19
a. Pendekatan Kajian Hukum
19
b. Perundangan-undangan
23
c. Harmonisasi Hukum
28
2. Hukum Lembaga Keuangan
36
a. Lembaga Perbankan
38
1) Bank Indonesia
39
2) Otoritas Jasa Keuangan
42
3) Prinsip Kehati-hatian Lembaga Keuangan
44
4) Kesehatan Perbankan
46
5) Hubungan Hukum antara Bank dan Nasabah
commit to user
b. Perkoperasian
xvi
48
51
perpustakaan.uns.ac.id
c.
BAB
BAB
III
IV
BAB V
digilib.uns.ac.id
Lembaga Keuangan Mikro
56
B. PENELITIAN YANG RELEVAN
62
C. KERANGKA PEMIKIRAN
68
METODE PENELITIAN
71
A. Jenis Penelitian
71
B. Pendekatan Penelitian
71
C. Jenis Data
72
D. Teknik Pengumpulan Data
76
E. Teknik Analisa Data
77
KETIDAK-HARMONISAN PENGATURAN TENTANG
LKM-KOPERASI
79
A. Pengaturan Koperasi dalam Peraturan Perundang-undangan
79
B. Pengaturan LKM dalam Peraturan Perundang-undangan
93
C. Analisis Perbedaan Pengaturan tentang LKM dan
Perkoperasian
100
D. Analisis Faktor Penyebab Ketidak-harmonisan
124
HARMONISASI PENGATURAN LKM KOPERASI
145
A. Model Pengaturan LKM di Berbagai Negara
146
B. Membangun Kerangka Hukum Koperasi dan LKM
150
C. Konsep Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
tentang LKM dan Koperasi
167
1. Penyerasian Asas dan Tujuan Pengaturan LKMKoperasi
181
2. Rekonseptualisasi Kerangka Hukum LKM-Koperasi
184
3. Reformulasi Norma-norma dalam Regulasi LKM dan 192
Koperasi
BAB VI
PENUTUP
A. Kesimpulan
198
commit to user
xvii
198
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
B. Implikasi
199
C. Rekomendasi
200
Daftar Pustaka
202
Daftar Tabel
Tabel 1 :
Tabel 2 :
Tabel 3 :
Tabel 4 :
Tabel 5 :
Tabel 6 :
Penelitian yang Relevan
Perbandingan Pengaturan antara LKM dengann Koperasi
Perbedaan Kerangka Hukum
Pengaturan LKM Koperasi dalam UU No. 1 Tahun 2013
Perbedaan Pengaturan antara LKM dengan Koperasi
Konsep Reformulasi Norma-norma dalam Regulasi LKM dan
Perkoperasian
62
100
143
176
180
195
Daftar Gambar
Gambar 1 : Kerangka Pemikiran
Gambar 2 : Pengaturan Ganda bagi LKM-Koperasi
Riwayat Hidup Penulis
commit to user
xviii
70
179
digilib.uns.ac.id
HARMONISASI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
PERKOPERASIAN DAN LEMBAGA KEUANGAN MIKRO
DISERTASI
Diajukan Untuk Memenuhi Syarat
Memperoleh Gelar Doktor Ilmu Hukum
MUHAMMAD MUHTAROM
T310907005
PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM
PASCASARJANA FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SEBELAS MARET
SURAKARTA
2016
commit to user
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
commit to user
i
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
commit to user
ii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
commit to user
iii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan Perkoperasian dan
Keuangan Mikro . Disertasi. Muhammad Muhtarom. T310907005. 2016.
Lembaga
Abstrak
Disertasi ini mengkaji masalah ketidakharmonisan hukum yang mengatur lembaga
keuangan mikro (LKM) yang berbadan hukum Koperasi. Peraturan perundangundangan tentang LKM mengatur semua jenis LKM termasuk Koperasi Jasa
Keuangan (KJK) atau LKM-Koperasi, padahal LKM-Koperasi telah diatur
tersendiri dalam peraturan perundangan perkoperasian. Hal itu menimbulkan
pengaturan ganda (dualisme) dan mengandung tumpang-tindih dan perbedaan
pengaturan yang menimbulkan ketidak-harmonisan dan ketidakpastian-hukum.
Problem disharmoni hukum itu memerlukan pemecahannya melalui harmonisasi
peraturan perundangan-undangannya. Metode penelitian dalam disertasi ini
menerapkan pendekatan penelitian hukum doktriner atau penelitian hukum
dogmatis untuk mencari solusi atas kasus ketidakharmonisan hukum (case study).
Melalui studi dokumen terhadap berbagai literatur hukum yang terkait, data diolah
dan dilakukan analisis secara kualitatif, yaitu dengan analisis studi kasus
instrumental tunggal yang berfokus pada satu isu mengenai persoalan
ketidakharmonisan pada peraturan perundang-undangan LKM-Koperasi. Disertasi
ini memberikan kesimpulan bahwa penyebab ketidakharmonisan peraturan
perundang-undangan tentang LKM dan Perkoperasian adalah karena: pertama,
pembentukan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2013 tentang Lembaga Keuangan
Mikro belum sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan
yang baik (principles of legality), tertutama disebabkan ketidakpatuhan terhadap Asas
Materi Muatan Pembentukan Undang-Undang sebagaimana diatur di dalam UndangUndang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan PerundangUndangan. Kedua, faktor penggunaan kerangka hukum dalam pengaturan LKM
dan Perkoperasian yang berbeda bahkan saling berlawanan. Kerangka hukum
dalam peraturan perkoperasian lebih menititik-beratkan kepentingan untuk
memberdayakan pelaku usaha mikro agar tumbuh secara mandiri, tanpa
pengawasan secara langsung (indirect supervision), serta tidak dicampuri dan
diatur secara memaksa. Sedangkan peraturan perundang-undangan LKM lebih
menitikberatkan untuk melindungi kepentingan pihak nasabah, baik nasabah
penyimpan maupun peminjam dana, menggunakan cara pengaturan memaksa
(dwingend recht), menerapkan asas kehati-hatian (prudential principle), serta
dengan model pengawasan langsung (direct supervision). Konsep harmonisasi
untuk mengatasi ketidak-harmonisan hukum dari kedua macam peraturan
perundang-undangan mengenai LKM Koperasi dikonseptualisasi sebagai berikut:
(a) Penyerasian asas dan tujuan pengaturan LKM dan Koperasi, (b)
Rekonseptualisasi kerangka hukum LKM dan Koperasi, dan (c) mereformulasi
norma-norma hukum yang telah dirumuskan baik pada peraturan perundangundangan LKM maupun perkoperasian.
commit to user
Kata Kunci: Harmonisasi hukum, Perkoperasian, Lembaga Keungan Mikro
iv
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
Harmonization of Law of Cooperatives and Microfinance Institutions. Dissertation.
Muhammad Muhtarom. T310907005. 2016.
Abstract
The dissertation studied the disharmony of law of cooperative and microfinance
(MFIs) regulation. MFIs legislation regulates all types of MFIs, including
Cooperative Financial Services or MFIs Cooperatives, whereas MFIs Cooperative
has been regulated separately in the cooperatives legislation. It raises multiple
settings (dualism) and contain overlaps and differences in regulation that lead to
disharmony and legal uncertainty. This problem requires the solution through the
harmonization of legislation. The dissertation applied research methods based on
doctrinaire or dogmatic legal research. Through the study of documents of various
relevant literatures, the data is processed and analyzed qualitatively, by
instrumental analysis of case studies that focus on a single issue on the question of
disharmony in the legislation MFI Cooperative. This dissertation concluded: First,
that the causes disharmony of law on MFIs and Cooperatives legislation is two: 1)
the enactment of Act No. 1/2013 on Micro Finance Institutions not in accordance
with the principles of legality and not in accordance with the principle of content
legislation as regulated in Act No. 12/ 2011 on the Establishment of Legislation, 2)
the use of the legal framework to regulate MFIs and Cooperatives institution is
different and even contradictory. The legal framework in the cooperatives
legislation emphasis the interest to empower micro-entrepreneurs to grow
independently, by indirect supervision, and are not interfered by the threat of
sanctions. While MFIs regulation is more focused on protecting the customers,
both depositors and borrowers, using a setting force (dwingend recht), also
applying the prudential banking principle, as well as the model of direct
supervision. The concept of harmonization of law to get solution of this disharmony
problem both kinds of legislation on MFIs Cooperative conceptualized as follows:
(a) Tuning the principles and objectives setting MFIs and cooperatives, (b)
reconceptualization legal framework for MFIs and cooperatives, and (c)
reformulate legal norms that have been formulated both on legislation MFIs or
cooperatives.
Keyword: Harmonization of law, Cooperatives, Microfinance
commit to user
v
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
MOTTO
Perbaiki ibadahmu
agar dirimu menjadi orang yang sungguh-sungguh baik
commit to user
vi
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
KATA PENGANTAR
Alhamdulillahirabbil alamin. Puji syukur penulis ucapkan kepada Allah swt. atas
segala rahmat, taufiq dan hidayahNya sehingga disertasi ini dapat selesai dengan baik dan
lancar.
Disertasi ini disusun untuk memenuhi persyaratan penyelesaian studi di Program
Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Negeri Sebelas Maret
Surakarta. Penyusunan disertasi ini dapat terselesaikan tidak lepas dari adanya dorongan dan
bimbingan dari Promotor, yaitu Prof. Dr. Adi Sulistiyono, SH., MH. (UNS) dan co-promotor
Dr. Hari Purwadi, SH. M.Hum. (UNS).
Penulis telah berusaha semaksimal mungkin untuk dapat menyusun disertasi ini
dengan sebaik-baiknya, namun penulis juga menyadari masih adanya banyak kelemahan dan
kekurangan di dalamnya. Penulis mengucapkan permintaan maaf apabila masih dijumpai
adanya kesalahan dan kekurangan ini, serta mengharapkan saran dan masukan dari para
dosen dan penguji demi kesempurnaan disertasi ini.
Kesuksesan penyusunan disertasi ini tiada lain berkat ketulusan hati dan jerih payah
dari berbagai pihak yang telah ikut terlibat dan membantu penulis. Oleh sebab itu penulis
tidak lupa untuk mengucapkan banyak terimakasih kepada semua yang telah berpartisipasi
dalam penulisan disertasi ini, khususnya penulis sampaikan kepada:
1. Prof. Dr. Ravik Karsidi, MS., Rektor Universitas Sebelas Maret Surakarta.
2. Prof. Dr. Ir. Ahmad Yunus, MS, Direktur Program Pascasarjana Universitas Sebelas
Maret Surakarta.
3. Prof. Dr. H. Setiono, SH., MS., Ketua Program Ilmu Hukum Pascasarjana Fakultas
Hukum UNS Periode 2007 - 2012
4. Prof. Dr. Adi Sulistiyono, SH.,MH, Ketua Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana
Fakultas Hukum UNS (Periode 2012 – 2015), sekaligus sebagai Promotor Pembimbing I
Disertasi ini, yang dengan tulus dan penuh semangat telah membimbing dalam
penyelesaian studi dan penulisan Disertasi ini dari awal sampai selesai.
commit to user
vii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
5. Prof. Dr. Hartiwiningsih, SH, M.Hum, Ketua Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana
Fakultas Hukum UNS (Periode 2015 – sekarang)
6. Dr. Hari Purwadi, SH., M.Hum sebagai Co-Promotor Pembimbing II pada Dasertasi ini,
yang dengan tulus dan penuh semangat telah membimbing dalam penyelesaian studi dan
penulisan Disertasi ini dari awal sampai selesai.
7. Seluruh Dosen dan Karyawan Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana Fakultas
Hukum UNS, yang secara langsung maupun tidak langsung telah banyak mendukung
penyelesaian studi dan penulisan Disertasi ini.
8. Prof. Dr. Bambang Setiaji, Rektor Universitas Muhammadiyah Surakarta
9. Dr. Muhammad Abdul Fattah Santosa, MA, Dekan Fakultas Agama Islam Universitas
Muhammadiyah Surakarta, yang telah memberikan dorongan moril dan materiil kepada
penulis dalam menyelesaikan studi ini.
10. Dr. Imron Rosyadi, M.Ag, Ketua Program Studi Hukum Ekonomi Syariah Fakultas
Agama Islam Universitas Muhammadiyah Surakarta, yang telah memberikan dorongan
moril dan materiil kepada penulis dalam menyelesaikan studi ini
Penulis menyadari sepenuhnya bahwa disertasi ini masih jauh dari sempurna dan masih
banyak kelemahan-kelemahan di dalamnya. Sehubungan dengan itu penulis sangat
mengharapkan berbagai kritik dan saran dari para pembaca demi kebaikan dan kesempurnaan
disertasi ini.
Semoga disertasi ini akan banyak bermanfaat untuk semua pihak, baik untuk kalangan
akademisi maupun praktisi, khususnya bagi yang berkecimpung dalam kegiatan di bidang
hukum dan lembaga keuangan.
Terimakasih.
Surakarta, 1 Maret 2016
Penulis,
Muhammad Muhtarom
commit to user
viii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
RINGKASAN DISERTASI
Salah satu persoalan hukum yang saat ini sedang terjadi di Indonesia
adalah persoalan di bidang hukum lembaga keuangan, khususnya lembaga
keuangan mikro dan Koperasi. Masalah hukum ini sebenarnya telah lama
berlangsung
akan tetapi sampai saat ini belum dapat teratasi secara
memadahi. Lembaga Keuangan Mikro (yang selanjutnya disingkat LKM)
merupakan lembaga yang menghimpun dan menyalurkan dana masyarakat
skala mikro berupa pemberian pinjaman atau pembiayaan, serta pengelolaan
simpanan. Bentuk kelembagaan LKM sangat beragam, antara lain LKM
berbentuk Koperasi, LKM berbentuk Badan Usaha Milik Daerah/Desa
(BUMD), serta LKM berbentuk lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang
didirikan atau dimiliki oleh berbagai organisasi sosial, pesantren, yayasan,
atau lainnya. Berbagai bentuk kelembagaan LKM tersebut di dalam sistem
keuangan Indonesia dikategorikan sebagai lembaga keuangan mikro bukan
bank.
Meskipun telah lahir Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2013 tentang
Lembaga
Keuangan
Mikro,
masalah
ketidak-pastian
hukum
dan
ketidakharmonisan hukum yang mengatur lembaga keuangan mikro (LKM)
masih belum terselesaikan. Peraturan perundang-undangan tentang LKM
mengatur semua jenis LKM termasuk Koperasi Jasa Keuangan (KJK) atau
LKM-Koperasi, padahal LKM-Koperasi telah diatur tersendiri
dalam
peraturan perundangan perkoperasian. Hal itu menimbulkan pengaturan ganda
(dualisme) dan mengandung tumpang-tindih dan perbedaan pengaturan yang
menimbulkan
ketidak-harmonisan
ketidakharmonisan
hukum
itu
dan
ketidakpastian-hukum.
memerlukan
pemecahannya
Problem
melalui
harmonisasi peraturan perundangan-undangannya.
Metode penelitian dalam disertasi ini menerapkan pendekatan
penelitian hukum doktriner atau penelitian hukum dogmatis untuk mencari
solusi atas kasus ketidakharmonisan hukum (case study). Melalui studi
dokumen terhadap berbagai literatur hukum yang terkait, data diolah dan
commit to user
dilakukan analisis secara kualitatif, yaitu dengan analisis studi kasus
ix
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
instrumental tunggal yang berfokus pada satu isu mengenai persoalan
ketidakharmonisan pada peraturan perundang-undangan LKM-Koperasi.
Berdasarkan penelitian yang dilakukan diperoleh data mengenai
pengaturan LKM-Koperasi antara yang diatur di dalam peraturan perundangundangan LKM dengan peraturan perundang-undangan Perkoperasian bahwa
kedua aturan hukum mengandung perbedaan cara pengaturan, pembinaan dan
pengawasan terhadap LKM koperasi. Bahkan pengaturan antara keduanya
saling bertolak belakang.
Perbedaan-perbedaan pengaturan dari kedua Undang Undang tersebut
memperlihatkan adanya pengaturan yang bersifat tumpang-tindih (ovelapp)
yang menyebabkan ketidak-pastian hukum bagi LKM Koperasi. Jadi
kehadiran Undang Undang Nomor 1 Tahun 2013 tentang Lembaga Keuangan
Mikro secara yuridis-normatif masih menyisakan persoalan ketidak-pastian
hukum bagi LKM, khususnya bagi LKM Koperasi, seperti Koperasi Jasa
Keuangan (KJK) dan Koprasi jasa Keuangan Syariah (KJKS).
Menurut peraturan perundangan perkoperasian, kegiatan pembinaan
dilakukan oleh Pemerintah, khususnya Kementerian Koperasi dan UKM.
Sedangkan menurut peraturan perundangan LKM kegiatan pembinaan,
pengaturan, dan pengawasan LKM dilakukan oleh OJK. Menurut peraturan
perundangan perkoperasian urusan pengaturan dan pengawasan kegiatan
usaha Koperasi di lakukan oleh internal Koperasi sendiri. Kegiatan pengaturan
dilakukan oleh Rapat Anggota dan Pengurus, sedang pengawasan terhadap
pengelolaan usaha Koperasi dilakukan oleh organ Pengawas dari internal
Koperasi sendiri yang diangkat berdasarkan musyawarah Rapat Anggota.
Pembinaan terhadap Koperasi di dalam peraturan perundangan
perkoperasian telah diatur agar pembinaan yang dilakukan Pemerintah selaras
dengan ciri khas dan jati diri Koperasi, yaitu agar cara pembinaannya
dilakukan tanpa mencampuri urusan internal organisasi Koperasi dan tetap
memperhatikan prinsip kemandirian Koperasi. Jadi kegiatan pembinaan
terhadap Koperasi tidak disertai dengan kegiatan pengawasan langsung oleh
Pemerintah. Sejalan dengan prinsip kemandirian Koperasi, pengawasan
terhadap koperasi dilakukan secara internal oleh organ Pengawas dari
commit to user
Koperasi sendiri. Kedudukan Pemerintah di dalam hal ini berperan sebagai
x
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
pengawas tak-langsung (indirect supervision). Hal ini berbeda dengan sistem
yang berlaku peraturan perundangan LKM dimana LKM diperlakukan mirip
lembaga perbankan, di mana kegiatan pembinaan dan pengawasan di lakukan
secara eksternal yaitu Otoritas Jasa Keuangan. Pengertian pengawasan dalam
hal ini termasuk melakukan kegiatan pemeriksaan terhadap bank-bank, baik
secara berkala maupun setiap waktu, sehingga hal itu bersifat pengawasanlangsung (direct supervision). Jadi model pengaturan yang diterapkan di
dalam peraturan perundangan LKM, kegiatan pembinaan, pengaturan, dan
pengawasan terhadap LKM adalah mirip dengan model pengaturan dalam
perbankan tersebut, yang dalam hal ini dilakukan oleh Otoritas Jasa Keuangan
(OJK).
Setelah dilakukan analisis diketahui bahwa faktor-faktor penyebab
terjadinya
ketidakharmonisan
itu
adalah
karena:
Pertama,
adanya
ketidakpatuhan terhadap Asas Materi Muatan Pembentukan Undang-Undang.
Asas-asas Materi Muatan Perundang-undangan sebagaimana diatur dalam
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan.
Ketidakharmonisan hukum di dalam peraturan perundangan yang
mengatur tentang LKM Koperasi itu mencerminkan kurang adanya penerapan
asas pembetukan perundang-undangan yang baik, serta mengindikasi belum
diterapkannya principles of legality sebagaimana yang dikemukakan oleh
Lon. L. Fuller di atas, terutama mengenai tidak boleh mengandung peraturanperaturan yang kontradiksi satu sama lain (contradiction in the laws). Hal
inilah
yang
merupakan
salah
satu
faktor
penyebab
terjadinya
ketidakharmonisan dalam proses pembentukan Undang Undang Nomor 1
Tahun 2013 Tentang Lembaga Keuangan Mikro, yaitu yang disebabkan
karena tidak adanya kesatuan asas, tujuan dan kepentingan dalam pengaturan
LKM.
Kedua , adalah faktor ketidakselarasan penggunaan kerangka hukum
dalam pengaturan LKM Koperasi. Karakteristik LKM antara satu dengan
yang lain sangat beraneka ragam. Demikian pula antara LKM Koperasi
dengan Non-Koperasi. Beberapa Negara mengelompokkan LKM sebagai
commit
tokhusus
user dan tidak dengan penerapan
lembaga informal yang tidak diatur
secara
direct supervision ataupun prudential regulatory. Dilema pengaturan terhadap
xi
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
LKM dai satu sisi sebagai lembaga mikro informal dan di sisi lain berakitan
dengan masalah risiko keuangan yang menyangkut dana masyarakat telah
menuntut dirumuskannya sebuah kerangka hokum yang tepat.
Untuk mengatasi masalah ketidakharmonisan hukum tersebut di atas,
maka dikemukakan konsep dan langkah-langkah harmonisasi melalui: (a)
Penyerasian asas dan tujuan pengaturan LKM Koperasi, (b) Rekonseptualisasi
kerangka hukum LKM Koperasi, dan (c) mereformulasi norma-norma hukum,
baik pada peraturan perundang-undangan LKM, maupun pada Perkoperasian.
1)
Penyerasian Asas dan Tujuan Pengaturan LKM Koperasi
Pengaturan
menitikberatkan
di
dalam
peraturan
kepentingannya
yang
perundangan
terfokus
untuk
Perkoperasian
menumbuh-
kembangkan kewirausahaan dari kalangan pelaku usaha mikro melalui
pemberdayaan, pembinaan dan pendidikan. Sehingga tujuan pengaturannya
adalah untuk memberi perlindungan
hukum pengusaha mikro dengan
pemberian payung atau legalitas hukum. Sedangkan kepentingan pengaturan
dari UU-LKM lebih terfokus untuk melindungi kepentingan para nasabah
demi keamanan dana simpanan mereka dan pengendalian suku bunga
pinjaman melalui pengaturan dan pengawasan secara ketat. Jadi tujuan
pengaturannya adalah memberi legalitas usaha LKM yang disertai dengan
penerapan asas kehati2an usaha jasa keuangan.
Kepentingan dan Tujuan Pengaturan pada kedua macam peraturan
adalah
berbeda
bahkan
berlawanan
tetapi
sama-sama
penting
dan
mengandung nilai positip. Perbedaan antara keduanya perlu diharmonisasi
untuk melindungi kepentingan semua jenis dan kategori LKM Koperasi
melalui pengaturan secara terpadu dan proporsional, yaitu untuk memberikan
perlindungan hukum semua pihak, baik pihak pelaku usaha maupun nasabah
secara proporsional.
Model pengaturan di dalam peraturan perundangan Perkoperasian
menerapkan
prinsip
kemandirian
atau
otonomi
Koperasi
sehingga
pengaturannya bersifat longgar commit
dan mendidik
to user (non-prudential regulation).
Sedangkan pengaturan di dalam peraturan perundangan LKM bersifat
xii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
mengatur dan memaksa dengan menerapkan prinsip kehati-hatian (prudential
regulation). Perbedaan penerapan asas/ prinsip antara peraturan perundangan
dalam Perkoperasian dengan LKM perlu diharmonisasi melalui penerapan
sistem standarisasi dan klasifikasi, yaitu LKM Koperasi mana yang
dikelompokkan dalam kategori wajib diatur dan diawasi OJK, dan LKM
Koperasi mana yang tidak di bawah pengaturan dan pengawasan OJK dan
masih berada di bawah pembinaan Kementerian Perkoperasian.
Menurut peraturan perundangan perkoperasian, LKM Koperasi berada
di bawah pembinaan, pengaturan dan pengawasan Kementerian Koperasi &
UKM, sedangkan menurut peraturan perundangan LKM, LKM Koperasi
berada di bawah pembinaan, pengaturan dan pengawasan Otoritas
Keuangan (OJK).
Jasa
Konflik kewenangan antar instansi yang berwenang
membina, mengatur, dan mengawasi LKM Koperasi itu perlu diharmonisasi
melalui pemabgian tugas dan koordinasi wilayah kewenangan berdasarkan
kategorisasi LKM Koperasi. Wilayah kewenangan OJK adalah terhadap LKM
besar yang sudah saatnya diperlakukan pengaturan secara prudential.
2) Rekonseptualisasi Kerangka Hukum LKM Koperasi
Konsep harmonisasi untuk mengatasi problem hukum dari kedua
macam peraturan perundang-undangan mengenai LKM Koperasi ditempuh
melalui konseptualisasi kerangka hukum dengan langkah-langkah:
a) Melakukan penyelarasan dan penyamaan persepsi antar instansi yang
berkompeten dalam pengaturan dan pembinaan LKM, khususnya pihak
Kementerian Koperasi dan Usaha Kecil Menengah (UKM) dan pihak
Otoritas Jasa Keuangan (OJK),
b) Merekonseptualisasi kerangka hukum berdasarkan konsep-konsep
pokok:
1) Semua jenis LKM perlu diatur dengan suatu peraturan perundangan
untuk melegalisasi kegiatan usaha LKM yang berdasarkan pada
asas, tujuan dan kepentingan pengaturan yang selaras.
2) Menerapkan model pendekatan terpadu dan proporsional, dengan
mengelompokkan LKM skala kecil, menengah, dan besar
3) LKM skala kecil, baik
berbentuk
koperasi maupun non-koperasi
commit
to user
berada di bawah pembinaan, pengaturan dan pengawasan
xiii
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
Kementerian Koperasi dan UKM, sedangkan LKM skala menengah
dan besar di bawah pengaturan dan pengawasan OJK.
c) Reformulasi Norma-norma dalam Peraturan Perundangan LKM dan
Koperasi
Melakukan perumusan kembali (reformulasi) norma-norma hukum
pada peraturan perundang-undangan Perkoperasian dan LKM dengan
mengacu pada konsep kerangka hukum baru tersebut di atas, dengan
formulasi perubahan sebagai berikut:
(1) Pada peraturan perundangan-undangan LKM ditambahkan ketentuan
baru untuk membuat klasifikasi LKM menjadi LKM mikro, menengah,
dan besar. Pada peraturan perundangan-undangan Perkoperasian
ditambahkan ketentuan baru untuk mengklasifikasi Koperasi Jasa
Keuangan (KJK) kecil, menengah dan besar.
(2) Pada peraturan perundangan-undangan LKM ditambahkan ketentuan
untuk menegaskan bahwa penerapan aturan itu hanya berlaku untuk
LKM menengah dan besar. Pada peraturan perundangan-undangan
Perkoperasian ditambahkan ketetuan yang menegaskan bahwa prinsip
kemandirian koperasi tidak berlaku lagi bagi KJK besar.
(3) Pada peraturan perundangan-undangan LKM ditambahkan ketentuan
bahwa LKM menengah dan besar termasuk di dalamnya Koperasi
berada di bawah pengaturan dan pengawasan OJK. Pada peraturan
perundangan-undangan Perkoperasian ditambahkan ketetuan
bahwa
KJK besar wajib mengajukan ijin usaha dan berada di bawah
pengaturan dan pengawasan OJK.
Berdasarkan
pembahasan
di
atas
penelitian
ini
memberikan
kesimpulan bahwa penyebab ketidakharmonisan peraturan perundangundangan tentang LKM dan Perkoperasian adalah karena: pertama,
pembentukan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2013 tentang Lembaga Keuangan
Mikro belum sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundangundangan yang baik (principles of legality), tertutama disebabkan ketidakpatuhan
terhadap Asas Materi Muatan Pembentukan Undang-Undang sebagaimana diatur
commit to user
di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
xiv
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
Perundang-Undangan. Kedua, faktor penggunaan kerangka hukum dalam
pengaturan LKM dan Perkoperasian yang berbeda bahkan saling berlawanan.
Kerangka hukum dalam peraturan perkoperasian lebih menititik-beratkan
kepentingan untuk memberdayakan pelaku usaha mikro agar tumbuh secara
mandiri, tanpa pengawasan secara langsung (indirect supervision), serta tidak
dicampuri dan diatur secara memaksa. Sedangkan peraturan perundangundangan LKM lebih menitikberatkan untuk melindungi kepentingan pihak
nasabah, baik nasabah penyimpan maupun peminjam dana, menggunakan cara
pengaturan memaksa (dwingend recht), menerapkan asas kehati-hatian
(prudential principle), serta dengan model pengawasan langsung (direct
supervision). Konsep harmonisasi untuk mengatasi ketidak-harmonisan
hukum dari kedua macam peraturan perundang-undangan mengenai LKM
Koperasi dikonseptualisasi sebagai berikut: (a) Penyerasian asas dan tujuan
pengaturan LKM dan Koperasi, (b) Rekonseptualisasi kerangka hukum LKM
dan Koperasi, dan (c) mereformulasi norma-norma hukum yang telah
dirumuskan baik pada peraturan perundang-undangan LKM maupun
perkoperasian.
commit to user
xv
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
.
DAFTAR ISI
HALAMAN SAMPUL
HALAMAN PENGESAHAN
i
HALAMAN PERSETUJUAN
ii
PERNYATAAN
iii
ABSTRAK
iv
MOTTO
vi
KATA PENGANTAR
vii
RINGKASAN DISERTASI
ix
DAFTAR ISI
BAB
BAB
I
xvi
PENDAHULUAN
1
Latar Belakang Masalah
1
Perumusan Masalah
17
Tujuan Penelitian
17
Manfaat Penelitian
17
II LANDASAN TEORI
19
A. KAJIAN TEORI
19
1. Hukum dan Perundang-undangan
19
a. Pendekatan Kajian Hukum
19
b. Perundangan-undangan
23
c. Harmonisasi Hukum
28
2. Hukum Lembaga Keuangan
36
a. Lembaga Perbankan
38
1) Bank Indonesia
39
2) Otoritas Jasa Keuangan
42
3) Prinsip Kehati-hatian Lembaga Keuangan
44
4) Kesehatan Perbankan
46
5) Hubungan Hukum antara Bank dan Nasabah
commit to user
b. Perkoperasian
xvi
48
51
perpustakaan.uns.ac.id
c.
BAB
BAB
III
IV
BAB V
digilib.uns.ac.id
Lembaga Keuangan Mikro
56
B. PENELITIAN YANG RELEVAN
62
C. KERANGKA PEMIKIRAN
68
METODE PENELITIAN
71
A. Jenis Penelitian
71
B. Pendekatan Penelitian
71
C. Jenis Data
72
D. Teknik Pengumpulan Data
76
E. Teknik Analisa Data
77
KETIDAK-HARMONISAN PENGATURAN TENTANG
LKM-KOPERASI
79
A. Pengaturan Koperasi dalam Peraturan Perundang-undangan
79
B. Pengaturan LKM dalam Peraturan Perundang-undangan
93
C. Analisis Perbedaan Pengaturan tentang LKM dan
Perkoperasian
100
D. Analisis Faktor Penyebab Ketidak-harmonisan
124
HARMONISASI PENGATURAN LKM KOPERASI
145
A. Model Pengaturan LKM di Berbagai Negara
146
B. Membangun Kerangka Hukum Koperasi dan LKM
150
C. Konsep Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
tentang LKM dan Koperasi
167
1. Penyerasian Asas dan Tujuan Pengaturan LKMKoperasi
181
2. Rekonseptualisasi Kerangka Hukum LKM-Koperasi
184
3. Reformulasi Norma-norma dalam Regulasi LKM dan 192
Koperasi
BAB VI
PENUTUP
A. Kesimpulan
198
commit to user
xvii
198
perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
B. Implikasi
199
C. Rekomendasi
200
Daftar Pustaka
202
Daftar Tabel
Tabel 1 :
Tabel 2 :
Tabel 3 :
Tabel 4 :
Tabel 5 :
Tabel 6 :
Penelitian yang Relevan
Perbandingan Pengaturan antara LKM dengann Koperasi
Perbedaan Kerangka Hukum
Pengaturan LKM Koperasi dalam UU No. 1 Tahun 2013
Perbedaan Pengaturan antara LKM dengan Koperasi
Konsep Reformulasi Norma-norma dalam Regulasi LKM dan
Perkoperasian
62
100
143
176
180
195
Daftar Gambar
Gambar 1 : Kerangka Pemikiran
Gambar 2 : Pengaturan Ganda bagi LKM-Koperasi
Riwayat Hidup Penulis
commit to user
xviii
70
179