M00519
PERAN MOTIVASI MELAYANI PUBLIK DALAM RELASI
PARTISIPASI PENGANGGARAN DAN KEPEDULIAN BIAYA
PENYUSUN ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
Usil Sis Sucahyo
Universitas Kristen Satya Wacana
Salatiga
[email protected]
Abstrak
Penelitian ini dibangun untuk menginvestigasi fenomena pembentukan sikap
yang diharapkan dari adanya perubahan pendekatan dalam proses penganggaran.
Penelitian ini menguji pengaruh partisipasi dalam penganggaran berbasis kinerja terhadap
kepedulian biaya, dan peran motivasi melayani publik dalam pengaruh partisipasi
penganggaran terhadap kepedulian biaya. Motivasi melayani publik digunakan sebagai
variabel yang diduga memediasi pengaruh partisipasi penganggaran terhadap kepedulian
biaya penyusun anggaran pemerintah daerah. Teori disonansi kognitif digunakan untuk
menjelaskan model dan menguji hipotesis yang dibangun.
Data diambil dari penyusun anggaran yang terlibat langsung dalam penyusunan
rencana kerja anggaran satuan kerja perangkat daerah yang berbentuk dinas di Kota
Magelang dan Kota Salatiga. Hasil analisis dan pengujian hipotesis menunjukkan bahwa
partisipasi dalam penganggaran berbasis kinerja berpengaruh positif terhadap kepedulian
biaya. Motivasi melayani publik tidak terbukti sebagai variabel yang memediasi pengaruh
partisipasi penganggaran terhadap kepedulian biaya, namun motivasi melayani publik
berpengaruh positif terhadap kepedulian biaya. Penelitian ini masih menyisakan
keterbatasan yang dapat digunakan peneliti berikutnya, yaitu bagaimana organisasi
pemerintah daerah dapat mengkapitalisasikan motivasi melayani publik untuk
kepentingan peningkatan kinerja.
Kata Kunci: partisipasi penganggaran, penganggaran berbasis kinerja, motivasi melayani
publik, kepedulian biaya.
Pendahuluan
Dalam perspektif keperilakuan, penelitian mengenai penganggaran banyak
dilakukan untuk menguji reaksi bawahan ketika diberi kesempatan untuk
berpartisipasi dalam penyusunan anggaran. Bawahan atau karyawan yang diberi
kesempatan untuk berpartisipasi dalam proses penyusunan anggaran dapat
memberikan reaksi positif maupun negatif (Govindarajan, 1986). Reaksi positif
atau negatif dapat terjadi karena partisipasi penganggaran selain memberikan
kewenangan bawahan untuk mengambil keputusan dalam proses penyusunan
anggaran, sekaligus juga melibatkan bawahan untuk bertanggungjawab memenuhi
target yang sudah ditentukan dalam anggaran. Kreatifitas bawahan dapat
ditingkatkan dengan adanya rasa tanggungjawab untuk mencapai tujuan anggaran.
PEKAN ILMIAH DOSEN FEB – UKSW – SALATIGA, 13 DESEMBER 2011 | 431
Lain dari itu, rasa tanggungjawab juga dapat mendorong kesesuaian tujuan
menjadi lebih tinggi karena tujuan anggaran kemudian menjadi tujuan personal
penyusun anggaran (Wirjono dan Raharjono, 2007). Dengan demikian kinerja
individu maupun organisasi dapat ditingkatkan. Faktanya, penelitian-penelitian
terdahulu mengenai partisipasi penganggaran dan kinerja, masih belum
memberikan hasil yang konklusif (Ni et. al., 2009). Meskipun demikian, peneliti
akuntansi manajemen masih percaya partisipasi penganggaran merupakan sebuah
alat untuk meningkatkan kinerja manajer.
Kinerja manajer seringkali sulit untuk diukur, terutama pada organisasi
yang keterkaitan antara input dengan outputnya tidak mudah dikaitkan secara
langsung. Organisasi pemerintah, rumah sakit, dan organisasi riset dan
pengembangan merupakan contoh organisasi yang sulit mengukur kinerjanya
apabila ukuran kinerja adalah rasio input dengan outputnya. Beberapa peneliti
menggunakan kepedulian biaya (cost consciousness) sebagai ukuran bagi kinerja
manajerial. Shields dan Young (1994) menggunakan kepedulian biaya untuk
menunjukkan kinerja manajer perusahaan riset dan pengembangan. Pendekatan ini
kemudian diadopsi oleh Abernethy dan Vagnoni (2004), dan Bovier et.al. (2005)
ketika melakukan penelitian pada rumah sakit. Kepedulian biaya merupakan
perhatian dan sikap individu terhadap biaya (Bovier et.al (2005). Individu yang
peduli terhadap biaya akan selalu mempertimbangkan besaran biaya yang harus
dikeluarkan ketika membuat keputusan untuk memperoleh manfaat tertentu
(Shields dan Young, 1994). Dengan demikian kepedulian terhadap biaya tidak
terlepas dari upaya pencapaian efisiensi dan efektifitas.
Penelitian ini merupakan penelitian tentang peran motivasi melayani
publik (public service motivation) penyusun anggaran pemerintah daerah dalam
keterkaitan partisipasi penganggaran terhadap kepedulian biaya. Penelitian ini
didasarkan pada alasan-alasan sebagai berikut. Pertama, melalui Undang-undang
(UU) Nomor 17 Tahun 2003, Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 dan
Peraturan pemerintah (PP) Nomor 58 Tahun 2005, pemerintah Indonesia
mengimplementasikan sistem penganggaran berbasis kinerja dalam proses
penyusunan anggaran, yang penyusunannya harus dengan model anggaran
partisipatif. Partisipasi penganggaran dalam hal ini dinyatakan pada pasal 72 UU
Nomor 17 Tahun 2004 dan pasal 36 PP Nomor 58 Tahun 2005, yaitu bahwa
Satuan Kerja Perangkat Daerrah (SKPD), bisa Badan, Dinas, Kantor dan unit
lainnya, harus menyusun Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) SKPD. Kedua,
tujuan dari implementasi penganggaran berbasis kinerja dalam proses penyusunan
anggaran Pemerintah Daerah adalah untuk meningkatkan efisiensi, efektifitas dan
akuntabilitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk kemakmuran bagai
masyarakat. Efisiensi dan efektifitas sebagai ukuran kinerja belum terbiasa
digunakan dalam organisasi pemerintah daerah. Selama ini birokrasi
dipemerintahan daerah merupakan proses manajemen yang menghasilkan kos
yang tidak efisien dan efektif (Syafruddin, 2006). Kepedulian biaya dari penyusun
RKA SKPD merupakan awal penting bagi terciptanya pemerintah daerah yang
efisien efektif dan akuntabel. Eustache (2003) menyatakan bahwa kepedulian
432 | PERAN MOTIVASI MELAYANI PUBLIK DALAM RELASI PARTISIPASI… (Usil Sis Sucahyo)
biaya merupakan sikap yang diperlukan untuk memperbaiki dan meningkatkan
efisiensi, efektifitas dan akuntabilitas. Ketiga, partisipasi penganggaran dapat
berinteraksi dengan aspek lain dari lingkungan penganggaran dalam
mempengaruhi sikap dan perilaku penyusun anggaran. Motivasi melayani publik
menunjukkan komitmen pekerja publik yang dimotivasi oleh nilai-nilai pelayanan
publik, yang membedakan dengan sektor privat (Choi, 2004).
Mendasarkan pada alasan dan apa yang sudah disampaikan di muka,
penelitian ini akan mencoba menjawab mengenai kepedulian biaya penyusun
anggaran sebagai akibat dari implementasi penganggaran berbasis kinerja yang
partisipatif, serta peran motivasi melayani publik dalam keterkaitan partisipasi
penganggaran terhadap kepedulian biaya. Dengan demikian persoalan yang akan
dijawab adalah:
1. Apakah partisipasi penganggaran dalam penganggaran berbasis kinerja
yang diimplementasikan dapat meningkatkan kepedulian biaya
penyusun anggaran pemerintah daerah
2. Apakah motivasi melayani publik mempunyai peran mediasi dalam
peningkatan kepedulian biaya sebagai akibat partisipasi penganggaran.
Sejauh yang peneliti ketahui, penelitian keterkaitan partisipasi
penganggaran terkadap kepedulian biaya pada penyusun anggaran pemerintah
daerah belum pernah dilakukan. Demikian juga dengan variabel motivasi
melayani publik dalam penganggaran. Dengan demikian, penelitian ini dapat
memberikan kontribusi kepada pemerintah dalam pengelolaan anggaran untuk
peningkatan efisiensi, efektifitas dan akuntabilitas. Khususnya terkait dengan
kepedulian biaya penyusun anggaran.
Kerangka Teoretis dan Pengembangan Hipotesis
Keterkaitan Partisipasi Penganggaran, Motivasi Melayani Publik dan
Kepedulian Biaya
Penelitian ini dimaksudkan untuk mendapatkan keyakinan bahwa
partisipasi penganggaran mempunyai pengaruh terhadap kepedulian biaya
penyusun anggaran pemerintah daerah, dan efek mediasi motivasi melayani
dalam keterkaitan partisipasi penganggaran terhadap kepedulian biaya.
Kepedulian biaya adalah sikap individu terhadap biaya (Bovier et.al. (2005).
Dalam kerangka teori pembentukan sikap, sikap individu terbentuk sebagai akibat
dari stimulus yang dapat diterima dan kemudian diolah oleh individu, dan
kemudian menjadi kesediaan untuk bertindak demi stimulus tersebut
(Notoatmodjo, 2003). Secara empiris, memberikan kewenangan formal untuk
membuat keputusan yang berkaitan dengan biaya, sebagai stimulus, terbukti dapat
menumbuhkan kepedulian biaya individu (Abernethy dan Vagnoni, 2004).
Demikian juga, mendorong kreatifitas individu dengan memberikan batasan
sumberdaya yang dapat dialokasikan untuk mencapai target capaian tertentu dapat
menumbuhkan kepedulian biaya individu (Shields dan Young, 1994).
Tiller (1983) menyatakan bahwa partisipasi penganggaran memang
dimaksudkan sebagai sebuah tehnik yang dapat digunakan untuk meningkatkan
PEKAN ILMIAH DOSEN FEB – UKSW – SALATIGA, 13 DESEMBER 2011 | 433
sikap partisipan terhadap anggaran dan untuk mendorong pencapaian tujuan
anggaran. Oleh karena itu penelitian-penelitian difokuskan pada kondisi di mana
partisipasi akan meningkatkan sikap yang akan meningkatkan kinerja, dan pada
sikap yang mempunyai efek menguntungkan pada kinerja. Beberapa penelitian
sudah menunjukkan bukti bahwa partisipasi penganggaran meningkatkan sikap
terhadap anggaran (Kenis, 1979), dan berbagai sikap yang lain seperti sikap
terhadap pekerjaan dan perusahaan (Milani, 1975), sikap manajer (Merchant,
1981), sikap terhadap pekerjaan dan karyawan (Mia, 1987), dan sikap terhadap
pengambil keputusan (Magner et.al., 1995; Ni et.al., 2009).
Namun demikian, partisipasi penganggaran adalah kebijakan organisasi
yang harus ditindaklanjuti oleh penyusun anggaran. Artinya, terdapat
kemungkinan berpartisipasi dalam penyusunan anggaran membuat penyusun
anggaran merasa tidak nyaman. Mengacu pada teori disonansi kognitif (cognitive
dissonance theory), rasa tidak nyaman akan mengakibatkan disonansi. Disonansi
akan berusaha dikurangi oleh penyusun anggaran dengan memilih antara
menghubungkan tanggung jawab personal pada sumber dari luar, atau
menghubungkan tanggung jawab personal secara internal (Tiller, 1983).
Pilihan menghubungkan tanggung jawab personal secara internal
merupakan pilihan yang diharapkan dari partisipasi penganggaran.
Menghubungkan tanggungjawab personal secara internal berarti untuk
mengurangi disonansi penyusun anggaran akan memotivasi diri untuk mengambil
tindakan yang diperlukan. Tindakan tersebut adalah meningkatkan komitmen
mereka untuk melakukan yang terbaik bagi organisasi (Tiller, 1983). Menurut
Virtanen (2000), komitmen pada dasarnya adalah kompetensi akan nilai (value
competences). Nilai yang ada dalam diri penyusun anggaran pemerintah daerah
sebagai pekerja publik adalah motivasi melayani publik (Vandenabeele dan
Hondeghem, 2005). Motivasi melayani publik adalah komitmen pekerja publik
untuk lebih mengutamakan kepentingan publik di atas kepentingan sendiri (Choi,
2004). Wright dan Pandey (2008) menyatakan bahwa motivasi melayani publik
mempengaruhi sikap karyawan sebelum memberi dampak pada kinerja organisasi.
Rerangka teoretis pengaruh variabel pemediasi terhadap pengaruh variabel
independen dan dependen tampak pada gambar 1.
M otivasi
M elayani
Publik
Part isipasi
Kepedulian
Penganggara
Biaya
Gambar 1
Model Kerangka Pemikiran Teoretis
434 | PERAN MOTIVASI MELAYANI PUBLIK DALAM RELASI PARTISIPASI… (Usil Sis Sucahyo)
Partisipasi Penganggaran dan Kepedulian biaya
Shields dan Young (1994) memahami kepedulian biaya sebagai sikap
seseorang dalam memberi perhatian secara sengaja dan sungguh-sungguh pada
biaya pada setiap keputusan yang diambil sesuai dengan kewenangan yang ada.
Setiap orang mempunyai tingkatan kepedulian biayanya masing-masing (Shields
dan Young, 1994; Fivaz, 2000). Hasil penelitian berkaitan dengan kepedulian
biaya menunjukkan bahwa kepedulian biaya berkaitan dengan kewenangan dan
tanggung jawab (Abernethy dan Vagnoni, 2004), keterbatasan sumberdaya yang
tersedia untuk dialokasikan (Shields dan Young, 1994), dan kepentingan
profesionalitas individu (Bovier et.al., 2005). Individu dengan kelonggaran
sumberdaya yang dapat dialokasikan, dan ketiadaan tanggung jawab atas biaya
yang dikeluarkan, akan cenderung memiliki kepedulian biaya yang rendah, karena
kepentingan individu dan kepentingan professional akan lebih diutamakan
melebihi kepentingan orang lain.
Partisipasi penganggaran memberikan kewenangan bagi individu bawahan
mengalokasikan sumberdaya untuk mencapai tujuan organisasi, dan sekaligus
memintanya untuk bertanggungjawab atas keputusannya yang dibuatnya tersebut.
Dalam penganggaran berbasis kinerja, tujuan dari organisasi adalah peningkatkan
efisiensi dan efektifitas pemanfaatan sumberdaya organisasi sebagai ukuran
kinerjanya. Eustache (2003) menyatakan bahwa peningkatan efisiensi dan
efektifitas pemanfaatan sumberdaya dapat dicapai apabila individu dalam
organisasi mempunyai sikap yang peduli terhadap biaya. Hal ini berarti,
partisipasi penganggaran diharapkan akan membawa pada peningkatan kepedulian
biaya dari penyusun anggaran. Mendasarkan pada argumentasi dan temuantemuan yang sudah ada, maka dirumuskan hipotesis penelitian sebagai berikut:
H1: Partisipasi penganggaran berpengaruh positif terhadap kepedulian biaya
penyusun anggaran pemerintah daerah.
Partisipasi Penganggaran dan Motivasi Melayani Publik
Reid (2002) menyimpulkan bahwa efek partisipasi pada motivasi
bergantung pada situasi dan bergantung pada banyak variabel. Partisipasi
penganggaran tidak akan memberikan efek motivasi bagi penyusun anggaran
apabila anggaran hanya merupakan kegiatan dan program yang bersifat rutin
(Chong dan Johnson, 2007). Dengan kata lain, partisipasi penganggaran
memberikan motivasi ketika tugas menyusun anggaran bukan tugas yang bersifat
rutin dan pasti.
Pendekatan penganggaran berbasis kinerja mendorong penyusun anggaran
untuk berpola piker “mendapatkan banyak dari yang sedikit atau terbatas” dalam
memenuhi kepentingan publik, atau value for money (Jarrar dan Schiuma, 2005;
Syahruddin, 2007). Dalam konteks ini, partisipasi penganggaran memberikan
ruang bagi penyusun anggaran untuk merasionalkan rencana kerja dan program
yang mensejahterakan masyarakat (Melkers dan Willoughby, 2001). Penyusun
anggaran melalui partisipasinya dalam pengambilan keputusan alokasi
PEKAN ILMIAH DOSEN FEB – UKSW – SALATIGA, 13 DESEMBER 2011 | 435
sumberdaya, berkesempatan untuk lebih dapat memenuhi kepentingan publik.
Berdasar pada uraian di atas, maka dirumuskan hipotesis sebagai berikut:
H2: Partisipasi penganggaran berpengaruh positif terhadap motivasi melayani
publik penyusun anggaran pemerintah daerah.
Motivasi Melayani Publik dan Kepedulian Biaya
Motivasi melayani publik merupakan komitmen yang dimiliki oleh semua
pekerja sektor publik. Oleh karena itu, motivasi melayani publik digunakan
sebagai instrumen untuk mengukur derajat pekerja publik berorientasi pada sektor
publik (Choi, 2004). Sebagai komitmen individu utuk memberikan yang terbaik
bagi kepentingan orang lain dan publik, motivasi melayani publik melampaui
kepentingan pribadi karena didasarkan lebih pada prinsip personal daripada
standar eksternal.
Naff dan Crum (1999) menemukan bahwa motivasi melayani publik
berhubungan secara positif dengan dukungan pada usaha perbaikan oleh
pemerintah. Temuan tersebut dapat diartikan bahwa adanya kebijakan pemerintah
untuk meningkatkan efisiensi, efektifitas dan akuntabilitas pemanfaatan
sumberdaya bagi kepentingan publik, akan didukung oleh penyusun anggaran
karena di dalam diri mereka terdapat komitmen untuk memberikan yang terbaik
bagi kepentingan publik. Sementara Wright dan Pandey (2008) menyatakan
bahwa motivasi melayani publik mempengaruhi sikap karyawan sebelum
memberi dampak pada kinerja organisasi. Berdasarkan hal tersebut dirumuskan
hipotesis:
H3: Motivasi melayani publik berpengaruh positif terhadap kepedulian biaya
penyusun anggaran pemerintah daerah.
Metode Penelitian
Jenis dan Metode Pengumpulan Data
Penelitian ini ditujukan untuk mengetahui sikap peduli biaya (kepedulian
biaya) penyusun anggaran pemerintah daerah. Individu yang terlibat langsung
dalam proses penyusunan anggaran dinas-dinas yang ada di Kota Magelang dan
Kota Salatiga adalah sumber data dalam penelitian ini. Kedua kota tersebut
dipilih dengan pertimbangan bahwa berdasarkan survey iklim investasi, Kota
Magelang menempati peringkat tertinggi dalam kapasitas pemerintah menyerap
anggaran dan peringkat yang baik dalam efisiensi pemerintah. Kota Salatiga
menempati peringkat kedua dalam kapasitas pemerintah. Dengan kondisi tersebut
kedua kota tersebut cukup mewakili keberhasilan dalam proses penganggaran dan
implementasi penganggaran. Penyusun anggaran pada dinas-dinas yang ada
sebagai sumber data karena dinas-dinas adalah pelaksana otonomi daerah yang
mencerminkan pemberian kewenangan dalam pengelolaan keuangan dan
implementasi penganggaran berbasis kinerja.
Melalui penelitian pendahuluan pada kedua kota tersebut, diperoleh
informasi bahwa masing-masing dinas yang ada pada kedua kota tersebut
436 | PERAN MOTIVASI MELAYANI PUBLIK DALAM RELASI PARTISIPASI… (Usil Sis Sucahyo)
mempunyai kebijakan sendiri mengenai pelibatan individu dalam proses
penyusunan. Hal ini dikarenakan besaran dan cakupan tugas masing-masing dinas
pada masing-masing Kota berbeda. Berdasarkan indormasi dari masing-masing
dinas diketahui individu yang terlibat langsung dalam proses penyusunan
anggaran adalah 60 di Kota Salatiga dan 50 di Kota Magelang. Semua individu
yang terlibat langsung dalam proses penyusunan anggaran diberikan kuesioner
untuk diisi.
Kuesioner penelitian diadopsi dan dikembangkan atas kuesioner yang
telah digunakan peneliti-peneliti terdahulu. Selanjutnya berdasar kuesioner yang
sudah disusun dan dirumuskan secara matang, kuesioner disampaikan ke masingmasing responden dengan tujuan untuk memperoleh data. Secara umum,
konstruksi yang ada dalam kuesioner diukur dengan menggunakan skala Likert
yang berisi tujuh poin
Variabel penelitian meliputi partisipasi penganggaran, motivasi melayani
publik dan kepedulian biaya. Variabel partisipasi penganggaran terdiri dari tiga
item pertanyaan. Item tersebut diadopsi dari instrumen yang digunakan Shields
dan Young (1994) dengan tujuan untuk mengukur derajat partisipasi penyusun
anggaran. Variabel kepedulian biaya terdiri dari tujuh item pertanyaan yang
diadopsi dari instrumen yang digunakan oleh Shields dan Young (1994) untuk
mengetahui perhatian responden pada biaya, pertimbangan pentingnya biaya dan
tindakan yang direncanakan untuk efisiensi biaya. Variabel motivasi melayani
publik terdiri dari tiga item pertanyaan untuk mengetahui kepentingan publik dan
tiga item untuk pengorbanan diri. Item tersebut diadopsi dari instrumen yang
digunakan Choi (2004).
Analisis Data
110 kuesioner dibagikan kepada renponden, dan 91 diantaranya diisi dan
dikembalikan. Kriteria kuesioner yang dapat diolah adalah kuesioner yang diisi
oleh responden yang mempunyai masa kerja lebih dari satu tahun pada posisi
sekarang, dan secara lengkap diisi oleh responden. Dengan kriteria tersebut,
kuesioner yang bisa digunakan sejumlah 75 atau 82.4% dari keseluruhan
kuesioner yang dibagikan.
Statistik deskriptif atas variabel-variabel penelitian disajikan pada tabel
berikut:
Tabel 1
Statistik Deskriptif Variabel-variabel Penelitian
Rata-rata
Partisipasi Penganggaran (PP)
Kepedulian Biaya (KB)
Motivasi Melayani Publik (MMP)
5
5.3
6
Standard
Deviation
1.2
1
0.7
PEKAN ILMIAH DOSEN FEB – UKSW – SALATIGA, 13 DESEMBER 2011 | 437
Tabel 1 menjelaskan bahwa nilai rata-rata ketiga variabel penelitian relatif tinggi
dengan variasi yang rendah. Hal ini menunjukkan homogenitas pendapat
responden atas ketiga variabel penelitian.
Pengujian Outer Model
Pengujian outer model menggunakan tiga kriteria yaitu convergent
validity, composite reliability dan discriminant validity. Convergent validity
dilihat dari nilai outer loading. Loading factor di atas 0.7 sangat
direkomendasikan, namun demikian loading factor 0.5 – 0.6 masih dapat ditolerir.
(Ghozali, 2006). Discriminant validity dilihat dari nilai cross loadings antara
indikator dengan konstruknya. Sedangkan reliabilitas dilihat composite reliability
dan average variance extracted (AVE). Nilai composite reliability yang baik
adalah di atas 0.8, dan nilai AVE di atas 0.5.
Tabel berikut menunjukkan outer loadings yang menunjukkan convergent
validity.
Tabel 2
Nilai Outer Loadings – Estimasi Pertama
Original
Sample
Standard
Deviation
T Statistiks
Convergent
Validity
KB1
PARTISIPASI PENGANGGARAN DAN KEPEDULIAN BIAYA
PENYUSUN ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
Usil Sis Sucahyo
Universitas Kristen Satya Wacana
Salatiga
[email protected]
Abstrak
Penelitian ini dibangun untuk menginvestigasi fenomena pembentukan sikap
yang diharapkan dari adanya perubahan pendekatan dalam proses penganggaran.
Penelitian ini menguji pengaruh partisipasi dalam penganggaran berbasis kinerja terhadap
kepedulian biaya, dan peran motivasi melayani publik dalam pengaruh partisipasi
penganggaran terhadap kepedulian biaya. Motivasi melayani publik digunakan sebagai
variabel yang diduga memediasi pengaruh partisipasi penganggaran terhadap kepedulian
biaya penyusun anggaran pemerintah daerah. Teori disonansi kognitif digunakan untuk
menjelaskan model dan menguji hipotesis yang dibangun.
Data diambil dari penyusun anggaran yang terlibat langsung dalam penyusunan
rencana kerja anggaran satuan kerja perangkat daerah yang berbentuk dinas di Kota
Magelang dan Kota Salatiga. Hasil analisis dan pengujian hipotesis menunjukkan bahwa
partisipasi dalam penganggaran berbasis kinerja berpengaruh positif terhadap kepedulian
biaya. Motivasi melayani publik tidak terbukti sebagai variabel yang memediasi pengaruh
partisipasi penganggaran terhadap kepedulian biaya, namun motivasi melayani publik
berpengaruh positif terhadap kepedulian biaya. Penelitian ini masih menyisakan
keterbatasan yang dapat digunakan peneliti berikutnya, yaitu bagaimana organisasi
pemerintah daerah dapat mengkapitalisasikan motivasi melayani publik untuk
kepentingan peningkatan kinerja.
Kata Kunci: partisipasi penganggaran, penganggaran berbasis kinerja, motivasi melayani
publik, kepedulian biaya.
Pendahuluan
Dalam perspektif keperilakuan, penelitian mengenai penganggaran banyak
dilakukan untuk menguji reaksi bawahan ketika diberi kesempatan untuk
berpartisipasi dalam penyusunan anggaran. Bawahan atau karyawan yang diberi
kesempatan untuk berpartisipasi dalam proses penyusunan anggaran dapat
memberikan reaksi positif maupun negatif (Govindarajan, 1986). Reaksi positif
atau negatif dapat terjadi karena partisipasi penganggaran selain memberikan
kewenangan bawahan untuk mengambil keputusan dalam proses penyusunan
anggaran, sekaligus juga melibatkan bawahan untuk bertanggungjawab memenuhi
target yang sudah ditentukan dalam anggaran. Kreatifitas bawahan dapat
ditingkatkan dengan adanya rasa tanggungjawab untuk mencapai tujuan anggaran.
PEKAN ILMIAH DOSEN FEB – UKSW – SALATIGA, 13 DESEMBER 2011 | 431
Lain dari itu, rasa tanggungjawab juga dapat mendorong kesesuaian tujuan
menjadi lebih tinggi karena tujuan anggaran kemudian menjadi tujuan personal
penyusun anggaran (Wirjono dan Raharjono, 2007). Dengan demikian kinerja
individu maupun organisasi dapat ditingkatkan. Faktanya, penelitian-penelitian
terdahulu mengenai partisipasi penganggaran dan kinerja, masih belum
memberikan hasil yang konklusif (Ni et. al., 2009). Meskipun demikian, peneliti
akuntansi manajemen masih percaya partisipasi penganggaran merupakan sebuah
alat untuk meningkatkan kinerja manajer.
Kinerja manajer seringkali sulit untuk diukur, terutama pada organisasi
yang keterkaitan antara input dengan outputnya tidak mudah dikaitkan secara
langsung. Organisasi pemerintah, rumah sakit, dan organisasi riset dan
pengembangan merupakan contoh organisasi yang sulit mengukur kinerjanya
apabila ukuran kinerja adalah rasio input dengan outputnya. Beberapa peneliti
menggunakan kepedulian biaya (cost consciousness) sebagai ukuran bagi kinerja
manajerial. Shields dan Young (1994) menggunakan kepedulian biaya untuk
menunjukkan kinerja manajer perusahaan riset dan pengembangan. Pendekatan ini
kemudian diadopsi oleh Abernethy dan Vagnoni (2004), dan Bovier et.al. (2005)
ketika melakukan penelitian pada rumah sakit. Kepedulian biaya merupakan
perhatian dan sikap individu terhadap biaya (Bovier et.al (2005). Individu yang
peduli terhadap biaya akan selalu mempertimbangkan besaran biaya yang harus
dikeluarkan ketika membuat keputusan untuk memperoleh manfaat tertentu
(Shields dan Young, 1994). Dengan demikian kepedulian terhadap biaya tidak
terlepas dari upaya pencapaian efisiensi dan efektifitas.
Penelitian ini merupakan penelitian tentang peran motivasi melayani
publik (public service motivation) penyusun anggaran pemerintah daerah dalam
keterkaitan partisipasi penganggaran terhadap kepedulian biaya. Penelitian ini
didasarkan pada alasan-alasan sebagai berikut. Pertama, melalui Undang-undang
(UU) Nomor 17 Tahun 2003, Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 dan
Peraturan pemerintah (PP) Nomor 58 Tahun 2005, pemerintah Indonesia
mengimplementasikan sistem penganggaran berbasis kinerja dalam proses
penyusunan anggaran, yang penyusunannya harus dengan model anggaran
partisipatif. Partisipasi penganggaran dalam hal ini dinyatakan pada pasal 72 UU
Nomor 17 Tahun 2004 dan pasal 36 PP Nomor 58 Tahun 2005, yaitu bahwa
Satuan Kerja Perangkat Daerrah (SKPD), bisa Badan, Dinas, Kantor dan unit
lainnya, harus menyusun Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) SKPD. Kedua,
tujuan dari implementasi penganggaran berbasis kinerja dalam proses penyusunan
anggaran Pemerintah Daerah adalah untuk meningkatkan efisiensi, efektifitas dan
akuntabilitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk kemakmuran bagai
masyarakat. Efisiensi dan efektifitas sebagai ukuran kinerja belum terbiasa
digunakan dalam organisasi pemerintah daerah. Selama ini birokrasi
dipemerintahan daerah merupakan proses manajemen yang menghasilkan kos
yang tidak efisien dan efektif (Syafruddin, 2006). Kepedulian biaya dari penyusun
RKA SKPD merupakan awal penting bagi terciptanya pemerintah daerah yang
efisien efektif dan akuntabel. Eustache (2003) menyatakan bahwa kepedulian
432 | PERAN MOTIVASI MELAYANI PUBLIK DALAM RELASI PARTISIPASI… (Usil Sis Sucahyo)
biaya merupakan sikap yang diperlukan untuk memperbaiki dan meningkatkan
efisiensi, efektifitas dan akuntabilitas. Ketiga, partisipasi penganggaran dapat
berinteraksi dengan aspek lain dari lingkungan penganggaran dalam
mempengaruhi sikap dan perilaku penyusun anggaran. Motivasi melayani publik
menunjukkan komitmen pekerja publik yang dimotivasi oleh nilai-nilai pelayanan
publik, yang membedakan dengan sektor privat (Choi, 2004).
Mendasarkan pada alasan dan apa yang sudah disampaikan di muka,
penelitian ini akan mencoba menjawab mengenai kepedulian biaya penyusun
anggaran sebagai akibat dari implementasi penganggaran berbasis kinerja yang
partisipatif, serta peran motivasi melayani publik dalam keterkaitan partisipasi
penganggaran terhadap kepedulian biaya. Dengan demikian persoalan yang akan
dijawab adalah:
1. Apakah partisipasi penganggaran dalam penganggaran berbasis kinerja
yang diimplementasikan dapat meningkatkan kepedulian biaya
penyusun anggaran pemerintah daerah
2. Apakah motivasi melayani publik mempunyai peran mediasi dalam
peningkatan kepedulian biaya sebagai akibat partisipasi penganggaran.
Sejauh yang peneliti ketahui, penelitian keterkaitan partisipasi
penganggaran terkadap kepedulian biaya pada penyusun anggaran pemerintah
daerah belum pernah dilakukan. Demikian juga dengan variabel motivasi
melayani publik dalam penganggaran. Dengan demikian, penelitian ini dapat
memberikan kontribusi kepada pemerintah dalam pengelolaan anggaran untuk
peningkatan efisiensi, efektifitas dan akuntabilitas. Khususnya terkait dengan
kepedulian biaya penyusun anggaran.
Kerangka Teoretis dan Pengembangan Hipotesis
Keterkaitan Partisipasi Penganggaran, Motivasi Melayani Publik dan
Kepedulian Biaya
Penelitian ini dimaksudkan untuk mendapatkan keyakinan bahwa
partisipasi penganggaran mempunyai pengaruh terhadap kepedulian biaya
penyusun anggaran pemerintah daerah, dan efek mediasi motivasi melayani
dalam keterkaitan partisipasi penganggaran terhadap kepedulian biaya.
Kepedulian biaya adalah sikap individu terhadap biaya (Bovier et.al. (2005).
Dalam kerangka teori pembentukan sikap, sikap individu terbentuk sebagai akibat
dari stimulus yang dapat diterima dan kemudian diolah oleh individu, dan
kemudian menjadi kesediaan untuk bertindak demi stimulus tersebut
(Notoatmodjo, 2003). Secara empiris, memberikan kewenangan formal untuk
membuat keputusan yang berkaitan dengan biaya, sebagai stimulus, terbukti dapat
menumbuhkan kepedulian biaya individu (Abernethy dan Vagnoni, 2004).
Demikian juga, mendorong kreatifitas individu dengan memberikan batasan
sumberdaya yang dapat dialokasikan untuk mencapai target capaian tertentu dapat
menumbuhkan kepedulian biaya individu (Shields dan Young, 1994).
Tiller (1983) menyatakan bahwa partisipasi penganggaran memang
dimaksudkan sebagai sebuah tehnik yang dapat digunakan untuk meningkatkan
PEKAN ILMIAH DOSEN FEB – UKSW – SALATIGA, 13 DESEMBER 2011 | 433
sikap partisipan terhadap anggaran dan untuk mendorong pencapaian tujuan
anggaran. Oleh karena itu penelitian-penelitian difokuskan pada kondisi di mana
partisipasi akan meningkatkan sikap yang akan meningkatkan kinerja, dan pada
sikap yang mempunyai efek menguntungkan pada kinerja. Beberapa penelitian
sudah menunjukkan bukti bahwa partisipasi penganggaran meningkatkan sikap
terhadap anggaran (Kenis, 1979), dan berbagai sikap yang lain seperti sikap
terhadap pekerjaan dan perusahaan (Milani, 1975), sikap manajer (Merchant,
1981), sikap terhadap pekerjaan dan karyawan (Mia, 1987), dan sikap terhadap
pengambil keputusan (Magner et.al., 1995; Ni et.al., 2009).
Namun demikian, partisipasi penganggaran adalah kebijakan organisasi
yang harus ditindaklanjuti oleh penyusun anggaran. Artinya, terdapat
kemungkinan berpartisipasi dalam penyusunan anggaran membuat penyusun
anggaran merasa tidak nyaman. Mengacu pada teori disonansi kognitif (cognitive
dissonance theory), rasa tidak nyaman akan mengakibatkan disonansi. Disonansi
akan berusaha dikurangi oleh penyusun anggaran dengan memilih antara
menghubungkan tanggung jawab personal pada sumber dari luar, atau
menghubungkan tanggung jawab personal secara internal (Tiller, 1983).
Pilihan menghubungkan tanggung jawab personal secara internal
merupakan pilihan yang diharapkan dari partisipasi penganggaran.
Menghubungkan tanggungjawab personal secara internal berarti untuk
mengurangi disonansi penyusun anggaran akan memotivasi diri untuk mengambil
tindakan yang diperlukan. Tindakan tersebut adalah meningkatkan komitmen
mereka untuk melakukan yang terbaik bagi organisasi (Tiller, 1983). Menurut
Virtanen (2000), komitmen pada dasarnya adalah kompetensi akan nilai (value
competences). Nilai yang ada dalam diri penyusun anggaran pemerintah daerah
sebagai pekerja publik adalah motivasi melayani publik (Vandenabeele dan
Hondeghem, 2005). Motivasi melayani publik adalah komitmen pekerja publik
untuk lebih mengutamakan kepentingan publik di atas kepentingan sendiri (Choi,
2004). Wright dan Pandey (2008) menyatakan bahwa motivasi melayani publik
mempengaruhi sikap karyawan sebelum memberi dampak pada kinerja organisasi.
Rerangka teoretis pengaruh variabel pemediasi terhadap pengaruh variabel
independen dan dependen tampak pada gambar 1.
M otivasi
M elayani
Publik
Part isipasi
Kepedulian
Penganggara
Biaya
Gambar 1
Model Kerangka Pemikiran Teoretis
434 | PERAN MOTIVASI MELAYANI PUBLIK DALAM RELASI PARTISIPASI… (Usil Sis Sucahyo)
Partisipasi Penganggaran dan Kepedulian biaya
Shields dan Young (1994) memahami kepedulian biaya sebagai sikap
seseorang dalam memberi perhatian secara sengaja dan sungguh-sungguh pada
biaya pada setiap keputusan yang diambil sesuai dengan kewenangan yang ada.
Setiap orang mempunyai tingkatan kepedulian biayanya masing-masing (Shields
dan Young, 1994; Fivaz, 2000). Hasil penelitian berkaitan dengan kepedulian
biaya menunjukkan bahwa kepedulian biaya berkaitan dengan kewenangan dan
tanggung jawab (Abernethy dan Vagnoni, 2004), keterbatasan sumberdaya yang
tersedia untuk dialokasikan (Shields dan Young, 1994), dan kepentingan
profesionalitas individu (Bovier et.al., 2005). Individu dengan kelonggaran
sumberdaya yang dapat dialokasikan, dan ketiadaan tanggung jawab atas biaya
yang dikeluarkan, akan cenderung memiliki kepedulian biaya yang rendah, karena
kepentingan individu dan kepentingan professional akan lebih diutamakan
melebihi kepentingan orang lain.
Partisipasi penganggaran memberikan kewenangan bagi individu bawahan
mengalokasikan sumberdaya untuk mencapai tujuan organisasi, dan sekaligus
memintanya untuk bertanggungjawab atas keputusannya yang dibuatnya tersebut.
Dalam penganggaran berbasis kinerja, tujuan dari organisasi adalah peningkatkan
efisiensi dan efektifitas pemanfaatan sumberdaya organisasi sebagai ukuran
kinerjanya. Eustache (2003) menyatakan bahwa peningkatan efisiensi dan
efektifitas pemanfaatan sumberdaya dapat dicapai apabila individu dalam
organisasi mempunyai sikap yang peduli terhadap biaya. Hal ini berarti,
partisipasi penganggaran diharapkan akan membawa pada peningkatan kepedulian
biaya dari penyusun anggaran. Mendasarkan pada argumentasi dan temuantemuan yang sudah ada, maka dirumuskan hipotesis penelitian sebagai berikut:
H1: Partisipasi penganggaran berpengaruh positif terhadap kepedulian biaya
penyusun anggaran pemerintah daerah.
Partisipasi Penganggaran dan Motivasi Melayani Publik
Reid (2002) menyimpulkan bahwa efek partisipasi pada motivasi
bergantung pada situasi dan bergantung pada banyak variabel. Partisipasi
penganggaran tidak akan memberikan efek motivasi bagi penyusun anggaran
apabila anggaran hanya merupakan kegiatan dan program yang bersifat rutin
(Chong dan Johnson, 2007). Dengan kata lain, partisipasi penganggaran
memberikan motivasi ketika tugas menyusun anggaran bukan tugas yang bersifat
rutin dan pasti.
Pendekatan penganggaran berbasis kinerja mendorong penyusun anggaran
untuk berpola piker “mendapatkan banyak dari yang sedikit atau terbatas” dalam
memenuhi kepentingan publik, atau value for money (Jarrar dan Schiuma, 2005;
Syahruddin, 2007). Dalam konteks ini, partisipasi penganggaran memberikan
ruang bagi penyusun anggaran untuk merasionalkan rencana kerja dan program
yang mensejahterakan masyarakat (Melkers dan Willoughby, 2001). Penyusun
anggaran melalui partisipasinya dalam pengambilan keputusan alokasi
PEKAN ILMIAH DOSEN FEB – UKSW – SALATIGA, 13 DESEMBER 2011 | 435
sumberdaya, berkesempatan untuk lebih dapat memenuhi kepentingan publik.
Berdasar pada uraian di atas, maka dirumuskan hipotesis sebagai berikut:
H2: Partisipasi penganggaran berpengaruh positif terhadap motivasi melayani
publik penyusun anggaran pemerintah daerah.
Motivasi Melayani Publik dan Kepedulian Biaya
Motivasi melayani publik merupakan komitmen yang dimiliki oleh semua
pekerja sektor publik. Oleh karena itu, motivasi melayani publik digunakan
sebagai instrumen untuk mengukur derajat pekerja publik berorientasi pada sektor
publik (Choi, 2004). Sebagai komitmen individu utuk memberikan yang terbaik
bagi kepentingan orang lain dan publik, motivasi melayani publik melampaui
kepentingan pribadi karena didasarkan lebih pada prinsip personal daripada
standar eksternal.
Naff dan Crum (1999) menemukan bahwa motivasi melayani publik
berhubungan secara positif dengan dukungan pada usaha perbaikan oleh
pemerintah. Temuan tersebut dapat diartikan bahwa adanya kebijakan pemerintah
untuk meningkatkan efisiensi, efektifitas dan akuntabilitas pemanfaatan
sumberdaya bagi kepentingan publik, akan didukung oleh penyusun anggaran
karena di dalam diri mereka terdapat komitmen untuk memberikan yang terbaik
bagi kepentingan publik. Sementara Wright dan Pandey (2008) menyatakan
bahwa motivasi melayani publik mempengaruhi sikap karyawan sebelum
memberi dampak pada kinerja organisasi. Berdasarkan hal tersebut dirumuskan
hipotesis:
H3: Motivasi melayani publik berpengaruh positif terhadap kepedulian biaya
penyusun anggaran pemerintah daerah.
Metode Penelitian
Jenis dan Metode Pengumpulan Data
Penelitian ini ditujukan untuk mengetahui sikap peduli biaya (kepedulian
biaya) penyusun anggaran pemerintah daerah. Individu yang terlibat langsung
dalam proses penyusunan anggaran dinas-dinas yang ada di Kota Magelang dan
Kota Salatiga adalah sumber data dalam penelitian ini. Kedua kota tersebut
dipilih dengan pertimbangan bahwa berdasarkan survey iklim investasi, Kota
Magelang menempati peringkat tertinggi dalam kapasitas pemerintah menyerap
anggaran dan peringkat yang baik dalam efisiensi pemerintah. Kota Salatiga
menempati peringkat kedua dalam kapasitas pemerintah. Dengan kondisi tersebut
kedua kota tersebut cukup mewakili keberhasilan dalam proses penganggaran dan
implementasi penganggaran. Penyusun anggaran pada dinas-dinas yang ada
sebagai sumber data karena dinas-dinas adalah pelaksana otonomi daerah yang
mencerminkan pemberian kewenangan dalam pengelolaan keuangan dan
implementasi penganggaran berbasis kinerja.
Melalui penelitian pendahuluan pada kedua kota tersebut, diperoleh
informasi bahwa masing-masing dinas yang ada pada kedua kota tersebut
436 | PERAN MOTIVASI MELAYANI PUBLIK DALAM RELASI PARTISIPASI… (Usil Sis Sucahyo)
mempunyai kebijakan sendiri mengenai pelibatan individu dalam proses
penyusunan. Hal ini dikarenakan besaran dan cakupan tugas masing-masing dinas
pada masing-masing Kota berbeda. Berdasarkan indormasi dari masing-masing
dinas diketahui individu yang terlibat langsung dalam proses penyusunan
anggaran adalah 60 di Kota Salatiga dan 50 di Kota Magelang. Semua individu
yang terlibat langsung dalam proses penyusunan anggaran diberikan kuesioner
untuk diisi.
Kuesioner penelitian diadopsi dan dikembangkan atas kuesioner yang
telah digunakan peneliti-peneliti terdahulu. Selanjutnya berdasar kuesioner yang
sudah disusun dan dirumuskan secara matang, kuesioner disampaikan ke masingmasing responden dengan tujuan untuk memperoleh data. Secara umum,
konstruksi yang ada dalam kuesioner diukur dengan menggunakan skala Likert
yang berisi tujuh poin
Variabel penelitian meliputi partisipasi penganggaran, motivasi melayani
publik dan kepedulian biaya. Variabel partisipasi penganggaran terdiri dari tiga
item pertanyaan. Item tersebut diadopsi dari instrumen yang digunakan Shields
dan Young (1994) dengan tujuan untuk mengukur derajat partisipasi penyusun
anggaran. Variabel kepedulian biaya terdiri dari tujuh item pertanyaan yang
diadopsi dari instrumen yang digunakan oleh Shields dan Young (1994) untuk
mengetahui perhatian responden pada biaya, pertimbangan pentingnya biaya dan
tindakan yang direncanakan untuk efisiensi biaya. Variabel motivasi melayani
publik terdiri dari tiga item pertanyaan untuk mengetahui kepentingan publik dan
tiga item untuk pengorbanan diri. Item tersebut diadopsi dari instrumen yang
digunakan Choi (2004).
Analisis Data
110 kuesioner dibagikan kepada renponden, dan 91 diantaranya diisi dan
dikembalikan. Kriteria kuesioner yang dapat diolah adalah kuesioner yang diisi
oleh responden yang mempunyai masa kerja lebih dari satu tahun pada posisi
sekarang, dan secara lengkap diisi oleh responden. Dengan kriteria tersebut,
kuesioner yang bisa digunakan sejumlah 75 atau 82.4% dari keseluruhan
kuesioner yang dibagikan.
Statistik deskriptif atas variabel-variabel penelitian disajikan pada tabel
berikut:
Tabel 1
Statistik Deskriptif Variabel-variabel Penelitian
Rata-rata
Partisipasi Penganggaran (PP)
Kepedulian Biaya (KB)
Motivasi Melayani Publik (MMP)
5
5.3
6
Standard
Deviation
1.2
1
0.7
PEKAN ILMIAH DOSEN FEB – UKSW – SALATIGA, 13 DESEMBER 2011 | 437
Tabel 1 menjelaskan bahwa nilai rata-rata ketiga variabel penelitian relatif tinggi
dengan variasi yang rendah. Hal ini menunjukkan homogenitas pendapat
responden atas ketiga variabel penelitian.
Pengujian Outer Model
Pengujian outer model menggunakan tiga kriteria yaitu convergent
validity, composite reliability dan discriminant validity. Convergent validity
dilihat dari nilai outer loading. Loading factor di atas 0.7 sangat
direkomendasikan, namun demikian loading factor 0.5 – 0.6 masih dapat ditolerir.
(Ghozali, 2006). Discriminant validity dilihat dari nilai cross loadings antara
indikator dengan konstruknya. Sedangkan reliabilitas dilihat composite reliability
dan average variance extracted (AVE). Nilai composite reliability yang baik
adalah di atas 0.8, dan nilai AVE di atas 0.5.
Tabel berikut menunjukkan outer loadings yang menunjukkan convergent
validity.
Tabel 2
Nilai Outer Loadings – Estimasi Pertama
Original
Sample
Standard
Deviation
T Statistiks
Convergent
Validity
KB1