prefs guidelines juni2017 rev1
$PQZSJHIUª+VMJ
PANDUAN PENYIAPAN
PRASTUDI KELAYAKAN
UNTUK PROYEK-PROYEK KPBU
1.
PENDAHULUAN
Buku ini bertujuan untuk memberikan panduan di dalam proses penyiapan dokumen Prastudi Kelayakan
untuk proyek-proyek yang akan dilaksanakan dengan skema Kerjasama antara Pemerintah dan Badan Usaha
(KPBU) di Indonesia. Buku panduan ini telah mengacu pada Peraturan Presiden Nomor 38/2015 tentang
kemitraan antara pihak Pemerintah dan swasta di dalam penyediaan infrastruktur, serta sesuai dengan
Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas Nomor 4 tahun 2015
tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur
(“Permen No. 4 tahun 2015”). Selain itu, untuk memberikan nuansa yang lebih lengkap terhadap penjelasan
akan isi prastudi kelayakan, buku ini juga telah mengacu kepada best practice internasional pada proyekproyek kerjasama pemerintah dan swasta atau sering dikenal dengan nama Public Private Partnership (PPP)
yang kemudian disesuaikan dengan kondisi yang ada di Indonesia.
Buku Panduan ini dirancang untuk dapat membantu lembaga-lembaga pemerintah dalam menyiapkan
Prastudi Kelayakan untuk proyek-proyek yang akan dilaksanakan dengn kerangka KPBU. Buku Panduan ini
memberikan panduan dalam proses pengumpulan data serta dalam melaksanakan studi awal (preliminary)
untuk mengetahui kelayakan dari suatu proyek. Buku Panduan ini berisi uraian tentang penyiapan Laporan
Prastudi Kelayakan dalam siklus proyek KPBU secara keseluruhan berdasarkan kerangka hukum yang berlaku di
Indonesia pada Bab 2; dan menguraikan tentang proses dalam analisis kelayakan pada Bab 3. Laporan Prastudi
Kelayakan dan batang tubuhnya diuraikan pada Bab 4. Dari Bab 5 sampai Bab 14 Buku Panduan memberikan
penjelasan tentang isi dari setiap bab dalam Laporan Prastudi Kelayakan.
Beberapa komponen analisis pokok beserta penjelasannya diuraikan pada ke-sembilan Lampiran di bawah ini:
§
Lampiran A tentang beberapa istilah dan definisinya yang digunakan dalam Buku Panduan ini
§
Lampiran B memuat pedoman rinci tentang analisis biaya-manfaat social-ekonomi
§
Lampiran C memuat pedoman rinci tentang analisis keuangan
§
Lampiran D memberikan pedoman tentang bagaimana mengembangkan sebuah struktur KPBU
§
Lampiran E, berisi penjelasan tentang analisis Value for Money
§
Lampiran F, berisi suatu ceklis tentang isi dari laporan Prastudi Kelayakan
§
Lampiran G, menjelaskan tentang kerangka kerja penilaian aspek lingkungan dan sosial yang
berlaku di PT PII
§
Lampiran H, menjelaskan tentang kerangka kerja perolehan hak atas tanah yang berlaku di PT PII
§
Lampiran I, memberikan beberapa referensi yang berguna untuk mengembangkan Prastudi
Kelayakan untuk proyek-proyek KPBU pada beberapa perundang-undangan.
Selain dari itu, masih ada dua Lampiran lain-lain yang dibuat untuk memberikan pedoman penyiapan Prastudi
Kelayakan pada dua sektor khusus: air bersih dan ketenagalistrikan. Lampiran J berisi pedoman untuk sektor
pasokn air, dan Lampiran K berisi pedoman untuk sektor ketenagalistrikan.
2
2.
PRASTUDI KELAYAKAN & SIKLUS PEMBANGUNAN
PROYEK KPBU
Pejabat Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah (“PJPK”) bertanggungjawab dalam menyiapkan Prastudi
Kelayakan1, menganalisis kelayakan proyek dari segi hukum, teknis, ekonomi, keuangan, manajemen risiko,
aspek lingkungan dan sosial. Penyiapan Prastudi Kelayakan hanyalah salah satu dari kegiatan-kegiatan dalam
tahap penyiapan proyek sebelum proyek tersebut betul-betul siap untuk dilaksanakan. Siklus pembangunan
proyek KPBU di Indonesia adalah sebagaimana diuraikan dalam Gambar 2.1. di bawah ini.
Gambar 2.1 : Siklus Proyek KPBU di Indonesia
PJPK harus memulai proses penyiapan Prastudi Kelayakan pada fase kedua untuk mengetahui apakah proyek
layak untuk diadakan sebagai proyek KPBU di dalam tahap transaksi. Prastudi Kelayakan merupakan asesmen
awal dari kelayakan suatu proyek, termasuk analisis teknis, keuangan dan keekonomiannya. Selain itu, studi
juga harus berisi analisis tentang dampak lingkungan, sosial dan hukum dari proyek untuk memastikan dasar
yang kuat untuk tahap transaksi.
3
Menurut Peraturan Menteri Bappenas No. 4 Tahun 2015, Prastudi Kelayakan terdiri dari kajian awal dan kajian
akhir Prastudi Kelayakan. Kajian awal Prastudi Kelayakan bertujuan untuk menyusun skema KPBU terbaik
berdasarkan opsi yang ada dari berbagai aspek, antara lain aspek teknis, ekonomi, keuangan, dan kesesuaian
dengan hukum. Pada kajian awal tersebut dilakukan pula identifikasi kebutuhan Dukungan Pemerintah
dan/atau Jaminan Pemerintah dan rumusan permasalahan beserta usulan pemecahannya. Kajian akhir
Prastudi Kelayakan merupakan kajian awal yang sudah memperoleh persetujuan dari para pemangku
kepentingan, data kajian sudah disesuaikan dengan kondisi terkini, kelayakan dan kesiapan KPBU telah
disempurnakan, dan berbagai permasalahan telah ditindaklanjuti.
Prastudi Kelayakan penting bagi PJPK untuk dapat memahami secara penuh karakteristik dari proyek yang
diusulkan serta untuk mengevaluasi kelayakannya secara teknis, keuangan, sosial dan lingkungan. Prastudi
Kelayakan juga akan mengukur apakah proyek dimaksud sudah menjadi opsi terbaik dalam mengatasi
kebutuhan yang ada serta apakah akan memberikan manfaat sosial dan ekonomis yang berkelanjutan bagi
publik. Suatu Prastudi Kelayakan yang disiapkan dengan baik diharapkan akan mampu memberikan perkiraan
yang dapat diandalkan tentang dukungan apa saja yang diperlukan dari Pemerintah serta dapat
mengidentifikasi penjaminan apa saja yang diperlukan agar proyek menjadi layak. Kesimpulan yang diperoleh
dari Prastudi Kelayakan adalah penting bagi PJPK untuk dapat membuat keputusan tepat tentang suatu usulan
proyek, untuk dapat melakukan negosiasi serta menandatangani suatu kontrak KPBU yang didasarkan atas
pemahaman yang menyeluruh atas potensi risiko pada suatu proyek.
Penyiapan Prastudi Kelayakan sangat penting untuk memastikan agar para pemangku kepentingan proyek
dapat membuat keputusan yang tepat terkait proyek.
§
Kementerian Keuangan selanjutnya akan menggunakan informasi yang disediakan dalam
Prastudi Kelayakan untuk menilai apakah proyek yang diusulkan tersebut layak untuk diberikan
dana dukungan kelayakan (‘viability gap funding’), dukungan keuangannya dalam bentuk
Viability Gap Funding serta untuk menentukan nilai serta metode pencairan dari semua
dukungan ini.
§
Badan-badan pembiayaan lainnya termasuk PT PII, PT SMI, dan PT IIF selanjutnya akan
mengevaluasi segala informasi yang terdapat dalam Prastudi Kelayakan untuk menentukan
apakah proyek dimaksud layak untuk diberikan penjaminan serta ‘credit enhancements’
(peningkatan kelayakan) lainnya yang mungkin dibutuhkan oleh PJPK.
§
Prastudi Kelayakan akan memberikan informasi yang penting dalam penyiapan dokumen tender.
Para investor swasta nantinya akan mempelajari dokumen tender ini sebagai dasar untuk
menyiapkan penawaran harga. Apabila informasi yang terdapat di dalam Prastudi Kelayakan
kurang memadai, dikhawatirkan bahwa sektor swasta tidak akan dapat menyusun penawaran
sesuai dengan persyaratan dari PJPK.
4
3.
PRASTUDI KELAYAKAN
Prastudi Kelayakan yang dipersyaratkan oleh hukum dan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia
merupakan hasil analisis kelayakan yang menyeluruh. Prastudi Kelayakan harus menganalisis fitur-fitur pokok
dari proyek yang akan dikerjakan dan bertujuan untuk membuat kesimpulan antara lain tentang:
§
§
§
§
§
Sumber pembiayaan KPBU
Kerangka kerja kontrak, hukum dan kelembagaan
Usulan tentang Dukungan Pemerintah dan Penjaminan Pemerintah yang diperlukan
Usulan tentang identifikasi risiko serta rekomendasi mitigasinya, pengalokasian risikonya, dan
Rencana tingkat pengembalian investasi bagi Badan Usaha Pelaksan.
Dalam pengertian tersebut, maka Prastudi Kelayakan adalah hasil keluaran dari analisis kelayakan yang
menyeluruh, bukan sekedar pra-kelayakan. Tujuan dari studi kelayakan adalah untuk menelaah secara detil
apakah suatu proyek merupakan suatu investasi yang layak dan dapat dilaksanakan untuk memenuhi
kebutuhan masyarakat. Studi kelayakan akan mengidentifikasi semua karakteristik teknis, lingkungan, sosial,
hukum, keuangan, ekonomi dan risiko yang terkait dengan proyek serta menyiapkan jadwal waktu
pelaksanaan proyek. Studi kelayakan juga akan menetapkan bentuk struktur KPBU di dalam pelaksanaan
proyek.
Ada empat hal yang harus dilakukan untuk mencapai hal tersebut:
§
Menyiapkan pelaksanaan studi dengan cara menyusun tim dan merencanakan dokumendokumen sebagai panduan dalam mempersiapkan berbagai analisis yang diperlukan. Tim
dimaksud mencakup para penasihat eksternal dengan keahlian di bidang teknis, hukum,
ekonomi, keuangan dan KPBU.
§
Menentukan apakah proyek dimaksud layak secara teknis, hukum, lingkungan dan ekonomi
dalam rangka memenuhi kebutuhan masyarakat serta apakah proyek tersebut membawa
manfaat dan dapat direalisasikan. Penentuan kelayakan suatu proyek merupakan hal yang
berbeda dengan penentuan kelayakan suatu proyek sebagai suatu proyek KPBU, di mana hal ini
akan dinilai pada bagian penyusunan struktur proyek KPBU. Panduan tentang penilaian
kelayakan disajikan pada Laporan Prastudi Kelayakan pada Bagian 4.
§
Menyusun struktur proyek KPBU melalui penentuan output yang jelas dan alokasi fungsi-fungsi
dan risiko-risiko proyek sehingga memenuhi prinsip value for money. Panduan tentang tata cara
membangun struktur KPBU diuraikan pada Lampiran D.
§
Melakukan evaluasi usulan KPBU untuk mengidentifikasi dukungan atau penjaminan yang
harus diberikan oleh Pemerintah agar proyek menarik di mata investor serta untuk memastikan
bahwa proyek tersebut memenuhi prinsip value for money, dapat dipasarkan dan dapat
dipertanggungjawabkan secara fiskal. Dalam hal ini PJPK harus menilai apakah layak apabila
proyek dilaksanakan menggunakan skema KPBU dan jika ya, apakah dukungan dan penjaminan
dari Pemerintah dapat diperoleh secara berkelanjutan. Panduan tentang analisis value for money
diuraikan pada Lampiran E.
Tahapan di atas saling berkaitan. Informasi yang dikumpulkan mengalir dari satu tahapan ke tahapan
berikutnya. Misalnya, informasi yang digunakan untuk menetapkan kelayakan proyek—seperti analisis
dampak lingkungan dan analisis biaya-manfaat ekonomi—juga akan digunakan untuk menyusun struktur dan
mengevaluasi skema KPBU yang diusulkan. Penyusunan struktur dan evaluasi skema KPBU sering kali harus
dilakukan secara berulang. PJPK dapat mengulang tahapan-tahapan berulang kali untuk menyempurnakan
struktur skema KPBU berdasarkan evaluasi yang dibuatnya.
Hasil analisis tentang kelayakan untuk berinvestasi dan pengadaan proyek melalui skema KPBU, disajikan
dalam Laporan Prastudi Kelayakan sebagai bahan untuk mengajukan usulan proyek tersebut kepada berbagai
instansi Pemerintah yang terkait untuk lanjut ke tahapan transaksi.
5
4.
LAPORAN PRASTUDI KELAYAKAN
Tujuan dari Prastudi Kelayakan adalah untuk:1
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
Menetapkan target serta habatan dalam pelaksanaan proyek-proyek KPBU
Memastikan kepatuhan terhadap ketentuan hukum dan perundang-undangan.
Menelaah peran dan tanggung jawab dari masing-masing pemangku kepentingan.
Mempelajari pilihan-pilihan teknis serta ketersediaan teknologi serta barang/jasa yang diperlukan
Menetapkan pilihan bentuk skema kerjasama terbaik
Menelaah manfaat ekonomi dan sosial yang ditimbulkan proyek.
Menyusun rencana komersial (commercial plan) yang mencakup studi permintaan, industri
(pasar), penerimaan dan keuangan
Mengidentifikasi risiko-risiko serta upaya mitigasi yang diperlukan.
Mengidentifikasi dampak terhadap lingkungan dan sosial.
Menetapkan syarat-syarat dari proyek KPBU, termasuk basis hukum yang diperlukan dalam
kaitannya dengan perolehan hak atas tanah serta pemukiman kembali.
Mengidentifikasi kebutuhan akan dukungan dan/atau penjaminan dari Pemerintah; dan
Menetapkan hal-hal apa saja yang menjadi permasalahan serta hambatan utama, usulan-usulan
untuk penanganan permasalahan tersebut.
Laporan Prastudi Kelayakan berisi simpulan hasil-hasil dari analisis kelayakan proyek. Laporan dimaksud
menyajikan semua informasi yang diperlukan instansi-instansi Pemerintah yang bersangkutan dalam
membuat keputusan apabila mereka harus menyediakan dukungan dan penjaminan bagi proyek. Oleh karena
itu maka laporan tersebut harus dapat memberikan informasi yang cukup untuk memberi justifikasi bahwa
proyek tersebut betul-betul investasi yang layak dan bahwa skema KPBU yang dipilih akan mampu melahirkan
‘value for money’ bagi masyarakat.
Untuk mencapai tujuan tersebut di atas, Laporan Prastudi Kelayakan harus mencakup ke-duabelas (12) section
sebagaimana diuraikan di bawah ini:
1
§
Bab 1: Laporan Manajemen (Executive Summary) yang memuat uraian ringkas dan jelas
tentang penilaian atas kelayakn proyek. Uraian tersebut mencakup semua simpulan utama yang
terkait dengan kelayakan teknis, ekonomis serta keuangan dari proyek termasuk struktur KPBU
yang diusulkan serta dukungan yang mungkin diperlukan dari Pemerintah dalam rangka
membuat proyek menjadi layak.
§
Bab 2: Pendahuluan, yang berisi uraian informasi latar belakang serta fitur utama dari proyek.
Bab ini juga memuat penjelasan tentang isi dan struktur dari Laporan Prastudi Kelayakan.
§
Bab 3: Analisis Kebutuhan, yang berisi penjelasan tentang mengapa proyek ini diperlukan,
dengan memberikan uraian tentang pokok permasalahan serta justifikasi bahwa proyek ini
merupakan opsi terbaik untuk mengatasai permasalahan dimaksud.
§
Bab 4: Studi Teknis, yang menjelaskan bahwa proyek ini layak dari segi teknis.
§
Bab 5: Analisis Ekonomi, memberikan uraian tentang analisis biaya dan manfaat social-ekonomi
untuk menegaskan bahwa proyek dimaksud layak secara ekonomi.
§
Bab 6: Analisis Keuangan, memberikan uraian tentang perkiraan kinerja keuangan dari proyek
di sepanjang siklus hidupnya. Bab ini harus membuktikan bahwa proyek akan dapat memberikan
tingkat keuntungan investiasi yang diharapkan oleh para investor.
§
Bab 7: Studi Lingkungan dan Sosial, memberikan analisis tentang potensi dampak sosial dan
lingkungan dari proyek ini serta langkah-langkah dan biaya-biaya yang diperlukan untuk
memitigasi dampak dimaksud.
§
Bab 8: Studi hukum dan kelembagaan, memberikan uaraian analisis tentang semua aspek
hukum dari proyek KPBU serta uraian tentang lembaga-lembaga yang terlibat dalam proyek,
Butir 8 Subbab A Bab III Lampiran Peraturan Menteri Bappenas No. 4 Tahun 2015 tentang Tata Cara Pelaksanaan
KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur
6
peran yang mereka jalankan serta kapasitasnya masing-masing dalam memenuhi tanggung
jawabnya dalam proyek.
§
Bab 10: Bentuk dari KPBU, berisi uraian tentang struktur dari proyek KPBU yang diusulkan
disertain justifikasi bahwa format tersebutlah sebagai opsi terbaik.
§
Bab 11: Dukungan Pemerintah, memberikan uraian tentang dukungan yang diperlukan dari
Pemerintah Indonesia, baik pusat maupun daerah, agar proyek menjadi layak untuk
dilaksanakan.
§
Bab 12: Rencana Pelaksanaan Proyek, berisi uraian tentang rencana PJPK untuk mendapatkan
investor swasta dan melaksanakan proyek.
§
Kesimpulan, berisi kesimpulan dari hasil analisis terkait dengan kelayakan proyek.
Di sisa bagian dari dokumen ini, kami akan menjelaskan tentang bagaimana mengembangkan Bab-Bab dari 3
sampai 11. Tabel 4.1 di bawah ini menguraikan tentang isi dari sebuah Laporan Prastudi Kelayakan dan di
bagian mana analisis yang terkait dengan konten dimaksud diberikan dalam Buku Panduan ini.
Tabel 4.1 : Isi dari Laporan Prastudi Kelayakan
Isi
Bab pada Buku Panduan ini
1
Laporan Manajemen / Executive Summary
N/A
2
Pendahuluan
N/A
3
Kebutuhan Proyek
Bab 5
4
Analisis Teknis
Bab 6
5
Analisis Ekonomi
Bab 7
6
Analisis Keuangan
Bab 8
7
Studi Lingkungan dan Sosial
Bab 9
8
Analisis Hukum dan Kelembagaan
Bab 10
9
Bentuk Kerjasama
Bab 11
10
Analisis Risiko
Bab 12
11
Dukungan Pemerintah dan/atau Jaminan dari Pemerintah
Bab 13
12
Rencana Pelaksanaan
Bab 14
7
5.
KEBUTUHAN PROYEK
Asesmen tentang kebutuhan proyek adalah langkah pertama yang penting dalam menilai kelayakan dari suatu
proyek KPBU. Analisis ini akan mengidentifikasi ada tidaknya permasalahan yang harus diatasi, memberikan
justifikasi bahwa proyek ini adalah opsi terbaik untuk mengatasi permasalahan dimaksud, dan akhirnya untuk
memperkirakan permintaan atas barang atau jasa yang dihasilkan proyek.
5.1 Identifikasi Permasalahan
Permasalahan harus dapat diuraikan secara jelas. Prastudi Kelayakan harus dapat menginvestigasi kadar dan
kualitas dari jasa-jasa layanan yang ada serta mengidentifikasi segara permasalahan dan kekurangannya. Pada
umumnya permasalahan menyangkut keterjangkauan harga jasa layanan, ketersediaan, kualitas atau
gabungan dari semua faktor dimaksud. Untuk mengidentifikasi permasalahan dimaksud, maka beberapa
pertanyaan berikut ini harus sudah dapat dijawab pada tahapan Prastudi Kelayakan ini:
§
Keterjangkauan Harga/Affordability: Apakah harga dari jasa layanan yang ada saat ini jauh di atas
tingkat yang bisa dikeluarkan oleh user? Apakah ada dampak distribusi? Harus dikurangi sampai
tingkat berapakah harga jasa layanan tersebut agar permasalahan dapat teratasi (singkatnya,
seperti apakah elastisitas harga-nya)?
§
Ketersediaan/Availability: Apakah jasa layanan yang ada saat ini terbebankan dari sisi volume?
Apakah dibangunnya jasa layanan yang baru akan menimbulkan kenaikan supply atau
pengalihan supply dari satu sumber ke sumber lainnya? Apakah yang menjadi hambatan untuk
menggunakan opsi-opsi yang ada? Apakah ada hambatan sosial?
§
Kualitas/Quality: Apakah kualitas dari jasa layanan yang ada saat ini telah mampu memenuhi
harapan pelanggan? Apakah yang menjadi penyebab rendahnya kualitas jasa layanan? Apakah
user akan bersedia untuk membayar harga yang lebih tinggi?
Prastudi Kelayakan juga harus mempertimbangkan tingkat layanan sebagaimana ditetapkan dalam
perundang-undangan pusat maupun daerah. Jika memungkinkan maka permasalahannya harus dikuantifikasi.
Kuantifikasi harus mempertimbangkan jumlah dan prosentase dari masyarakat yang akan terdampak serta
derajat dari dampak tersebut agar diperoleh pemahaman yang lebih baik tentang dampak proyek. Semua
pernyataan permasalahan (problem statement) harus didukung oleh bukti-bukti yang telah diuji kualitasnya.
Uji kualitas dapat mencakup hal-hal sebagai berikut:
§
§
§
§
Menguji relevansi dari bukti (apakah berada pada lokasi yang benar?)
Menguji kepatutan dari bukti (apakah kondisi yang menaungi masih sama?)
Mengidentifikasi batasan-batasan metodologi keilmuan serta pendekatan pengambilan sampel.
Mempertimbangkan ketidakpastian yang terkait dengan teknik pengukuran yang digunakan.
Prastudi Kelayakan harus dapat mengidentifikasi dengan jelas siapa saja yang terdampak oleh permasalahan,
atau siapa yang akan memperoleh manfaat apabila permasalahan bisa diatasi. Hal ini penting dalam rangka
mengidentifikasi para pengguna yang disasar untuk menetapkan cakupan/scope proyek pada tahapan
berikutnya.
5.2 Analisis Opsi-Opsi
Prastudi Kelayakan harus mampu menjustifikasi bahwa Proyek adalah opsi terbaik untuk dapat mengatasi
permasalahan yang ada, dibandingkan dengan opsi alternatif lainnya.
Tahap pertama dalam analisis opsi-opsi adalah mengidentifikasi opsi-opsi alternatif. Opsi-opsi alternatif
tersebut harus bersifat realistis dan tidak terlalu ekstrem sehingga akan serta merta ditolak. Misalnya, opsi-opsi
berikut ini dapat dibandingkan dengan opsi yang diusulkan :
§
§
Sebuah skenario biarkan apa adanya (a do-nothing scenario) – apakah yang akan terjadi apabila
semuanya dibiarkan berjalan apa adanya sebagaimana biasa?
Memperbaiki/memperluas fasilitas yang ada saat ini – hanya dengan memperbaiki fasilitas yang
ada saat ini apakah akan dapat memberikan hasil yang sama?
8
§
§
Solusi teknis alternatif – apakah ada solusi lain-lain yang lebih terbuktikan (established) atau lebih
murah?
Lokasi alternatif – apakah ada lokasi lain-lain yang lebih efektif biaya atau lebih tidak berisiko?
Asesmen pada tingkat yang lebih luas (makro) dari masing-masing opsi harus dilakukan untuk dapat
menjustifikasi bahwa proyek yang diusulkan ini betul-betul alternatif yang layak. Hal-hal berikut ini harus
dipertimbangkan:
§
§
§
§
§
Apakah opsi tersebut menuju pada pencapaian tujuan proyek dan mampu memberikan manfaat
sesuai perkiraan?
Apakah ada manfaat lain-lain yang bersifat non-esensi yang nantinya dihasilkan dari solusi ini.
Apakah ketrampilan dan kapasitas yang diperlukan bagi para pelaksana/ delivery agent
Apakah ada dampak negatif lain-lain dari opsi dimaksud?
Seberapa besarkan biaya keuangan dari opsi dimaksud?
Langkah terakhir adalah membandingkan opsi-opsi lalu menetapkan opsi terbaik berdasarkan bukti-bukti
yang masuk akal. Jika suatu alternatif proyek telah ditolak, maka Prastudi Kelayakan harus dapat memberikan
alasan yang mendasari keputusan penolakan tersebut, serta derajat kepastian yang melingkupi variabel yang
pada akhirnya mengarah kepada keputusan penolakan.
5.3 Analisis Permintaan
Analisis permintaan (demand analysis) adalah unsur yang sangat penting dalam uji kelayakan ekonomi dan
keuangan. Analisis ini mengidentifikasi kebutuhan suatu investasi di bidang infrastruktur serta menetapkan
cakupan/scope (penetapan scope dan ukuran hasil) dari proyek. Permintaan untuk proyek yang diusulkan
mencakup permintaan saat ini dan permintaan masa yang akan datang.
Permintaan saat ini didasarkan kepada data statistik yang tersedia di perusahaan penyedia jasa layanan, pada
regulator, kementerian, biro pusat statistik atau pemerintah pusat.
Permintaan masa depan didasarkan pada model perkiraan permintaan dengan mempertimbangkan perkiraan
ekonomi makro dan sosial ekonomi, alternatif sumber persediaan, kelenturan permintaan dalam kaitannya
dengan faktor-faktor yang relevan serta beberapa hal lainnya. Permintaan masa depan juga bisa berasal dari
para pengguna yang ada saat ini atau pengguna baru yang dipicu oleh adanya kegiatan-kegiatan baru yang
diijinkan oleh proyek.
Ada beberapa metode untuk memperkirakan permintaan. Trend permintaan historis dapat memberikan
indikasi yang baik tentang bagaimana pasar akan bereaksi terhadap perubahan-perubahan harga. Jika data
dimaksud tidak tersedia, misalnya pada pasar-pasar di mana jasa layanan baru saja akan dibangun, maka dapat
juga digunakan kurva permintaan produk substitusi atau sejenisnya. Sebagai alternatifnya, diadakannya suatu
produk sejenis di lokasi yang sejenis akan memberikan data permintaan yang cukup meyakinkan. Cara
pendekatan umum yang digunakan untuk memperkirakan permintaan adalah melakukan survei kesediaan
membayar (willingness to pay).
Kelebihan dan kekurangan dari setiap cara pendekatan dijelaskan pada Tabel 5.1. Gabungan beberapa cara
pendekatan dapat dan seharusnya digunakan manakala memungkinkan untuk meningkatkan pemahaman
tentang jangkauan dari hasil yang dimungkinkan.
Tabel 5.1 : beberapa cara pendekatan dalam memperkirakan permintaan
Pendekatan
Aplikasi Terbaik
Kelebihan
Kekurangan
Data historis
tentang jasa
layanan yang ada
saat ini
Bila tujuan proyek adalah
untuk penambahan
kapasitas dari jasa layanan
yang ada.
§ Mampu menangkap
sensitivitas pasar aktual
terhadap harga
§ Memberikan data
respons historis tentang
diadakannya jasa layanan
baru
Data permintaan bisa jadi
tidak mampu menangkap
variabel
pendorong/driving
variable (misalnya,
perubahan permintaan
bisa jadi disebabkan oleh
kegiatan marketing, bukan
karena penurunan harga)
Data produk
substitusi atau
produk yang
Jika tujuan proyek adalah
untuk menggantikan
produk substitusi yang ada
Mampu menangkap
kemungkinan sensitivitas
pasar terhadap harga.
Produk baru bisa jadi
memiliki fitur-fitur
pembeda yang lebih
9
serupa
baik/lebih buruk dari
produk yang ada.
Proyek yang sama
di lokasi yang
berbeda
Jika tujuan proyek adalah
untuk mengadakan suatu
produk yang tidak memiliki
substitusi.
mampu menangkap
kemungkinan respons
pasar terhadap produk
baru.
Perilaku dan/atau layanan
bisa jadi berbeda di lokasi
yang disasar.
Data hasil survey
(kesediaan untuk
membayar)
Bila tidak ada
produk/proyek lain yang
bisa dibandingkan.
Mampu mengungkap
suatu kurva permintaan.
§ Disain survey bisa jadi
memppengaruhi respons
§ Responden bisa jadi
belum pernah mengenal
proyek/produk, sehingga
tidak diketahui kesediaan
mereka untuk membayar.
Perkiraan permintaan harus dibuat untuk jangka pendek, menengah dan panjang (10, 15, 20+ tahun) serta
harus mencakup sejumlah skenario dan sensitivitas. Suatu perkiraan (forecast) harus mencakup satu skenario
yang paling mungkin dan sejumlah skenario alternatif lain, termasuk skenario kasus terburuk. Skenarioskenario dimaksud juga harus mempertimbangkan faktor-faktor sosial dan politik, seperti penolakan untuk
membayar ongkos, kemampuan membayar customer serta kesediaan untuk membayar. Menyadari perlunya
dan pentingnya melakukan perkiraan termasuk segala kelemahannya, perkiraan permintaan harus dibuat
dalam tiga skenario: (i) rendah/low, (ii) tinggi/high, dan (iii) yang paling mungkin terjadi/most likely.
Prastudi Kelayakan harus mencakup suatu laporan survey pasar atau permintaan yang dibuat pada saat
persiapan. Informasi tentang metode survey yang digunakan juga harus dimasukkan.
Analisis kebutuhan proyek akan mengarah kepada sejumlah opsi terkait tingkat layanan jasa layanan atau
produk yang diinginkan berdasarkan potensi besar kecilnya pasar. Hal ini akan menentukan output dari
proyek, seperti apa output tersebut dan cakupan/scope dari jasa layanan. Output dari sebuah proyek harus
ditetapkan dari segi jasa layanan yang dihasilkan, bukan dari pembangunan aset.
10
6.
ANALISIS TEKNIS
Analisis teknis akan menghasilkan informasi tentang karakteristik teknis dari proyek, kapasitas (size) proyek,
desain awal dari aset/fasilitas yang diusulkan lengkap dengan modal dan biaya tahunan proyek.
Bab ini mencakup informasi tentang komponen-komponen serta kapasitas awalnya serta estimasi biaya
investasi. Pada tahapan ini desain teknis belum akan menjadi spesifikasi final. Tujuannya adalah untuk
mengetahui kelayakan teknis dan menetapkan persyaratan teknis minimum untuk nantinya dimasukkan ke
dalam ‘Request for Proposal’ untuk mendapatkan investor, serta menetapkan suatu design benchmark yang
menjadi dasar penetapan biaya proyek untuk kemudian digunakan dalam analisis ekonomi dan keuangan.
Bab ini berisi uraian teknis dan rencana pelaksanaan proyek yang mencakup semua komponen teknis dan nonteknis dari proyek. Secara khusus, bagian ini mencakup:
§
§
§
§
§
§
§
§
Lokasi Proyek:
– Uraian tentang lokasi tapak
– Data geografi, hidrologi, struktur dan drainase
– Logika untuk pemilihan lokasi tapak proyek
– Ketersediaan input untuk memenuhi kebutuhan proyek; dan
– Luas lahan yang diperlukan serta status kepemilikan lahan proyek saat ini
Desain Awal, Layout Awal: berisi uraian tentang desain teknis atau layout dari proyek (yang
disesuaikan dengan kebutuhan dan karakteristik dari masing-masing sektor). Juga mencakup
technical ground survey untuk menetapkan perkiraan belanja modal. Hal ini harus
mempertimbangkan alternatif desain, termasuk ketidakpastian dalam proyeksi permintaan serta
berbagai ketidakpastian lain yang terkait dengan lokasi tapak.
Teknologi: berisi uraian tentang teknologi yang dipilih, termasuk metode konstruksi, logika
penggunaan teknologi dimaksud, serta potensi tantangannya. Prastudi Kelayakan harus memuat
justifikasi bahwa teknologi tersebut aman dan telah terbukti efisien.
Kinerja Standar: Standar hasil output serta fasilitas yang akan menjadi dasar bagi penetapan
persyaratan teknis minimum untuk dicantumkan dalam ‘‘Request for Proposal’.
Input yang diperlukan dan standar dari input
Biaya Proyek: Belanja modal dan biaya operasional proyek
Opsi-opsi operasional dan manajemen proyek
Rencana Pelaksanaan Proyek: Jadwal waktu dan saling keterkaitan dari semua komponen utama
proyek
Bab ini harus dapat menyajikan bukti yang wajar yang menunjukkan bahwa proyek dimaksud layak secara
teknis, karena:
§
§
§
§
§
§
§
Teknologi sudah terbuktikan dan digunakan pada proyek-proyek lainnya yang serupa
Volume dan kualitas dari bahan dasar (raw material) sudah mencukupi untuk operasional proyek
Desain yang digunakan adalah opsi yang paling optimal, dan efektif dari segi biaya
Teknologi yang diusulkan untuk pembangunan sudah layak
Supplier teknologi yang ada lebih dari satu untuk mendorong adanya kompetisi
Jadwal pelaksanaan proyek yang realistis
Tersedianya lahan yang diperlukan untuk pembangunan dan operasional proyek
11
7.
ANALISIS EKONOMI
Analisis Biaya-Manfaat atau Cost-Benefit Analysis (CBA) adalah salah satu metodologi/analisis di dalam ilmu
ekonomi yang sering dipakai oleh pengambil keputusan dengan cara memperkirakan manfaat dan biaya
proyek dari sudut pandang masyarakat. Ada beberapa analisis ekonomi yang biasa dilakukan pada suatu
proyek, antara lain seperti: cost analysis, fiscal impact analysis, cost-effectiveness analysis, economic impact
assessment, dan lain-lain. Akan tapi yang paling sering digunakan untuk mengkaji proyek adalah analisis biayamanfaat.
Tujuan dari analisis biaya-manfaat ini adalah untuk mengetahui apakah terdapat kasus ekonomi dalam
keputusan investasi proyek ini dengan cara melakukan asesmen biaya dan manfaat untuk selanjutnya
diketahui manfaat ekonomi netto dari proyek ini. Proyek akan dianggap layak secara ekonomi jika proyek
tersebut dibutuhkan dan mampu memberikan manfaat yang lebih baik atau serupa dengan biaya yang lebih
murah dari opsi-opsi lain yang menjadi alternatif.
7.1 Menetapkan fakta-fakta counterfactual atau opsi-opsi alternatif lain
Sub-bab ini berisi uraian tentang counterfactual—atau apa yang akan terjadi seandainya tidak ada Proyek.
Counterfactual memberikan dasar dalam pelaksanaan analisis biaya-manfaat ekonomi, dan dengan demikian
harus selalu dipertimbangkan dengan hati-hati.
Dalam beberapa kasus, counterfactual, atau juga dikenal dengan sebutan skenario “Jika Tanpa Proyek”, relatif
cukup sederhana penjelasannya. Misalnya, untuk suatu rencana proyek pembangunan fasilitas yang
memproduksi biogas dari air limbah untuk memasok suatu pabrik (penghasil starch) dengan energi panas dan
listrik, jika tidak ada (counterfactual) proyek ini, maka air limbah akan terus dioleh di kolam-kolam terbuka, dan
listrik untuk pabrik akan terus dipasok melalui jaringan yang sudah ada.
Pada beberapa kasus lainnya, seperti misalnya proyek desalinasi, bisa jadi terdapat lebih dari satu skenario
“Jika Tidak Ada Proyek”. Dalam hal ini, jika tidak ada fasilitas desalinasi, ada dua skenario yang akan terjadi.
Pada skenario yang ekstrim, tidak ada yang dapat dilakukan, dan air akan dipompa terus menerus yang tidak
sustain. Oleh karena itu diperlukan suatu regulasi yang lebih ketat yang melibatkan Pemerintah dalam
memberlakukan aturan penggunaan air.
7.2 Menganalisis biaya dan manfaat dari opsi-opsi
Pertama, bagian ini mengidentifikasi semua biaya dan manfaat yang akan dihasilkan proyek untuk publik.
Secara umum, biaya dan manfaat dapat dibagi ke dalam beberapa kategori sebagai berikut:
§
Biaya Langsung—mencakup belanja modal dimuka serta biaya-biaya operasional dan pemeliharaan
proyek. Semua proyek-proyek infrastruktur akan menimbulkan biaya-biaya langsung. Namun
demikian, karena ini adalah analisis ekonomi, kita masih belum memasukkan unsur pajak.
§
Biaya Tidak Langsung—biasanya berupa biaya-biaya yang terkait dengan dampak negatif dari
proyek dan sering kali sulit untuk mengkuantifikasi nilainya dalam bentuk monetary value. Oleh
karena itu, perlu dikembangkan suatu metode untuk menghitung biaya tidak langsung tersebut.
Contohnya adalah biaya adalah biaya untuk memindahkan aset serta kerusakan pada tata lahan di
mana proyek berada dan beroperasi.
§
Manfaat Langsung—ini adalah manfaat yang dirasakan oleh para pengguna (penerima manfaat)
proyek. Misalnya untuk proyek pembangunan jalur kereta api misalnya, manfaat langsungnya adalah
mempersingkat waktu perjalanan serta biaya pengoperasian kendaraan, meningkatkan keandalan
dan kenyamanan dalam perjalanan.
§
Manfaat Tak Langsung—manfaat sampingan yang bersifat positif yang ditimbulkan proyek, dan
bisa juga dianggap sebagai “biaya-biaya yang bisa dihindarkan” akibat adanya proyek. Ini juga
termasuk manfaat bagi lingkungan hidup.
Jenis biaya dan manfaat bersifat unik untuk masing-masing kasus. Pengelompokan ini berfungsi sebagai
kerangka kerja secara kasus per kasus untuk menghindari penghitungan ganda/double counting. Pedoman
tentang bagaimana cara menghitung biaya dan menfaat sosial-ekonomi diuraikan pada Lampiran B.
12
Kedua, Penanggungjawab Proyek Kerjasama (PJPK) harus mempresentasikan hasil analisis biaya dan manfaat
untuk mengetahui apakah proyek dimaksud betul-betul layak secara ekonomi. Teknik-teknik analisis biaya dan
manfaat diuraikan pada Lampiran B.
Keluaran akhir/final output dari asesmen kelayakan ekonomi mencakup Net Present Value (NPV) dan
Economic Internal Rate Of Return (EIRR) dari biaya dan manfaat ekonomi dari proyek.
§
§
NPV mencerminkan nilai kini dari biaya dan manfaat yang terjadi selama siklus hidup proyek
EIRR mencerminkan tingkat hasil laba berdasarkan mana nilai kini dari biaya dan manfaat
ekonomi dari proyek adalah sama.
EIRR harus dibandingkan dengan social discount rate. Pedoman tentang penentuan tingkat social discount rate
diuraikan pada Lampiran B. Proyek-proyek yang diketahui memiliki EIRR yang positif dan lebih tinggi dari social
discount rate dianggap layak secara ekonomi. Suatu proyek dengan hasil ekonomi negatif dapat dianggap
menggunakan terlalu banyak sumberdaya sosial untuk mendapatkan manfaat yang terlalu kecil bagi
masyarakat. Dari ini kemudian menuju analisis yang lebih rinci tentang kelayakannya sebagai suatu proyek
KPBU.
7.3 Memperoleh penegasan apakah suatu proyek merupakan opsi yang paling tepat secara ekonomi
Hasil dari analisis biaya-manfaat untuk suatu proyek dan opsi counterfactual-nya akan memberikan konfirmasi
apakah suatu proyek itu merupakan opsi yang akan memberikan manfaat ekonomi yang terbaik bagi publik.
13
8.
ANALISIS KEUANGAN
Bab tentang analisis keuangan ini berisi uraian tentang analisis kuantitatif atas kelayakan keuangan dari suatu
proyek. Analisis juga akan menunjukkan apakah proyek membutuhkan dukungan keuangan dan/atau jaminan
dari Pemerintah.
Analisis keuangan paling tidak diharapkan memuat hal-hal sebagai berikut:
1.
2.
3.
Kajian kelayakan proyek secara keuangan, dengan memberikan gambaran secara jelas terhadap
kinerja keuangan dari sudut pandang penerimaan dan pengeluaran keuangan proyek, termasuk
risiko yang akan dihadapi selama siklus proyek;
Kajian kebutuhan terhadap dukungan pemerintah (pusat maupun pemerintah daerah), apabila di
kajian awal dinyatakan bahwa proyek ini tidak layak dengan hanya mengandalkan pendanaan dari
Badan Usaha dan potensi pemasukan dari pelanggan atau pengguna (user charge) fasilitas
infrastruktur yang akan dibangun. Termasuk juga yang dikaji adalah kerangka waktu yang
dibutuhkan terhadap dukungan Pemerintah yang diperlukan agar proyek menjadi layak.
Gambaran yang jelas terkait sumber pendanaan proyek termasuk persyaratan yang harus dipenuhi
oleh Badan Usaha terhadap pengembalian pendanaan, bila pendanaan tersebut didapat dari sektor
perbankan atau swasta lainnya.
Komponen utama dari analisis keuangan diuraikan pada Gambar 8.1 di bawah ini.
Gambar 8.1: Analisis Keuangan / Financial Analysis
Analisis keuangan akan menggunakan informasi yang diperoleh dari hasil analisis permintaan, kelayakan
teknis dan estimasi biaya dengan mempertimbangkan opsi KPBU yang dipilih. Analisis keuangan
menggunakan data-data biaya dan penerimaan yang terfokus kepada asesmen proyek dari sudut pandang
investasi. Analisis ini akan menggunakan metode standar untuk proyek-proyek yang biasa dilakukan pada
sektor swasta. Analisis ini menggunakan biaya utang atau ’debt service’, belanja modal komersial tertimbang,
tingkat pengembalian ekuitas (return on equity) dan dinyatakan berdasarkan nilai kini (yang sudah
mempertimbangkan oleh faktor-faktor eksternal proyek, seperti inflasi yang akan menimbulkan eskalasi biaya
proyek).
Untuk menilai suatu proyek dari sudut keuangan, maka perlu untuk mengembangkan suatu proyeksi
keuangan di masa datang dalam bentuk financial model. Pedoman tentang model keuangan diuraikan pada
Lampiran C.
Masukan untuk analisis keuangan yang terinci diharapkan mencakup hal-hal sebagai berikut:
§
Biaya Project Life Cycle untuk proyek beserta kerangka waktunya. Ini mencakup perkiraan
belanja modal (Capital Expenditures) dan biaya operasi serta pemeliharaan (O&M costs).
– Belanja Modal secara khusus dikaitkan dengan pengadaan jasa layanan baru, termasuk
namun tidak terbatas kepada biaya disain, pengadaan tanah dan pengembangan lahan,
bahan baku, konstruksi serta mesin dan peralatan (termasuk infrastruktur IT). Juga harus
mempertimbangkan biaya-biaya tenaga kerja proyek, manajemen dan pelatihan, termasuk
jasa keuangan, hukum, pengadaan, teknis dan manajemen proyek. Juga mencakup beban
bunga utang selama masa konstruksi.
– Biaya Operasi dan Pemeliharaan (O&M) mencakup biaya-biaya operasi dan pemeliharaan
selama siklus proyek agar aset-aset di lingkup proyek tetap dalam kondisi yang terjaga dan
14
§
§
§
§
§
§
§
tetap dalam kondisi yang cukup memadai untuk dapat memberikan output yang diinginkan.
Juga mencakup biaya-biaya bahan baku, perlengkapan dan peralatan, manajemen langsung
dan asuransi. Biaya O&M juga mencakup biaya pegawai secara penuh. Biaya O&M tahunan
harus di-index-kan dengan estimasi tingkat inflasi.
Komponen penerimaan dan estimasi terhadap aliran penerimaan tersebut. Ini mencakup
analisis tarif (di mana user wajib membayar terhadap penggunaan saran infrastruktur) dan
sumber penerimaan sekunder lainnya yang terkait dengan proyek. Prastudi Kelayakan harus
mencakup laporan survey tentang ‘kesediaan pelanggan untuk membayar’ atau willingness-topay untuk menjustifikasi asumsi tarif yang digunakan.
Struktur modal (rasio utang terhadap modal sendiri/ekuitas), jenis ekuitas.
Utang dan jadwal pembayarannya: Jenis utang dan tingkat suku bunga, masa tenggang dan
jadwal pembayaran utang
Belanja modal rata-rata tertimbang (WACC)
Spesifikasi Proyek (ketepatan waktu investasi, durasi proyek, dan lain sebagainya)
Tarif pajak
Dasar penyusutan yang diizinkan
Output/keluaran dari analisis keuangan harus mencakup beberapa indikator kunci sebagai berikut:
§
§
§
§
Rasio Profitabilitas dan Tingkat Kelayakan : Kelayakan keuangan biasanya dinyatakan sebagai
Nett Present Value (NPV) atau Financial Internal Rate of Return (FIRR)/Hasil Laba terhadap Ekuitas
(ROE) dari proyek.
Payback Period : jumlah tahun yang diperlukan untuk dapat menutup modal yang
diinvestasikan.
Debt Service Coverage Ratio (DSCR) : anggaran arus kas sekurang-kurangnya harus mencukupi
untuk dapat membiayai beban bunga utang yang direncanakan. Bergantung kepada profil risiko
dari masing-masing proyek, rasio DSCR dari lembaga-lembaga keuangan akan berbeda-beda.
Asesmen tentang subsidi di mana terdapatnya defisit antara pendapatan dari penerimaan
proyek dan biaya yang digunakan untuk pembangunan dan pengoperasian proyek ataupun
untuk meningkatkan tingkat kelayakan proyek melalui viability gap funding (VGF).
Output di atas perlu diuji berdasarkan sejumlah skenario yang berbeda-beda tentang permintaan, tarif dan
biaya proyek. Proyek-proyek yang secara keuangan layak memiliki NPV yang positif dan proyek IRR yang lebih
besar dari syarat tingkat pengembalian bagi investor. Pedoman rinci terkait analisis keuangan diuraikan pada
Lampiran C.
15
9.
ANALISIS LINGKUNGAN DAN SOSIAL
Analisis lingkungan, sosial dan penagdaan tanah perlu dilakukan untuk mengidentifikasi dan mengevaluasi
dampak potensial pada tahapan pra-konstruksi, konstruksi, dan operasional proyek serta estimasi biaya untuk
memitigasi dampak tersebut. Kajian tersebut diharapkan dilakukan mengacu pada peraturan pemerintah yang
ada.
Prastudi Kelayakan harus dapat menguraikan studi-studi yang diperlukan sebagaimana dipersyaratkan
peraturan Pemerintah Indonesia, serta studi-studi tambahan lainnya untuk dapat menyediakan informasi yang
cukup baik bagi penanggung jawab proyek sehingga penawaran yang dilakukan telah meminimalisir risikorisiko yang akan terjadi. Cakupan dari analisis sosial dan lingkungan harus mencakup hal-hal sebagai berikut:
§
§
Mengidentifikasi dampak lingkungan dan sosial yang berpotensi terjadi dan manfaat proyek
untuk sosial masyarakat, baik yang terukur maupun tidak terukur
Menyiapkan rencana mitigasi dampak lingkungan dan sosial dan mengestimasi biaya yang
diperlukan untuk melakukan pengelolaan dan monitoring dampak tersebut
9.1.
Syarat-Syarat Hukum / Legal Requirements
Sub-bab dari Prastudi Kelayakan ini berisi uraian tentang kerangka hukum yang mengatur aspek sosial,
lingkungan dan pengadaan tanah dari proyek. Selain itu juga memuat tentang semua persyaratan hukum
yang berlaku atas proyek.
Hukum dan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia mengatur tentang pengelolaan dan
perlindungan lingkungan hidup yang diperlukan pada tahapan Prastudi Kelayakan. Peraturan pengelolaan
dan perlindungan lingkungan yang menjadi acuan, antara lain:
§
§
§
§
§
§
§
Undang-Undang Indonesia No. 32/2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan
Peraturan Pemerintah No. 27/2012 tentang Izin Lingkungan
Peraturan Menteri Lingkungan Hidup No. 5/2012 tentang jenis-jenis usaha dan/atau kegiatan
yang diwajibkan untuk melakukan Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL)
Undang-Undang No.2 /2012 tentang pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan
umum
Peraturan Presiden No 71/2012 tentang pelaksanaan pengadaan tanah bagi pembangunan
untuk kepentingan umum
Perpres No 30 /2015 tentang perubahan ketiga Perpres No 71/2012 tentang pelakanaan
pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum.
Peratuan lainnya yang terkait dengan proyek yang akan dilakukan, termasuk di dalamnya adalah
Peraturan Menteri Bappenas No. 4/2015 tentang tata cara pelaksanaan kerjasama pemerintah
dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur.
Bab ini harus dapat mengidentifikasi studi sosial dan lingkungan seperti apa yang diperlukan, dan jenis
perizinan apa yang diperlukan. Informasi ini akan membantu para peserta lelang dalam menyiapkan dokumen
penawaran serta opsi-opsi untuk menekan risiko.
9.2.
Analisis Dampak Lingkungan dan Sosial
Analisis dampak lingkungan dan sosial memuat rincian dari studi-studi yang perlu dilakukan serta rencana
pengelolaan dan pemantauan dampak lingkungan dan sosial yang akan dilakukan oleh PJPK dan Badan Usaha
Pelaksana. Analisis Dampak Lingkungan yang dilakukan minimal meliputi aspek-aspek sebagaimana berikut:
§
§
§
§
§
§
§
Mendeskripsikan tentang rona lingkungan awal lingkungan hidup dan sosial di lokasi rencana
proyek sehingga dapat diperoleh informasi tentang kondisi fisik, kimia, biologi, dan sosial
budaya;
Kesesuaian lokasi rencana proyek dengan rencana tata ruang;
Mengidentifikasi potensi dampak lingkungan dan sosial yang muncul pada tahapan prakonstruksi, konstruksi dan operasi proyek;
Mengukur kategori skala dampak yang potensial terjadi, yaitu: tinggi, sedang, atau rendah
berdasarkan peraturan Pemerintah Indonesia;
Menyusun rencana pengelolaan dan pemantauan lingkungan sebagai upaya mitigasi dampak
yang berpotensi terjadi dari proyek;
Mengidentifikasi pihak yang akan terkena dampak dari proyek dan kompensasi yang diperlukan
(jika diperlukan
Mengidentifikasi kebutuhan perizinan yang berkaitan dengan perlindungan dan pengelolaan
lingkungan hidup sebagaimana dipersyaratkan oleh peraturan Pemerintah;
16
§
§
§
Menyusun rencana peningkatan kapasitas sumberdaya manusia dan program pelatihan untuk
melaksanakan program perlindungan dan pengelolaan lingkungan;
Memperkirakan biaya yang diperlukan untuk rencana pengelolaan dan pemantauan lingkungan
dan sosial sebagai upaya mitigasi dampak yang muncul;
Menyiapkan rencana dan jadwal untuk melaksanakan program pengelolaan dan pemantauan
lingkungan hidup sebagaimana dipersyaratkan peraturan yang berlaku
Panduan dari PT PII tentang analisis dampak lingkungan untuk proyek-proyek KPBU adalah referensi yang baik
dan telah dilampirkan pada Lampiran G.
9.3.
Pengadaan Tanah Dan Pemukiman Kembali
PJPK diwajibkan untuk membuat sebuah rencana pengadaan tanah dan pemukiman kembali untuk
mendapatkan izin penetapan lokasi sebagai dasar dalam pelaksanaan pengadaan tanah serta dana yang
diperlukan untuk memperoleh hak atas tanah yang diperlukan untuk proyek. Bab ini berisi uraian tentang:
§
§
§
§
§
§
Lokasi tapak proyek yang mencakup desa, kecamatan dan kabupaten/kota
Kajian awal luas tanah yang dibutuhkan untuk proyek
Identifikasi awal tentang status tanah dan objek terkena proyek
Rencana pengadaan tanah, rencana pemukiman kembali serta biaya-biayanya
Risiko potensial yang mungkin muncul selama proses pengadaan tanah
Rencana pemantauan pelaksanaan
Bab ini memasukkan juga peta lokasi tapak proyek serta dokumen-dokumen dari pemerintah setempat untuk
mendukung pelaksanaan pengadaan tanah. Panduan dari PT PII tentang analisis untuk pengadaan tanah
untuk proyek-proyek KPBU adalah referensi yang baik dan telah dilampirkan pada Lampiran H.
17
10.
ANALISIS HUKUM DAN KELEMBAGAAN
Pada bagian ini PJPK akan menetapkan apakah proyek ini layak secara hukum dan kerangka kerja
kelembagaan sudah memadai bagi dilaksanakannya proyek.
10.1.
Analisis Hukum
Bab ini berisi review terhadap kerangka hukum serta asesmen tentang apakah terdapat hambatan hukum bagi
pelaksanaan proyek.
Secara umum, analisis hukum mencakup hal-hal sebagai berikut:
§
§
§
§
§
§
§
§
Identifikasi peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam rangka implementasi
proyek.;
Eligibilitas sebagai Proyek KPBU: mengkaji apakah proyek sudah eligibel (memenuhi
persyaratan) sebagai Proyek KPBU berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 tahun 2015 dan
Permen Bappenas Nomor 4 Tahun 2015 serta perubahan-perubahannya, antara lain, namun tidak
terbatas, terhadap hal-hal sebagai berikut:
– Apakah proyek telah tercatat sebagai salah satu proyek dalam Daftara Rencana KPBU (PPP
Book);
– Apakah sektor bisnis proyek merupakan sektor yang dapat dikerjasamakan berdasarkan
Perpres KPBU;
Investasi: mengkaji apakah ada pembatasan bagi investasi, utamanya investasi asing, dalam
sektor bisnis proyek;
Pendanaan: untuk mengkaji apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku bagi kreditur lokal maupun asing dalam rangka memberikan
pembiayaan untuk proyek;
Peraturan Sektor terkait: untuk mengkaji apakah terdapat pembatasan atau larangan
berdasarkan peraturan perundang-undangan sektor terkait dalam rangka pelaksanaan proyek;
Pengadaan Badan Usaha: untuk mengkaji metode pemilihan badan usaha pelaksana yang akan
ditetapkan, apakah akan dilakukan melalui proses pelelangan atau penunjukan langsung;
Struktur Proyek: mengkaji apakah struktur proyek diperbolehkan berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku. Secara khusus melakukan kajian, antara lain, namun tidak
terbatas terhadap hal-hal sebagai berikut:
apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku terhadap skema kerjasama yang diusulkan (misalnya BOT/Konsesi/jenis
lainnya);
apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku terhadap jenis pengembalian investasi yang diusulkan;
apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku bagi PJPK untuk dapat melakukan pembayaran atas suatu kewajiban finansial
kepada Badan Usaha Pelaksana dalam rangka pengembalian investasi Badan Usaha
Pelaksana;
apakah terdapat persetujuan (misalnya persetujuan DPR/DPRD) yang perlu didapatkan
untuk dapat mengimplementasi perjanjian-perjanjian proyek dalam rangka menjalankan
struktur proyek yang diusulkan;
apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku untuk menggunakan barang/tanah milik negara (dalam hal diperlukan).
Penjaminan Pemerintah/Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur (BUPI): mengkaji apakah
proyek eligibel (memenuhi persyaratan) untuk mendapatkan Penjaminan Pemerintah/BUPI
antara lain, namun tidak terbatas, terhadap hal-hal sebagai berikut:
apakah kelayakan proyek telah memenuhi persyaratan dalam peraturan perundangundangan yang mengatur mengenai penjaminan pemerintah/BUPI untuk proyek
infrastruktur;
identifikasi jenis risiko infrastruktur/kewajiban finansial maupun besaran penjaminan yang
akan diusulkan dan jangka waktu penjaminan yang diperlukan;
identifikasi rencana mitigasi risiko dalam proyek;
apakah terdapat pembatasan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku
dan prosedur yang jelas bagi PJPK untuk dapat melakukan pembayaran atas perjanjian
regres kepada BUPI dalam pembayaran regres sebagaimana diatur dalam peraturan
perundang-undangan yang mengatur mengenai penjaminan pemerintah/BUPI untuk
proyek infrastruktur;
18
apakah terdapat persetujuan (misalnya persetujuan DPR/DPRD) yang perlu didapatkan
untuk dapat mengimplementasi perjanjian regres dalam rangka menjalankan menjalankan
penjaminan pemerintah;
§ Perizinan: identifikasi perizinan maupun persetujuan yang diperlukan untuk melaksanakan
proyek, termasuk syarat-syarat maupun indikasi jangka waktu untuk mendapatkan persetujuan
tersebut.
§ Hukum dan perundang-undangan lain yang terkait.
Terkait dengan pembatasan-pembatasan regulasi berdasarkan analisis di atas, perlu mengkaji
kemungkinan penyempurnaan peraturan perundang-undangan, atau penerbitan peraturan
perundang-undangan (misalnya peraturan daerah) yang baru
-
10.2.
Analisis Kelembagaan
Bab ini berisi kajian terkait dengan tugas dan kewenangan
PANDUAN PENYIAPAN
PRASTUDI KELAYAKAN
UNTUK PROYEK-PROYEK KPBU
1.
PENDAHULUAN
Buku ini bertujuan untuk memberikan panduan di dalam proses penyiapan dokumen Prastudi Kelayakan
untuk proyek-proyek yang akan dilaksanakan dengan skema Kerjasama antara Pemerintah dan Badan Usaha
(KPBU) di Indonesia. Buku panduan ini telah mengacu pada Peraturan Presiden Nomor 38/2015 tentang
kemitraan antara pihak Pemerintah dan swasta di dalam penyediaan infrastruktur, serta sesuai dengan
Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas Nomor 4 tahun 2015
tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur
(“Permen No. 4 tahun 2015”). Selain itu, untuk memberikan nuansa yang lebih lengkap terhadap penjelasan
akan isi prastudi kelayakan, buku ini juga telah mengacu kepada best practice internasional pada proyekproyek kerjasama pemerintah dan swasta atau sering dikenal dengan nama Public Private Partnership (PPP)
yang kemudian disesuaikan dengan kondisi yang ada di Indonesia.
Buku Panduan ini dirancang untuk dapat membantu lembaga-lembaga pemerintah dalam menyiapkan
Prastudi Kelayakan untuk proyek-proyek yang akan dilaksanakan dengn kerangka KPBU. Buku Panduan ini
memberikan panduan dalam proses pengumpulan data serta dalam melaksanakan studi awal (preliminary)
untuk mengetahui kelayakan dari suatu proyek. Buku Panduan ini berisi uraian tentang penyiapan Laporan
Prastudi Kelayakan dalam siklus proyek KPBU secara keseluruhan berdasarkan kerangka hukum yang berlaku di
Indonesia pada Bab 2; dan menguraikan tentang proses dalam analisis kelayakan pada Bab 3. Laporan Prastudi
Kelayakan dan batang tubuhnya diuraikan pada Bab 4. Dari Bab 5 sampai Bab 14 Buku Panduan memberikan
penjelasan tentang isi dari setiap bab dalam Laporan Prastudi Kelayakan.
Beberapa komponen analisis pokok beserta penjelasannya diuraikan pada ke-sembilan Lampiran di bawah ini:
§
Lampiran A tentang beberapa istilah dan definisinya yang digunakan dalam Buku Panduan ini
§
Lampiran B memuat pedoman rinci tentang analisis biaya-manfaat social-ekonomi
§
Lampiran C memuat pedoman rinci tentang analisis keuangan
§
Lampiran D memberikan pedoman tentang bagaimana mengembangkan sebuah struktur KPBU
§
Lampiran E, berisi penjelasan tentang analisis Value for Money
§
Lampiran F, berisi suatu ceklis tentang isi dari laporan Prastudi Kelayakan
§
Lampiran G, menjelaskan tentang kerangka kerja penilaian aspek lingkungan dan sosial yang
berlaku di PT PII
§
Lampiran H, menjelaskan tentang kerangka kerja perolehan hak atas tanah yang berlaku di PT PII
§
Lampiran I, memberikan beberapa referensi yang berguna untuk mengembangkan Prastudi
Kelayakan untuk proyek-proyek KPBU pada beberapa perundang-undangan.
Selain dari itu, masih ada dua Lampiran lain-lain yang dibuat untuk memberikan pedoman penyiapan Prastudi
Kelayakan pada dua sektor khusus: air bersih dan ketenagalistrikan. Lampiran J berisi pedoman untuk sektor
pasokn air, dan Lampiran K berisi pedoman untuk sektor ketenagalistrikan.
2
2.
PRASTUDI KELAYAKAN & SIKLUS PEMBANGUNAN
PROYEK KPBU
Pejabat Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah (“PJPK”) bertanggungjawab dalam menyiapkan Prastudi
Kelayakan1, menganalisis kelayakan proyek dari segi hukum, teknis, ekonomi, keuangan, manajemen risiko,
aspek lingkungan dan sosial. Penyiapan Prastudi Kelayakan hanyalah salah satu dari kegiatan-kegiatan dalam
tahap penyiapan proyek sebelum proyek tersebut betul-betul siap untuk dilaksanakan. Siklus pembangunan
proyek KPBU di Indonesia adalah sebagaimana diuraikan dalam Gambar 2.1. di bawah ini.
Gambar 2.1 : Siklus Proyek KPBU di Indonesia
PJPK harus memulai proses penyiapan Prastudi Kelayakan pada fase kedua untuk mengetahui apakah proyek
layak untuk diadakan sebagai proyek KPBU di dalam tahap transaksi. Prastudi Kelayakan merupakan asesmen
awal dari kelayakan suatu proyek, termasuk analisis teknis, keuangan dan keekonomiannya. Selain itu, studi
juga harus berisi analisis tentang dampak lingkungan, sosial dan hukum dari proyek untuk memastikan dasar
yang kuat untuk tahap transaksi.
3
Menurut Peraturan Menteri Bappenas No. 4 Tahun 2015, Prastudi Kelayakan terdiri dari kajian awal dan kajian
akhir Prastudi Kelayakan. Kajian awal Prastudi Kelayakan bertujuan untuk menyusun skema KPBU terbaik
berdasarkan opsi yang ada dari berbagai aspek, antara lain aspek teknis, ekonomi, keuangan, dan kesesuaian
dengan hukum. Pada kajian awal tersebut dilakukan pula identifikasi kebutuhan Dukungan Pemerintah
dan/atau Jaminan Pemerintah dan rumusan permasalahan beserta usulan pemecahannya. Kajian akhir
Prastudi Kelayakan merupakan kajian awal yang sudah memperoleh persetujuan dari para pemangku
kepentingan, data kajian sudah disesuaikan dengan kondisi terkini, kelayakan dan kesiapan KPBU telah
disempurnakan, dan berbagai permasalahan telah ditindaklanjuti.
Prastudi Kelayakan penting bagi PJPK untuk dapat memahami secara penuh karakteristik dari proyek yang
diusulkan serta untuk mengevaluasi kelayakannya secara teknis, keuangan, sosial dan lingkungan. Prastudi
Kelayakan juga akan mengukur apakah proyek dimaksud sudah menjadi opsi terbaik dalam mengatasi
kebutuhan yang ada serta apakah akan memberikan manfaat sosial dan ekonomis yang berkelanjutan bagi
publik. Suatu Prastudi Kelayakan yang disiapkan dengan baik diharapkan akan mampu memberikan perkiraan
yang dapat diandalkan tentang dukungan apa saja yang diperlukan dari Pemerintah serta dapat
mengidentifikasi penjaminan apa saja yang diperlukan agar proyek menjadi layak. Kesimpulan yang diperoleh
dari Prastudi Kelayakan adalah penting bagi PJPK untuk dapat membuat keputusan tepat tentang suatu usulan
proyek, untuk dapat melakukan negosiasi serta menandatangani suatu kontrak KPBU yang didasarkan atas
pemahaman yang menyeluruh atas potensi risiko pada suatu proyek.
Penyiapan Prastudi Kelayakan sangat penting untuk memastikan agar para pemangku kepentingan proyek
dapat membuat keputusan yang tepat terkait proyek.
§
Kementerian Keuangan selanjutnya akan menggunakan informasi yang disediakan dalam
Prastudi Kelayakan untuk menilai apakah proyek yang diusulkan tersebut layak untuk diberikan
dana dukungan kelayakan (‘viability gap funding’), dukungan keuangannya dalam bentuk
Viability Gap Funding serta untuk menentukan nilai serta metode pencairan dari semua
dukungan ini.
§
Badan-badan pembiayaan lainnya termasuk PT PII, PT SMI, dan PT IIF selanjutnya akan
mengevaluasi segala informasi yang terdapat dalam Prastudi Kelayakan untuk menentukan
apakah proyek dimaksud layak untuk diberikan penjaminan serta ‘credit enhancements’
(peningkatan kelayakan) lainnya yang mungkin dibutuhkan oleh PJPK.
§
Prastudi Kelayakan akan memberikan informasi yang penting dalam penyiapan dokumen tender.
Para investor swasta nantinya akan mempelajari dokumen tender ini sebagai dasar untuk
menyiapkan penawaran harga. Apabila informasi yang terdapat di dalam Prastudi Kelayakan
kurang memadai, dikhawatirkan bahwa sektor swasta tidak akan dapat menyusun penawaran
sesuai dengan persyaratan dari PJPK.
4
3.
PRASTUDI KELAYAKAN
Prastudi Kelayakan yang dipersyaratkan oleh hukum dan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia
merupakan hasil analisis kelayakan yang menyeluruh. Prastudi Kelayakan harus menganalisis fitur-fitur pokok
dari proyek yang akan dikerjakan dan bertujuan untuk membuat kesimpulan antara lain tentang:
§
§
§
§
§
Sumber pembiayaan KPBU
Kerangka kerja kontrak, hukum dan kelembagaan
Usulan tentang Dukungan Pemerintah dan Penjaminan Pemerintah yang diperlukan
Usulan tentang identifikasi risiko serta rekomendasi mitigasinya, pengalokasian risikonya, dan
Rencana tingkat pengembalian investasi bagi Badan Usaha Pelaksan.
Dalam pengertian tersebut, maka Prastudi Kelayakan adalah hasil keluaran dari analisis kelayakan yang
menyeluruh, bukan sekedar pra-kelayakan. Tujuan dari studi kelayakan adalah untuk menelaah secara detil
apakah suatu proyek merupakan suatu investasi yang layak dan dapat dilaksanakan untuk memenuhi
kebutuhan masyarakat. Studi kelayakan akan mengidentifikasi semua karakteristik teknis, lingkungan, sosial,
hukum, keuangan, ekonomi dan risiko yang terkait dengan proyek serta menyiapkan jadwal waktu
pelaksanaan proyek. Studi kelayakan juga akan menetapkan bentuk struktur KPBU di dalam pelaksanaan
proyek.
Ada empat hal yang harus dilakukan untuk mencapai hal tersebut:
§
Menyiapkan pelaksanaan studi dengan cara menyusun tim dan merencanakan dokumendokumen sebagai panduan dalam mempersiapkan berbagai analisis yang diperlukan. Tim
dimaksud mencakup para penasihat eksternal dengan keahlian di bidang teknis, hukum,
ekonomi, keuangan dan KPBU.
§
Menentukan apakah proyek dimaksud layak secara teknis, hukum, lingkungan dan ekonomi
dalam rangka memenuhi kebutuhan masyarakat serta apakah proyek tersebut membawa
manfaat dan dapat direalisasikan. Penentuan kelayakan suatu proyek merupakan hal yang
berbeda dengan penentuan kelayakan suatu proyek sebagai suatu proyek KPBU, di mana hal ini
akan dinilai pada bagian penyusunan struktur proyek KPBU. Panduan tentang penilaian
kelayakan disajikan pada Laporan Prastudi Kelayakan pada Bagian 4.
§
Menyusun struktur proyek KPBU melalui penentuan output yang jelas dan alokasi fungsi-fungsi
dan risiko-risiko proyek sehingga memenuhi prinsip value for money. Panduan tentang tata cara
membangun struktur KPBU diuraikan pada Lampiran D.
§
Melakukan evaluasi usulan KPBU untuk mengidentifikasi dukungan atau penjaminan yang
harus diberikan oleh Pemerintah agar proyek menarik di mata investor serta untuk memastikan
bahwa proyek tersebut memenuhi prinsip value for money, dapat dipasarkan dan dapat
dipertanggungjawabkan secara fiskal. Dalam hal ini PJPK harus menilai apakah layak apabila
proyek dilaksanakan menggunakan skema KPBU dan jika ya, apakah dukungan dan penjaminan
dari Pemerintah dapat diperoleh secara berkelanjutan. Panduan tentang analisis value for money
diuraikan pada Lampiran E.
Tahapan di atas saling berkaitan. Informasi yang dikumpulkan mengalir dari satu tahapan ke tahapan
berikutnya. Misalnya, informasi yang digunakan untuk menetapkan kelayakan proyek—seperti analisis
dampak lingkungan dan analisis biaya-manfaat ekonomi—juga akan digunakan untuk menyusun struktur dan
mengevaluasi skema KPBU yang diusulkan. Penyusunan struktur dan evaluasi skema KPBU sering kali harus
dilakukan secara berulang. PJPK dapat mengulang tahapan-tahapan berulang kali untuk menyempurnakan
struktur skema KPBU berdasarkan evaluasi yang dibuatnya.
Hasil analisis tentang kelayakan untuk berinvestasi dan pengadaan proyek melalui skema KPBU, disajikan
dalam Laporan Prastudi Kelayakan sebagai bahan untuk mengajukan usulan proyek tersebut kepada berbagai
instansi Pemerintah yang terkait untuk lanjut ke tahapan transaksi.
5
4.
LAPORAN PRASTUDI KELAYAKAN
Tujuan dari Prastudi Kelayakan adalah untuk:1
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
Menetapkan target serta habatan dalam pelaksanaan proyek-proyek KPBU
Memastikan kepatuhan terhadap ketentuan hukum dan perundang-undangan.
Menelaah peran dan tanggung jawab dari masing-masing pemangku kepentingan.
Mempelajari pilihan-pilihan teknis serta ketersediaan teknologi serta barang/jasa yang diperlukan
Menetapkan pilihan bentuk skema kerjasama terbaik
Menelaah manfaat ekonomi dan sosial yang ditimbulkan proyek.
Menyusun rencana komersial (commercial plan) yang mencakup studi permintaan, industri
(pasar), penerimaan dan keuangan
Mengidentifikasi risiko-risiko serta upaya mitigasi yang diperlukan.
Mengidentifikasi dampak terhadap lingkungan dan sosial.
Menetapkan syarat-syarat dari proyek KPBU, termasuk basis hukum yang diperlukan dalam
kaitannya dengan perolehan hak atas tanah serta pemukiman kembali.
Mengidentifikasi kebutuhan akan dukungan dan/atau penjaminan dari Pemerintah; dan
Menetapkan hal-hal apa saja yang menjadi permasalahan serta hambatan utama, usulan-usulan
untuk penanganan permasalahan tersebut.
Laporan Prastudi Kelayakan berisi simpulan hasil-hasil dari analisis kelayakan proyek. Laporan dimaksud
menyajikan semua informasi yang diperlukan instansi-instansi Pemerintah yang bersangkutan dalam
membuat keputusan apabila mereka harus menyediakan dukungan dan penjaminan bagi proyek. Oleh karena
itu maka laporan tersebut harus dapat memberikan informasi yang cukup untuk memberi justifikasi bahwa
proyek tersebut betul-betul investasi yang layak dan bahwa skema KPBU yang dipilih akan mampu melahirkan
‘value for money’ bagi masyarakat.
Untuk mencapai tujuan tersebut di atas, Laporan Prastudi Kelayakan harus mencakup ke-duabelas (12) section
sebagaimana diuraikan di bawah ini:
1
§
Bab 1: Laporan Manajemen (Executive Summary) yang memuat uraian ringkas dan jelas
tentang penilaian atas kelayakn proyek. Uraian tersebut mencakup semua simpulan utama yang
terkait dengan kelayakan teknis, ekonomis serta keuangan dari proyek termasuk struktur KPBU
yang diusulkan serta dukungan yang mungkin diperlukan dari Pemerintah dalam rangka
membuat proyek menjadi layak.
§
Bab 2: Pendahuluan, yang berisi uraian informasi latar belakang serta fitur utama dari proyek.
Bab ini juga memuat penjelasan tentang isi dan struktur dari Laporan Prastudi Kelayakan.
§
Bab 3: Analisis Kebutuhan, yang berisi penjelasan tentang mengapa proyek ini diperlukan,
dengan memberikan uraian tentang pokok permasalahan serta justifikasi bahwa proyek ini
merupakan opsi terbaik untuk mengatasai permasalahan dimaksud.
§
Bab 4: Studi Teknis, yang menjelaskan bahwa proyek ini layak dari segi teknis.
§
Bab 5: Analisis Ekonomi, memberikan uraian tentang analisis biaya dan manfaat social-ekonomi
untuk menegaskan bahwa proyek dimaksud layak secara ekonomi.
§
Bab 6: Analisis Keuangan, memberikan uraian tentang perkiraan kinerja keuangan dari proyek
di sepanjang siklus hidupnya. Bab ini harus membuktikan bahwa proyek akan dapat memberikan
tingkat keuntungan investiasi yang diharapkan oleh para investor.
§
Bab 7: Studi Lingkungan dan Sosial, memberikan analisis tentang potensi dampak sosial dan
lingkungan dari proyek ini serta langkah-langkah dan biaya-biaya yang diperlukan untuk
memitigasi dampak dimaksud.
§
Bab 8: Studi hukum dan kelembagaan, memberikan uaraian analisis tentang semua aspek
hukum dari proyek KPBU serta uraian tentang lembaga-lembaga yang terlibat dalam proyek,
Butir 8 Subbab A Bab III Lampiran Peraturan Menteri Bappenas No. 4 Tahun 2015 tentang Tata Cara Pelaksanaan
KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur
6
peran yang mereka jalankan serta kapasitasnya masing-masing dalam memenuhi tanggung
jawabnya dalam proyek.
§
Bab 10: Bentuk dari KPBU, berisi uraian tentang struktur dari proyek KPBU yang diusulkan
disertain justifikasi bahwa format tersebutlah sebagai opsi terbaik.
§
Bab 11: Dukungan Pemerintah, memberikan uraian tentang dukungan yang diperlukan dari
Pemerintah Indonesia, baik pusat maupun daerah, agar proyek menjadi layak untuk
dilaksanakan.
§
Bab 12: Rencana Pelaksanaan Proyek, berisi uraian tentang rencana PJPK untuk mendapatkan
investor swasta dan melaksanakan proyek.
§
Kesimpulan, berisi kesimpulan dari hasil analisis terkait dengan kelayakan proyek.
Di sisa bagian dari dokumen ini, kami akan menjelaskan tentang bagaimana mengembangkan Bab-Bab dari 3
sampai 11. Tabel 4.1 di bawah ini menguraikan tentang isi dari sebuah Laporan Prastudi Kelayakan dan di
bagian mana analisis yang terkait dengan konten dimaksud diberikan dalam Buku Panduan ini.
Tabel 4.1 : Isi dari Laporan Prastudi Kelayakan
Isi
Bab pada Buku Panduan ini
1
Laporan Manajemen / Executive Summary
N/A
2
Pendahuluan
N/A
3
Kebutuhan Proyek
Bab 5
4
Analisis Teknis
Bab 6
5
Analisis Ekonomi
Bab 7
6
Analisis Keuangan
Bab 8
7
Studi Lingkungan dan Sosial
Bab 9
8
Analisis Hukum dan Kelembagaan
Bab 10
9
Bentuk Kerjasama
Bab 11
10
Analisis Risiko
Bab 12
11
Dukungan Pemerintah dan/atau Jaminan dari Pemerintah
Bab 13
12
Rencana Pelaksanaan
Bab 14
7
5.
KEBUTUHAN PROYEK
Asesmen tentang kebutuhan proyek adalah langkah pertama yang penting dalam menilai kelayakan dari suatu
proyek KPBU. Analisis ini akan mengidentifikasi ada tidaknya permasalahan yang harus diatasi, memberikan
justifikasi bahwa proyek ini adalah opsi terbaik untuk mengatasi permasalahan dimaksud, dan akhirnya untuk
memperkirakan permintaan atas barang atau jasa yang dihasilkan proyek.
5.1 Identifikasi Permasalahan
Permasalahan harus dapat diuraikan secara jelas. Prastudi Kelayakan harus dapat menginvestigasi kadar dan
kualitas dari jasa-jasa layanan yang ada serta mengidentifikasi segara permasalahan dan kekurangannya. Pada
umumnya permasalahan menyangkut keterjangkauan harga jasa layanan, ketersediaan, kualitas atau
gabungan dari semua faktor dimaksud. Untuk mengidentifikasi permasalahan dimaksud, maka beberapa
pertanyaan berikut ini harus sudah dapat dijawab pada tahapan Prastudi Kelayakan ini:
§
Keterjangkauan Harga/Affordability: Apakah harga dari jasa layanan yang ada saat ini jauh di atas
tingkat yang bisa dikeluarkan oleh user? Apakah ada dampak distribusi? Harus dikurangi sampai
tingkat berapakah harga jasa layanan tersebut agar permasalahan dapat teratasi (singkatnya,
seperti apakah elastisitas harga-nya)?
§
Ketersediaan/Availability: Apakah jasa layanan yang ada saat ini terbebankan dari sisi volume?
Apakah dibangunnya jasa layanan yang baru akan menimbulkan kenaikan supply atau
pengalihan supply dari satu sumber ke sumber lainnya? Apakah yang menjadi hambatan untuk
menggunakan opsi-opsi yang ada? Apakah ada hambatan sosial?
§
Kualitas/Quality: Apakah kualitas dari jasa layanan yang ada saat ini telah mampu memenuhi
harapan pelanggan? Apakah yang menjadi penyebab rendahnya kualitas jasa layanan? Apakah
user akan bersedia untuk membayar harga yang lebih tinggi?
Prastudi Kelayakan juga harus mempertimbangkan tingkat layanan sebagaimana ditetapkan dalam
perundang-undangan pusat maupun daerah. Jika memungkinkan maka permasalahannya harus dikuantifikasi.
Kuantifikasi harus mempertimbangkan jumlah dan prosentase dari masyarakat yang akan terdampak serta
derajat dari dampak tersebut agar diperoleh pemahaman yang lebih baik tentang dampak proyek. Semua
pernyataan permasalahan (problem statement) harus didukung oleh bukti-bukti yang telah diuji kualitasnya.
Uji kualitas dapat mencakup hal-hal sebagai berikut:
§
§
§
§
Menguji relevansi dari bukti (apakah berada pada lokasi yang benar?)
Menguji kepatutan dari bukti (apakah kondisi yang menaungi masih sama?)
Mengidentifikasi batasan-batasan metodologi keilmuan serta pendekatan pengambilan sampel.
Mempertimbangkan ketidakpastian yang terkait dengan teknik pengukuran yang digunakan.
Prastudi Kelayakan harus dapat mengidentifikasi dengan jelas siapa saja yang terdampak oleh permasalahan,
atau siapa yang akan memperoleh manfaat apabila permasalahan bisa diatasi. Hal ini penting dalam rangka
mengidentifikasi para pengguna yang disasar untuk menetapkan cakupan/scope proyek pada tahapan
berikutnya.
5.2 Analisis Opsi-Opsi
Prastudi Kelayakan harus mampu menjustifikasi bahwa Proyek adalah opsi terbaik untuk dapat mengatasi
permasalahan yang ada, dibandingkan dengan opsi alternatif lainnya.
Tahap pertama dalam analisis opsi-opsi adalah mengidentifikasi opsi-opsi alternatif. Opsi-opsi alternatif
tersebut harus bersifat realistis dan tidak terlalu ekstrem sehingga akan serta merta ditolak. Misalnya, opsi-opsi
berikut ini dapat dibandingkan dengan opsi yang diusulkan :
§
§
Sebuah skenario biarkan apa adanya (a do-nothing scenario) – apakah yang akan terjadi apabila
semuanya dibiarkan berjalan apa adanya sebagaimana biasa?
Memperbaiki/memperluas fasilitas yang ada saat ini – hanya dengan memperbaiki fasilitas yang
ada saat ini apakah akan dapat memberikan hasil yang sama?
8
§
§
Solusi teknis alternatif – apakah ada solusi lain-lain yang lebih terbuktikan (established) atau lebih
murah?
Lokasi alternatif – apakah ada lokasi lain-lain yang lebih efektif biaya atau lebih tidak berisiko?
Asesmen pada tingkat yang lebih luas (makro) dari masing-masing opsi harus dilakukan untuk dapat
menjustifikasi bahwa proyek yang diusulkan ini betul-betul alternatif yang layak. Hal-hal berikut ini harus
dipertimbangkan:
§
§
§
§
§
Apakah opsi tersebut menuju pada pencapaian tujuan proyek dan mampu memberikan manfaat
sesuai perkiraan?
Apakah ada manfaat lain-lain yang bersifat non-esensi yang nantinya dihasilkan dari solusi ini.
Apakah ketrampilan dan kapasitas yang diperlukan bagi para pelaksana/ delivery agent
Apakah ada dampak negatif lain-lain dari opsi dimaksud?
Seberapa besarkan biaya keuangan dari opsi dimaksud?
Langkah terakhir adalah membandingkan opsi-opsi lalu menetapkan opsi terbaik berdasarkan bukti-bukti
yang masuk akal. Jika suatu alternatif proyek telah ditolak, maka Prastudi Kelayakan harus dapat memberikan
alasan yang mendasari keputusan penolakan tersebut, serta derajat kepastian yang melingkupi variabel yang
pada akhirnya mengarah kepada keputusan penolakan.
5.3 Analisis Permintaan
Analisis permintaan (demand analysis) adalah unsur yang sangat penting dalam uji kelayakan ekonomi dan
keuangan. Analisis ini mengidentifikasi kebutuhan suatu investasi di bidang infrastruktur serta menetapkan
cakupan/scope (penetapan scope dan ukuran hasil) dari proyek. Permintaan untuk proyek yang diusulkan
mencakup permintaan saat ini dan permintaan masa yang akan datang.
Permintaan saat ini didasarkan kepada data statistik yang tersedia di perusahaan penyedia jasa layanan, pada
regulator, kementerian, biro pusat statistik atau pemerintah pusat.
Permintaan masa depan didasarkan pada model perkiraan permintaan dengan mempertimbangkan perkiraan
ekonomi makro dan sosial ekonomi, alternatif sumber persediaan, kelenturan permintaan dalam kaitannya
dengan faktor-faktor yang relevan serta beberapa hal lainnya. Permintaan masa depan juga bisa berasal dari
para pengguna yang ada saat ini atau pengguna baru yang dipicu oleh adanya kegiatan-kegiatan baru yang
diijinkan oleh proyek.
Ada beberapa metode untuk memperkirakan permintaan. Trend permintaan historis dapat memberikan
indikasi yang baik tentang bagaimana pasar akan bereaksi terhadap perubahan-perubahan harga. Jika data
dimaksud tidak tersedia, misalnya pada pasar-pasar di mana jasa layanan baru saja akan dibangun, maka dapat
juga digunakan kurva permintaan produk substitusi atau sejenisnya. Sebagai alternatifnya, diadakannya suatu
produk sejenis di lokasi yang sejenis akan memberikan data permintaan yang cukup meyakinkan. Cara
pendekatan umum yang digunakan untuk memperkirakan permintaan adalah melakukan survei kesediaan
membayar (willingness to pay).
Kelebihan dan kekurangan dari setiap cara pendekatan dijelaskan pada Tabel 5.1. Gabungan beberapa cara
pendekatan dapat dan seharusnya digunakan manakala memungkinkan untuk meningkatkan pemahaman
tentang jangkauan dari hasil yang dimungkinkan.
Tabel 5.1 : beberapa cara pendekatan dalam memperkirakan permintaan
Pendekatan
Aplikasi Terbaik
Kelebihan
Kekurangan
Data historis
tentang jasa
layanan yang ada
saat ini
Bila tujuan proyek adalah
untuk penambahan
kapasitas dari jasa layanan
yang ada.
§ Mampu menangkap
sensitivitas pasar aktual
terhadap harga
§ Memberikan data
respons historis tentang
diadakannya jasa layanan
baru
Data permintaan bisa jadi
tidak mampu menangkap
variabel
pendorong/driving
variable (misalnya,
perubahan permintaan
bisa jadi disebabkan oleh
kegiatan marketing, bukan
karena penurunan harga)
Data produk
substitusi atau
produk yang
Jika tujuan proyek adalah
untuk menggantikan
produk substitusi yang ada
Mampu menangkap
kemungkinan sensitivitas
pasar terhadap harga.
Produk baru bisa jadi
memiliki fitur-fitur
pembeda yang lebih
9
serupa
baik/lebih buruk dari
produk yang ada.
Proyek yang sama
di lokasi yang
berbeda
Jika tujuan proyek adalah
untuk mengadakan suatu
produk yang tidak memiliki
substitusi.
mampu menangkap
kemungkinan respons
pasar terhadap produk
baru.
Perilaku dan/atau layanan
bisa jadi berbeda di lokasi
yang disasar.
Data hasil survey
(kesediaan untuk
membayar)
Bila tidak ada
produk/proyek lain yang
bisa dibandingkan.
Mampu mengungkap
suatu kurva permintaan.
§ Disain survey bisa jadi
memppengaruhi respons
§ Responden bisa jadi
belum pernah mengenal
proyek/produk, sehingga
tidak diketahui kesediaan
mereka untuk membayar.
Perkiraan permintaan harus dibuat untuk jangka pendek, menengah dan panjang (10, 15, 20+ tahun) serta
harus mencakup sejumlah skenario dan sensitivitas. Suatu perkiraan (forecast) harus mencakup satu skenario
yang paling mungkin dan sejumlah skenario alternatif lain, termasuk skenario kasus terburuk. Skenarioskenario dimaksud juga harus mempertimbangkan faktor-faktor sosial dan politik, seperti penolakan untuk
membayar ongkos, kemampuan membayar customer serta kesediaan untuk membayar. Menyadari perlunya
dan pentingnya melakukan perkiraan termasuk segala kelemahannya, perkiraan permintaan harus dibuat
dalam tiga skenario: (i) rendah/low, (ii) tinggi/high, dan (iii) yang paling mungkin terjadi/most likely.
Prastudi Kelayakan harus mencakup suatu laporan survey pasar atau permintaan yang dibuat pada saat
persiapan. Informasi tentang metode survey yang digunakan juga harus dimasukkan.
Analisis kebutuhan proyek akan mengarah kepada sejumlah opsi terkait tingkat layanan jasa layanan atau
produk yang diinginkan berdasarkan potensi besar kecilnya pasar. Hal ini akan menentukan output dari
proyek, seperti apa output tersebut dan cakupan/scope dari jasa layanan. Output dari sebuah proyek harus
ditetapkan dari segi jasa layanan yang dihasilkan, bukan dari pembangunan aset.
10
6.
ANALISIS TEKNIS
Analisis teknis akan menghasilkan informasi tentang karakteristik teknis dari proyek, kapasitas (size) proyek,
desain awal dari aset/fasilitas yang diusulkan lengkap dengan modal dan biaya tahunan proyek.
Bab ini mencakup informasi tentang komponen-komponen serta kapasitas awalnya serta estimasi biaya
investasi. Pada tahapan ini desain teknis belum akan menjadi spesifikasi final. Tujuannya adalah untuk
mengetahui kelayakan teknis dan menetapkan persyaratan teknis minimum untuk nantinya dimasukkan ke
dalam ‘Request for Proposal’ untuk mendapatkan investor, serta menetapkan suatu design benchmark yang
menjadi dasar penetapan biaya proyek untuk kemudian digunakan dalam analisis ekonomi dan keuangan.
Bab ini berisi uraian teknis dan rencana pelaksanaan proyek yang mencakup semua komponen teknis dan nonteknis dari proyek. Secara khusus, bagian ini mencakup:
§
§
§
§
§
§
§
§
Lokasi Proyek:
– Uraian tentang lokasi tapak
– Data geografi, hidrologi, struktur dan drainase
– Logika untuk pemilihan lokasi tapak proyek
– Ketersediaan input untuk memenuhi kebutuhan proyek; dan
– Luas lahan yang diperlukan serta status kepemilikan lahan proyek saat ini
Desain Awal, Layout Awal: berisi uraian tentang desain teknis atau layout dari proyek (yang
disesuaikan dengan kebutuhan dan karakteristik dari masing-masing sektor). Juga mencakup
technical ground survey untuk menetapkan perkiraan belanja modal. Hal ini harus
mempertimbangkan alternatif desain, termasuk ketidakpastian dalam proyeksi permintaan serta
berbagai ketidakpastian lain yang terkait dengan lokasi tapak.
Teknologi: berisi uraian tentang teknologi yang dipilih, termasuk metode konstruksi, logika
penggunaan teknologi dimaksud, serta potensi tantangannya. Prastudi Kelayakan harus memuat
justifikasi bahwa teknologi tersebut aman dan telah terbukti efisien.
Kinerja Standar: Standar hasil output serta fasilitas yang akan menjadi dasar bagi penetapan
persyaratan teknis minimum untuk dicantumkan dalam ‘‘Request for Proposal’.
Input yang diperlukan dan standar dari input
Biaya Proyek: Belanja modal dan biaya operasional proyek
Opsi-opsi operasional dan manajemen proyek
Rencana Pelaksanaan Proyek: Jadwal waktu dan saling keterkaitan dari semua komponen utama
proyek
Bab ini harus dapat menyajikan bukti yang wajar yang menunjukkan bahwa proyek dimaksud layak secara
teknis, karena:
§
§
§
§
§
§
§
Teknologi sudah terbuktikan dan digunakan pada proyek-proyek lainnya yang serupa
Volume dan kualitas dari bahan dasar (raw material) sudah mencukupi untuk operasional proyek
Desain yang digunakan adalah opsi yang paling optimal, dan efektif dari segi biaya
Teknologi yang diusulkan untuk pembangunan sudah layak
Supplier teknologi yang ada lebih dari satu untuk mendorong adanya kompetisi
Jadwal pelaksanaan proyek yang realistis
Tersedianya lahan yang diperlukan untuk pembangunan dan operasional proyek
11
7.
ANALISIS EKONOMI
Analisis Biaya-Manfaat atau Cost-Benefit Analysis (CBA) adalah salah satu metodologi/analisis di dalam ilmu
ekonomi yang sering dipakai oleh pengambil keputusan dengan cara memperkirakan manfaat dan biaya
proyek dari sudut pandang masyarakat. Ada beberapa analisis ekonomi yang biasa dilakukan pada suatu
proyek, antara lain seperti: cost analysis, fiscal impact analysis, cost-effectiveness analysis, economic impact
assessment, dan lain-lain. Akan tapi yang paling sering digunakan untuk mengkaji proyek adalah analisis biayamanfaat.
Tujuan dari analisis biaya-manfaat ini adalah untuk mengetahui apakah terdapat kasus ekonomi dalam
keputusan investasi proyek ini dengan cara melakukan asesmen biaya dan manfaat untuk selanjutnya
diketahui manfaat ekonomi netto dari proyek ini. Proyek akan dianggap layak secara ekonomi jika proyek
tersebut dibutuhkan dan mampu memberikan manfaat yang lebih baik atau serupa dengan biaya yang lebih
murah dari opsi-opsi lain yang menjadi alternatif.
7.1 Menetapkan fakta-fakta counterfactual atau opsi-opsi alternatif lain
Sub-bab ini berisi uraian tentang counterfactual—atau apa yang akan terjadi seandainya tidak ada Proyek.
Counterfactual memberikan dasar dalam pelaksanaan analisis biaya-manfaat ekonomi, dan dengan demikian
harus selalu dipertimbangkan dengan hati-hati.
Dalam beberapa kasus, counterfactual, atau juga dikenal dengan sebutan skenario “Jika Tanpa Proyek”, relatif
cukup sederhana penjelasannya. Misalnya, untuk suatu rencana proyek pembangunan fasilitas yang
memproduksi biogas dari air limbah untuk memasok suatu pabrik (penghasil starch) dengan energi panas dan
listrik, jika tidak ada (counterfactual) proyek ini, maka air limbah akan terus dioleh di kolam-kolam terbuka, dan
listrik untuk pabrik akan terus dipasok melalui jaringan yang sudah ada.
Pada beberapa kasus lainnya, seperti misalnya proyek desalinasi, bisa jadi terdapat lebih dari satu skenario
“Jika Tidak Ada Proyek”. Dalam hal ini, jika tidak ada fasilitas desalinasi, ada dua skenario yang akan terjadi.
Pada skenario yang ekstrim, tidak ada yang dapat dilakukan, dan air akan dipompa terus menerus yang tidak
sustain. Oleh karena itu diperlukan suatu regulasi yang lebih ketat yang melibatkan Pemerintah dalam
memberlakukan aturan penggunaan air.
7.2 Menganalisis biaya dan manfaat dari opsi-opsi
Pertama, bagian ini mengidentifikasi semua biaya dan manfaat yang akan dihasilkan proyek untuk publik.
Secara umum, biaya dan manfaat dapat dibagi ke dalam beberapa kategori sebagai berikut:
§
Biaya Langsung—mencakup belanja modal dimuka serta biaya-biaya operasional dan pemeliharaan
proyek. Semua proyek-proyek infrastruktur akan menimbulkan biaya-biaya langsung. Namun
demikian, karena ini adalah analisis ekonomi, kita masih belum memasukkan unsur pajak.
§
Biaya Tidak Langsung—biasanya berupa biaya-biaya yang terkait dengan dampak negatif dari
proyek dan sering kali sulit untuk mengkuantifikasi nilainya dalam bentuk monetary value. Oleh
karena itu, perlu dikembangkan suatu metode untuk menghitung biaya tidak langsung tersebut.
Contohnya adalah biaya adalah biaya untuk memindahkan aset serta kerusakan pada tata lahan di
mana proyek berada dan beroperasi.
§
Manfaat Langsung—ini adalah manfaat yang dirasakan oleh para pengguna (penerima manfaat)
proyek. Misalnya untuk proyek pembangunan jalur kereta api misalnya, manfaat langsungnya adalah
mempersingkat waktu perjalanan serta biaya pengoperasian kendaraan, meningkatkan keandalan
dan kenyamanan dalam perjalanan.
§
Manfaat Tak Langsung—manfaat sampingan yang bersifat positif yang ditimbulkan proyek, dan
bisa juga dianggap sebagai “biaya-biaya yang bisa dihindarkan” akibat adanya proyek. Ini juga
termasuk manfaat bagi lingkungan hidup.
Jenis biaya dan manfaat bersifat unik untuk masing-masing kasus. Pengelompokan ini berfungsi sebagai
kerangka kerja secara kasus per kasus untuk menghindari penghitungan ganda/double counting. Pedoman
tentang bagaimana cara menghitung biaya dan menfaat sosial-ekonomi diuraikan pada Lampiran B.
12
Kedua, Penanggungjawab Proyek Kerjasama (PJPK) harus mempresentasikan hasil analisis biaya dan manfaat
untuk mengetahui apakah proyek dimaksud betul-betul layak secara ekonomi. Teknik-teknik analisis biaya dan
manfaat diuraikan pada Lampiran B.
Keluaran akhir/final output dari asesmen kelayakan ekonomi mencakup Net Present Value (NPV) dan
Economic Internal Rate Of Return (EIRR) dari biaya dan manfaat ekonomi dari proyek.
§
§
NPV mencerminkan nilai kini dari biaya dan manfaat yang terjadi selama siklus hidup proyek
EIRR mencerminkan tingkat hasil laba berdasarkan mana nilai kini dari biaya dan manfaat
ekonomi dari proyek adalah sama.
EIRR harus dibandingkan dengan social discount rate. Pedoman tentang penentuan tingkat social discount rate
diuraikan pada Lampiran B. Proyek-proyek yang diketahui memiliki EIRR yang positif dan lebih tinggi dari social
discount rate dianggap layak secara ekonomi. Suatu proyek dengan hasil ekonomi negatif dapat dianggap
menggunakan terlalu banyak sumberdaya sosial untuk mendapatkan manfaat yang terlalu kecil bagi
masyarakat. Dari ini kemudian menuju analisis yang lebih rinci tentang kelayakannya sebagai suatu proyek
KPBU.
7.3 Memperoleh penegasan apakah suatu proyek merupakan opsi yang paling tepat secara ekonomi
Hasil dari analisis biaya-manfaat untuk suatu proyek dan opsi counterfactual-nya akan memberikan konfirmasi
apakah suatu proyek itu merupakan opsi yang akan memberikan manfaat ekonomi yang terbaik bagi publik.
13
8.
ANALISIS KEUANGAN
Bab tentang analisis keuangan ini berisi uraian tentang analisis kuantitatif atas kelayakan keuangan dari suatu
proyek. Analisis juga akan menunjukkan apakah proyek membutuhkan dukungan keuangan dan/atau jaminan
dari Pemerintah.
Analisis keuangan paling tidak diharapkan memuat hal-hal sebagai berikut:
1.
2.
3.
Kajian kelayakan proyek secara keuangan, dengan memberikan gambaran secara jelas terhadap
kinerja keuangan dari sudut pandang penerimaan dan pengeluaran keuangan proyek, termasuk
risiko yang akan dihadapi selama siklus proyek;
Kajian kebutuhan terhadap dukungan pemerintah (pusat maupun pemerintah daerah), apabila di
kajian awal dinyatakan bahwa proyek ini tidak layak dengan hanya mengandalkan pendanaan dari
Badan Usaha dan potensi pemasukan dari pelanggan atau pengguna (user charge) fasilitas
infrastruktur yang akan dibangun. Termasuk juga yang dikaji adalah kerangka waktu yang
dibutuhkan terhadap dukungan Pemerintah yang diperlukan agar proyek menjadi layak.
Gambaran yang jelas terkait sumber pendanaan proyek termasuk persyaratan yang harus dipenuhi
oleh Badan Usaha terhadap pengembalian pendanaan, bila pendanaan tersebut didapat dari sektor
perbankan atau swasta lainnya.
Komponen utama dari analisis keuangan diuraikan pada Gambar 8.1 di bawah ini.
Gambar 8.1: Analisis Keuangan / Financial Analysis
Analisis keuangan akan menggunakan informasi yang diperoleh dari hasil analisis permintaan, kelayakan
teknis dan estimasi biaya dengan mempertimbangkan opsi KPBU yang dipilih. Analisis keuangan
menggunakan data-data biaya dan penerimaan yang terfokus kepada asesmen proyek dari sudut pandang
investasi. Analisis ini akan menggunakan metode standar untuk proyek-proyek yang biasa dilakukan pada
sektor swasta. Analisis ini menggunakan biaya utang atau ’debt service’, belanja modal komersial tertimbang,
tingkat pengembalian ekuitas (return on equity) dan dinyatakan berdasarkan nilai kini (yang sudah
mempertimbangkan oleh faktor-faktor eksternal proyek, seperti inflasi yang akan menimbulkan eskalasi biaya
proyek).
Untuk menilai suatu proyek dari sudut keuangan, maka perlu untuk mengembangkan suatu proyeksi
keuangan di masa datang dalam bentuk financial model. Pedoman tentang model keuangan diuraikan pada
Lampiran C.
Masukan untuk analisis keuangan yang terinci diharapkan mencakup hal-hal sebagai berikut:
§
Biaya Project Life Cycle untuk proyek beserta kerangka waktunya. Ini mencakup perkiraan
belanja modal (Capital Expenditures) dan biaya operasi serta pemeliharaan (O&M costs).
– Belanja Modal secara khusus dikaitkan dengan pengadaan jasa layanan baru, termasuk
namun tidak terbatas kepada biaya disain, pengadaan tanah dan pengembangan lahan,
bahan baku, konstruksi serta mesin dan peralatan (termasuk infrastruktur IT). Juga harus
mempertimbangkan biaya-biaya tenaga kerja proyek, manajemen dan pelatihan, termasuk
jasa keuangan, hukum, pengadaan, teknis dan manajemen proyek. Juga mencakup beban
bunga utang selama masa konstruksi.
– Biaya Operasi dan Pemeliharaan (O&M) mencakup biaya-biaya operasi dan pemeliharaan
selama siklus proyek agar aset-aset di lingkup proyek tetap dalam kondisi yang terjaga dan
14
§
§
§
§
§
§
§
tetap dalam kondisi yang cukup memadai untuk dapat memberikan output yang diinginkan.
Juga mencakup biaya-biaya bahan baku, perlengkapan dan peralatan, manajemen langsung
dan asuransi. Biaya O&M juga mencakup biaya pegawai secara penuh. Biaya O&M tahunan
harus di-index-kan dengan estimasi tingkat inflasi.
Komponen penerimaan dan estimasi terhadap aliran penerimaan tersebut. Ini mencakup
analisis tarif (di mana user wajib membayar terhadap penggunaan saran infrastruktur) dan
sumber penerimaan sekunder lainnya yang terkait dengan proyek. Prastudi Kelayakan harus
mencakup laporan survey tentang ‘kesediaan pelanggan untuk membayar’ atau willingness-topay untuk menjustifikasi asumsi tarif yang digunakan.
Struktur modal (rasio utang terhadap modal sendiri/ekuitas), jenis ekuitas.
Utang dan jadwal pembayarannya: Jenis utang dan tingkat suku bunga, masa tenggang dan
jadwal pembayaran utang
Belanja modal rata-rata tertimbang (WACC)
Spesifikasi Proyek (ketepatan waktu investasi, durasi proyek, dan lain sebagainya)
Tarif pajak
Dasar penyusutan yang diizinkan
Output/keluaran dari analisis keuangan harus mencakup beberapa indikator kunci sebagai berikut:
§
§
§
§
Rasio Profitabilitas dan Tingkat Kelayakan : Kelayakan keuangan biasanya dinyatakan sebagai
Nett Present Value (NPV) atau Financial Internal Rate of Return (FIRR)/Hasil Laba terhadap Ekuitas
(ROE) dari proyek.
Payback Period : jumlah tahun yang diperlukan untuk dapat menutup modal yang
diinvestasikan.
Debt Service Coverage Ratio (DSCR) : anggaran arus kas sekurang-kurangnya harus mencukupi
untuk dapat membiayai beban bunga utang yang direncanakan. Bergantung kepada profil risiko
dari masing-masing proyek, rasio DSCR dari lembaga-lembaga keuangan akan berbeda-beda.
Asesmen tentang subsidi di mana terdapatnya defisit antara pendapatan dari penerimaan
proyek dan biaya yang digunakan untuk pembangunan dan pengoperasian proyek ataupun
untuk meningkatkan tingkat kelayakan proyek melalui viability gap funding (VGF).
Output di atas perlu diuji berdasarkan sejumlah skenario yang berbeda-beda tentang permintaan, tarif dan
biaya proyek. Proyek-proyek yang secara keuangan layak memiliki NPV yang positif dan proyek IRR yang lebih
besar dari syarat tingkat pengembalian bagi investor. Pedoman rinci terkait analisis keuangan diuraikan pada
Lampiran C.
15
9.
ANALISIS LINGKUNGAN DAN SOSIAL
Analisis lingkungan, sosial dan penagdaan tanah perlu dilakukan untuk mengidentifikasi dan mengevaluasi
dampak potensial pada tahapan pra-konstruksi, konstruksi, dan operasional proyek serta estimasi biaya untuk
memitigasi dampak tersebut. Kajian tersebut diharapkan dilakukan mengacu pada peraturan pemerintah yang
ada.
Prastudi Kelayakan harus dapat menguraikan studi-studi yang diperlukan sebagaimana dipersyaratkan
peraturan Pemerintah Indonesia, serta studi-studi tambahan lainnya untuk dapat menyediakan informasi yang
cukup baik bagi penanggung jawab proyek sehingga penawaran yang dilakukan telah meminimalisir risikorisiko yang akan terjadi. Cakupan dari analisis sosial dan lingkungan harus mencakup hal-hal sebagai berikut:
§
§
Mengidentifikasi dampak lingkungan dan sosial yang berpotensi terjadi dan manfaat proyek
untuk sosial masyarakat, baik yang terukur maupun tidak terukur
Menyiapkan rencana mitigasi dampak lingkungan dan sosial dan mengestimasi biaya yang
diperlukan untuk melakukan pengelolaan dan monitoring dampak tersebut
9.1.
Syarat-Syarat Hukum / Legal Requirements
Sub-bab dari Prastudi Kelayakan ini berisi uraian tentang kerangka hukum yang mengatur aspek sosial,
lingkungan dan pengadaan tanah dari proyek. Selain itu juga memuat tentang semua persyaratan hukum
yang berlaku atas proyek.
Hukum dan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia mengatur tentang pengelolaan dan
perlindungan lingkungan hidup yang diperlukan pada tahapan Prastudi Kelayakan. Peraturan pengelolaan
dan perlindungan lingkungan yang menjadi acuan, antara lain:
§
§
§
§
§
§
§
Undang-Undang Indonesia No. 32/2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan
Peraturan Pemerintah No. 27/2012 tentang Izin Lingkungan
Peraturan Menteri Lingkungan Hidup No. 5/2012 tentang jenis-jenis usaha dan/atau kegiatan
yang diwajibkan untuk melakukan Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL)
Undang-Undang No.2 /2012 tentang pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan
umum
Peraturan Presiden No 71/2012 tentang pelaksanaan pengadaan tanah bagi pembangunan
untuk kepentingan umum
Perpres No 30 /2015 tentang perubahan ketiga Perpres No 71/2012 tentang pelakanaan
pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum.
Peratuan lainnya yang terkait dengan proyek yang akan dilakukan, termasuk di dalamnya adalah
Peraturan Menteri Bappenas No. 4/2015 tentang tata cara pelaksanaan kerjasama pemerintah
dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur.
Bab ini harus dapat mengidentifikasi studi sosial dan lingkungan seperti apa yang diperlukan, dan jenis
perizinan apa yang diperlukan. Informasi ini akan membantu para peserta lelang dalam menyiapkan dokumen
penawaran serta opsi-opsi untuk menekan risiko.
9.2.
Analisis Dampak Lingkungan dan Sosial
Analisis dampak lingkungan dan sosial memuat rincian dari studi-studi yang perlu dilakukan serta rencana
pengelolaan dan pemantauan dampak lingkungan dan sosial yang akan dilakukan oleh PJPK dan Badan Usaha
Pelaksana. Analisis Dampak Lingkungan yang dilakukan minimal meliputi aspek-aspek sebagaimana berikut:
§
§
§
§
§
§
§
Mendeskripsikan tentang rona lingkungan awal lingkungan hidup dan sosial di lokasi rencana
proyek sehingga dapat diperoleh informasi tentang kondisi fisik, kimia, biologi, dan sosial
budaya;
Kesesuaian lokasi rencana proyek dengan rencana tata ruang;
Mengidentifikasi potensi dampak lingkungan dan sosial yang muncul pada tahapan prakonstruksi, konstruksi dan operasi proyek;
Mengukur kategori skala dampak yang potensial terjadi, yaitu: tinggi, sedang, atau rendah
berdasarkan peraturan Pemerintah Indonesia;
Menyusun rencana pengelolaan dan pemantauan lingkungan sebagai upaya mitigasi dampak
yang berpotensi terjadi dari proyek;
Mengidentifikasi pihak yang akan terkena dampak dari proyek dan kompensasi yang diperlukan
(jika diperlukan
Mengidentifikasi kebutuhan perizinan yang berkaitan dengan perlindungan dan pengelolaan
lingkungan hidup sebagaimana dipersyaratkan oleh peraturan Pemerintah;
16
§
§
§
Menyusun rencana peningkatan kapasitas sumberdaya manusia dan program pelatihan untuk
melaksanakan program perlindungan dan pengelolaan lingkungan;
Memperkirakan biaya yang diperlukan untuk rencana pengelolaan dan pemantauan lingkungan
dan sosial sebagai upaya mitigasi dampak yang muncul;
Menyiapkan rencana dan jadwal untuk melaksanakan program pengelolaan dan pemantauan
lingkungan hidup sebagaimana dipersyaratkan peraturan yang berlaku
Panduan dari PT PII tentang analisis dampak lingkungan untuk proyek-proyek KPBU adalah referensi yang baik
dan telah dilampirkan pada Lampiran G.
9.3.
Pengadaan Tanah Dan Pemukiman Kembali
PJPK diwajibkan untuk membuat sebuah rencana pengadaan tanah dan pemukiman kembali untuk
mendapatkan izin penetapan lokasi sebagai dasar dalam pelaksanaan pengadaan tanah serta dana yang
diperlukan untuk memperoleh hak atas tanah yang diperlukan untuk proyek. Bab ini berisi uraian tentang:
§
§
§
§
§
§
Lokasi tapak proyek yang mencakup desa, kecamatan dan kabupaten/kota
Kajian awal luas tanah yang dibutuhkan untuk proyek
Identifikasi awal tentang status tanah dan objek terkena proyek
Rencana pengadaan tanah, rencana pemukiman kembali serta biaya-biayanya
Risiko potensial yang mungkin muncul selama proses pengadaan tanah
Rencana pemantauan pelaksanaan
Bab ini memasukkan juga peta lokasi tapak proyek serta dokumen-dokumen dari pemerintah setempat untuk
mendukung pelaksanaan pengadaan tanah. Panduan dari PT PII tentang analisis untuk pengadaan tanah
untuk proyek-proyek KPBU adalah referensi yang baik dan telah dilampirkan pada Lampiran H.
17
10.
ANALISIS HUKUM DAN KELEMBAGAAN
Pada bagian ini PJPK akan menetapkan apakah proyek ini layak secara hukum dan kerangka kerja
kelembagaan sudah memadai bagi dilaksanakannya proyek.
10.1.
Analisis Hukum
Bab ini berisi review terhadap kerangka hukum serta asesmen tentang apakah terdapat hambatan hukum bagi
pelaksanaan proyek.
Secara umum, analisis hukum mencakup hal-hal sebagai berikut:
§
§
§
§
§
§
§
§
Identifikasi peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam rangka implementasi
proyek.;
Eligibilitas sebagai Proyek KPBU: mengkaji apakah proyek sudah eligibel (memenuhi
persyaratan) sebagai Proyek KPBU berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 tahun 2015 dan
Permen Bappenas Nomor 4 Tahun 2015 serta perubahan-perubahannya, antara lain, namun tidak
terbatas, terhadap hal-hal sebagai berikut:
– Apakah proyek telah tercatat sebagai salah satu proyek dalam Daftara Rencana KPBU (PPP
Book);
– Apakah sektor bisnis proyek merupakan sektor yang dapat dikerjasamakan berdasarkan
Perpres KPBU;
Investasi: mengkaji apakah ada pembatasan bagi investasi, utamanya investasi asing, dalam
sektor bisnis proyek;
Pendanaan: untuk mengkaji apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku bagi kreditur lokal maupun asing dalam rangka memberikan
pembiayaan untuk proyek;
Peraturan Sektor terkait: untuk mengkaji apakah terdapat pembatasan atau larangan
berdasarkan peraturan perundang-undangan sektor terkait dalam rangka pelaksanaan proyek;
Pengadaan Badan Usaha: untuk mengkaji metode pemilihan badan usaha pelaksana yang akan
ditetapkan, apakah akan dilakukan melalui proses pelelangan atau penunjukan langsung;
Struktur Proyek: mengkaji apakah struktur proyek diperbolehkan berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku. Secara khusus melakukan kajian, antara lain, namun tidak
terbatas terhadap hal-hal sebagai berikut:
apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku terhadap skema kerjasama yang diusulkan (misalnya BOT/Konsesi/jenis
lainnya);
apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku terhadap jenis pengembalian investasi yang diusulkan;
apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku bagi PJPK untuk dapat melakukan pembayaran atas suatu kewajiban finansial
kepada Badan Usaha Pelaksana dalam rangka pengembalian investasi Badan Usaha
Pelaksana;
apakah terdapat persetujuan (misalnya persetujuan DPR/DPRD) yang perlu didapatkan
untuk dapat mengimplementasi perjanjian-perjanjian proyek dalam rangka menjalankan
struktur proyek yang diusulkan;
apakah terdapat pembatasan atau larangan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku untuk menggunakan barang/tanah milik negara (dalam hal diperlukan).
Penjaminan Pemerintah/Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur (BUPI): mengkaji apakah
proyek eligibel (memenuhi persyaratan) untuk mendapatkan Penjaminan Pemerintah/BUPI
antara lain, namun tidak terbatas, terhadap hal-hal sebagai berikut:
apakah kelayakan proyek telah memenuhi persyaratan dalam peraturan perundangundangan yang mengatur mengenai penjaminan pemerintah/BUPI untuk proyek
infrastruktur;
identifikasi jenis risiko infrastruktur/kewajiban finansial maupun besaran penjaminan yang
akan diusulkan dan jangka waktu penjaminan yang diperlukan;
identifikasi rencana mitigasi risiko dalam proyek;
apakah terdapat pembatasan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku
dan prosedur yang jelas bagi PJPK untuk dapat melakukan pembayaran atas perjanjian
regres kepada BUPI dalam pembayaran regres sebagaimana diatur dalam peraturan
perundang-undangan yang mengatur mengenai penjaminan pemerintah/BUPI untuk
proyek infrastruktur;
18
apakah terdapat persetujuan (misalnya persetujuan DPR/DPRD) yang perlu didapatkan
untuk dapat mengimplementasi perjanjian regres dalam rangka menjalankan menjalankan
penjaminan pemerintah;
§ Perizinan: identifikasi perizinan maupun persetujuan yang diperlukan untuk melaksanakan
proyek, termasuk syarat-syarat maupun indikasi jangka waktu untuk mendapatkan persetujuan
tersebut.
§ Hukum dan perundang-undangan lain yang terkait.
Terkait dengan pembatasan-pembatasan regulasi berdasarkan analisis di atas, perlu mengkaji
kemungkinan penyempurnaan peraturan perundang-undangan, atau penerbitan peraturan
perundang-undangan (misalnya peraturan daerah) yang baru
-
10.2.
Analisis Kelembagaan
Bab ini berisi kajian terkait dengan tugas dan kewenangan