Kesalahpahaman MaknaGugatan Perwakilan Kelompok dan Legal Standing di Indonesia
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan Perwakilan Kelompok dan...
Kesalahpahaman MaknaGugatan Perwakilan Kelompok dan
Legal Standing di Indonesia
Machsun Tabroni
Abstract
Alongside conventional civil suits, the development of the civil law ofprocedure_ has led
to theemergence ofclassaction andlegalstanding. Aclassaction isfiled byone ormore -personsin their own interests, butalso on behalf ofand in theinterests ofa large group
ofpeople; whereas legal standing is merely an "entrance tickefto the legal battle which
has many obstacles. Among others, these obstacles include evidence ofproof the reme
dial tools available, and even the obstacle of the readiness of the. council ofJudges to
make the best decision.
Pendahuluan
Perkembangan ekonomi dewasa ini
makin mengarah kepada produksi barang atau
jasa yang bersifat massal. Produksi yang.
bersifat massal itu memiliki potensi kerugian
yang bersifat massal pula.^ Kerugian tersebut
dapat berupa pencemaran llngkungan hidup
dari llmbah industrl, penebangan hutan yang
mengakibatkan banjir sehingga merugikan
masyarakat. Konsumen dapat pula menderita
kerugian secara massal karena cacat produk.
Jlka dilakukan gugatan secarakonvensional
muncul masalah yaitu apabila korban akibat
kejadlan tersebut dl atas bersifat massal. Maslngmasing korban hams mengajukan gugatan. Para
korban dapat pula meniberikan kuasa kepada
pemegang kuasa atau pengacara untuk
melakukan gugatan. Persoalan lain juga akan
timbul, jlka gugatan tersebut dikabulkan dan
berkekuatan hukum tetap, slapakah yang
berhak menerlma ganti rugi? Apakah hanya
diberikan kepada korban yang secara formal
Ikut menggugat saja? Bagalmana pula nasib
para korban yang tidak Ikut mengajukan
gugatan, apakah mereka juga berhak atas
ganti rugl tersebut? Apakah mereka harus
mengajukan gugatan baru? Bagalmana jika
gugatan penggugat dikalahkan? Siapa yang
harus menanggung blaya perkara? Mekanisme
semacam Ini sangat tIdak praktis dan
menghabiskan waktu, biaya, dan tenaga.^
Dalam perkembangan hukum acara
perdata, dl samping gugatan perdata
' SusantI Adi Nugroho, Praktek Gugatan Perwakilan Kelompok (Class Action) (Jakarta: Mahkamah
AgungRI,2002),hlm.1
2/b/c/.,hlm.3
39
konvensional itu, lahir pula gugatan
perwakilan kelompok {class action). Gugatan
perwakilan kelompok mengacu kepada suatu
gugatan perwakilan oleh seseorang untuk
kepentingan dirinya sendiri dan kepentingan
kelompok dalam jumlah yang besar {plaintiff
class action). Gugatan in! juga mengacu
kepada suatu pengajuan gugatan secara
perwakilan terhadap seseorang atau iebih
yang ditunjuk untuk membela kepentingan diri
sendiri dan kelompok dalam jumlah yang
besar {defendant class action).^
Gugatan perwakilan kelompok merupakan
prosedur beracara dalam suatu perkara perdata
yang memberikan hak beracara terhadap satu
orang atau iebih bertindak sebagal penggugat
untuk memperjuangkan kepentingan para
penggugat--^endiri sekaligus mewakili
kepentingan orang banyak yang mengalami
kesamaan penderitaan atau kepentingan.
Penggunaan gugatan perwakilan memiliki
legitimasi sebagal gugatan yang melibatkan or
ang banyak yang mengalami penderitaan atau
kerugian. Dengan adanya gugatan perwakilan
ini, maka persoalan ketidakpraktisan dan
ketidakefisienan gugatan konvensional dapatdiatasi.^
Awal Mula Gugatan Perwakilan
Kelompok
Sesungguhnya, gugatan perwakilan
kelompok ini sudah dikenal di Inggris sejak
abad delapan belas. Sebelum 1873, gugatan
perwakilan kelompok hanya berlaku di Court
of Chancery. Setelah 1873, gugatan
perwakilan telah pula diatur dalam Supreme
Court ofJudicature Act.^ DI negara-negara civil
law, dikenal pula prosedur pengajuan gugatan
yang melibatkan kepentingan umum secara
perwakilan, yakni actio popularis. Menurut
Kottenhagen-Edgez, dalam actio popularis
setiap orang dapat menggugat atas nama
kepentingan umum dengan menggunakan
Pasal 1401 Burgerlijk Wetboek Belanda
(Baru).® Gugatan semacam itu sebangun
dengan citizen lawsuit daiam sistem common
law. Gugatan semacam ini dapat diterapkan
terhadap pelanggaran perlindungan iingkungan
oleh warga negarayangmenden'ta kerugian baik
secara langsung maupun tidak.^ Oleh karena
masalah perlindungan Iingkungan merupakan
kepentingan umum atau kepentingan
masyarakat luas, sehingga setiap warga negara
berhak menuntutnya. Selain actio popularis, di
Belanda dikenal pulagroepacties. Groep acties
ini mewakili kepentingan orang banyak.
Prosedur groep acties ini memiliki makna
sebagai hak yang diberikan oleh hukum
kepada suatu badan hukum untuk mengajukan
gugatan yang mewakili kepentingan orang
banyak. Prosedur ini memberikan hak gugat
®Ibid, him 20
*Mas Achmad Santoso, et. al., Pedoman Penggunaan Gugatan Perwakilan (Jakarta: ICEL - PIAC YLBHI.1999),hlm.1
®Ibid, him25.
®Paulus Efendi Lotulung, Penegakan Hukum iingkungan oleh Hakim Perdata (Bandung: Citra Aditya
Baktl,1993),hlm57.
^ MasAchmad Santosa, Konsep dan Penerapan Gugatan Perwakilan (Class Action) (Jakarta: ICEL,
1997), him 20.
40
JURNAL HUKUll/f. NO. 27 VOL 11 SEPTEfJlBER 2004:39 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan PerwakHan Kelompok dan.
kepada hukum untuk mewakili kepentingan
orang banyak atau kepentingan umum.®
Di Amerika Serikat, gugaitan perwakilan
kelompok diatur dalam US Federal Rule of
Civil Procedurepada 1938. Pada 1966 melaiui
Rasa! 23' US Federal Rule of Civil Procedure,^
begitu lama dikenal dl Indonesia. UndangUndang Nomor 23 Tahun 1997 tentang
Pengelolaan Lingkungan Hidup'(UUPLH)
menglntrodukslkan mekanisme pengajuari'
gugatan oleh sekolompdk kecll masyarakat
hukum acara gugatan perwakilan kelompok
telah disempurnakan. Pasal 23 US Federal
untuk bertlndak mewakili masyarakat dalam
jumlah banyak yang diruglkan atas dasar
kesamaan permasalahan, fakta hukum, dan
Rule of Civil Procedure, menentukan bahwa
tuntutan yang dItimbuTkan oleh pencemaran
gugatan ini mengacu kepada gugatan perdata
dan atau perusakan lingkungan- hidiip. Pasal
37 ayat (1) UUPLH menyatakan bahwa'
masyarakat berhak mengajukan gugatan
perwakilan kelompok ke p'engadllan dan ataumelaporkan ke penegak'hukum mengenai
berbagal masalah lingkungan hidup yang
meruglkan perl kehldupan masyarakat. Ayat
(2) pasal yang sama menyebutkan, jlka
diketahul bahwa masyarakat menderita
(yang biasanya berkaitan dengah permintaan
injuction atau ganti rugi) yang diajukan oieh
sejumiah orang (dalam jumlah yang tidak
banyak) yang mewakili kepentingan ratusan
atau ribuan orang lain yang juga menjadi
korban. Gugatan perwakilan kelompok
pertamakall terjadi di Amerika Serikat yang
dllakukan oleh para pemegang saham
perusahaan asoslasi yang bukan badan
hukum. Gugatan Itu menuntut direktur atas
kepemlllkan saham melaiui transaksl yang
sudah sesuai dengan ketentuan hukum. Para
penggugat yang mewakili para anggotanya"
gagal melakukan tindakan hukum dengan
alasan para penggugat tidak secara wajar
mellndungi kepentingan para pemegang
saham atau para anggota yang memlliki hak
yang sama darl perusahaan atau asoslasi
tersebut. Gugatantersebut dapat diterima atau
ditolak berdasarkan keputusan hakim.
karena akibat pencemaran dan atau
perusakan lingkungan hidup sedemlklan rupa
sehlngga mempengaruhl kehldupan
masyarakat, maka Instansi pemerlntah yang
bertanggung jawab di bidang lingkungan hidup
dapat bertlndak untuk kepentingan
masyarakat. Berkaitan dengan gugatan
perwakilan kelompok diatur dalam Pasal 37
ayat (1) UUPLH. Pasal yang menyatakan
bahwa ada tlga hal yang harus ada dalam
suatu gugatan perwakilan kelompok, yaknl:
1. hak kelompok kecll masyarakat untuk
bertlndak mewakili mereka sendirl dan
Eksistensi Hukum Gugatan Perwakilan
Kelompok dl Indonesia
Lembaga gugatan perwakilan kelompok
yang berasaidarl sistem common law'mi belum
sekelompok masyarakat dalam jumlah
besar yang diruglkan;
2. plhak yang diwakill dalam jumlah besar;
dan
3. atas dasar adanyakesamaan permasalahan,
®Ibid, him 53.
' Ibid, hlm.25
41
baik persamaan fakta, persamaan hukum,
dan tuntutan.
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999
totangPerlindungan Konsumen (UUPK) juga
mengintroduksikan pengajuan sengketa
konsumen oleh sekelompok konsumen yang
memiliki kesamaan kepentingan secara
gugatan perwakilan kelompok. Pasal 46 ayat
(1) UUPK menyebutkan bahwa gugatan atas
pelanggaran pelaku usaha dapat dilakukan
oleh;
1. seorang konsumen yang dirugikan atau
" .ahlLwaris yang bersangkutan;
2. sekelompok konsumen yang mempunyai
kepentingan yang sama;
3. lembaga perllndungan konsumen swadaya
masyarakat yang memenuhi syarat, yakni
berbentuk badanhukum atauyayasan, yang
dalam anggaran dasarnya menyebutkan
^-dengan tegas bahwa tujuan didirikannya
organisasi terseb'ut adalah untuk
kepentingan perllndungan konsumen dan
telah melaksanakan keglatan sesuaidengan
anggaran dasarnya;
4. pemerlntah dan ataU Instansi terkait apabila
barang dan ataujas^yang dikonsumsi atau
dimanfaatkan mehgakibatkan kerugian
materi yang besardanatau korban yang tidak
sedikit.
>1
- Pasal 71 ayat (1) Uhdang-Undang Nomor.
41 Tahun 1999 juga mengintroduksikan
pengajuan gugatan oleh masyarakat dalam
bidang kehutanan secara perwakilan. Pasal
tersebut menyatakan bahwa, masyarakat
berhak mengajukan gugatan perwakilan
kelompok ke pengadilan dan atau melaporkan
ke psnegak hukum terhadap kerusakan hutan
yang merugikan kehidupan masyarakat.
Pasal 1 huruf e Peraturan Mahkamah
Agung Republlk Indonesia (PERMA) Nomor 2
Tahun 1999 tentang Pengawasan Partai
Politik oleh Mahkamah Agung, memberikan
kesempatan adanya gugatan perwakilan
masyarakat.
Lembaga gugatan perwakilan kelompok
inl merupakan dimensi baru dalam hukum
acara perdata Indonesia, namun baik darisegi
konsep maupun implementasinya belum
begitu jelas, dan masih menimbulkan
sejumlah permasalahan.
Mengingat masih belum jelasnya konsep
tersebut, seringkaii praktisi hukum di Indone
sia mencampuradukkan pengertlan atau
konsep gugatan perwakilan kelompok dengan
konsep hak gugat {standing). Padahal
keduanya memiliki perbedaan konsep yang
mendasar. Hak gugat in! merupakan akses
perorangan maupun kelompok atau organisasi
yang bertindak untuk dan atas nama
kepentingan publlk maupun kepentingan
llngkungan hidup ke pengadilan sebagai
penggugat. Hak gugat organisasi llngkungan
hidup merupakan salah satu bagiandari stand
ing
Dengan demiklan, sesungguhnya
apa yang dilakukan oleh Yayasan Wahana
Lingkungan selama dalam memberikan
advokasi lingkungan, tidak termasuk dalam
kategori gugatan perwakilan kelompok, tetapi
sebagai pelaksanaan dari hak gugat yang
diakui UUPLH. Pasal 38 ayat (1) UUPLH sendiri
menyatakan bahwa dalam rangka pelaksanaan
tanggung jawab pengelolaan lingkungan sesuai
dengan pola kemitraan, organisasi lingkungan
hidup berhak mengajukan gugatan untuk
kepentingan pelestarian fungsi lingkungan hidup.
Walaupun telah ada pengakuan
Susanti Adi Nugroho, opcit, hlm.9
42
JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL 11 SEPTEMBER 2004:39 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan Perwakilan Kelompok dan...
keberadaan gugatan perwakilan kelompok
dalam beberapa peraturan perundang-
kelompok.
Hukum acara perdata yang berlaku
undangan, namun sampai saat inl belum ada
peraturan perundang-undangan yang mengatur
sekarang ini, memang belum mengatur
(PERMA) Republik Indonesia Nomor 1 Tahun
2002 tentang Gugatan Perwakilan Kelompok.
Dari sisi hukum acara yang berlaku di Indonesia,
gugatan perwakilan kelompok menimbulkan
masalah yang berkaitan dengan legitima persona
standi in judicio dari para pihak yang maju ke
gugatan perwakilan kelompok, padahal dalam
praktik pengadilan, gugatan -perwakilan
kelompok terus menlngkat. Oleh karena itu,
adanya aturan bag! pelaksanaan gugatan
perwakilan kelompok semakin dibutuhkan.
Untuk mengatasi hal tersebut, Mahkamah
Agung telah mengeluarkan PERMA Nomor 1
Tahun 2002 tentang Gugatan Perwakilan
Kelompok tetapi, ini hanya merupakan praktik
jalan pintas untuk mengisi kekosongan hukum
pengadllan.
dalam memenuhi
Di dalam mekanlsme gugatan perwakilan
kelompok, setiap anggota kelompok memiliki
peradilan.^'
hukum acaranya. Untuk mengisi kekosongan
hukum acara tersebut, Mahkamah Agung telah
mengeluarkan Peraturan Mahkamah Agung
kesempatan untuk menjadi pihak yang maju
ke pengadilan mewakili kelompok tersebut.
Dalam kenyataannya, tidak semua anggota
kelompok mempunyai kemampuan yang
sama dalam memahami apa yang menjadi
kepentingan kelompok. Apa yang dituntut oleh
wakil kelompok belum tentu merupakan"
kepentingan kelompok. Di sisi lain, hukum
acara perdata Indonesia tentang pihak yang
dapat mengajukan tuntutan hak ke pengadilan
merupakan point d' interest point d' action.
Menurut sistem hukum acara Indonesia, orang
yang dapat menjadi pihak dalam sengketa
perdata meliputi manusia dan badan hukum
melalui wakiinya. Di sisi lain, prinsip gugatan.
perwakilan kelompok daiam pengertlan yang
sebenamya tidak memberikan legitima persona
kebutuhan
praktik
Sistem hukum acara harusJengkap. Sistem
hukum acara yang baik harus menyediakan
lembaga-lembaga yang memadai untuk
kepentingan penuntutan hak ke pengadilan, baik
yang menyangkut kepentingan penuntutan hak
oleh seseorang atau lebih maupun sekelompok
orang dalam jumlah yang besar atau masyarakat
luas. Proses penegakan hukum melalui
pengadilan yang tidak memadai, akan mendorong
pencari keadiian untuk menyelesaikannya di luar
pengadilan. Ketiadaan atau kekuranglengkapan
sarana (perangkat hukumnya) yang dapat
dipergunakan oleh sekelompok orang dalam
jumlah yang besar atau masyarakat luas untuk
menuntut haknya melalui lembaga pengadilan
maupun lembaga di luar pengadilan, dapat
menimbulkan kerawanan. Untuk menghindari
kerawanan itu diperlukan perangkat hukum acara
standi in judicio pada badan hukum atau
yang memadai bagi masyarakat untuk dapat
korporasi untuk mewakili kepentingan
menuntut haknya.'^
" Paulus Effendie Lotulung, "Keynote Speech", Lokakarya Acara Gugatan Perwakilan Kelompok (Class
Action), (Forum Kajian Hukum Fakultas Hukum Universitas Pakuan - Lembaga Peneiltian dan Pertimbangan
Hukum AdministrasiNegara, Bogor,27Juli2002), him 1-5
E.Sundari, op c/f, him 3
43
Keberadaan PERMA Nomor 1 Tahun
2002 tentang Gugatan Perwakilan Kelompok
dari segi yuridisnya sendiri masih
menimbulkan permasalahan. Bentuk.
peraturan perundang-undangan seperti ini
tidak dikenal dalam tata urutan peraturan
perundang-undangan Indonesia. Kekuatan
hukumnya masih dipertanyakan. Apabilaterjadi
perteritangan antara PERMA dan HIR atau RBG,
mana yang harus didahulukan? Secara yuridis
formal, PERMA Itu bukan lexspecialisdari HIR
atau RBG, karena la tidak sederajat. Oi lain
pihak PERMA ini sendiri menjadikan HIR atau
RBG sebagai dasarnya. Substansi PERMA
tersebut, pada dasarnya hanya berisi prosedur
saja, banyak hai yang belum diatur balk oleh
PERMA maupun peraturan perundangundangan lainnya, misalnya bagaimana cara
penentuan ganti rugi. Jika gugatan tersebut
diterima dan berkuatan hukum yang tetap,
bagaimana cara mendistribusikan ganti rugi
tersebut. Bagaimana jika ada yang menerima
dan menoiak putusan pengadilan.
Konsep gugatan perwakilan merupakan
saiah satu kekhususan prosedur pengajuan
gugatan yang melibatkan orang banyak
sebagai pihak dengan satu atau iebih
tuntutan.'^ Tuntutan tersebut dapat meliputi
tuntutan ganti rugi. tuntutan pemyataan bahwa
suatu kelompok berhak atas ganti kerugian
dan tuntutan perintah bagi tergugat untuk
meiakukan perbuatan tertentu atau tidak
melakukan perbuatan tertentu.
Pengertian gugatan perwakilan kelompok
menurut Thomas J. Harron adaiah, "a court case
brought bynumber ofperson on behalf of them
selvesand allotherpersonsimilarly aggrieved".^^
Michael B. Metzger mengartikan gugatan
perwakilan kelompok sebagai "an action
brought onbehalf oftheplaintiffand othersimi
larly situated".'^ Black's Law Dictionary
mengartikan class or representative action
sebagai "...a means by which, where a large
group ofperson are interested in a matter, oneor
more may sue or be sued as representatives of
the class without needing topint every member
of the c/ass",'® Kupchaie dan Hyland
menjelaskan gugatan perwakilan kelompok
sebagai tuntutan yang dapat diajukan atas
nama seluruhanggotasuatu kelompok tertentu
meskipun mereka tidak diketahui satu persatu
secara individual, tetapi sudah diketahui suatu
kelompok atau masyarakat tertentu.''
Dari pengertian di atas dapat ditarik
kesimpulan bahwa gugatan perwakilan
kelompok {class action) memiliki unsur-unsur
sebagai berikut:
1. suatu gugatan perdata;
2. diajukan oleh satu atau sekelompok orang
atau suatu lembaga tertentu, dalam hal ini
biasanya oleh Lembaga Swadaya
Masyarakat (LSM);
3. sebagai wakii dari masyarakat yang dimgikan;
4. ditujukan terhadap orang perorangan,
Mary Kay Kane, Civil Procedure, Ttiird Edition (Minnesota: West Publishing Co., St. Paul,, 1991), him
251.
" Thomas J. Harron, Business /.aw(Boston: Allyn and Bacon, 1981), him 3.
'5 Michael B. Metzger, etal, Business LawandThe Regulatory ofEnvironment (WWndis: Irwin, 1986), him
207.
Henry Campbell Black, Black's Law Dictionary{SiPaul, Minn: West Publishing Co., 1979), him 226.
" Kupchaie, Charles E. &Margareth C. Hyland, Environmental Science (Massachusetts; Allyn &Bacon,
1986) him 549.
44
JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL. 11 SEPTEMBER 2004:39 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan Perwakifan Kelompok dan...
lembaga atau kelompok lembaga yang
mempunyai tanggung jawab terhadap
masyarakat;
5. class representatives maupun class
members^^ harus mempunyai kesamaan
fakta, kepentingan, permasaiahan dan
tuntutan hukum;
6. class representatives maupun class
members merupakan pihak yang
menjadi korban dari pihak Iain.
Menurut Order15, Rule 12 English Rules
ofSupreme Court, 1965, ada dua syarat untuk
mengajukan gugatan perwakilan kelompok
yaitu adanya sejumlah besar orang [numer
ous person) dan adanya kepentingan atau
permasaiahan yang sama [common issue or
interest), Selain kedua syarat tersebut, di
Amerika Serikat berdasarkan Rule 23 a Federal
Rules of Civil Procedure, 1966, masih ada dua
syarat lain, yakni adanya tuntutan yang sama
dari seluruh anggota [typical claims) dan
adanya wakil kelompok yang dianggap jujur
dan benar-benar melindungi kepentingan
kelompok [fair and adequate).
Kesalahpahaman Makna Gugatan
Perwakilan Kelompok dan Legal Standing
bentuk lain dari prosedur pengajuan gugatan
yang melibatkan kepentingan sejumlah besar
orang seoara perwakilan. Di dalam hukum
Romawi, prosedur pengajuan gugatan yang
melibatkan kepentingan umum secara
perwakilan, disebut actio popularis.^^ Actio
popularis merupakan gugatan yang dapat
diajukan oleh setiapwarga negara, atas nama
kepentingan umum berdasarkan perbuatan
melawan hukum. Dapat disimpulkan bahwa
pengertian actio popularis adalah pengajuan
gugatan yang dapat dilakukan oleh setiap or
ang terhadap adanya perbuatan melawan
hukum;
dengan. mengatasnamakan
'kepentingan umum, berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang mengatur adanya
prosedur tersebut.
Pengertian kepentingan umum [public
interest} adalah something in which thepublic,
the community at large, has some pecuniary
interest, or some interest by which their legal
rights or liabilities are affected.^° Ada berbagai
batasan kepentingan umum dalam peraturan
perundang-undangan di Indonesia. Soedikno
Mertokusumo menyimpulkan bahwa yang
dimaksud dengan kepentingan umum adaiah
kepentingan yang harus didahulukan daripada
kepentingan lainnya, yang menyangkut
kepentingan bangsa dan negara, pelayanan
umum dalam masyarakat luas, rakyat banyak
Sistem beracara dengan menggunakan
prosedur class action pada awalnya hanya
dikenal di negara-negara Anglo Saxon. Di
dan atau pembangunan di berbagai bidang
negara-negara Eropa Kontinental dikenal
kehidupan, dengan tetap memperhatikan
Class members adalah masyarakat yang dirugikan oleh pihak lain, sedangkan class representatives
adalah individu atau kelompok atau lembaga (LSM) yang mewakill class members.
" E.Sundari, op.cit, him 15.
^ Henry Campbell Black, Black's Law Dictionary, Sixth Edition, (ST. Paul, Minn: West Publishing Co.
1990), him 1229.
Sudikno Mertokusumo, HukumAcara Perdata Indonesia, ed. Kelima, (Yogyakarta: Liberty. 1996), him
45-46.
45
proporsi pentingnya dan tetap menghormati
kepentingan yang Iain, dimana dalam
menetapkan dan memelihara kepentingan
pribadi tidak boleh merugikan kepentingan
umum atau masyarakat.^'Berdasarkan pengertian kepentingan
umum apabila dikaitkan dengan kepentingan
yang hendak dituntut dengan prosedur actio
popularis dapat meliputi pelayanan umum
dalam masyarakat luas. Pelayanan umum itu
antara pelayanan kesehatan, keamanan, dan
kedamaian masyarakat oleh pemerintah yang
selama ini dianggap oleh masyarakat belum
memadai, pengadaan angkutan-umum,
pen'^daan air minum, listrik, perlindungarr
iingkungan, perlindungan hutan dan Iain-Iain.
Oleh karena masalah tersebut merupakan
kepentingan masyarakat luas, maka setiap
orang yang pada hakekatnya adalah anggota
masyarakat sangat berkepentlngan untuk
menuntutnya. Gugatan secara actio popularis
juga dapat diajukan terhadap pihak swasta,
yang ikut menyelenggarakan pelayanan
umum.
Prinsip actio popularis memiliki
persamaan dengan prinsip gugatan perwakilan
kelompok. Keduanya sama-sama berkaitan
dengan pengajuan gugatan yang melibatkan
kepentingan sejumlah besar orang secara
perwakilan. Perbedaannya, dalam actio
popularis yang berhak mengajukan gugatan
adalah setiap orang atas dasar bahwa ia
adalah anggota masyarakat, tanpa ada
keharusan bahwa orang tersebut merupakan
pihak yang mengalami kerugian secara
langsung. Dalam class action tidak setiap or
ang berhak mengajukannya, melainkan hanya
salah satu atau beberapa orang yang
merupakan anggota dari sekelompok orang
yang ikut mengalami kerugian secara
langsung. Kepentingan yang dituntut dalam
actio popularis adalah kepentingan umum
yang dianggap kepentingan setiap anggota
masyarakat juga, sedangkan dalam class ac
tion kepentingan yang dituntut adalah
kepentingan yang sama dalam suatu
permasalahan yang menimpa kelompok
tersebut. Dalam sistem common law, prinsip
actio popularis ini sama dengan citizen law
suit seperti gugatan terhadap pelanggaran
perlindungan Iingkungan oleh warga negara,
baik terhadap warga negara yang mengalami
langsung terkena pencemarannya ataupun
tidak, karena masalah perlindungan
Iingkungan merupakan kepentingan umum
atau kepentingan masyarakat luas, maka
setiap warga negara berhak menuntutnya.^^
Di Belanda, dikenal groep acties yang
mempunyai arti berbeda dengan pengertian
gugatan perwakilan kelompok. Groep acties
suatu pemberian hak gugat {standing) bagi
suatu
badan
hukum
untuk
mewakili
kepentingan orang banyak." Badan hukum
tersebut tidak perlu merupakan bagian dari
kelompok yang diwakllinya, namun cukup
apabila didalam anggaran dasarnya
mencantumkan perlindungan kepentingan
masyarakat banyak yang diwakillnya. Gugatan
perwakilan kelompok adalah masalah yang
berkaitan dengan prosedur pengajuan perkara
^ Mas Achmad Santosa, Konsep danPenerapan gugatan Perwakilan (Class Action) (Jakarta: Indonesia
Centerfor Environmental Law (ICEL), 1997), him 20.
^ Paulus Efendi Lotulung, Penegakan Hukum Lingkungan Oleh Hakim Perdata (Bandung:: Citra Aditya
Bakti.1993),hlm53.
46
JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL. 11 SEPTEMBER 2004:39 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan Perwakilan Kelompok dan...
yang.melibatkan sekelompok orang yang
mempunyai kepentingan serta permasalahan
yang sama. Kepentingan yang dituntut dalam
groep acties adalah kepentingan orang banyak
dalam arti kepentingan umum dan tidak boleh
menuntut ganti kerugian. Kepentingan yang
dituntut dalam gugatan perwakilan kelompok
adalah kepentingan yang sama daii sekelompok
orang yang bersifat individual, yang umumnya
berupa tuntutan ganti kerugian. Badan hukum
yang mengajukan tuntutan dalam, groep acties
tidak harus mengalami kerugian secara nyata,
atau tidak harus bertempat tinggal dalam satu
daerah dengan masyarakat yang diwakili.
Di Indonesia pemberian hak gugat
kepada badan hukum telah mengalami
perkembangan pula yaitu dengan adanya
pemberian hak gugat {standing) kepada
organisasi non pemerintah {Non Government
Organization). Pemberian hak gugat itu disertai
dengan persyaratan organisasi non pemerintah
tersebut berbentuk badan hukum dan di dalam
Anggaran Dasarnya mencantumkan kegiatan
yang sama dengan yang diperjuangkan di
pengadilan. Beberapa kasus seperti kasus
perlindungan konsumen dan pelestarian
lingkungan adalah kasus publik, yaitu kasus
yang menyangkut kepentingan masyarakat
luas. Banyaknya kasus-kasus publik yang
muncul mendorong organisasi-organisasi
advokasi, seperti Sierra Club Defense Funddl
Amerika Serikat, Polution Probe di Canada,
mengubah sikap juga perilaku birokrasivdan
pengusaha melalui tekanan-tekanan yang
dilakukan dalam bidang advokasi. Dalam
rangka memperjuangkan misinya, organisasiorganisasi tersebut umumnya tidak mempunyai
kepentingan hukum, dalam arti tidak mempunyai
kepentingan pemilikan {propiertary) maupun
kepentingan ekonomis.
Di sisi lain, untuk kepentingan masyarakat
maupun lingkungan perlu diadakan suatu
pengakuan hukum {legai recognition) yang
memberikan peluang pada suatu organisasi
untuk mengajukan gugatan. Peluang seperti
ini sulit diperoleh di negara yang menganut
sistem hukum civil law, karena doktrin hukum
perdata yang dianut sistem hukum ini
mensyaratkan adanya kepentingan hukum
untuk dapat mengambil bagian di pengadilan
sebagai penggugat. Dalam kasus yang
menyangkut sumber daya alam, objek sumber
daya alam {sungai, hutan, dan mineral atau
tambang) yang pada umumnya dikuasai oleh
negara, membawa konsekuensl bahwa sifat
berkelanjutan sumber daya alam lebih banyak
ditentukan dan bergantung pada konsekuensl,
aktivisme, dan keberanian pemerintah sebagai
aparatur negara.
Kenyataannya, seringkali pemerintah
mengabaikan kewajibannya untuk melestarikan
sumber daya alam. Pemerintah antara lain tidak
menerapkan perizinan atau menjalankan fungsl
pengawasan sebagaimana yang telah ditentukan
oleh peraturan perundang-undangan. Keadaan
Environmental Defenders Office di Australia,
semacam ini mengkibatkan kelompokdan Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indo
nesia (YLBHI), Yayasan Lembaga Konsumen kelompok masyarakat seperti LSM melakukan
Indonesia (YLKI) serta Wahana Lingkungan tindakan koreldif, melalui jalur hukum. Agar
Hidup Indonesia (Walhi) di Indonesia. Selain • tindakan korektif tersebut-dapat dilakukan
untuk mempeijuangkan kepentingan masyarakat, secara efektif, diperlukan penyediaan akses
organisasi-organisasi tersebut terbukti sangat LSM ke pengadilan melalui pengembangan
efektif dalam mendorong pembaruan kebijakan, standing.
47
Hak standing tidak secara otomatis
menjamin keberhasilan litigasi kasus-kasus
publik, karena pada dasarnya standing
hanyalah merupakan liket masuk" ke dalam
arenaadvokasi hukum {legai battle) yang sarat
dengan berbagai kendala. Kendala itu antara
lain berkaitan dengan kendala pembuktian,
perangkat pemulihan, {remedial tools) yang
tersedia, sampai pada kendala yang berkaitan
dengan keslapan majelis hakim dalam
memberikan putusan terbaik. Oleh karena itu,
pengembangan konsep standing sebagai
salah satu hak prosedural dalam litigasi
prosedural mutlak dilakukan. Hak-hak
prosedural tersebut antara lain hak masyarakat
atau pencari keadilan untuk mendapatkan
akses pada saksi ahli, akses informasi,
ketersediaan remedial tools yang memadai
dalam gugatan perdata dan pengembangan
sistem pertanggungjawaban strict liability.^^
memberikan putusan terbaik. Oleh karena itu,
pengembangan konsep standing sebagai
salah satu hak prosedural dalam litigasi
prosedural mutlak dilakukan.
Daftar Pustaka
Black, Henry Campbell, Black's Law Dictionary
(St. Paul, Minn: West Publishing Co.,
1979).
, Black's LawDictionary, Sixth Edition,
(ST. Paul, Minn: West Publishing Co.
1990).
Harron, Thomas J., Business Law (Boston:
Allyn and Bacon, 1981).
Simpulan
Terdapat perbedaan mendasar antara
pengertian atau konsep gugatan perwakllan
kelompok dengan konsep hak gugat {stand
ing). Dalam class action tidak setiap orang
berhak mengajukan gugatan, melainkan
hanya salah-satu atau beberapa orang yang
merupakan anggota dari sekelompok-orang
yang ikut mengalami kerugian secara
langsung. Kepentingan yang dituntut dalam
class action adalah kepentingan yang sama
dalam suatu permasaiahan yang menimpa
kelompok tersebut.
Hak standing hanyalah merupakan "tiket
masuk" ke dalam arena advokasi hukum {legal
battle) yang sarat dengan berbagai kendala,
antara Iain berkaitan dengan pembuktian,
perangkat pemulihan, {remedial tools) yang
tersedia, sampai pada kendala yang berkaitan
dengan kesiapan majelis hakim dalam
Kupchale. Charles E. &Margareth C. Hyland,
Environmental Science (Massachu
setts: Allyn &Bacon, 1986)
Kane, Mary Kay, Civil Procedure, Third Edition
(Minnesota: West Publishing Co., St.
Paul, ,1991).
Lotulung, Paulus Efendi, Penegakan Hukum
Lingkungan oleh Hakim Perdata
(Bandung: Citra Aditya Bakti, 1993).
, "Keynote Speech", Lokakarya Acara
StrictL/ab/Wyadalah suatu doktrin pertanggungjawaban perdata dibidang lingkungan hidup diamana
tanggung jawab muncul seketika dan tidak harus berdasarkan pada kesalahan {liability without fauKj. Kajian
mendalam tentang; Strict Liability baca: Mas Achmad Sentosa, "PenerapanAsas Tanggung Jawab Mutlak
{Strict Liabilityi Dibidang Lingkungan Hidup." Jurnal ICEL ke11,1997, hlm.3
48
JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL. 11 SEPTEMBER 2004:30 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan Perwakilan Kelompok dan...
Gugatan Perwakilan Kelompok (Class
Action), (Forum Kajian Hukum Fakultas
Hukum Universitas Pakuan- Lembaga
Penelitian dan Pertimbangan Hukum
Administrasi Negara, Bogor, 27 JuH
2002).
—, Penegakan Hukum Lingkungan
Oleh Hakim Perdata (Bandung:: Citra
Aditya Bakti, 1993).
Mertokusumo, Sudikno, HukumAcara Perdata
Indonesia, ed. Ke!lma, (Yogyakarta: Lib
erty. 1996).
Metzger, Michael B., et al, Business Lawand
The Reguiatory ofEnvironment (lllinols:
Invin, 1986).
Nugroho, Susanti Adi, Praktek Gugatan
Perwakilan Kelompok (Class Action)
(Jakarta: Mahkamah Agung Rl, 2002).
Santoso, Mas Achmad, et. al., Pedoman
Penggunaan Gugatan Perwakilan
(Jakarta: ICEL-PIAC-YLBHI, 1999).
—, Konsep dan Penerapan Gugatan
Perwakilan (Class Action) (Jakarta:
ICEL, 1997).
—, Konsep dan Penerapan gugatan
Perwakilan (Class Action) (Jakarta: In-
49
Kesalahpahaman MaknaGugatan Perwakilan Kelompok dan
Legal Standing di Indonesia
Machsun Tabroni
Abstract
Alongside conventional civil suits, the development of the civil law ofprocedure_ has led
to theemergence ofclassaction andlegalstanding. Aclassaction isfiled byone ormore -personsin their own interests, butalso on behalf ofand in theinterests ofa large group
ofpeople; whereas legal standing is merely an "entrance tickefto the legal battle which
has many obstacles. Among others, these obstacles include evidence ofproof the reme
dial tools available, and even the obstacle of the readiness of the. council ofJudges to
make the best decision.
Pendahuluan
Perkembangan ekonomi dewasa ini
makin mengarah kepada produksi barang atau
jasa yang bersifat massal. Produksi yang.
bersifat massal itu memiliki potensi kerugian
yang bersifat massal pula.^ Kerugian tersebut
dapat berupa pencemaran llngkungan hidup
dari llmbah industrl, penebangan hutan yang
mengakibatkan banjir sehingga merugikan
masyarakat. Konsumen dapat pula menderita
kerugian secara massal karena cacat produk.
Jlka dilakukan gugatan secarakonvensional
muncul masalah yaitu apabila korban akibat
kejadlan tersebut dl atas bersifat massal. Maslngmasing korban hams mengajukan gugatan. Para
korban dapat pula meniberikan kuasa kepada
pemegang kuasa atau pengacara untuk
melakukan gugatan. Persoalan lain juga akan
timbul, jlka gugatan tersebut dikabulkan dan
berkekuatan hukum tetap, slapakah yang
berhak menerlma ganti rugi? Apakah hanya
diberikan kepada korban yang secara formal
Ikut menggugat saja? Bagalmana pula nasib
para korban yang tidak Ikut mengajukan
gugatan, apakah mereka juga berhak atas
ganti rugl tersebut? Apakah mereka harus
mengajukan gugatan baru? Bagalmana jika
gugatan penggugat dikalahkan? Siapa yang
harus menanggung blaya perkara? Mekanisme
semacam Ini sangat tIdak praktis dan
menghabiskan waktu, biaya, dan tenaga.^
Dalam perkembangan hukum acara
perdata, dl samping gugatan perdata
' SusantI Adi Nugroho, Praktek Gugatan Perwakilan Kelompok (Class Action) (Jakarta: Mahkamah
AgungRI,2002),hlm.1
2/b/c/.,hlm.3
39
konvensional itu, lahir pula gugatan
perwakilan kelompok {class action). Gugatan
perwakilan kelompok mengacu kepada suatu
gugatan perwakilan oleh seseorang untuk
kepentingan dirinya sendiri dan kepentingan
kelompok dalam jumlah yang besar {plaintiff
class action). Gugatan in! juga mengacu
kepada suatu pengajuan gugatan secara
perwakilan terhadap seseorang atau iebih
yang ditunjuk untuk membela kepentingan diri
sendiri dan kelompok dalam jumlah yang
besar {defendant class action).^
Gugatan perwakilan kelompok merupakan
prosedur beracara dalam suatu perkara perdata
yang memberikan hak beracara terhadap satu
orang atau iebih bertindak sebagal penggugat
untuk memperjuangkan kepentingan para
penggugat--^endiri sekaligus mewakili
kepentingan orang banyak yang mengalami
kesamaan penderitaan atau kepentingan.
Penggunaan gugatan perwakilan memiliki
legitimasi sebagal gugatan yang melibatkan or
ang banyak yang mengalami penderitaan atau
kerugian. Dengan adanya gugatan perwakilan
ini, maka persoalan ketidakpraktisan dan
ketidakefisienan gugatan konvensional dapatdiatasi.^
Awal Mula Gugatan Perwakilan
Kelompok
Sesungguhnya, gugatan perwakilan
kelompok ini sudah dikenal di Inggris sejak
abad delapan belas. Sebelum 1873, gugatan
perwakilan kelompok hanya berlaku di Court
of Chancery. Setelah 1873, gugatan
perwakilan telah pula diatur dalam Supreme
Court ofJudicature Act.^ DI negara-negara civil
law, dikenal pula prosedur pengajuan gugatan
yang melibatkan kepentingan umum secara
perwakilan, yakni actio popularis. Menurut
Kottenhagen-Edgez, dalam actio popularis
setiap orang dapat menggugat atas nama
kepentingan umum dengan menggunakan
Pasal 1401 Burgerlijk Wetboek Belanda
(Baru).® Gugatan semacam itu sebangun
dengan citizen lawsuit daiam sistem common
law. Gugatan semacam ini dapat diterapkan
terhadap pelanggaran perlindungan iingkungan
oleh warga negarayangmenden'ta kerugian baik
secara langsung maupun tidak.^ Oleh karena
masalah perlindungan Iingkungan merupakan
kepentingan umum atau kepentingan
masyarakat luas, sehingga setiap warga negara
berhak menuntutnya. Selain actio popularis, di
Belanda dikenal pulagroepacties. Groep acties
ini mewakili kepentingan orang banyak.
Prosedur groep acties ini memiliki makna
sebagai hak yang diberikan oleh hukum
kepada suatu badan hukum untuk mengajukan
gugatan yang mewakili kepentingan orang
banyak. Prosedur ini memberikan hak gugat
®Ibid, him 20
*Mas Achmad Santoso, et. al., Pedoman Penggunaan Gugatan Perwakilan (Jakarta: ICEL - PIAC YLBHI.1999),hlm.1
®Ibid, him25.
®Paulus Efendi Lotulung, Penegakan Hukum iingkungan oleh Hakim Perdata (Bandung: Citra Aditya
Baktl,1993),hlm57.
^ MasAchmad Santosa, Konsep dan Penerapan Gugatan Perwakilan (Class Action) (Jakarta: ICEL,
1997), him 20.
40
JURNAL HUKUll/f. NO. 27 VOL 11 SEPTEfJlBER 2004:39 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan PerwakHan Kelompok dan.
kepada hukum untuk mewakili kepentingan
orang banyak atau kepentingan umum.®
Di Amerika Serikat, gugaitan perwakilan
kelompok diatur dalam US Federal Rule of
Civil Procedurepada 1938. Pada 1966 melaiui
Rasa! 23' US Federal Rule of Civil Procedure,^
begitu lama dikenal dl Indonesia. UndangUndang Nomor 23 Tahun 1997 tentang
Pengelolaan Lingkungan Hidup'(UUPLH)
menglntrodukslkan mekanisme pengajuari'
gugatan oleh sekolompdk kecll masyarakat
hukum acara gugatan perwakilan kelompok
telah disempurnakan. Pasal 23 US Federal
untuk bertlndak mewakili masyarakat dalam
jumlah banyak yang diruglkan atas dasar
kesamaan permasalahan, fakta hukum, dan
Rule of Civil Procedure, menentukan bahwa
tuntutan yang dItimbuTkan oleh pencemaran
gugatan ini mengacu kepada gugatan perdata
dan atau perusakan lingkungan- hidiip. Pasal
37 ayat (1) UUPLH menyatakan bahwa'
masyarakat berhak mengajukan gugatan
perwakilan kelompok ke p'engadllan dan ataumelaporkan ke penegak'hukum mengenai
berbagal masalah lingkungan hidup yang
meruglkan perl kehldupan masyarakat. Ayat
(2) pasal yang sama menyebutkan, jlka
diketahul bahwa masyarakat menderita
(yang biasanya berkaitan dengah permintaan
injuction atau ganti rugi) yang diajukan oieh
sejumiah orang (dalam jumlah yang tidak
banyak) yang mewakili kepentingan ratusan
atau ribuan orang lain yang juga menjadi
korban. Gugatan perwakilan kelompok
pertamakall terjadi di Amerika Serikat yang
dllakukan oleh para pemegang saham
perusahaan asoslasi yang bukan badan
hukum. Gugatan Itu menuntut direktur atas
kepemlllkan saham melaiui transaksl yang
sudah sesuai dengan ketentuan hukum. Para
penggugat yang mewakili para anggotanya"
gagal melakukan tindakan hukum dengan
alasan para penggugat tidak secara wajar
mellndungi kepentingan para pemegang
saham atau para anggota yang memlliki hak
yang sama darl perusahaan atau asoslasi
tersebut. Gugatantersebut dapat diterima atau
ditolak berdasarkan keputusan hakim.
karena akibat pencemaran dan atau
perusakan lingkungan hidup sedemlklan rupa
sehlngga mempengaruhl kehldupan
masyarakat, maka Instansi pemerlntah yang
bertanggung jawab di bidang lingkungan hidup
dapat bertlndak untuk kepentingan
masyarakat. Berkaitan dengan gugatan
perwakilan kelompok diatur dalam Pasal 37
ayat (1) UUPLH. Pasal yang menyatakan
bahwa ada tlga hal yang harus ada dalam
suatu gugatan perwakilan kelompok, yaknl:
1. hak kelompok kecll masyarakat untuk
bertlndak mewakili mereka sendirl dan
Eksistensi Hukum Gugatan Perwakilan
Kelompok dl Indonesia
Lembaga gugatan perwakilan kelompok
yang berasaidarl sistem common law'mi belum
sekelompok masyarakat dalam jumlah
besar yang diruglkan;
2. plhak yang diwakill dalam jumlah besar;
dan
3. atas dasar adanyakesamaan permasalahan,
®Ibid, him 53.
' Ibid, hlm.25
41
baik persamaan fakta, persamaan hukum,
dan tuntutan.
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999
totangPerlindungan Konsumen (UUPK) juga
mengintroduksikan pengajuan sengketa
konsumen oleh sekelompok konsumen yang
memiliki kesamaan kepentingan secara
gugatan perwakilan kelompok. Pasal 46 ayat
(1) UUPK menyebutkan bahwa gugatan atas
pelanggaran pelaku usaha dapat dilakukan
oleh;
1. seorang konsumen yang dirugikan atau
" .ahlLwaris yang bersangkutan;
2. sekelompok konsumen yang mempunyai
kepentingan yang sama;
3. lembaga perllndungan konsumen swadaya
masyarakat yang memenuhi syarat, yakni
berbentuk badanhukum atauyayasan, yang
dalam anggaran dasarnya menyebutkan
^-dengan tegas bahwa tujuan didirikannya
organisasi terseb'ut adalah untuk
kepentingan perllndungan konsumen dan
telah melaksanakan keglatan sesuaidengan
anggaran dasarnya;
4. pemerlntah dan ataU Instansi terkait apabila
barang dan ataujas^yang dikonsumsi atau
dimanfaatkan mehgakibatkan kerugian
materi yang besardanatau korban yang tidak
sedikit.
>1
- Pasal 71 ayat (1) Uhdang-Undang Nomor.
41 Tahun 1999 juga mengintroduksikan
pengajuan gugatan oleh masyarakat dalam
bidang kehutanan secara perwakilan. Pasal
tersebut menyatakan bahwa, masyarakat
berhak mengajukan gugatan perwakilan
kelompok ke pengadilan dan atau melaporkan
ke psnegak hukum terhadap kerusakan hutan
yang merugikan kehidupan masyarakat.
Pasal 1 huruf e Peraturan Mahkamah
Agung Republlk Indonesia (PERMA) Nomor 2
Tahun 1999 tentang Pengawasan Partai
Politik oleh Mahkamah Agung, memberikan
kesempatan adanya gugatan perwakilan
masyarakat.
Lembaga gugatan perwakilan kelompok
inl merupakan dimensi baru dalam hukum
acara perdata Indonesia, namun baik darisegi
konsep maupun implementasinya belum
begitu jelas, dan masih menimbulkan
sejumlah permasalahan.
Mengingat masih belum jelasnya konsep
tersebut, seringkaii praktisi hukum di Indone
sia mencampuradukkan pengertlan atau
konsep gugatan perwakilan kelompok dengan
konsep hak gugat {standing). Padahal
keduanya memiliki perbedaan konsep yang
mendasar. Hak gugat in! merupakan akses
perorangan maupun kelompok atau organisasi
yang bertindak untuk dan atas nama
kepentingan publlk maupun kepentingan
llngkungan hidup ke pengadilan sebagai
penggugat. Hak gugat organisasi llngkungan
hidup merupakan salah satu bagiandari stand
ing
Dengan demiklan, sesungguhnya
apa yang dilakukan oleh Yayasan Wahana
Lingkungan selama dalam memberikan
advokasi lingkungan, tidak termasuk dalam
kategori gugatan perwakilan kelompok, tetapi
sebagai pelaksanaan dari hak gugat yang
diakui UUPLH. Pasal 38 ayat (1) UUPLH sendiri
menyatakan bahwa dalam rangka pelaksanaan
tanggung jawab pengelolaan lingkungan sesuai
dengan pola kemitraan, organisasi lingkungan
hidup berhak mengajukan gugatan untuk
kepentingan pelestarian fungsi lingkungan hidup.
Walaupun telah ada pengakuan
Susanti Adi Nugroho, opcit, hlm.9
42
JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL 11 SEPTEMBER 2004:39 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan Perwakilan Kelompok dan...
keberadaan gugatan perwakilan kelompok
dalam beberapa peraturan perundang-
kelompok.
Hukum acara perdata yang berlaku
undangan, namun sampai saat inl belum ada
peraturan perundang-undangan yang mengatur
sekarang ini, memang belum mengatur
(PERMA) Republik Indonesia Nomor 1 Tahun
2002 tentang Gugatan Perwakilan Kelompok.
Dari sisi hukum acara yang berlaku di Indonesia,
gugatan perwakilan kelompok menimbulkan
masalah yang berkaitan dengan legitima persona
standi in judicio dari para pihak yang maju ke
gugatan perwakilan kelompok, padahal dalam
praktik pengadilan, gugatan -perwakilan
kelompok terus menlngkat. Oleh karena itu,
adanya aturan bag! pelaksanaan gugatan
perwakilan kelompok semakin dibutuhkan.
Untuk mengatasi hal tersebut, Mahkamah
Agung telah mengeluarkan PERMA Nomor 1
Tahun 2002 tentang Gugatan Perwakilan
Kelompok tetapi, ini hanya merupakan praktik
jalan pintas untuk mengisi kekosongan hukum
pengadllan.
dalam memenuhi
Di dalam mekanlsme gugatan perwakilan
kelompok, setiap anggota kelompok memiliki
peradilan.^'
hukum acaranya. Untuk mengisi kekosongan
hukum acara tersebut, Mahkamah Agung telah
mengeluarkan Peraturan Mahkamah Agung
kesempatan untuk menjadi pihak yang maju
ke pengadilan mewakili kelompok tersebut.
Dalam kenyataannya, tidak semua anggota
kelompok mempunyai kemampuan yang
sama dalam memahami apa yang menjadi
kepentingan kelompok. Apa yang dituntut oleh
wakil kelompok belum tentu merupakan"
kepentingan kelompok. Di sisi lain, hukum
acara perdata Indonesia tentang pihak yang
dapat mengajukan tuntutan hak ke pengadilan
merupakan point d' interest point d' action.
Menurut sistem hukum acara Indonesia, orang
yang dapat menjadi pihak dalam sengketa
perdata meliputi manusia dan badan hukum
melalui wakiinya. Di sisi lain, prinsip gugatan.
perwakilan kelompok daiam pengertlan yang
sebenamya tidak memberikan legitima persona
kebutuhan
praktik
Sistem hukum acara harusJengkap. Sistem
hukum acara yang baik harus menyediakan
lembaga-lembaga yang memadai untuk
kepentingan penuntutan hak ke pengadilan, baik
yang menyangkut kepentingan penuntutan hak
oleh seseorang atau lebih maupun sekelompok
orang dalam jumlah yang besar atau masyarakat
luas. Proses penegakan hukum melalui
pengadilan yang tidak memadai, akan mendorong
pencari keadiian untuk menyelesaikannya di luar
pengadilan. Ketiadaan atau kekuranglengkapan
sarana (perangkat hukumnya) yang dapat
dipergunakan oleh sekelompok orang dalam
jumlah yang besar atau masyarakat luas untuk
menuntut haknya melalui lembaga pengadilan
maupun lembaga di luar pengadilan, dapat
menimbulkan kerawanan. Untuk menghindari
kerawanan itu diperlukan perangkat hukum acara
standi in judicio pada badan hukum atau
yang memadai bagi masyarakat untuk dapat
korporasi untuk mewakili kepentingan
menuntut haknya.'^
" Paulus Effendie Lotulung, "Keynote Speech", Lokakarya Acara Gugatan Perwakilan Kelompok (Class
Action), (Forum Kajian Hukum Fakultas Hukum Universitas Pakuan - Lembaga Peneiltian dan Pertimbangan
Hukum AdministrasiNegara, Bogor,27Juli2002), him 1-5
E.Sundari, op c/f, him 3
43
Keberadaan PERMA Nomor 1 Tahun
2002 tentang Gugatan Perwakilan Kelompok
dari segi yuridisnya sendiri masih
menimbulkan permasalahan. Bentuk.
peraturan perundang-undangan seperti ini
tidak dikenal dalam tata urutan peraturan
perundang-undangan Indonesia. Kekuatan
hukumnya masih dipertanyakan. Apabilaterjadi
perteritangan antara PERMA dan HIR atau RBG,
mana yang harus didahulukan? Secara yuridis
formal, PERMA Itu bukan lexspecialisdari HIR
atau RBG, karena la tidak sederajat. Oi lain
pihak PERMA ini sendiri menjadikan HIR atau
RBG sebagai dasarnya. Substansi PERMA
tersebut, pada dasarnya hanya berisi prosedur
saja, banyak hai yang belum diatur balk oleh
PERMA maupun peraturan perundangundangan lainnya, misalnya bagaimana cara
penentuan ganti rugi. Jika gugatan tersebut
diterima dan berkuatan hukum yang tetap,
bagaimana cara mendistribusikan ganti rugi
tersebut. Bagaimana jika ada yang menerima
dan menoiak putusan pengadilan.
Konsep gugatan perwakilan merupakan
saiah satu kekhususan prosedur pengajuan
gugatan yang melibatkan orang banyak
sebagai pihak dengan satu atau iebih
tuntutan.'^ Tuntutan tersebut dapat meliputi
tuntutan ganti rugi. tuntutan pemyataan bahwa
suatu kelompok berhak atas ganti kerugian
dan tuntutan perintah bagi tergugat untuk
meiakukan perbuatan tertentu atau tidak
melakukan perbuatan tertentu.
Pengertian gugatan perwakilan kelompok
menurut Thomas J. Harron adaiah, "a court case
brought bynumber ofperson on behalf of them
selvesand allotherpersonsimilarly aggrieved".^^
Michael B. Metzger mengartikan gugatan
perwakilan kelompok sebagai "an action
brought onbehalf oftheplaintiffand othersimi
larly situated".'^ Black's Law Dictionary
mengartikan class or representative action
sebagai "...a means by which, where a large
group ofperson are interested in a matter, oneor
more may sue or be sued as representatives of
the class without needing topint every member
of the c/ass",'® Kupchaie dan Hyland
menjelaskan gugatan perwakilan kelompok
sebagai tuntutan yang dapat diajukan atas
nama seluruhanggotasuatu kelompok tertentu
meskipun mereka tidak diketahui satu persatu
secara individual, tetapi sudah diketahui suatu
kelompok atau masyarakat tertentu.''
Dari pengertian di atas dapat ditarik
kesimpulan bahwa gugatan perwakilan
kelompok {class action) memiliki unsur-unsur
sebagai berikut:
1. suatu gugatan perdata;
2. diajukan oleh satu atau sekelompok orang
atau suatu lembaga tertentu, dalam hal ini
biasanya oleh Lembaga Swadaya
Masyarakat (LSM);
3. sebagai wakii dari masyarakat yang dimgikan;
4. ditujukan terhadap orang perorangan,
Mary Kay Kane, Civil Procedure, Ttiird Edition (Minnesota: West Publishing Co., St. Paul,, 1991), him
251.
" Thomas J. Harron, Business /.aw(Boston: Allyn and Bacon, 1981), him 3.
'5 Michael B. Metzger, etal, Business LawandThe Regulatory ofEnvironment (WWndis: Irwin, 1986), him
207.
Henry Campbell Black, Black's Law Dictionary{SiPaul, Minn: West Publishing Co., 1979), him 226.
" Kupchaie, Charles E. &Margareth C. Hyland, Environmental Science (Massachusetts; Allyn &Bacon,
1986) him 549.
44
JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL. 11 SEPTEMBER 2004:39 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan Perwakifan Kelompok dan...
lembaga atau kelompok lembaga yang
mempunyai tanggung jawab terhadap
masyarakat;
5. class representatives maupun class
members^^ harus mempunyai kesamaan
fakta, kepentingan, permasaiahan dan
tuntutan hukum;
6. class representatives maupun class
members merupakan pihak yang
menjadi korban dari pihak Iain.
Menurut Order15, Rule 12 English Rules
ofSupreme Court, 1965, ada dua syarat untuk
mengajukan gugatan perwakilan kelompok
yaitu adanya sejumlah besar orang [numer
ous person) dan adanya kepentingan atau
permasaiahan yang sama [common issue or
interest), Selain kedua syarat tersebut, di
Amerika Serikat berdasarkan Rule 23 a Federal
Rules of Civil Procedure, 1966, masih ada dua
syarat lain, yakni adanya tuntutan yang sama
dari seluruh anggota [typical claims) dan
adanya wakil kelompok yang dianggap jujur
dan benar-benar melindungi kepentingan
kelompok [fair and adequate).
Kesalahpahaman Makna Gugatan
Perwakilan Kelompok dan Legal Standing
bentuk lain dari prosedur pengajuan gugatan
yang melibatkan kepentingan sejumlah besar
orang seoara perwakilan. Di dalam hukum
Romawi, prosedur pengajuan gugatan yang
melibatkan kepentingan umum secara
perwakilan, disebut actio popularis.^^ Actio
popularis merupakan gugatan yang dapat
diajukan oleh setiapwarga negara, atas nama
kepentingan umum berdasarkan perbuatan
melawan hukum. Dapat disimpulkan bahwa
pengertian actio popularis adalah pengajuan
gugatan yang dapat dilakukan oleh setiap or
ang terhadap adanya perbuatan melawan
hukum;
dengan. mengatasnamakan
'kepentingan umum, berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang mengatur adanya
prosedur tersebut.
Pengertian kepentingan umum [public
interest} adalah something in which thepublic,
the community at large, has some pecuniary
interest, or some interest by which their legal
rights or liabilities are affected.^° Ada berbagai
batasan kepentingan umum dalam peraturan
perundang-undangan di Indonesia. Soedikno
Mertokusumo menyimpulkan bahwa yang
dimaksud dengan kepentingan umum adaiah
kepentingan yang harus didahulukan daripada
kepentingan lainnya, yang menyangkut
kepentingan bangsa dan negara, pelayanan
umum dalam masyarakat luas, rakyat banyak
Sistem beracara dengan menggunakan
prosedur class action pada awalnya hanya
dikenal di negara-negara Anglo Saxon. Di
dan atau pembangunan di berbagai bidang
negara-negara Eropa Kontinental dikenal
kehidupan, dengan tetap memperhatikan
Class members adalah masyarakat yang dirugikan oleh pihak lain, sedangkan class representatives
adalah individu atau kelompok atau lembaga (LSM) yang mewakill class members.
" E.Sundari, op.cit, him 15.
^ Henry Campbell Black, Black's Law Dictionary, Sixth Edition, (ST. Paul, Minn: West Publishing Co.
1990), him 1229.
Sudikno Mertokusumo, HukumAcara Perdata Indonesia, ed. Kelima, (Yogyakarta: Liberty. 1996), him
45-46.
45
proporsi pentingnya dan tetap menghormati
kepentingan yang Iain, dimana dalam
menetapkan dan memelihara kepentingan
pribadi tidak boleh merugikan kepentingan
umum atau masyarakat.^'Berdasarkan pengertian kepentingan
umum apabila dikaitkan dengan kepentingan
yang hendak dituntut dengan prosedur actio
popularis dapat meliputi pelayanan umum
dalam masyarakat luas. Pelayanan umum itu
antara pelayanan kesehatan, keamanan, dan
kedamaian masyarakat oleh pemerintah yang
selama ini dianggap oleh masyarakat belum
memadai, pengadaan angkutan-umum,
pen'^daan air minum, listrik, perlindungarr
iingkungan, perlindungan hutan dan Iain-Iain.
Oleh karena masalah tersebut merupakan
kepentingan masyarakat luas, maka setiap
orang yang pada hakekatnya adalah anggota
masyarakat sangat berkepentlngan untuk
menuntutnya. Gugatan secara actio popularis
juga dapat diajukan terhadap pihak swasta,
yang ikut menyelenggarakan pelayanan
umum.
Prinsip actio popularis memiliki
persamaan dengan prinsip gugatan perwakilan
kelompok. Keduanya sama-sama berkaitan
dengan pengajuan gugatan yang melibatkan
kepentingan sejumlah besar orang secara
perwakilan. Perbedaannya, dalam actio
popularis yang berhak mengajukan gugatan
adalah setiap orang atas dasar bahwa ia
adalah anggota masyarakat, tanpa ada
keharusan bahwa orang tersebut merupakan
pihak yang mengalami kerugian secara
langsung. Dalam class action tidak setiap or
ang berhak mengajukannya, melainkan hanya
salah satu atau beberapa orang yang
merupakan anggota dari sekelompok orang
yang ikut mengalami kerugian secara
langsung. Kepentingan yang dituntut dalam
actio popularis adalah kepentingan umum
yang dianggap kepentingan setiap anggota
masyarakat juga, sedangkan dalam class ac
tion kepentingan yang dituntut adalah
kepentingan yang sama dalam suatu
permasalahan yang menimpa kelompok
tersebut. Dalam sistem common law, prinsip
actio popularis ini sama dengan citizen law
suit seperti gugatan terhadap pelanggaran
perlindungan Iingkungan oleh warga negara,
baik terhadap warga negara yang mengalami
langsung terkena pencemarannya ataupun
tidak, karena masalah perlindungan
Iingkungan merupakan kepentingan umum
atau kepentingan masyarakat luas, maka
setiap warga negara berhak menuntutnya.^^
Di Belanda, dikenal groep acties yang
mempunyai arti berbeda dengan pengertian
gugatan perwakilan kelompok. Groep acties
suatu pemberian hak gugat {standing) bagi
suatu
badan
hukum
untuk
mewakili
kepentingan orang banyak." Badan hukum
tersebut tidak perlu merupakan bagian dari
kelompok yang diwakllinya, namun cukup
apabila didalam anggaran dasarnya
mencantumkan perlindungan kepentingan
masyarakat banyak yang diwakillnya. Gugatan
perwakilan kelompok adalah masalah yang
berkaitan dengan prosedur pengajuan perkara
^ Mas Achmad Santosa, Konsep danPenerapan gugatan Perwakilan (Class Action) (Jakarta: Indonesia
Centerfor Environmental Law (ICEL), 1997), him 20.
^ Paulus Efendi Lotulung, Penegakan Hukum Lingkungan Oleh Hakim Perdata (Bandung:: Citra Aditya
Bakti.1993),hlm53.
46
JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL. 11 SEPTEMBER 2004:39 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan Perwakilan Kelompok dan...
yang.melibatkan sekelompok orang yang
mempunyai kepentingan serta permasalahan
yang sama. Kepentingan yang dituntut dalam
groep acties adalah kepentingan orang banyak
dalam arti kepentingan umum dan tidak boleh
menuntut ganti kerugian. Kepentingan yang
dituntut dalam gugatan perwakilan kelompok
adalah kepentingan yang sama daii sekelompok
orang yang bersifat individual, yang umumnya
berupa tuntutan ganti kerugian. Badan hukum
yang mengajukan tuntutan dalam, groep acties
tidak harus mengalami kerugian secara nyata,
atau tidak harus bertempat tinggal dalam satu
daerah dengan masyarakat yang diwakili.
Di Indonesia pemberian hak gugat
kepada badan hukum telah mengalami
perkembangan pula yaitu dengan adanya
pemberian hak gugat {standing) kepada
organisasi non pemerintah {Non Government
Organization). Pemberian hak gugat itu disertai
dengan persyaratan organisasi non pemerintah
tersebut berbentuk badan hukum dan di dalam
Anggaran Dasarnya mencantumkan kegiatan
yang sama dengan yang diperjuangkan di
pengadilan. Beberapa kasus seperti kasus
perlindungan konsumen dan pelestarian
lingkungan adalah kasus publik, yaitu kasus
yang menyangkut kepentingan masyarakat
luas. Banyaknya kasus-kasus publik yang
muncul mendorong organisasi-organisasi
advokasi, seperti Sierra Club Defense Funddl
Amerika Serikat, Polution Probe di Canada,
mengubah sikap juga perilaku birokrasivdan
pengusaha melalui tekanan-tekanan yang
dilakukan dalam bidang advokasi. Dalam
rangka memperjuangkan misinya, organisasiorganisasi tersebut umumnya tidak mempunyai
kepentingan hukum, dalam arti tidak mempunyai
kepentingan pemilikan {propiertary) maupun
kepentingan ekonomis.
Di sisi lain, untuk kepentingan masyarakat
maupun lingkungan perlu diadakan suatu
pengakuan hukum {legai recognition) yang
memberikan peluang pada suatu organisasi
untuk mengajukan gugatan. Peluang seperti
ini sulit diperoleh di negara yang menganut
sistem hukum civil law, karena doktrin hukum
perdata yang dianut sistem hukum ini
mensyaratkan adanya kepentingan hukum
untuk dapat mengambil bagian di pengadilan
sebagai penggugat. Dalam kasus yang
menyangkut sumber daya alam, objek sumber
daya alam {sungai, hutan, dan mineral atau
tambang) yang pada umumnya dikuasai oleh
negara, membawa konsekuensl bahwa sifat
berkelanjutan sumber daya alam lebih banyak
ditentukan dan bergantung pada konsekuensl,
aktivisme, dan keberanian pemerintah sebagai
aparatur negara.
Kenyataannya, seringkali pemerintah
mengabaikan kewajibannya untuk melestarikan
sumber daya alam. Pemerintah antara lain tidak
menerapkan perizinan atau menjalankan fungsl
pengawasan sebagaimana yang telah ditentukan
oleh peraturan perundang-undangan. Keadaan
Environmental Defenders Office di Australia,
semacam ini mengkibatkan kelompokdan Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indo
nesia (YLBHI), Yayasan Lembaga Konsumen kelompok masyarakat seperti LSM melakukan
Indonesia (YLKI) serta Wahana Lingkungan tindakan koreldif, melalui jalur hukum. Agar
Hidup Indonesia (Walhi) di Indonesia. Selain • tindakan korektif tersebut-dapat dilakukan
untuk mempeijuangkan kepentingan masyarakat, secara efektif, diperlukan penyediaan akses
organisasi-organisasi tersebut terbukti sangat LSM ke pengadilan melalui pengembangan
efektif dalam mendorong pembaruan kebijakan, standing.
47
Hak standing tidak secara otomatis
menjamin keberhasilan litigasi kasus-kasus
publik, karena pada dasarnya standing
hanyalah merupakan liket masuk" ke dalam
arenaadvokasi hukum {legai battle) yang sarat
dengan berbagai kendala. Kendala itu antara
lain berkaitan dengan kendala pembuktian,
perangkat pemulihan, {remedial tools) yang
tersedia, sampai pada kendala yang berkaitan
dengan keslapan majelis hakim dalam
memberikan putusan terbaik. Oleh karena itu,
pengembangan konsep standing sebagai
salah satu hak prosedural dalam litigasi
prosedural mutlak dilakukan. Hak-hak
prosedural tersebut antara lain hak masyarakat
atau pencari keadilan untuk mendapatkan
akses pada saksi ahli, akses informasi,
ketersediaan remedial tools yang memadai
dalam gugatan perdata dan pengembangan
sistem pertanggungjawaban strict liability.^^
memberikan putusan terbaik. Oleh karena itu,
pengembangan konsep standing sebagai
salah satu hak prosedural dalam litigasi
prosedural mutlak dilakukan.
Daftar Pustaka
Black, Henry Campbell, Black's Law Dictionary
(St. Paul, Minn: West Publishing Co.,
1979).
, Black's LawDictionary, Sixth Edition,
(ST. Paul, Minn: West Publishing Co.
1990).
Harron, Thomas J., Business Law (Boston:
Allyn and Bacon, 1981).
Simpulan
Terdapat perbedaan mendasar antara
pengertian atau konsep gugatan perwakllan
kelompok dengan konsep hak gugat {stand
ing). Dalam class action tidak setiap orang
berhak mengajukan gugatan, melainkan
hanya salah-satu atau beberapa orang yang
merupakan anggota dari sekelompok-orang
yang ikut mengalami kerugian secara
langsung. Kepentingan yang dituntut dalam
class action adalah kepentingan yang sama
dalam suatu permasaiahan yang menimpa
kelompok tersebut.
Hak standing hanyalah merupakan "tiket
masuk" ke dalam arena advokasi hukum {legal
battle) yang sarat dengan berbagai kendala,
antara Iain berkaitan dengan pembuktian,
perangkat pemulihan, {remedial tools) yang
tersedia, sampai pada kendala yang berkaitan
dengan kesiapan majelis hakim dalam
Kupchale. Charles E. &Margareth C. Hyland,
Environmental Science (Massachu
setts: Allyn &Bacon, 1986)
Kane, Mary Kay, Civil Procedure, Third Edition
(Minnesota: West Publishing Co., St.
Paul, ,1991).
Lotulung, Paulus Efendi, Penegakan Hukum
Lingkungan oleh Hakim Perdata
(Bandung: Citra Aditya Bakti, 1993).
, "Keynote Speech", Lokakarya Acara
StrictL/ab/Wyadalah suatu doktrin pertanggungjawaban perdata dibidang lingkungan hidup diamana
tanggung jawab muncul seketika dan tidak harus berdasarkan pada kesalahan {liability without fauKj. Kajian
mendalam tentang; Strict Liability baca: Mas Achmad Sentosa, "PenerapanAsas Tanggung Jawab Mutlak
{Strict Liabilityi Dibidang Lingkungan Hidup." Jurnal ICEL ke11,1997, hlm.3
48
JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL. 11 SEPTEMBER 2004:30 - 49
Machsun Tabroni Kesalahpahaman Makna Gugatan Perwakilan Kelompok dan...
Gugatan Perwakilan Kelompok (Class
Action), (Forum Kajian Hukum Fakultas
Hukum Universitas Pakuan- Lembaga
Penelitian dan Pertimbangan Hukum
Administrasi Negara, Bogor, 27 JuH
2002).
—, Penegakan Hukum Lingkungan
Oleh Hakim Perdata (Bandung:: Citra
Aditya Bakti, 1993).
Mertokusumo, Sudikno, HukumAcara Perdata
Indonesia, ed. Ke!lma, (Yogyakarta: Lib
erty. 1996).
Metzger, Michael B., et al, Business Lawand
The Reguiatory ofEnvironment (lllinols:
Invin, 1986).
Nugroho, Susanti Adi, Praktek Gugatan
Perwakilan Kelompok (Class Action)
(Jakarta: Mahkamah Agung Rl, 2002).
Santoso, Mas Achmad, et. al., Pedoman
Penggunaan Gugatan Perwakilan
(Jakarta: ICEL-PIAC-YLBHI, 1999).
—, Konsep dan Penerapan Gugatan
Perwakilan (Class Action) (Jakarta:
ICEL, 1997).
—, Konsep dan Penerapan gugatan
Perwakilan (Class Action) (Jakarta: In-
49