KEBIJAKAN UNTUK MENGURANGI RISIKO BENCANA
PEN GURAN GAN RI SI KO BEN CAN A D EN GAN PEN D EKATAN
H UKUM
Oleh : L esson Sihot ang
Pengantar.
Indonesia merupakan suatu negara yang wilayahnya berada di antara dua samudera dan
dua benua. Wilayah Indonesia mempunyai puluhan gunung api aktif, yang sewaktuwaktu bisa meletus ( Hening Parlan, et al. 2007:1). Dengan posisi dan kondisi yang
demikian, wilayah Indonesia tergolong rawan bencana.
Ada beberapa tipe bencana yaitu, bahaya bencana geologis, bahaya bencana iklim,
bahaya bencana lingkungan, epidemik dan bahaya industri (Shelia B Reed ; 1995 : 5).
Tipe itu bila dikelompokkan dapat dirinci menjadi dua jenis yaitu; bencana alam dan
bencana karena ulah manusia.
Mengenai bencana di wilayah Indonesia, juga bersumber dari dua jenis dimaksud.
Bahaya bencana geologis, seperti; gempa bumi, tsunami, letusan gunung berapi dan
tanah longsor (UNDP:1992 : 32), merupakan jenis bencana alam, yang tidak dapat
dihilangkan walaupun dapat diprediksi. Bencana iklim, yang meliputi : badai tropis,
banjir dan kekeringan (ibid), merupakan bencana karena perpaduan antara kekuatan alam
dan ulah manusia, kecuali badai. Bencana lingkungan yang meliputi polusi lingkungan,
penggundulan hutan, desertifikasi, penyerbuan hama (ibid), boleh dikatakanan dominan
oleh ulah manusia.
Permasalahan
Kondisi geografis Indonesia, merupakan fenomena peluang kedekatannya dengan
bencana seperti tingginya curah hujan, gempa, tsunami, tanah longsor, banjir dan letusan
gunung berapi. Secara klimatologis, Indonesia yang berada di antara dua daratan benua
dan samudera, sangat mempengaruhi iklim, seperti tingginya curah hujan, topan dan
kekeringan. Secara geologis, Indonesia terletak di antara tiga lempeng yaitu lempeng
Eurasia, lempeng Indo Australia dan lempeng Pasifik (Hening Parlan;2007 : 2), yang
dapat menimbulkan seringnya ada gempa tektonik. Bahkan frekuensi gempa di Indonesia
tergolong tinggi, sebab wilayah Indonesia dekat dengan gempa yang berpusat di
Samudera Hindia. Gempa yang berpusat di bawah laut dekat Indonesia, juga berpeluang
menimbulkan tsunami.
Di samping itu, akhir-akhir ini di beberapa wilayah Indonesia sering menghadapi
bencana alam yang sebenarnya diakibatkan (diundang) oleh ulah manusia. Bencana
dimaksud adalah, banjir, kekeringan dan longsor. Ketiga jenis bencana ini berpusat pada
penggundulan hutan, sehingga mengakibatkan rusaknya daerah hulu sebagai resapan air,
tidak teraturnya perubahan iklim dan hilangnya sumber air yang juga mengakibatkan
berubahnya fungsi sawah menjadi pertanian kering atau menjadi permukiman.
Bencana, apakah itu bencana alam dan bencana yang alam yang diundang
manusia, sebenarnya menimbulkan penderitaan. Hilangnya nyawa, harta benda,
hilangnya sumber mata air, mata pencaharian, rusaknya ekosistem, mengganggu
pemikiran dan perhatian, mengganggu perekonomian lokal, subkultur di wilayah
bencana, bahkan mengganggu laju pembangunan di sektor lain
Pembahasan.
Salah satu upaya untuk memperkecil, bahkan mengatasi bencana dapat dilakukan dengan
pendekatan juridis. Metode ini dapat memasuki beberapa ranah yang berkaitan dengan
ekositem, seperti undang-undang perlindungan hutan, pengaturan sumber mata air,
peraturan tentang pemanfaatan lahan, daerah industri atau pengaturan tata ruang,
pembuangan limbah, penghutanan kembali, pemanfaatan air bawah tanah, pemakaian zatzat kimia, serta pengenalan lingkungan dalam kurikulum pendidikan.
Penanganan bencana muncul dari keyakinan bahwa hidup manusia pada
hakekatnya adalah berharga. Hidup manusia atau hak untuk hidup merupakan konsep
dasar hak asasi manusia (HAM). Untuk terciptanya hak hidup maka diperlukan upayaupaya konkrit untuk itu. Upaya itu adalah kewajiban dari setiap orang untuk memikul
tanggung jawab untuk mencegah dan meringankan penderitaan manusia yang diakibatkan
becana (8)
Dalam Pembukaan UUD 1945 alinea IV disebutkan; “Negara melindungi segenap
tumpah darah Indonesia”. Pemahaman melindungi, meliputi dalam segala aspek
perikehidupan, baik berupa ancaman dari serangan alam, kemiskinan, pelanggaran HAM
dan sebagainya. Melindungi menjadi tugas Negara, bukan semata-mata tugas pemerintah.
Melindungi menjadi salah satu unsur penting dalam perikehidupan yang berkelanjutan,
sebab menyangkut eksistensi perikehidupan itu sendiri. Satu hal yang sangat penting
dalam perikehidupan adalah perlindungan dari serangan bencana.
Perlindungan adalah kata kunci yang wajib dipegang erat oleh siapapun dalam
penanggulangan bencana (10). Pengelolaan risiko bencana harus menjadi tanggung jawab
pemerintah. Namun demikian, keberhasilannya juga tergantung pada pengambilan
keputusan yang luas dan peran serta banyak pihak. Arah kebijakan dan landasan hukum
menjamin legitimasi, namun yang menjadi ukuran sejati keberhasilan adalah sumber daya
professional dan manusia yang tersedia di lapangan (Bastian Affeltranger,dkk : 2007 :
142).
Selama bertahun-tahun, pemerintah dianggap sebagai pusat segala kewenangan
serta tindakan untuk menangani bencana. Komunitas umumnya dianggap tidak sadar
tentang bahaya yang mereka hadapi. Akibatnya, pengelolaan bencana paling sering
dipahami sebagai memberikan bantuan untuk korban, membantu pemulihan menyusul
terjadinya sebuah peristiwa, dan membangun kembali infrastruktur yang rusak. Modus
operandi ini diperkuat dengan adanya alokasi-alokasi dana internasional dan local untuk
tanggap darurat yang umumnya lebih siap untuk tersedia setelah sebuah bencana
dibandingkan sebelum ada bencana. Paradigma yang demikian sudah harus ditinggalkan
oleh semua pihak. Tugas dan tanggung jawab untuk pengurangan risiko bencana harus
melibatkan semua pihak. Ini barangkali memerlukan perubahan pengaturan struktural di
mana pemahaman bersama tentang aturan dan peraturan harus eksplisit, transparan dan
seragam. Pihak berwenang (pemerintah), badan internasional seperti PBB, Bank Dunia,
Bank Pembangunan Asia dan badan-badan pembangunan serta institusi keuangan (donor,
kreditur) perlu melaksanakan proyek pengurangan risiko. Tanggung jawab pengurangan
risiko harus dikoordinir oleh pemerintah kota, kabupaten, propinsi, komunitas setempat
pihak akademisi dan pemerintah pusat.
Alasan pentingnya perlindungan
Ada beberapa alasan penting melakukan perlindungan masyarakat dari serangan bencana,
misalnya :
a. secara geografis, demografis dan geologis, Indonesia merupakan wilayah yang rawan
bencana, baik bencana alam (natural disaster) dan bencana akibat ulah manusia (man
made disaster). Korban bencana di Indonesia, seperti akibat gempa, tsunami, longsor,
banjir, konflik horizontal, tergolong besar.
b. perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi serta kondisi sosial masyarakat, telah
menimbulkan dampak negatif terhadap lingkungan yang berakibat pada terjadinya
bencana.
c. mempertimbangkan struktur menejemen bencana itu sendiri.
Pentingnya pendekatan hukum
Salah satu kelemahan dalam hal penanggulangan bencana di Indonesia adalah
dipusatkannya pada penanggulangan kedaruratan. Upaya-upaya mengatasi dengan cara
preventif masih diabaikan, termasuk upaya-upaya rehabilitasi. Di samping itu, sangat
menyolok sekali pada kelemahan koordinasi dan masih kuatnya birokrasi.
Hal yang paling mendasar dalam penanggulangan bencana adalah dengan cara
preventif dan mitigasi. Baik bencana alam maupun bencana karena ulah manusia dapat
diminimalisir oleh manusia itu sendiri. Bencana alam, misalnya gempa, tanah longsong
badai dan tsunami dapat diminimalisir dengan membuat norma-norma yang membatasi
kekuasaan manusia/masyarakat mengeksploitasi alam dengan bebas. Upaya itu dapat
dijalankan dengan memelihara kelestarian hutan, memelihara sumber mata air, menjaga
keutuhan daerah aliran sungai dan tepi danau/pantai. Hutan berfungsi sebagai paru-paru
dunia, yang dapat menetralisir serta menjaga kelestarian ekosistem, sangat dibutuhkan
oleh perikehidupan itu sendiri.
Dalam hal pelaksanaan pembangunan, perlu perencanaan yang matang dan
seharusnya dilakukan dengan berbasiskan ekologis/lingkungan. Harus diakui, selama ini
pembangunan yang berjalan justru merusak tatanan lingkungan yang berisiko
mendatangkan bencana. Pembangunan dengan model instant, baik dari segi pendanaan,
pemanfaatan lahan dan lingkungan sungguh tidak mempertimbangkan kenyamanan dan
kelestarian lingkungan.
Untuk memberi perhatian terhadap penanggulangan risiko bencana diperlukan
beberapa hal yang urgen, antara lain :
Mekanisme Penganggaran Dana.
Diperlukan aturan tentang mekanisme yang mengharuskan pemerintah untuk
menganggarkan dana dalam hal penanganan bencana. Perlunya aturan ini agar pemakaian
dana dapat diketahui oleh masyarakat.
Kewajiban Pemerintah
Perlu adanya aturan yang mengharuskan Negara/daerah yang mendorong atau
mengharuskan pemerintah untuk secara koheren dan berkala mengenal pasti, menilai dan
memantau ancaman-ancaman bahaya.
Membuat Peraturan dan Pengawasan.
Diperlukan adanya peraturan untuk memastikan keselamatan publik atau masyarakat,
misalnya peraturan tentang pendayagunaan alam sekitar, tata ruang dan peruntukan lahan.
Untuk mempertahankan kondisi yang nyaman dari pemanfaatan dimaksud, maka
diperlukan adanya pengawasan yang serius dan bertanggung jawab.
Perlunya Analisis Risiko Bencana
Ketentuan ini mengharuskan pemerintah dan masyarakat untuk mengenal pasti, mengkaji
dan memantau ancaman-ancaman unsur, agen dan karakteristik yang menjadi ancaman
masyarakat dan wilayah tertentu. Oleh karena ancaman bencana bersifat dinamis seiring
dengan ruang dan waktu, maka hal ini harus dilaksanakan secara sadar, sistematis dan
berkala
Mitigasi dapat diandalkan
Ketentuan ini mengharuskan pemerintah dan masyarakat untuk melakukan serangkaian
tindakan yang memastikan bahwa risiko bencana yang telah dikenal pasti sungguh
ditatalaksana sehingga mengurangi risiko terjadinya bencana. Mekanisme yang paling
dapat diandalkan adalah dengan mengarusutamakan mitigasi dalam program kegiatankegiatan pembangunan pemerintah.
Perlu badan Penanggulangan Bencana
Diperlukan suatu lembaga badan di pusat dan daerah untuk penanggulangan bencana
yang mengagendakan kegiatan pada sebelum, sedang dan sesudah bencana. Badan ini
perlu dibekali dengan kewenangan yang besar untuk memcegah bencana serta
melestarikan lingkungan.
Penutup
Pengurangan risiko bencana dari pendekatan hukum, barangkali selama ini dianggap
sebagai pendekatan yang tidak berarti sehingga terpinggirkan. Akibatnya banyak
tindakan manusia yang merusak alam. Sudah saatnya, pemerintah dan masyarakat
memperhatikan alam ini dari sisi aturan (norma), yaitu perlunya bantuan hukum dan
pengawasan formal. Dengan cara ini akan ada koordinasi dan sanksi bagi pelanggar.
(Penulis; staf pengajar Fakultas Hukum Universitas HKBP Nommensen)
H UKUM
Oleh : L esson Sihot ang
Pengantar.
Indonesia merupakan suatu negara yang wilayahnya berada di antara dua samudera dan
dua benua. Wilayah Indonesia mempunyai puluhan gunung api aktif, yang sewaktuwaktu bisa meletus ( Hening Parlan, et al. 2007:1). Dengan posisi dan kondisi yang
demikian, wilayah Indonesia tergolong rawan bencana.
Ada beberapa tipe bencana yaitu, bahaya bencana geologis, bahaya bencana iklim,
bahaya bencana lingkungan, epidemik dan bahaya industri (Shelia B Reed ; 1995 : 5).
Tipe itu bila dikelompokkan dapat dirinci menjadi dua jenis yaitu; bencana alam dan
bencana karena ulah manusia.
Mengenai bencana di wilayah Indonesia, juga bersumber dari dua jenis dimaksud.
Bahaya bencana geologis, seperti; gempa bumi, tsunami, letusan gunung berapi dan
tanah longsor (UNDP:1992 : 32), merupakan jenis bencana alam, yang tidak dapat
dihilangkan walaupun dapat diprediksi. Bencana iklim, yang meliputi : badai tropis,
banjir dan kekeringan (ibid), merupakan bencana karena perpaduan antara kekuatan alam
dan ulah manusia, kecuali badai. Bencana lingkungan yang meliputi polusi lingkungan,
penggundulan hutan, desertifikasi, penyerbuan hama (ibid), boleh dikatakanan dominan
oleh ulah manusia.
Permasalahan
Kondisi geografis Indonesia, merupakan fenomena peluang kedekatannya dengan
bencana seperti tingginya curah hujan, gempa, tsunami, tanah longsor, banjir dan letusan
gunung berapi. Secara klimatologis, Indonesia yang berada di antara dua daratan benua
dan samudera, sangat mempengaruhi iklim, seperti tingginya curah hujan, topan dan
kekeringan. Secara geologis, Indonesia terletak di antara tiga lempeng yaitu lempeng
Eurasia, lempeng Indo Australia dan lempeng Pasifik (Hening Parlan;2007 : 2), yang
dapat menimbulkan seringnya ada gempa tektonik. Bahkan frekuensi gempa di Indonesia
tergolong tinggi, sebab wilayah Indonesia dekat dengan gempa yang berpusat di
Samudera Hindia. Gempa yang berpusat di bawah laut dekat Indonesia, juga berpeluang
menimbulkan tsunami.
Di samping itu, akhir-akhir ini di beberapa wilayah Indonesia sering menghadapi
bencana alam yang sebenarnya diakibatkan (diundang) oleh ulah manusia. Bencana
dimaksud adalah, banjir, kekeringan dan longsor. Ketiga jenis bencana ini berpusat pada
penggundulan hutan, sehingga mengakibatkan rusaknya daerah hulu sebagai resapan air,
tidak teraturnya perubahan iklim dan hilangnya sumber air yang juga mengakibatkan
berubahnya fungsi sawah menjadi pertanian kering atau menjadi permukiman.
Bencana, apakah itu bencana alam dan bencana yang alam yang diundang
manusia, sebenarnya menimbulkan penderitaan. Hilangnya nyawa, harta benda,
hilangnya sumber mata air, mata pencaharian, rusaknya ekosistem, mengganggu
pemikiran dan perhatian, mengganggu perekonomian lokal, subkultur di wilayah
bencana, bahkan mengganggu laju pembangunan di sektor lain
Pembahasan.
Salah satu upaya untuk memperkecil, bahkan mengatasi bencana dapat dilakukan dengan
pendekatan juridis. Metode ini dapat memasuki beberapa ranah yang berkaitan dengan
ekositem, seperti undang-undang perlindungan hutan, pengaturan sumber mata air,
peraturan tentang pemanfaatan lahan, daerah industri atau pengaturan tata ruang,
pembuangan limbah, penghutanan kembali, pemanfaatan air bawah tanah, pemakaian zatzat kimia, serta pengenalan lingkungan dalam kurikulum pendidikan.
Penanganan bencana muncul dari keyakinan bahwa hidup manusia pada
hakekatnya adalah berharga. Hidup manusia atau hak untuk hidup merupakan konsep
dasar hak asasi manusia (HAM). Untuk terciptanya hak hidup maka diperlukan upayaupaya konkrit untuk itu. Upaya itu adalah kewajiban dari setiap orang untuk memikul
tanggung jawab untuk mencegah dan meringankan penderitaan manusia yang diakibatkan
becana (8)
Dalam Pembukaan UUD 1945 alinea IV disebutkan; “Negara melindungi segenap
tumpah darah Indonesia”. Pemahaman melindungi, meliputi dalam segala aspek
perikehidupan, baik berupa ancaman dari serangan alam, kemiskinan, pelanggaran HAM
dan sebagainya. Melindungi menjadi tugas Negara, bukan semata-mata tugas pemerintah.
Melindungi menjadi salah satu unsur penting dalam perikehidupan yang berkelanjutan,
sebab menyangkut eksistensi perikehidupan itu sendiri. Satu hal yang sangat penting
dalam perikehidupan adalah perlindungan dari serangan bencana.
Perlindungan adalah kata kunci yang wajib dipegang erat oleh siapapun dalam
penanggulangan bencana (10). Pengelolaan risiko bencana harus menjadi tanggung jawab
pemerintah. Namun demikian, keberhasilannya juga tergantung pada pengambilan
keputusan yang luas dan peran serta banyak pihak. Arah kebijakan dan landasan hukum
menjamin legitimasi, namun yang menjadi ukuran sejati keberhasilan adalah sumber daya
professional dan manusia yang tersedia di lapangan (Bastian Affeltranger,dkk : 2007 :
142).
Selama bertahun-tahun, pemerintah dianggap sebagai pusat segala kewenangan
serta tindakan untuk menangani bencana. Komunitas umumnya dianggap tidak sadar
tentang bahaya yang mereka hadapi. Akibatnya, pengelolaan bencana paling sering
dipahami sebagai memberikan bantuan untuk korban, membantu pemulihan menyusul
terjadinya sebuah peristiwa, dan membangun kembali infrastruktur yang rusak. Modus
operandi ini diperkuat dengan adanya alokasi-alokasi dana internasional dan local untuk
tanggap darurat yang umumnya lebih siap untuk tersedia setelah sebuah bencana
dibandingkan sebelum ada bencana. Paradigma yang demikian sudah harus ditinggalkan
oleh semua pihak. Tugas dan tanggung jawab untuk pengurangan risiko bencana harus
melibatkan semua pihak. Ini barangkali memerlukan perubahan pengaturan struktural di
mana pemahaman bersama tentang aturan dan peraturan harus eksplisit, transparan dan
seragam. Pihak berwenang (pemerintah), badan internasional seperti PBB, Bank Dunia,
Bank Pembangunan Asia dan badan-badan pembangunan serta institusi keuangan (donor,
kreditur) perlu melaksanakan proyek pengurangan risiko. Tanggung jawab pengurangan
risiko harus dikoordinir oleh pemerintah kota, kabupaten, propinsi, komunitas setempat
pihak akademisi dan pemerintah pusat.
Alasan pentingnya perlindungan
Ada beberapa alasan penting melakukan perlindungan masyarakat dari serangan bencana,
misalnya :
a. secara geografis, demografis dan geologis, Indonesia merupakan wilayah yang rawan
bencana, baik bencana alam (natural disaster) dan bencana akibat ulah manusia (man
made disaster). Korban bencana di Indonesia, seperti akibat gempa, tsunami, longsor,
banjir, konflik horizontal, tergolong besar.
b. perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi serta kondisi sosial masyarakat, telah
menimbulkan dampak negatif terhadap lingkungan yang berakibat pada terjadinya
bencana.
c. mempertimbangkan struktur menejemen bencana itu sendiri.
Pentingnya pendekatan hukum
Salah satu kelemahan dalam hal penanggulangan bencana di Indonesia adalah
dipusatkannya pada penanggulangan kedaruratan. Upaya-upaya mengatasi dengan cara
preventif masih diabaikan, termasuk upaya-upaya rehabilitasi. Di samping itu, sangat
menyolok sekali pada kelemahan koordinasi dan masih kuatnya birokrasi.
Hal yang paling mendasar dalam penanggulangan bencana adalah dengan cara
preventif dan mitigasi. Baik bencana alam maupun bencana karena ulah manusia dapat
diminimalisir oleh manusia itu sendiri. Bencana alam, misalnya gempa, tanah longsong
badai dan tsunami dapat diminimalisir dengan membuat norma-norma yang membatasi
kekuasaan manusia/masyarakat mengeksploitasi alam dengan bebas. Upaya itu dapat
dijalankan dengan memelihara kelestarian hutan, memelihara sumber mata air, menjaga
keutuhan daerah aliran sungai dan tepi danau/pantai. Hutan berfungsi sebagai paru-paru
dunia, yang dapat menetralisir serta menjaga kelestarian ekosistem, sangat dibutuhkan
oleh perikehidupan itu sendiri.
Dalam hal pelaksanaan pembangunan, perlu perencanaan yang matang dan
seharusnya dilakukan dengan berbasiskan ekologis/lingkungan. Harus diakui, selama ini
pembangunan yang berjalan justru merusak tatanan lingkungan yang berisiko
mendatangkan bencana. Pembangunan dengan model instant, baik dari segi pendanaan,
pemanfaatan lahan dan lingkungan sungguh tidak mempertimbangkan kenyamanan dan
kelestarian lingkungan.
Untuk memberi perhatian terhadap penanggulangan risiko bencana diperlukan
beberapa hal yang urgen, antara lain :
Mekanisme Penganggaran Dana.
Diperlukan aturan tentang mekanisme yang mengharuskan pemerintah untuk
menganggarkan dana dalam hal penanganan bencana. Perlunya aturan ini agar pemakaian
dana dapat diketahui oleh masyarakat.
Kewajiban Pemerintah
Perlu adanya aturan yang mengharuskan Negara/daerah yang mendorong atau
mengharuskan pemerintah untuk secara koheren dan berkala mengenal pasti, menilai dan
memantau ancaman-ancaman bahaya.
Membuat Peraturan dan Pengawasan.
Diperlukan adanya peraturan untuk memastikan keselamatan publik atau masyarakat,
misalnya peraturan tentang pendayagunaan alam sekitar, tata ruang dan peruntukan lahan.
Untuk mempertahankan kondisi yang nyaman dari pemanfaatan dimaksud, maka
diperlukan adanya pengawasan yang serius dan bertanggung jawab.
Perlunya Analisis Risiko Bencana
Ketentuan ini mengharuskan pemerintah dan masyarakat untuk mengenal pasti, mengkaji
dan memantau ancaman-ancaman unsur, agen dan karakteristik yang menjadi ancaman
masyarakat dan wilayah tertentu. Oleh karena ancaman bencana bersifat dinamis seiring
dengan ruang dan waktu, maka hal ini harus dilaksanakan secara sadar, sistematis dan
berkala
Mitigasi dapat diandalkan
Ketentuan ini mengharuskan pemerintah dan masyarakat untuk melakukan serangkaian
tindakan yang memastikan bahwa risiko bencana yang telah dikenal pasti sungguh
ditatalaksana sehingga mengurangi risiko terjadinya bencana. Mekanisme yang paling
dapat diandalkan adalah dengan mengarusutamakan mitigasi dalam program kegiatankegiatan pembangunan pemerintah.
Perlu badan Penanggulangan Bencana
Diperlukan suatu lembaga badan di pusat dan daerah untuk penanggulangan bencana
yang mengagendakan kegiatan pada sebelum, sedang dan sesudah bencana. Badan ini
perlu dibekali dengan kewenangan yang besar untuk memcegah bencana serta
melestarikan lingkungan.
Penutup
Pengurangan risiko bencana dari pendekatan hukum, barangkali selama ini dianggap
sebagai pendekatan yang tidak berarti sehingga terpinggirkan. Akibatnya banyak
tindakan manusia yang merusak alam. Sudah saatnya, pemerintah dan masyarakat
memperhatikan alam ini dari sisi aturan (norma), yaitu perlunya bantuan hukum dan
pengawasan formal. Dengan cara ini akan ada koordinasi dan sanksi bagi pelanggar.
(Penulis; staf pengajar Fakultas Hukum Universitas HKBP Nommensen)