Project Working Paper Series No. 01 Konflik-Konflik Kekuasaan dan Otoritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi Tata-Kelola Pemerintahan Desa: Investigasi Teoretik dan Empirik

Project W orking Paper Series No. 01
K onf l ik- K onf l ik Kekuasaan dan O toritas Kelembagaan
Lo k al dalam Reformasi Tata- K elola Pemerintahan
D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

Pe n u l i s :

A rya Hadi D harmawan

Pusat Studi Pembangunan Pertanian dan Pedesaan-IPB

Bekerjasama dengan
Kemitraan bagi Pembangunan Tata Pemerintahan di Indonesia

Konflik-Konflik Kekuasaan dan Otoritas Kelembagaan
Lokal dalam Reformasi Tata-Kelola Pemerintahan D esa:
Investigasi Teoretik dan Empirik

Pe n u l i s:

A rya Hadi D harmawan

Lay o u t d an D esig n Sa m p u l :
D y a h I t a M . d an H u sain A ssa' d i

Diterbitkan pertama kali, M ei 2006
Oleh
Pusat Studi Pembangunan Pertanian dan Pedesaan IPB

Bekerjasama dengan
Kemitraan bagi Pembangunan Tata Pemerintahan di Indonesia-UN D P

Kampus IPB Baranangsiang
Ged ung Utama, Bagian Selatan, Lt. Dasar
Jl. Raya Pajajaran Bogor 16151
Telp . 62-251-328105/ 345724
Fax. 62-251-344113
Email. pspipbfoindo.net.id

Hak Cipta dilindungi oleh undang-undang
Dilarang mengutip atau memperbanyak sebagian atau seluruh

isi buku ini tanpa izin tertulis dari penerbit

I S B N : 979- 8637- 32- 1

K A T A PEN G A N T A R

Kebijakan O to n o m i Daerah ( O TD A ) adalah keputusan p o litik yang menjadi tonggak

p enting sejarah sistem tata-pengaturan dan pemerintahanzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPO
(governance and government
system) d i

Indo nesia.

Und ang-Und ang

no .

32/ 2004 yang

melegitimasi

O TD A ,

merupakan p ro d uk hukum yang pantas d isambut baik o leh semua p ihak, karena
memberikan platform yang jelas pada penegakan kedaulatan lo kal, keberdayaan d an
kemand irian lo kal, kesejahteraan sosial, partisipasi masyarakat d an demo krasi dalam
pengelolaan ad ministrasi dan pembangunan.
Sebagai inno v asi d i bid ang p o litik-p emerintahan yang bertujuan mengoreksi dan
mend eko nstruksi sistem pemerintahan sentralistik yang cenderung negara-sentris, maka
O T D A memerlukan w aktu yang mencukup i untuk menyesuaikan d iriny a dengan
realitas tatanan-sosial sistem kemasyarakatan d i Indo nesia. Pada tataran lo kalitaspun,
o to no m i desa (sebagai penjabaran O TD A ) menghadapi sejumlah kendala struktural
kelembagaan,

so sio -kultural,

dan

p o litik-lo kal

u ntu k

bisa

mew ujud kan

tata-

p emerintahan desa yang m and iri d an kuat. A lih-alih sebuah pengaturan desa yang
efektif d an baik (good governance), sind ro ma ketergantungan p o litik dan eko no mi,
ketidakberdayaan

dan

hegemo ni

pemerintah

keleluasaan p emerintah lo kalitas (desa).

pusat

tetap

saja

membelenggu

A kibatny a, desa beserta pemerintah desa

sebagai kesatuan masyarakat hukum yang mengemban operasionalisasi pemerintahan
pada hierarkhi terendah dalam tata-pengaturan ad ministrasi d an pelayanan p ublik,
menghadapi ancaman kegagalan kelembagaan.
Studi-aksi " partnership-based rural governance reform" (pembaharuan tata-pemerintahan
desa berbasiskan

kemitraan) mencoba untuk menjaw ab berbagai

persoalan yang

d ihad ap i d alam proses o to no misasi desa menggunakan pendekatan jejaring parapihak (kemitraan). Studi-aksi in i berusaha menjawab pertanyaan tentang bagaimana
fo rmat pembaharuan (revitalisasi d an reko nstruksi) sistem pemerintahan desa agar
secara institusio nal d an organisasional, pemerintah desa berjalan efektif, transparan,
akuntabel,

controlable,

dan

mamp u

mew ujud kan

cita-cita

kemand irian

dan

kew ibaw aan lo kal.
Studi-aksi yang dilaksanakan oleh Pusat Stud i Pembangunan Pertanian d an PedesaanLPPM IPB d an Kemitraan bagi Pembangunan Tata Pemerintahan d i Ind o nesia-UN DP
ini, d ilakukan dalam beberapa tahapan. Tahap I adalah investigasi em p irik (riset)
dengan menggunakan pendekatan kuantitatif (survai) d an pendekatan kualitatif atau
no n-survai

(indepth

interview, focus group

diseussion, observasi

m eng him p un info rm asi d an data faktual d ari lapangan.

lapangan)

dalam

Lima p ro v insi d itetapkan

sebagai daerah co nto h yaitu: Nanggroe A ceh Darussalam, Sumatera Barat, Jawa Barat,
Bali d an Papua.

D i masing-masing

p ro v insi yang m em iliki

p emerintahan khas i tu , d itetapkan sebuah

persoalan

ketata-

kabupaten co nto h d imana d i setiap

kabupaten d itetap kan dua desa lokasi studi-aksi secara p urp o sif.
Pada tahap I , d ip ero leh hasil berupa gambaran atau peta po tensi serta permasalahan
tata-pemerintahan daerah d an lokalitas (desa) secara cepat namun elear. Kegiatan riset
iii

K onf l ik - K onf l ik K ekuasaan dan O toritas

Kelembagaan

Lokal dalam

Reformasi

Tata-

K elola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

yang

d ijalankan pada

tahap

I melip uti

sejumlah

bid ang

ilm u

yang

relevan,

diantaranya kelembagaan p emerintahan, p o litik desentralisasi, jender d an ko m unikasi
ad ministratif,

eko no m i

lo kal,

pengembangan

w ilayah,

eko no m i

rumahtangga

pedesaan, proses-proses kebijakan, serta kelembagaan d an pengelolaan sumberdaya
alam/ agraria.

Kegiatan

pada

tahap

I menghasilkan

sejumlah

hasil p enelitian

sementara yang d id o kumentasikan padazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
W orking Paper Series i n i . Tahap II studi-aksi
berupa investigasi persoalan-persoalan pemerintahan d i tingkat lo kalitas (desa) d an
penggalian alternatif solusi yang layak d ijalankan secara o perasio nal. Sebuah rencana
operasional tentang reko nstruksi dan revitalisasi tata-pemerintahan lo kalitas (desa)
disusun secara p artisip atif sesuai ketersediaan anggaran d an w aktu, pada tahap i n i .
Tahap III adalah tahap penguatan kelembagaan d an kapasitas sumberdaya manusia
(SDM )

d alam

tata-pemerintahan

lo kalitas

(desa).

Tahap

IV

berupa

kegiatan

pend ampingan d an perbaikan proses-proses pembelajaran serta kegiatan p raktikal d i
tingkat lo kal sebagai tind ak-lanjut kegiatan penguatan kelembagaan d an kapasitas
SD M . Tahap V adalah pengamatan jalannya p end amp ingan d an d o kumentasi proses
pembelajaran

sebagai upaya untuk meng ump ulkan pengalaman

lapangan (lessons

learned). Tahap V I adalah proses pertanggungjaw aban p u b lik atas apa yang telah

d ijalankan d i lapangan, berupa lo kakarya d an seminar d i ting kat kabupaten d imana
studi-aksi d ilaksanakan. Tahap V II adalah proses akumulasi keilmuan d i bid ang tatapemerintahan lo kalitas (desa), yang d ipand ang d ari berbagai bid ang -ilmu, d alam
bentuk p enulisan sebuah b u ku .

Diharap kan, buku tersebut berguna menjad i salah

satu sumber rujukan untuk proses penataan pemerintahan desa-desa d i Ind o nesia d i
kemud ian hari.
Singkatnya w aktu yang tersedia bagi kegiatan studi-aksi (enam bulan efektif selama
tahun 2006), jelas menjad i pembatas

yang sig nifikan bagi para p eneliti untuk

mengembangkan gagasan secara lebih leluasa.

N am u n, rentang-w aktu yang singkat

bukan berarti mengurangi nilai kualitas tulisan yang d isajikan d alam makalah i n i .
A khir kata semoga working paper i n i memberikan masukan d an info rm asi yang
bermanfaat

mengenai

pelaksanaan

um um ny a bagi semua p ihak.

Salam kemitraan,

D r. A rya H ad i Dharmaw an
Ketua Ti m Stud i-A ksi

o to no m i desa khususnya

atau

O TD A

pada

D A FT A R ISI

Halaman

Kata Pengantar

ui
v

D af tar Isi
h

PEN D A H U LU A N
1.1. Latar Belakang M asalah d an Ko nsep tualisasi Gagasan

1

1.1.1. M e m p e rtany akan Kebijakan O t o n o m i D aerah sebagai
Platform O t o n o m i Lo kalitas (Desa)

1

1.1.2. O t o n o m i Lo kalitas (Desa) d an Jebakan Keterg antu ng an

2

1.1.3. O t o n o m i Lo kalitas (Desa) d an Jebakan K o n f l i k V ertikal

4

1.1.4 Ko nsep tualisasi O t o n o m i Lo kalitas (Desa)

2.

8

1.2. T u ju an d an M an f aat Stud i-A ksi

13

1.3. Ru ang Li n g k u p Stu d i d an M e to d o l o g i

14

K E R A N G K A K O N SEP T U A L
2.1. Desa sebagai Entitas So sial: Pand ang an d ari Beberapa Persp ektif...

16

2.2. Desa sebagai Social Container. D i l e m a d an K o n f l i k Eksistensial

18

2.3

19

Desa sebagai A rena Pertarung an O to ritas Kelem bag aan

2.4. Desa sebagai Ko nsep Pem erintahan Lo kalitas: Ko nstelasi Beragam
Keku atan Peng aruh
3.

24

R E FO R M A S I T A T A - P E M E R I N T A H A N D ESA
3.1. Pem erintah Desa d alam Verspckt'i f Actor-Onented

Theory

27

3.2. M e w u ju d k an Good Rural Governance System

30

3.3. Isy u-Isy u K r i ti k al Pem baharuan Tata-Pem erintahan Desa

32

3.3.1. M asalah Stru ktu ral- Institu sio nal d an Po l i ti k o - Ku l tu ral
3.3.2. Isy u-Isy u K ri ti k al Tata-Pem erintahan Gampong

32

d i N ang g ro e

A c eh D arussalam ( N A D )

35

3.3.3. Isy u-Isy u K ri ti k al Tata-Pem erintahan Nagari d i Ranah
M in an g kab au

38

3.3.4. Isy u-Isy u K ri ti k al Tata-Pem erintahan Desa d i Jaw a Barat

4.

41

3.3.5. Isy u-Isy u Kri ti k al Tata-Pemerintahan "Desa D i n as" d i Bali....

42

3.3.6. Isy u-Isy u K ri ti k al Tata-Pem erintahan Kampung

45

d i Papua

P EN U T U P
Reko nf ig u rasi Keterlib atan Para Pihak u n tu k Good Rural

Governance

System

47

D af tar Ru ju kan

49

1

PEN D A H U LU A N

1.1.

Latar Belakang M asalah d an Ko nsep tualisasi Gagasan

1.1.1. M e m p e rtan y ak an Keb ijakan O t o n o m i D aerah sebagaizyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUT
Platform
O t o n o m i Lo kalitas (Desa)
Kebijakan " O t o n o m i Daerah" ( O TD A ) sebagaimana gagasannya tertuang pada
U n d an g U n d an g ( U U ) no . 22/ 1999 d an revisinya pada U U no . 32/ 2004
tentang "Pemerintahan Daerah" menjad i salah satu land asan p erubahan sistem
tata-p engaturan atau tata-pemerintahan (governance system) yang p enting d alam
sejarah

p em bang unan

p o litik d an pengelo laan

ad m inistrasi p em erintahan

secara nasio nal. U U tersebut merup akan kep utusan yang pantas d isam but baik
o leh semua
secara

p ihak, nam u n sekaligus juga p erlu d iam ati p erkembangannya

seksama, d ievaluasi d an selalu

d ikritisi

secara terus-menerus

agar

imlementasiny a tid ak m eny im p ang d ari " r u h " atau id eo lo g i (kesetaraan para
p ihak p em ang ku kekuasaan, kem and irian, kesejahteraan sosial, d emo kratisme,
p artisip asi, keberdayaan masyarakat, tata-kelola p em erintahan yang baik) yang
d ip erjuang kanny a.
D alam ko nsep nya, O T D A (sesuai U U no . 22/ 1999 d an p eny emp urnaanny a
pada

UU

no .

32/ 2004)

secara

eksplisit

ataup un

im p lisit

menged ep ankan cita-cita penegakan p rinsip -p rinsip demokratisme

hend ak

(kesetaraan,

kesejajaran, etika-egalitarianisme), keunggulan lokal, k o m i tm e n pada rule of the
game y ang telah d isep akati, apresiasi terhadap keberagaman, p rinsip bottom-up,
desentralisme administratif

berkem am p uan

yang elegan dan

mengatasi

persoalan

berwibawa

d i ting kat lo kal serta

r i i l . d i lap angan,

penghargaan

pada

prakarsa serta hak-hak p o litik masyarakat lo kal, kem and irian d an ked aulatan
sistem

so sial-eko no mi

lo kal

serta

pembebasan

d ari

segala

b entu k

keterg antung an so sial-p o litik pada semua p ihak. Salah satu aspek p enting d ari
good-governance principle,

y aitu

control

of

yang

power

d iw u ju d kan

o p erasio nal d alam p rinsip transparansi ketata-pemerintahan d an

secara

akuntabilitas

(pengelolaan keuangan) publik juga menjad i salah satu ciri-utama U U tersebut.

D alam ko nteks efektiv itas capaian atau kinerja U U terhad ap pencapaian citacita d esentralisme, perso alan yang segera m u nc u l ad alah: apakah keseluruhan
isi U U d apat segera m am p u mew ujud kan cita-cita tersebut pada aras lo kal
(desa)? A p akah sesungguhnya LJU no . 32/ 2004 m em b erikan lo kalitas (desa)
benar-banar

kekuasaan

d an

kew enangan

yang

o to n o m

d alam

mengatur

rumahtangganya? D alam setting geo -so sio -kultural ko m u nitas desa y ang sangat
beraneka, d ap atkah U U no . 32/ 2004 bekerja secara ef ektif m ew ujud kan citacita lu h u r tersebut bagi masyarakat lo kal? Jika jaw abannya "tid ak atau b elu m
terjad i", maka hal-hal apakah yang p erlu d ip erbaiki?

K onf lik-K onf lik Kekuasaan dan Otoritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataKelola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

Stud i i n i secara u m u m akan mengarahkan p erhatianny a pada upaya menjaw ab
pertanyaan

di

atas.

U n tu k

d apat

menjaw ab

d engan

semp urna

semua

pertanyaan tersebut, maka investigasi teo retik d an e m p irik ( m elip u ti: kajian
d e d u ktif teo retik, kajian i n d u k ti f em p irikzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
via pemetaan p o la tata-pengaturan
desa. p emahaman

perso alan lo kal, d an aeercisc atas beberapa alternatif i ita

p em erintahan desa yang p aling layak secara io kaij sepantasnya d ilaku kan
Gagasan

d iarahkan

pada

memberd ayakan

d an

d alam

p o litik

atmo sfer

hubung an

fo kus

p erhatian

"tata-p emerintahan

m e m an d irikan " entitas
O TD A ,

dengan

antar-hierarkhi kekuasaan

desa

tetap

memelihara

d an w ew enang

d alam

yang
lo kal

so sial-kemasyarakatan

harmo nisasi
p em erintahan

daerah. D alam hal i n i p erlu d itegaskan bahw a U U no . 32/ 2004 d iasum sikan
sebagai given-factor yang keberadaannya

tid ak bisa d ielakkan atau d ih in d ari.

Segala upaya p erbaikan terhad ap kapasitas keberdayaan d an ked aultan lo kalitas
(desa) harus d id asarkan pada platform U U no . 32/ 2004 d an p erangkat h u k u m
d ibaw ahny a.
1.1.2. O t o n o m i Lo kalitas (Desa) d an Jebakan Keterg antu ng an
D alam

sejarah

tata-p emerintahan

di

Ind o nesia,

o to n o m i

yang

asli.

sesungguhnya berada d an telah berlangsung sejak lama d i aras lo kalitas, d an
bukan d i aras Kabup aten atau Ko ta sebagaimana yang d iketahu i o rang saat i n i .
Mengapa?

karena

p eng aturan

atau

pengo rganisasian

kehid u p an

sosial

kemasyarakatan telah berlangsung d i aras lo kalitas sejak "jau h h ari " sebelum
perangkat-perangkat
d ib entu k

o leh

o rganisasi

pusat

"sup ra

l o k al "

( A no ny m o u s, 2006).

D alam

p emerintahan

kekuasaan

p em erintah

di

ting kat

kerangka p eng aturan kehid u p an sosial-kemasyarakatan yang o to n o m tersebut,
ko m u nitas lo kal m em b entu k kesatuan masyarakat hukum adat d engan berbagai
nama asli y ang beragam-ragam
Nagari

d ikenal

M inang kab au ,

sebagai
Pakraman

d i A ceh. Kesatuan

sesuai setting bud aya d aerah

tata-p emerintahan

asli

bagi

d i Bali, Ondoafi (andtwapi)

masing-masing.

lo kalitas

di

ranah

d i Papua, d an Gampong

masyarakat adat yang m em b entuk kesatuan

masyarakat

h u k u m tersebut d ib ang u n berd asarkan asal-usul lelu hu r secara tu ru n- tem u ru n
d i atas suatu w ilay ah adat yang m e m i l i k i ked aulatan atas tanah d an kekayaan
alam d i d alam d an d i atasnya. Kesatuan masyarakat h u k u m
meng embang kan

perangkat kelembagaan

u ntu k

adat tersebut

mengatur d an

m em enu hi

kebutuhan-kebutuhan kehid u p an masyarakatnya- N am u n , sebagaimana telah
d ikem u kakan o leh banyak stud i terd ahulu, kelembagaan
masyarakat

hukum

adat

meng alami

p em ing g iran

adat d an kesatuan
(marjinalisasi)

d an

p enghancuran-kelembagaan y ang sangat sistematis sejak d iu nd ang kanny a U U
no . 5/ 1979 tentang p em erintahan daerah (sebelum d iko reksi o leh U U no .
22/ 1999), y ang menyeragamkan ko nsep tata-p emerintahan lo kalitas d i seluruh
Ind o nesia d engan ko nsep

desa ala Jawa (lihat Syafa'at, 2002).

Pengenalan

ko nsep desa sebagai satu-satunya sistem p em erintahan lo kalitas telah men-

K onf lik- K onf lik Kekuasaan dan Otoritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataKelola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

displacezyxwvutsrponmlkjihgfedcbaYWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
(melemp arkan) keberadaan kelembagaan adat y ang sesunguhnya

kekuasaan d an o to ritasny a masih sah secara trad isio nal.
Berangkat

d ari

semangat

u ntu k

mereko nstruksi

p u ing -p u ing

kehancuran

kesatuan masyarakat h u k u m lo kalitas (adat), maka U U no . 22/ 1999 d an U U
no . 32/ 2004 berupaya mengembalikan kedaulatan
pasal-pasal
melepaskan

d iriny a d ari ko nsep

p em erintahan
lo kalitas

lokal itu m elalui

hukum

p em erintahan desa. M eski, tata pengaturan daerah
lo kal,

tam p ak m eno njo l

d iterim any a

UU

pemerintah-desa

nam u n semangat

u ntu k

tid ak d apat

sebagai pusat

kekuasaan

kembali kepada p engaturan

pada U U no . 32/ 2004.

Sebenarnya d engan

no . 32/ 2004 sebagai given-and-agreed rcgulating

institution

seperti i tu , maka kebijakan O T D A sudah berada pada jalur yang benar u ntu k
mengapresiasi

"ked aulatan

lo kalitas" sebagai

w ilayah

o to no m i-asli d alam

menata, mengelo la, d an menentukan tatanan p eng ad ministrasian segala urusan
yang m eny ang kut interaksi w arga negara d an kesatuan sosialnya d an w arga
negara

d engan

negaranya.

sebagai satu-satunya
ko nflik

antar

Bagamanakah
yang

masih

Persoalannya,

d engan

o to ritas

kelembagaan

konsep pemerintahan-desa

yang d itaw arkan, maka

system of government

segera

tamp ak

di

upaya m em and irikan d an mensejahterakan
m eng akui eksistensi

sistem

pengaturan

p o tensi

d epan

mata.

masyarakat lo kal

adat

d alam b ing kai

p em erintahan desa ala Jawa? A rtiny a, sejauhmana ked aulatan lo kal (termasuk
ked aulatan adat) bisa d iterjemahkan d alam bahasa ked aulatan desa, sebagai
satu-satunya sistem tata-p emerintahan ting kat lo kalitas yang sah m enu ru t U U
n o . 32/ 2004? Bagaimana cara mentransfo rmasikan kep enting an-kep enting an
(termasuk kep enting an adat) d alam pengaturan lo kalitas kepada kelembagaan
tung g al yang d i p i m p i n o leh Kepala Desa dengan perangkatnya itu?
Berp ijak pada cita-cita keberd aulatan d an o to n o m i lo kalitas i tu , U U no .
32/ 2004,
p engakuan

(meski

masih

"ked aulatan

meng and ung
desa"

beberapa

secara eksplisit

pertanyaan)
pada

pasal

menegaskan
200-216

serta

p enajamannya pada Peraturan Pemerintah (PP) no . 72/ 2005. D alam U U d an
PP tersebut, juga d itegaskan platform bagi penyelenggaraan sistem ad ministrasi
p em bang unan yang m em u ng kinkan setiap stakeholder mengaktualisasikan citacita p encap aian derajat kead ilan d an kesejahteraan

so sial-eko no mi yang lebih

baik (better and sustainable sodo-cconomtc Standard oj living)

secara m and iri d an

bersama-sama, mengatur rumahtangga desa secara m and iri, m enjalin jejaring
kerjasama

desa,

menggali

m em p erjuang kan

kelestarian

berkelanjutan

{sustainable

sumber

keuangan

sumberdaya

natural

alam

resources and

desa
d an

m and iri,
ling ku ng an

environment)

serta
yang

secara asp iratif

(lihat pasal 209-211 U U no . 32/ 2004).
Deng an d em ikian, ko nsep o to no misasi lo kal (desa) sebagaimana gagasannya
tertuang pada U U no . 32/ 2004 sebenarnya telah m em berikan landasan yang
memad ai bagi semua p ihak (d i desa) u ntu k menjalankan sistem p embang unan

K onf l ik - K onf l ik K ekuasaan dan O toritas Kelembagaan Lokal dalam Ref ormasi TataK elola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

y ang zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
demokratis-partisipatif,
inklusif-kolektivistik,
serta tu m b u h n y a semangat
collegiate-participatory

k o n f l i k d iam etral antar p ih ak) .
tetap

menjunjung

p em u tu san

harm o nis

development,
tinggi

p elu ang

terjad iny a

Pada saat y ang bersamaan U U n o . 32/ 2004

asas perbedaan

kebijakan.

(m enekan

M e m an g ,

d an

pandangan

sejumlah

p lu ralism e

p erso alan

"tetap

d alam

d i b i arkan

m eng g antu ng ", d alam hal i n i , terutam a berkenaan d eng an fu ng si p em er/
desa sebagai " tu m p ah an segala u ru san" yang seharusnya m enjad i urusan
kew enang an p e m e rintah supra-desa (kabup aten).

.

Sementara i t u , p em erintal

desa " d i b i a r k a n " tetap d alam ketid akberd ay aan secara f inansial d eng an segala
m ac am tu ntu tan- kew ajib an y ang harus d iselesaikannya.
Jika

o to n o m i

lo kalitas

( u n tu k sementara)

d isep akati

m e n g am b i l

b e n tu k

sebagaimana f o rm atn y a terc erm in d alam pasal-pasal 200-216 U U n o . 32/ 2004
( o to n o m i desa), maka m u n c u l p ertany aan b eriku tny a, m a m p u k a h U U
32/ 2004

d an

PP

no .

72/ 2005

tentang

desa

ked au latan- d an- kem anid irian

Pem erintahan

sep enuhny a

Desa

no .

m e n jam i n

( k e m an d i ri an

d alam

p eng am b ilan kep u tu san, p end anaan, p eng elo laan lo kalitas)? D ap atkah semua
p rasyarat p e m b ang u nan d i ranah ad m inistrasi p u b l i k desa tersebut d ijalankan
d eng an

b aik sesuai cita-cita o t o n o m i lo kalitas (desa)? Benarkah

p em erintahan

desa

y ang

p o sisi-so sio lo g isny a

"berad a

d alam

o rg anisasi
p erang kap

b iro krasi p e m e rintahan p usat d an kab u p aten" m a m p u m em b eb askan
d an m e w u ju d k an segala cita-cita keberd ayaan
secara ko n stru ktif ?
"jebakan-jebakan
rigid

d an ked au latan

d irin y a

lo kalitas/ d esa

A d akah p o tensi k o n f l i k y ang m u n c u l akib at

bekerjany a

b io krasi" via aturan-aturan y ang sangat m e ng ikat serta secara

d i te n tu k an o leh p e m e rintah "atas desa"? Strateg i

d isu su n u n t u k m em b erd ay akan

d an m eneg u hkan

ap akah y ang

harus

o t o n o m i lo kalitas (desa)

sesuai cita-cita d an selaras d eng an U U 32/ 2004?
1.1.3. O to n o m i Lok al itas (D esa) dan Jeb ak an K o n f l i k V e rti k al

Sebagai

kep u tu san

sesungguhnya

i n n o v a ti f

di

b id ang

b e rtu ju an u tam a m eng o reksi

p o l i ti k - p e m e ri n tah an ,
d an

m e n d e ko n stru ksi

O TDA
id eo lo g i

'"sentralism e-o to ritarianism e" sebagaimana m ekanism eny a telah berjalan

pad a

sistem p em erintahan O rd e Baru ( O RBA ) sejak 1966-1998. Perso alanny a, " r u h
sentralism e" y ang telah b eg itu lama m end arah-d ag ing d alam sistem b iro krasi
d an tata-p em erintahan
o leh
m asih

sebuah

nasio nal, su lit u n tu k d ihap u skan secara

u nd ang - u nd ang

bany ak

hal-hal

y ang

w aktu

m e w u ju d kan

tu n tu tan tatanan-so sial

Ind o nesia

( k e m an d i ri an

d aerah,

d ip erd eb atkan.

m e m e rlu kan

governance).

y ang

p em erintahan

c u ku p
lo kal,

p anjang
sistem

y ang

O leh
u n tu k

serta-merta

d id alam n y a p u n

karena

i tu ,

sam p ai

p ad a

kemasy arakatan

y ang

d em o kratism e,

p artisip asi

O TDA
cita-cita
b aru

p ublik,

di

good-

D al am p erjalananny a, im p lem entasi ko nsep O T D A b ahkan tid ak

sed ikit m eng had ap i halang an, kend ala serta p erso alan-p erso alan

stru ktu ral d an

k u l tu ral p ad a tin g katan im p lem entasi, y ang besarannya berag am

m e n u ru t

K onf lik- K onf lik Kekuasaan dan O toritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataKelola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

kaw asan,zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
setting eko sistem, setting latar-belakang sosio-budaya d an setting sistem
sosial-kemasyarakatan
p eng aruh

setempat. A rtiny a setting geo -so sio -kultural memberikan

sangat berarti bagi

efektivitas imp lementasi

UU

Pemerintahan

Daerah i tu send iri.
D alam pada i tu , penataan sistem tata-p emerintahan baru yang bero rientasikan
d esentralisme d i ting kat kabupaten,, ko ta, juga menghad ap i
struktural

(termasuk

kelembagaan),

ku ltu ral,

persoalan-persoalan

p siko lo g ikal,

d an

tata-

ad m inistratif meny ang kut "hu b u ng an antara p em erintah kabupaten/ ko ta d an
p em erintah desa-desa" d i baw ahnya.

W ew enang yang m elim p ah d i ting kat

p em erintah kabup aten, sebagai akibat d iberlakukanny a O T D A , justru telah
menyebabkan
akumulasi

m u nc u lny a gejala baru

kekuasaan

yang

berupa

di

berlebihan

" resentralisasi"

ting kat

d an

kekuatan

o to ritas-kabup aten/ ko ta.

A kib atny a, kem and irian desa (sebagai w ilay ah-ad ministrasi d i baw ah hierarkhi
kabup aten) kem bali meng alami ' Rekapitalisasi kekuasaan" , d im ana desa "gagal"
m end ap atkan

d u ku ng an modal-politikal

d an modal-kultural

yang d ip erlukan

bagi tu m b u hny a sistem p engaturan desa yang m and iri d an berw ibaw a. Desa
m enjad i

semakin

terg antung

pada

ritm e d an

arahan

kebijakan

p o litik

p em erintahan pada hierarkhi kekuasaan d i atasnya.
Deng an ko nd isi yang d em ikian, d ikhaw atirkan, desa-desa d i Ind o nesia - yang
semula

d iharap kan

menguat status keberdayaannya -

kenyataannya,

justru

m eng alam i realitas sebaliknya y aitu reduksi-kekuatan yang sangat sig nifikan vis
a vis p em erintah kabup aten d an pusat.

(desa) kem b ali "tersed o t"

O to ritas ad m inistrasi kaw asan-lokal

ko nsentrasinya

ke ting kat kabup aten/ ko ta,

d an

menyisakan p ening katan derajat ketergantungan desa terhad ap kabup aten/ ko ta
yang c u ku p substansial
Desa

kem b ali

(desa kehilangan ked aulatan d an kem and irianny a).

meng alami

dependency-syndrome,

sebagaimana terjad i pada era O RBA .

yang

Ketergantungan

situasinya

m i ri p

so sial-eko no mi

d an

p o l i ti k desa terhad ap o to ritas central-government d i masa O RBA k i n i beralih
keterg antung an struktural terhad ap p emang ku o to ritas kabup aten/ ko ta. Sejauh
i n i , desa tetap menghad ap i persoalan inferio ritas serta ketid akm and irian d an
"ketid akb erd aulatan"

atas

w ilay ahny a

send iri

d ikarenakan

ketid akm am p uanny a u ntu k "berko m p etisi serta bersaing " melaw an kekuatan
yang d i m i l i k i o leh o to ritas kabup aten.
Deng an

kata

lain,

p embaharuan

sistem

tata-p emerintahan

kabup aten/ ko ta sebagaimana melekat pada ko nsep OTDA,
dampak perubahan

berarti terhadap sistem tatapemerintahan

di

ting kat

tidak memberikan

di tingkat desa. Jika

hal i n i d iang ap perso alan yang mengganggu cita-cita o to n o m i lo kalitas (desa),
maka p ertanyaannya, m o d el refo rmasi tata-p emerintahan (desa) seperti apakah
yang seharusnya d ilakukan? Jika p embenahan d i ting kat kabup aten p u n harus
d ilaku kan, maka bagaimana strategi yang harus d item p uh?

K o nf l ik - K o nf l ik K ekuasaan dan O toritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataK el ol a Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

Selain

p erso alan

m eny eb ab kan

di

atas,

p elemahan

ketim p ang an

sosial

ke m an d irian

d alam

seterusnya

akan

stru ktu r tata- p em erintahan

y ang

akhirny a bisa m ered u ksi keseluruhan cap aian
d an p o l i ti k y ang d ic ita- c itakan bersama.

desa

p em b ang u nan

so sial- eko no m i

Sejum lah p erso alan d an tantang an

y ang m u n c u l , ad alah:
1.

Desa b erp o tensi m eng alam izyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
guncangan stabilitas sosial-politik d an kekacauan
organisasi

sebagai akibat berlang sung ny a

tata-pemerintahan

kekuasaan

d an

w ew enang

secara

v ertikal,

antara

ko nflik-ko nflik

p em eg ang

o to ritas

p e m e rintahan desa versus p emegang o to ritas p em erintahan kab u p aten ( d i
"atas d esa").
2.

Secara h o riso n tal, tata-p em erintahan

desa f o rm al m e ng had ap i

l o k a l " b erup a

" p e m e rintahan

sistem

tata-p eng aturan

histo ris telah berurat-berakar d i ting kat lo kal. Konflik
di tingkat

ad at"

"law an-

y ang

otoritas

secara

kelembagaan

lokal su ng g u h su lit d i h i n d ark an , o leh karena setiap sistem tata-

m e m i l i k i dasar rasio nalitas d alam c ara-b erp ikir

p e m e rin tah an

( " lo g ika" )

tersend iri, y ang semuanya sama-sama masuk akal. D al am U U n o . 32/ 2004
p e m e rintahan desa m e m an g m enjad i satu-satunya o rg anisasi
di

" super-power"

lo kalitas

(desa)

y ang

d ib e rikan

p eng atu ran

kew enang an

u n tu k

m e ng ad m inistrasikan segala m acam urusan ( lihat U U n o . 32/ 2004 pasal
206).

N am u n,

sebelum

p em erintahan

desa h ad i r

d an

d i ak u i ,

secara

kesejarahan kelem bag aan ad at telah eksis terleb ih d ah u l u . H i n g g a k i n i p u n
relev ansi

d an

eksistensinya

d alam

p eng atu ran

k e h i d u p an

so sial-

kemasy arakatan l o k al tetap d i ak u i o leh masyarakat l o kal .
3.

Kapasitas

infrastruktur

desa y ang

kelembagaan

ada

(p ad a

keny ataanny a)

terlalu le m ah (atau h am p i r tid ak berarti) d an rap u h keku atan f inansialny a
d alam

m e n o p an g

proses-proses

tata-p em erintahan

m e n u ru t

o t o n o m i d an k e m an d i ri an lo kalitas (desa) - sehingga
lo kalitas (desa) akan

p e m e rin tah an

m eng alam i

tu n tu ta n •

k e m u n g k i n an n y a,

k e l u m p u h a n b ila ti d ak

d irev italisasi.
4.

Sistem

so sial-eko no m i

d an kesejahteraan masyarakat

desa tetap

mengalami

stagnasi, insecure, tak m a m p u berkem bang , tid ak m a n d i r i , b erg antu ng d ari

sum ber keku atan e k o n o m i d ari lu ar, serta tid ak sustainable
tid ak lang su ng
desa d alam
Secara

d ari

ke tid akm am p u an p em ang ku

m eng g erakkan

ring kas,

p em erintahan

hal

ini

d ikatakan

dan

koordinasi

d an

sebagai

sebagai akibat

o to ritas- p em erintahan

m eng g ali

krisis

p o tensi

le kai.

ketatap em erintahan

lo kalitas (d esa).
5. Jurang-komunikasi
kab u p aten

d an desa tetap lah

antara o to ritas ad m inistrasi p e m e rin tah an
lebar,

sekalip u n U U

no .

32/ 2004

telah

m e m b e ri kan k o r i d o r k o m u n i k asi y ang k o n stru k ti f . H a l i n i m eny eb ab kan
tid ak semua asp irasi desa tersam bung kan
m asu kan

p e n ti n g d alam

o to ritas p e m e rintahan kabup aten.
flKBHBBB *'"

ke "atas d esa" d an

proses p eru m u san

kebijakan

o leh

m e njad i

p e m ang ku

K onf lik- K onf lik Kekuasaan dan Otoritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataKelola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

6.

Organisasi p emerintahan desa bersama lembaga kemasyarakatan d i desa,
kenyataannya, juga sangat

lemah kem am p uanny a d alam menjalankan

p engelo laan p emerintahan secara internal, pelayanan p u b lik,

kapasitas

u n tu k berinisiatif, serta kapasitas keuangan d an penganggaran.

Prasyarat

m i n i m al tata-p emerintahan i n i jelas akan m eny u litkan pencapaian derajat zyxwvutsrqponmlk
yang

lebih

baik

sepertiynmjida
a d a n ya

j a m i n a n akses
keterlibatan/ p artisip asi p u b lik d alam pengelo laan d an ko n tro l terhad ap
p em erintahan y ang lebih baik.
governance

good-rural

Sementara i tu kenyataan d i lapangan m enu nju kkan, bahw a cita-cita ko m unitas
lo kal

(desa)

u ntu k

d apat

merealisasikan

derajat

kesejahteraan,

kead ilan,

keberd ayaan d an kem and irian yang lebih ting g i "secara segera", menjad i fakto r
p end o ro ng

terus d iresp o nsnya U U no . 32/ 2004 secara antusias. Respons

tersebut terutama sangat terasakan d i kaw asan pedesaan Jaw a, d im ana struktur
tata-p emerintahannya

memang

p em erintahan tersebut.

telah

terhad ap

well-adapted

UU

tata-

H al sebaliknya terjad i d i "desa-desa ad at" atau desa

d im ana sistem tata-pengaturan so sial-kemasyarakatannya menggunakan basis
leg itimasi selain U U Pemerintahan Daerah.
Sekalip un U U no . 32/ 2004 mengapresiasi keberadaan tata-aturan adat (pasal
203 d an pasal 216), n am u n o to ritas adat d engan sistem tatapemerintahan

asli,

sulit beradaptasi/ menyelaraskan d engan keberadaan sistem tata-p emerintahan
f o rm al d alam ko nsep desa. A lhasil, d alam merespo ns p eluang d esentralisasi1
atau o to n o m i lo kalitas (desa) y ang d itaw arkan o leh negara melalui platform
UU

n o . 32/ 2004, o to ritas adat seringkah berbenturan secara kelembagaan

d engan o to ritas f o rm al (p emerintah desa) y ang legitimate m enu ru t h u k u m
p o sitif kenegaraan.
Sesuai d engan p rinsip -p rinsip desentralisme m enu ru t U U n o . 32/ 2004, maka
"p erubahan nasib" sebuah ko m unitas lo kal (desa) hanya bisa d irealisasikan
bila ko m u nitas lo kal
tanggung jawab

tersbut m eng am bil prakarsa

penuh,

kewenangan

dan

y ang subtansial pada p raktek p em erintahan d ari kelembagaan

p em erintahan pada hierarkhi kew enangan jurisd iksio nal d i atasnya. Prinsip i n i

Rondinelli

an d

N el l i s (1986)

s eb ag ai m an a

d i k u ti p

ol eh

Cohen

an d

Peterso n

(1999)

m e n g e m u k ak an

b ah w a

zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWUTSRPMEC

d es en tral i s as i ad ai ah ''ihe t ransfer qf respo nsibilicv fo r planning, m ana.eanent , and ibe raism s and aUo iat io n o f resourccs fro m

t he cent ral gpvcrnm ent and it s agencit s t o field unit s of go vernm cn! agenaes, subo rdinat e unit s o r levels of go vernm ent , sem i
aut o no m o us pt t biic aut ho rit ies o r co rpcrado ns, area-w ide regio nal o r funct icnal aut horit ies. o r no n-go nem m er.t al privale o r
vo lunt ary o rgan dado ns".

A d a tiga b e n tu k

d e s e n t ra l i s a s i - a d m i n i s t ra t i f

y an g d i k e n ai d a n p e n ti n g u n t u k

d i k e tah u i

y ai tu : ( 1 ) d e k o n s e n t ra s i , y an g m e n u n j u k p ad a transf er k e w e n an g an d ari j e n j an g h i e rark h i ad m i n s tras i tertentu k e
b aw ah , n a m u n m a s i h tetap d al am
p ad a

satu jurisdicdo nal aut bo rit y p ad a p e m e ri n tah p u s at; (2.) d e l e g as i , y an g m e n u n j u k

t ransfer o f go vernm ent decisio n-m aking and adm inist radve aut bo rit y u n t u k s e b u ah tugas tertentu k ep ad a

o rg an i s as i

s u atu

tertentu y an g s i f atn y a b isa t idak-secara-langsung at aupun independen d ari k o n tro l p e m e ri n tah ; (3) d e v o l u s i ,

y an g m e n u n j u k p ad a transf er k e w e n an g an d ari p e m e ri n tah
y an g m e n g e m b an

(cent ral go vernm ent ) k ep ad a lo cal-level gpvernm ent al unit s

status seb agai ho lding inst it udo n y an g d i s ah k an o l e h p e ratu ran

h u k u m (l eg i s l ati o n ) (l i h at C o h e n

an d Peters o n ,

1999). M e n u ru t W o r k (2001), d e v o l u s i d ap at d i k ate g o ri k an j ug a seb agai d e s e n tral i s as i " p o l i t i k " j i k a

p e n g e rti an n y a

m e n c a k u p " ad an y a transf er tang g ung j aw ab

atau k e k u as aan p e n g atu ran / re g u l as i

secara p e n u h

d al am

decisio n-m aking, p e n g g u n aan resources, d an p e n ci p taan p e n d ap atan , d ari o to ri tas tung g al - neg ara k ep ad a o to ritas p u b l i k
( m as y arak at s i p i l , negara d a n sw asta) y an g o t o n o m d i ti ng k at l o k al d a n b ek erj a secara independent legal endt y".

K onf l ik - K onf l ik K ekuasaan dan O toritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataK elola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

terc erm in p ad a pasal 212 d an 213 b ahkan pasal 214 (tentang kerjasama desa)
U U no . 32/ 2004 y ang m e m b e rikan keleluasaan p enu h bagi p e m e ri n tah desa
u n tu k m e n g h i m p u n sum ber-sum ber p end anaan bagi kesejahteraan

masyarakat

desa. Kew enang an tersebut d i l i m p ah k an "ke b aw ah" d an d im an f aatkan sebagai
" m o d a l " bag i p eny eleng g araan tata-p em erintahan desa.
Perso alannya

k e m u d i an : (1) apakah setiap desa m am p u u n tu k

o to no m isasi desa d eng an p end ekatan y ang seragam

m enjalankan

sesuai U U n o . 32/ 2004

(p ad ahal jelas d i m a k l u m i bahw a setiap desa m eng had ap i kend ala-kend ala y ang
khas, d i m an a d erajat p erso alanny a p u n berbed a antara satu d an l ai n desa)? (2)
M e l i h at

asp eknya

y ang

desa,

p em erintahan

d esentralisasi-d esa

b eg itu ko m p leks d ih ad ap i o leh sistem

m aka

muncul

p ertany aan:

bisa d i te ri m a d an o p erasio nal

tata-kelo la

sejauhmana

keb ijakan

sesuai d eng an

kerag am an

JikazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPONMLKJIHGF
devolusi-kekuasaan
ad alah

stru ktu r so sial masy arakat desa d i Ind o nesia?

cita-cita d esentralisasi y ang d i p i l i h u n tu k m em b erd ay akan desa, m aka m u n c u l
p ertany aan:

b ag aim anakah

p entahap an

p enataan

tata-p em erintahan

desa

seyo gianya d i l ak u k an agar cita-cita "ked aulatan d esa" (keberd ay aan desa) d an
kesejahteraan desa terw ujud ?
1.1.4

K o nsep tual isasi O to n o m i Lokal itas (D esa)

" D e v o lu si

kekuasaan"

lo kalitas (desa).

jelas

sulit d iresp o ns

secara serta-merta

o leh

setiap

H a l i n i d isebabkan o leh bany ak f akto r, d iantarany a ti d ak

semua lo kalitas (desa) m e m i l i k i d erajat p erkem bang an kem aju an sep erti y ang
terjad i d i keb any akan desa d i Pulau Jaw a. A d a kerag am an y ang sangat tin g g i
y ang m eny eb ab kan o to no m isasi desa harus m eng am b il strategi berbed a-bed a.
Sistem p e m e rin tah an lo kalitas (desa) d i berbagai kaw asan Ind o nesia sep erti
N ang g ro e A c e h

D arussalam ,

ranah

M in an g kab au , Bali, d an Pap ua,

m eng enal tata-p eng aturan so sial-kemasyarakatan asli y ang berbasis p ad a
ikatan

tradisi

keturunan

sedarah

d an

(genealogis),

ikatan

religiositas.

telah
ikatan-

Tata-

p eng atu ran ad at tersebut telah ada b ahkan sebelum N eg ara Kesatuan Re p u b l i k
Ind o nesia

d i l ah i rk an

kekuasaan

d an

( lihat

Syafa'at,

kew enang an

2002).

p em erintahan

D eng an
di

kata

sekto r

p em erintah desa akan b erb entu ran d eng an kelembagaan

l ai n ,

p ublik

d ev o lu si
terhad ap

p em erintahan

adat

y ang telah eksis terleb ih d ah u l u d an legitimate secara trad iso nal. Siapa y ang
harus m e n d ap atkan devolving

power d ari "atas-desa"? Pem erintah desa f o rm al

( m e n u ru t U U n o . 32/ 2004) ataukah o to ritas adat?
D ev o lu si m e n g an d u n g d u a m akna sekaligus, y aitu : transfer
pemerintahan
sesuatu

hal

d an pengambil-alihan
( u ru san

p ublik)

tanggung

kekuasaan regulasi atau pengaturan

di

ting kat

lo kal.

D al am

jawab

atas segala

tata-p eng aturan

p e m e rintahan y ang m a n d i r i (berbasiskan d ev o lusi), b erarti tata- p em erintahan
desa

harus

p e m e rintahan

" re l ati f
p ad a

bebas"

d ari

h i e rark h i o to ritas

c am p u r
di

tang an

"atas-desa"

keku atan-keku atan
(sup ra

desa)

y aitu :

K onf lik- K onf lik Kekuasaan dan Otoritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataKelola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

Pemerintah Kabup aten/ Ko ta atau Pemerintah Pusat. N a m u n d em ikian, stud i
d ari

berbagai

sebaliknya.
m eng am b il

kasus d an daerah-daerah,

m eng ko nfirm asikan realitas

yang

Desa menghad ap i ting katzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPONMLKJIHG
kesulitan yang sangat buruk u n tu k bisa
alih

lim p ahan

kekuasaan

yang

d ib erikan

o leh

o to ritas

jurisd iksio nal "atas-desa" tersebut. Beberapa hambatan struktural yang segera
tam p ak ad alah, ketidaklengkapan dan ketidakberfungsian kelembagaan,

kapasitas

kelembagaan, d an kapasitas kepemimpinan serta sumberdaya manusia (perangkat

desa), sumber keuangan desa yang terbatas, d an ling ku ng an lain yang tid ak
m end u ku ng .

Deng an

d em ikian, d o ro ng an keing inan desa u n tu k

m am p u

menjalankan sistem tata-kelo la p emerintahan desa yang o to n o m d an m and iri
serta

baik

{rural

good and

self-reliant governance

system),

tid ak

m ung kin

d iw u ju d kan segera (d alam hitung an hari atau bulan), b ahkan bisa bertahuntahu n lamanya.
Secara ko nsep tual-teo retikal, u ntu k bisa mencapai derajat kem and irian yang
sesuai d engan p rinsip desentralisasi d an o to n o m i lo kal, maka harus d ilaku kan
p entahap an

pengembangan

mengad aptasi ko nsep

uState

kelembagaan
building

p em erintahan

desa.

Deng an

d ari Fukuy ama (2004), akan d id ap atkan

d ua dasar p enting terbentuknya sebuah tata-p emerintahan (lo kal) y ang efektif,
y aitu: (1) derajat efektivitas p emerintahan yang ting g i, d an (2) sp ektru m d ari
fung si yang d ijalankan o leh p emerintahan - the the
funetion

yang

d iru m u skan

tid ak terlalu melebar.
empat

bentuk

tam p ak pada Gambar 1.

tata-kelola

D ari

ko nsepsi

p em erintahan

scope of

governmental

Fukuy am a,
(desa)

tersebut

sebagaimana

K o nf l i k - K o nf l i k K ekuasaan dan O toritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataK elola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

D erajat Ef ektivitas Pemerintahan
- sangat

tinggi

IV
T i p e ideal - >
p e m e ri n tah an

Pem eri n tah desa y an g

desa

y an g k uat d an sangat
ef ektif d e n g an f ungsi

sangar ef ek ti f / k uat
(

d eng an
\

r

p eran / f u n g s i

sangat luas

terb atas/ ringk as

K o n d i s i " i d eal "
u n tu k I n d o n e s i a

S cop t of

Scopc of

govt rnm ent al
funct ion

- sangat

governm ent al

4-

funct ion

ringkas

- sangat

luas
Pe m e ri n tah

desa
Pem eri n tah desa y an g

y an g l e m ah , tidak

tidak ef ek ti f d en g an

ef ek ti f d eng an
f u n g s i / p e ran

f u n g s i / p eran

y an g

y an g

sangat l uas - > k o n d i s i

sed i k i t

riil d i I n d o n e s i a

III

II
D eraj at Ef ektivitas Pem erintahan
- sangat rendah

Gam bar 1. Em p at Tip e Sistem Tata Pengaturan Pem erintahan Desa
( d im o d if ikasi d ari Fukuy am a, 2004)
Pada G am b ar 1, terp etakan em p at tip e sistem tata-p eng aturan p e m e rin tah an
desa d eng an k o m b i n as i d erajat efektiv itas p em erintahanny a d an luasny a f u ng si
p e m e rintahan y ang d ijalan kan . Setiap

ko m b in asi d i w ak i l i o leh satu ru ang .

D i m u l a i p ad a ru ang I , ad alah w ilay ah d im an a d i te m u k an p em eritahan desa
d eng an

re ntang

f u ng si/ p eran ad m inistratif - kew enang an y ang

sangat

luas,

n a m u n d alam w aktu y ang bersamaan kekuatan o rg anisasi p e m e rin tah an desa
p u n sangat e f e k ti f d an ku at u n tu k m eno p ang p eny eleng g araan semua u ru san
kondisi ideal tata-pemerintahan
lokalitas
tersebut. Ru an g i n i b ila tercap ai, ad alahzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

(desa) ala Ind o nesia (sesuai y ang d iam anatkan o leh U U n o . 32/ 2004 d an PP
no . 72/ 2005). Sebag aimana d ike tah u i hasil stu d i d i Sumatera Barat, m isalny a,
m e n g k o n f i rm asi

d ite m u kan n y a leb ih

d ari

100

urusan p u b l i k

d itang ani o leh o rg anisasi p e m e rin tah desa p ad a saat i n i .
sangat

besar

u n tu k

u k u ran

sebuah

sumberd ay a

kebany akan d alam kead aan sangat terbatas.
cita-cita

k e m an d i ri an

kelembag aan
bureaucracy

masy arakat

lo kal,

p e m e rin tah an

sem p o y o ng an

harus

tersebut

desa y ang

M e ski b aik u n tu k m e w u ju d k an
nam u n

secara

o rg anisasio nal

p e m e rin tah an desa sep erti i n i berpotensi mengarah

y ang berg erak

y ang

Ju m l ah

"tanp a f o ku s" , karena

ke

chaotic-

b any akny a

f u ng si y ang harus d itang ani/ d iselesaikan.
Pada ru ang I I . terd ap at kaw asan d i m an a d i te m u k an kelembag aan
kap asitas/ efektiv itas p em erintahanny a y ang sangat

rend ah (sehing g a

d eng an
sangat

K onf lik- K onf lik Kekuasaan dan Otoritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataKelola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

lemah) n am u n pada w aktu yang bersamaan, p em erintahan desa juga harus
menjalankan fung si yang sangat luas. Tip e i n i ad alah tip ikal p em erintahan
desa y ang d item u kan ham p ir d i seluruh Ind o nesia saat i n i . Pada ruang i n i

p em erintahan desa benar-benar berada pada statuszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQPON
failedgovernment. Tip e tatakelo la p em erintahan yang d em ikian, d inilai sangat b u ru k karena m e m i l i ki
ketahanan

o rganisasio nalnya

sangat

kecil

sehingga

rentan

mengalami

"d estabilisasi" d an "g uncang an" atau orgamzational chaos. D alam po sisi seperti
i n i " b an tu an " d ari kelembagaan "atas-desa" m u tlak d ip erlu kan.

Dengan kata

lain, feno mena ketergantungan p emerintah desa pada sumberd aya luar tamp ak
sangat m eno njo l d i ruang I I i n i .
Ruang I I I m ew akili kaw asan d imana p em erintahan desa y ang sangat lemah
(tid ak

efektif) m eskip un fungsi-fungsi yang harus d ijalankan

tid aklah bany ak.

sebenarnya

Tip e tata-kelo la p emerintahan pada ru ang I I I adalah tip e

terb u ru k d ari keempat tip e yang ada. Pemerintahan desa benar-benar gagal
berp eran, sekalip un tid ak banyak hal yang harus d itang ani. Sementara i tu ,
Ruang IV m ew akili kaw asan d imana d item u kan "tip e id eal" sebuah

tata-

p em erintahan desa m enu ru t konsep Fukuy ama. Pada w ilay ah i n i , kekuatan
efektiv itas-p emerintahan desa berada pada derajat y ang sangat kuat. A rtiny a
p em erintahan desa m am p u mengend alikan semua kekuasaan d an kew enangan
yang d i m i l i k i n y a u n tu k meno p ang d an m ew ujud kan cita-cita masyarakat desa
(kesejahteraan, kem and irian, kead ilan, d an martabat). Karena fung siny a y ang
sangat ring kas, p em erintahan desa m am p u m elakukan fo kus, d an m enjalin
sinergi serta kerjasama kem itraan dengan p ihak luar p em erintahan desa u n tu k
m ew ujud kan cita-cita kesejahteraan tersebut.
Jika d ip etakan d engan menggunakan kerangka p em ikiran Fukuy am a (2004)
tersebut, maka semua desa d i Ind o nesia akan "terbag i habis" (teralo kasikan) ke
d alam setiap ruang .

Persoalannya, jika ruang IV ad alah "tip e id eal" y ang

hend ak d icap ai, maka bagaimanakah cara m entransfo rm asikan sistem tatap em erintahan desa-desa yang berada d i ruang I , I I , d an I I I ke ruang IV .
A p akah ru ang I ad alah tip e id eal "sementara" y ang seharusnya d icap ai terlebih
d ahu lu (sesuai U U no . 32/ 2004). D i ruang i n i , d ilaku kan tahap an p aling
p enting y aitu p emberd ay aan 2

infrastruktur kelembagaan

pada sistem

tata-

kelo la p em erintah desa seraya terus mengefisienkan fung si d an p eranannya.

T e rd ap at b an y ak b atas an

zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWUTSRPMEC
(em po w erm ent ), d al am hal i n i d u a b atas an y an g b i s a d i k u ti p ad al ah :

tentang p e m b e rd ay aan

"em powerm ent gpes well beyond t he narrow realm oj polit ical power, and differs front t he classical definit ion oj power by Max
Weber. Em powerm ent is used t o describe t he gaining of st rengt b in t he various ways necessary t o be able t o m ove out of
povert y, rat ber t han lit erally "t aking over power from som ebody else" at t he purely polit ical level This t neans, it includes
knowledge, educat ion, organiz at ion, rigbt s, and 'voice' as well asfinancial and m at erial resources" (S chnei d er, 1999).
S em en tara i tu b atas an l ai n ad al ah: em powerm ent m ay, socio-polit ically, be viewed as a condit ion wherepowerless people m ake
a sit uat ion so t bat t hey can ez ercist t beir voice in t he affairs of governance ( O s m a n i , 2 0 0 0 ) .

K onf l ik - K onf l ik K ekuasaan dan O toritas Kelembagaan Lokal dalam Reformasi TataK elola Pemerintahan D esa: Investigasi Teoretik dan Empirik

Pem erintahan desa sepantasnya berko nsentrasi pad a f u ng si eksekusi d i ting kat

kep ala desa, y aitu : p elay anan p u b l i k d an p elaksanaan regulasi d i m an azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaWVUTSRQP
scope-nyz
pun

harus

ring kas.

Sementara

Bad an

berko nsentrasi pad a f u ng si legislasi,
d ip e rlu kan

bersama-sama d eng an

Permusy aw aratan

Desa

p em erintahan desa.

( BPD )

making d i saat

sup erv isi, d an joint-decision

Fung si

lain

sep erti

d i l ak u k an secara terp isah d alam tata-p em erintahan

income-gencrating function

desa n a m u n tetap d alam kend ali kelembagaan ekseku tif d an leg islatif d-.^a. I «
no . 32/ 2004 d an PP no . 72/ 2005 juga m e m u n g k i n k an d ikem b ang kanny a
jejaring

kerjasama

so sial-eko no m i

m elalu i p o la

kem itraan atau

partnersbip

d eng an p i h ak lain ( p u b l i k ) sesuai k o ri d o r h u k u m y ang b erlaku .
A g ar good rural governance system bisa tercap ai, m aka d i p e rl u k an sejum lah up aya
m e m b an g u n
d i l aku kan

desa {rural

keberd ay aan

u n tu k

m encap ai

H al - h al y ang

empowerment).

h al i tu ad alah

p enataan

f u ng si

d ap at

kelembagaan,

p erku atan kap asitas o rg anisasio nal m e lalu i p eng em b ang an kapasitas o rganisasi
d an sum berd ay a m anusia ( SD M ) , serta m eng em b ang kan

sistem

m anajem en

p em erintahan desa y ang efektif. Pertany aanny a, p enataan sp esifik apa sajakah
y ang semestinya d ilaku kan?
M e ski d e m i k i an , agend a p ekerjaan u n tu k m eref o rm asi tata-p em erintahan d
ke arah o t o n o m i lo kal (desa) y ang kuat, b u kan l ah hal y ang m u d a h u n tu k sertam erta d i w u ju d k an tanp a p e rh itu n g an d an analisis y ang m atang .

D i p e rl u k ;>

serangkaian riset-aksi y ang m em ad ai u n tu k bisa m e n g in d e n tif ikasi kekhasankekhasan

y ang d i m i l i k i

o leh

setiap

desa, sehingga

strateg i p enataan

tata-

p em erintahan desa m e njad i khas sifatny a. Setting g eo -so sio -eko lo g i-lo kal, sosa
bud ay a, struktur-kem asy arakatan, sp asial-kew ilay ahan, so sio - p o litik, d an f ak to i f akto r lain akan sangat m e m p e n g aru h i tam p i l an sistem tata-p em erintahan desa
d i suatu kaw asan, y ang selanjutny a m eng hend aki p end ekatan y ang berbed abeda antara satu d an l ai n desa.
D i h arap kan , d i te m u k an sebuah

inno v asi rancang an sistem

tata-pemerintahan

desa y ang bisa d ih asilkan m e l al u i rang kaian stud i-aksi y ang d i l ak u k an o leh

Pusat Stu d i Pem b ang u nan Pertanian d an Pedesaan - In sti tu t Pertanian Bo g o r
(PSP3IPB) y ang bekerjasama d eng an Partnersbip for
Nation

Development

" Partnership-Based

2006

Prograrnme

Rural

i n i , d ih arap kan

terp ap ar

di

atas

(UNDP)

Governance Reform'

y ang

d ap at
p ad a

menjaw ab
akhirny a

Governance

Ind o nesia.

Reform -

Riset-aksi

Uni

b e rju d u l

y ang d ilaksanakan sep anjang tah u n
p erso alan-p erso alan
d ap at

m enjad i

sebagaimana

jaw aban

d alam

m em b erd ay akan/ m em p erb aiki kapasitas p em erintahan lo kal (d esa).
Stud i-aksi p ad a keg iatan i n i d ih arap kan m eng hasilkan ru m u san k o n s tr u k ti f
tata-kelembagaan d an gagasan ke arah reformasi tata-kelola pemerintahan
tata-kelembagaan yang

konstelasi fungsional-strukturalnya

e f e ktif d an m a n d i r