Tirtamulia Pembentukan Peraturan, 2017
PtMBTilTUKA]IPTRAIU
RA]I
PUSAI,
IIATRAH
lrAlr
lrrsA
s
Tlondro
Tlrtamulla,
S.H.,G.l{,,M.H.
IIATRAH
PUSAI,
D[]tDt$A
Penulis:
S.H.,C.N.,M.H.
TjondroTirtamulia,
Cetakanpertama,M aret20'17
HakciptadilindungiUndang-undang
karyatulisini
Dilarangmemperbanyak
dalambentukdandengancara
apapuntanpaijintertulisdaripen€rbit
Desalnsampul dah Tata l€tak:
Indah5.Rahayu
Penerblt;
Surabaya
Universitas
Jl.NgagelJayaSelatan169
60284
Surabaya
298-]00s,298-1100
Telp.(62-31)298-1000,
F a x(.6 2 - 3 12)9 8 - 1 0 0219, 8 - 1 0 1
E-mail: rektorat@unit.ubaya.ac.id
ISBN: 978-602-60099-2-0
RAI{
PEM
KANPERATU
BENTU
DANDESA
DAERAH,
PUSAT,
TjondroTirtamulia,S.H.,C.N.'M.H.
DAFTARISI
KATAPENGANTAR
III
BABI
PERSPEKTIF
HUKUMDALAMNEGARA
1
BABII
NEGARA
HUKUM,
PERUNDANG-UNDANGAN
. .A. .L. . . . . . . . . . 1 6
DANSISTE
HM
UKUMNASION
BABIII
PERUNDANG
NORMAHUKUMPERATURAN
UNDANGAN
................ 38
BABIV
RAGAMBAHASAPERATURAN
PERUNDANG'
UNDANGAN
................63
BABV LANDASAN,ASASPEMEENTUKANDAN
MUATANPERATURAN
PERUNDANGMATERI
........... 90
UNDANGAN.....
JENIS,
DANMATERI
MUATAN
BABVI HIERARKI,
......, 108
PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN
BABVII PERENCANAANPENYUSUNAN
PERATURAN
PERUNDANG.UNDANGAN......,.'I39
HUKUM
BABVIIIPOLAPENELITIAN
ATAUKAJIAN
PERATURAN
SUATU
PERUNDANG...........175
UNDANGAN.....
BABIX PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN
........... 198
PUSAT...........
BABX
PERATURANPERUNDANG.UNDANGAN
DAERAH
....................2le
BABXI PERATURANPERUNDANG-UNDANGAN
D lD E S A . . . . . . . . .
............ 26s
BABXII HARMONISASI
DALAMPEMBENTUKAN
PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN
........ 287
BABXIII PENYEBARLUASAN
DANPARTISIPASI
MASYARAKAT....
............... 308
DAFIARPUSTAKA
..................... 318
LAMPIRAN
I
BENTUK-BENTUK
RANCANGAN
PERATURAN
PERUNDANG.UNDANGAN
..,,.,...,, 324
LAMPIRAN
II
TEKNIK
PENYUSUNAN
PERATURAN
PERUNDANG.
UNDANGAN.
....
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3s4
LAMPIRAN
III
CONTOH
NASKAH
AKADEMIS
RANCANGAN
UNDANG-UNDANG
DANRANCANGAN
P E R A T U RDAANE R A H . . . . . . . . .
........ 424
KATAPENGANTAR
324
354
ft24
Pasca perubahan Undang-undangDasar Negara
Indonesiatahun 1945(UUD1945),begitu banyak
Republik
perubahan
di
mendasardalam kehidupanketatanegaraan
lndonesia,
Meski dinamika ketatanegaraantelah mengalami
pergeseran,
namuncita-citabangsadan negarayangtermuat
tetaplahsama,utamanyaadalahmelindungi
dalamkonstitusi
kehidupanbangsa
segenaptumpah darah,mencerdaskan
kesejahteraan
umum.
sertamemajukan
sangatterkaitdengan
lde negarahukum (rechfsstaor)
positivismehukum yang membawa konsekuensibahwa
Pembentukperaturan
sadaroleh
hukumharusdibentuksecara
peraturan
pembentukan
perundang-undangan,
sedangkan
perundang-undanqan
pada dasarnyadimakudkan untuk
pemerintahan
secarategasdan jelas.
kekuasaan
membatasi
peraturanperundang-undangan
Padasisilainpembentukan
dimaksudkanuntuk melindungi hak-hakdasar. Dengan
demikian kedudukan peraturan perundang-undangan
menjadisangatstrategisdalam implementasiide negara
hukum,
Pembangunan
Hukumsebagaibentukdaripelaksanaan
Nasionalmerupakanrangkaiankegiatandan
Pembangunan
usahayang terdiri dari langkahstrategisyang dituangkan
dalamsemuaprogramdan proyekpembangunanhukum,
dilaksanakan
menurutpoladan
hinggaseluruhkegiatannya
yangterarahmenuruttatananhukumnasional.
mekanisme
Perencanaan
PembangunanNasionalakan menjadi
l
landasanhukumdan acuanutamabagi pemerintahan
bagi
perumusan
perencanaan
pembangunan
nasionalkedepan.
Denganmemperhatikanpertimbanganfi losofistentang
tujuan hukum "ReformasiHukum" tetap penting bagi
penguatan
demokrasidi
lndonesia,
stabilitas
sosialdanpolitik
jangkapanjang,perlindungan
dan pemberdayaan
hakasasi,
dan pemulihanekonomisertakebijakanyangberkaitan.
Banyak peraturan perundang-undangan yang
ingin menyelesaikan
suatu permasalahan
tertentu justru
menimbulkan permasalahanlainnya, sehingga secara
kualitasUndang-Undang
belumlahdapat dikatakanbaik.
MasihditemukanUndang-Undang
yangbermasalah
maupun
diindikasikan/berpotensi
bermasalah.
Misalnyaantarasatu Undang-Undang
salingtumpang
tindih dan tidak konsistensatu denganyang lainnyaatau
berkaitan
yangdapatdilihatpadaputusanMahkamah
kualitas
(MK)
Konstitusi
terkaitperkarapengujianUndang-Undang.
Dalam kontek politi( perlu diingat mengenai
pentingnya politik hukum sebagai cara dan kebijakan
negarauntuk menentukanarahpembangunanbangsaini.
Keseluruhan
kehendaknegaraini dijabarkandalambentuk
peraturanperundang-undangan
yangtertuangpadaseluruh
tingkatan peraturan perundang-undangandar i mulai
Undang-Undang
hinggaPeraturan
Daerah-Desa.
Hukum harus dapat menciptakanstabilitaspolitik
agar pembangunandapat berjalan lancar dan terarah.
Pembangunan Indonesia bersifat fundamental, tidak
dilakukansecaratambalsulam.
Dalamagendareformasi
hukum,pembangunan
hukum
me
dis
pe
sel
bu
un
un
ada
hat
hu
Pe
su
me
un
ba
pe
pe
hin
pe
pe
r9i
l.
ng
agi
itik
rsi,
Ing
tru
ara
rik.
)un
In9
[aU
nan
nai
merupakansalahsatu agendayang harusditanganidan
digarapsecaraserius,hukum harus menjadi pandu bagi
pembangunan
aspeklain dalam pembangunannasional,
dalambidangekonomi,politiksosial,
seluruhpembangunan
budayaharuslahmengacukepadaperaturanperundangyangberlaku.
undangan
Keberadaanpembentukan peraturan perundangundangandidasarkanpada pemikiranNegaraIndonesia
adalahnegarahukum,sehinggasegalaaspek kehidupan
atashukum yang sesuaidengansistem
harusberdasarkan
hukumnasional.
Peraturan
Pembentukan
Undang-Undang
Padadasarnya
dimaksudkan untuk membentuk
Perundang'undangan
suatuketentuanyang baku (memberikanpedomanpasti)
mengenaitata cara pembentukanpelaturanperundanghingga PeraturanDaerah,
undangandari Undang-Undang
Undang-Undang
Desa,cakupan
bahkandenganberlakunya
pembentukan peraturan Perundang-undanganbagi
pemerintahanmenjadi semakin luas
penyelenggaraan
di Desa.
hinggaPeraturan
Harapanpenulisnantinyaberbagaimacamperaturan
perundang-undangan
tentang pembentukan peraturan
perundang'undangan
ini nantinyadapatmenjadihandboek
wetgevingbagi para perancangperaturan perundangmeskipunmasihterdapatbeberapakelemahan.
undangan,
yang muncul dalam pemahaman
Berbagaipermasalahan
membukapeluanguntuk melahirkanberbagaikarya-karya
baru
konsepsional
akademis
dalamparadigma
Tulisanini merupakanusaha merekambahan dasar
v
pembentukanperaturanperundang-uhdangan
yang dalam
berbagaibahanitu dalamkenyataannya
terdapatperbedaan
sehingga
pemahaman
perundang-undangan
dasarperaturan
senantiasamengalami penyesuaiandalam praheknya,
sebagaimanapemahamanperaturan daerah mulai dari
istilahprogrampembentukanhinggapembatalan
peraturan
daerahnya
peraturandidesa.
dan pembentukan
Sepertihalnyatulisan-tulisan
terdahulu,
harapanpenulis,
semogakeberadaanbuku ini, senantiasadapat memberi
manfaat,menambah
danmemperkaya
pengetahuan
tentang
Pembentukan
Peraturan
Perundang,undangan.
Surabaya,Januari2017
Penulis
BABII
PERSPEKflF
HUKUMDATAMNEGARA
SudiknoMertokusumor
menyatakan
bahwahukum ti
jika memdaklepasdari kehidupanmanusia,oleh karenanya
hukumakansamadenganmembicarakan
kehidupbicarakan
yang
Setiapmanusiamempunyaikepentingan
an manusia.
menurut kehidupannyadan harusdipenuhi.
berkembang
merupakansuatu tuntutan peroranganatau
Kepentingan
kelompok manusia untuk kgpentingannyahidup dan
bermasyarakat.
Manusiamenurut Aristotdles adalah "zoon politicon"
ataudengankatalain manusiaadalahmakhluksosialdalam
karenaitu manusiaakanmempunyai
kodratalamnya,,oleh
mempunyaisifat,watak dan kehendakmenurutalamiahnya.
Dalamkehidupanbermasyarakat,
manusiaakanberkumpul
bersama.Masyarakatsebagai suatu kelompok manusia
yanghidup didaerahtertentu dan akan beke{iasamauntUkmencapaikeinginansecarabersama.
Jadiharusada kepentinganbersamauntuk manusiabermasyarakat,
namun
hal ini tidak selaludapat diwujudkan,karenaadanyapert€ntangan yang mungkin saja dapat timbul dalam mewujudkankeinginanbersamanya.
1 Sudikno Mertokusumo,Mengendlhlukum:Sudtu Pengdntar,Libetty,
Yogyakarta,
2008,h. 1.
8A}TAN BACA,{N
':..:t
Atls
rerisl
$h-jyanto. M.*t!{dkan tood t;ott D,rr. LrtoJtii Pelu}rnot P|)b{lh Calth Mada
U'ljv€rsiqvPree',C€t pertama,yo8yakarfa 2005.
A,rn S.idmr0 rt.al,, t(grJlofiur Droltiu I'rr Deftoc'atic Sacial ciorga,
LlUan
dan
filuwea Law
Intetnational,London,20{0
Uddy Dj'rnredi XrrDisudirdi3, lenatupan Doktrln Superior S*ponsibilit! ddldn ltuausan
Nzhkanoh Apung R.pub[k lndo,?Jja, Lemb42 P€nllinan dtn P€nte.|lbenSen
{plin
a,cara
llUku'n Adrninlstruri NeearulLPP.llANi, lrkar!i, ?004
tfc(oubrry
Hil.tre 3Dd NIBvJD. wtite,
faah\tok on lwlsprud.ncc,
Elacbtona Pr!35 Uited,
L o f l d o nJ, c c o n d e d . ,1 9 9 6 .
lc hal
t.
Lral
RA]I
PUSAI,
IIATRAH
lrAlr
lrrsA
s
Tlondro
Tlrtamulla,
S.H.,G.l{,,M.H.
IIATRAH
PUSAI,
D[]tDt$A
Penulis:
S.H.,C.N.,M.H.
TjondroTirtamulia,
Cetakanpertama,M aret20'17
HakciptadilindungiUndang-undang
karyatulisini
Dilarangmemperbanyak
dalambentukdandengancara
apapuntanpaijintertulisdaripen€rbit
Desalnsampul dah Tata l€tak:
Indah5.Rahayu
Penerblt;
Surabaya
Universitas
Jl.NgagelJayaSelatan169
60284
Surabaya
298-]00s,298-1100
Telp.(62-31)298-1000,
F a x(.6 2 - 3 12)9 8 - 1 0 0219, 8 - 1 0 1
E-mail: rektorat@unit.ubaya.ac.id
ISBN: 978-602-60099-2-0
RAI{
PEM
KANPERATU
BENTU
DANDESA
DAERAH,
PUSAT,
TjondroTirtamulia,S.H.,C.N.'M.H.
DAFTARISI
KATAPENGANTAR
III
BABI
PERSPEKTIF
HUKUMDALAMNEGARA
1
BABII
NEGARA
HUKUM,
PERUNDANG-UNDANGAN
. .A. .L. . . . . . . . . . 1 6
DANSISTE
HM
UKUMNASION
BABIII
PERUNDANG
NORMAHUKUMPERATURAN
UNDANGAN
................ 38
BABIV
RAGAMBAHASAPERATURAN
PERUNDANG'
UNDANGAN
................63
BABV LANDASAN,ASASPEMEENTUKANDAN
MUATANPERATURAN
PERUNDANGMATERI
........... 90
UNDANGAN.....
JENIS,
DANMATERI
MUATAN
BABVI HIERARKI,
......, 108
PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN
BABVII PERENCANAANPENYUSUNAN
PERATURAN
PERUNDANG.UNDANGAN......,.'I39
HUKUM
BABVIIIPOLAPENELITIAN
ATAUKAJIAN
PERATURAN
SUATU
PERUNDANG...........175
UNDANGAN.....
BABIX PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN
........... 198
PUSAT...........
BABX
PERATURANPERUNDANG.UNDANGAN
DAERAH
....................2le
BABXI PERATURANPERUNDANG-UNDANGAN
D lD E S A . . . . . . . . .
............ 26s
BABXII HARMONISASI
DALAMPEMBENTUKAN
PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN
........ 287
BABXIII PENYEBARLUASAN
DANPARTISIPASI
MASYARAKAT....
............... 308
DAFIARPUSTAKA
..................... 318
LAMPIRAN
I
BENTUK-BENTUK
RANCANGAN
PERATURAN
PERUNDANG.UNDANGAN
..,,.,...,, 324
LAMPIRAN
II
TEKNIK
PENYUSUNAN
PERATURAN
PERUNDANG.
UNDANGAN.
....
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3s4
LAMPIRAN
III
CONTOH
NASKAH
AKADEMIS
RANCANGAN
UNDANG-UNDANG
DANRANCANGAN
P E R A T U RDAANE R A H . . . . . . . . .
........ 424
KATAPENGANTAR
324
354
ft24
Pasca perubahan Undang-undangDasar Negara
Indonesiatahun 1945(UUD1945),begitu banyak
Republik
perubahan
di
mendasardalam kehidupanketatanegaraan
lndonesia,
Meski dinamika ketatanegaraantelah mengalami
pergeseran,
namuncita-citabangsadan negarayangtermuat
tetaplahsama,utamanyaadalahmelindungi
dalamkonstitusi
kehidupanbangsa
segenaptumpah darah,mencerdaskan
kesejahteraan
umum.
sertamemajukan
sangatterkaitdengan
lde negarahukum (rechfsstaor)
positivismehukum yang membawa konsekuensibahwa
Pembentukperaturan
sadaroleh
hukumharusdibentuksecara
peraturan
pembentukan
perundang-undangan,
sedangkan
perundang-undanqan
pada dasarnyadimakudkan untuk
pemerintahan
secarategasdan jelas.
kekuasaan
membatasi
peraturanperundang-undangan
Padasisilainpembentukan
dimaksudkanuntuk melindungi hak-hakdasar. Dengan
demikian kedudukan peraturan perundang-undangan
menjadisangatstrategisdalam implementasiide negara
hukum,
Pembangunan
Hukumsebagaibentukdaripelaksanaan
Nasionalmerupakanrangkaiankegiatandan
Pembangunan
usahayang terdiri dari langkahstrategisyang dituangkan
dalamsemuaprogramdan proyekpembangunanhukum,
dilaksanakan
menurutpoladan
hinggaseluruhkegiatannya
yangterarahmenuruttatananhukumnasional.
mekanisme
Perencanaan
PembangunanNasionalakan menjadi
l
landasanhukumdan acuanutamabagi pemerintahan
bagi
perumusan
perencanaan
pembangunan
nasionalkedepan.
Denganmemperhatikanpertimbanganfi losofistentang
tujuan hukum "ReformasiHukum" tetap penting bagi
penguatan
demokrasidi
lndonesia,
stabilitas
sosialdanpolitik
jangkapanjang,perlindungan
dan pemberdayaan
hakasasi,
dan pemulihanekonomisertakebijakanyangberkaitan.
Banyak peraturan perundang-undangan yang
ingin menyelesaikan
suatu permasalahan
tertentu justru
menimbulkan permasalahanlainnya, sehingga secara
kualitasUndang-Undang
belumlahdapat dikatakanbaik.
MasihditemukanUndang-Undang
yangbermasalah
maupun
diindikasikan/berpotensi
bermasalah.
Misalnyaantarasatu Undang-Undang
salingtumpang
tindih dan tidak konsistensatu denganyang lainnyaatau
berkaitan
yangdapatdilihatpadaputusanMahkamah
kualitas
(MK)
Konstitusi
terkaitperkarapengujianUndang-Undang.
Dalam kontek politi( perlu diingat mengenai
pentingnya politik hukum sebagai cara dan kebijakan
negarauntuk menentukanarahpembangunanbangsaini.
Keseluruhan
kehendaknegaraini dijabarkandalambentuk
peraturanperundang-undangan
yangtertuangpadaseluruh
tingkatan peraturan perundang-undangandar i mulai
Undang-Undang
hinggaPeraturan
Daerah-Desa.
Hukum harus dapat menciptakanstabilitaspolitik
agar pembangunandapat berjalan lancar dan terarah.
Pembangunan Indonesia bersifat fundamental, tidak
dilakukansecaratambalsulam.
Dalamagendareformasi
hukum,pembangunan
hukum
me
dis
pe
sel
bu
un
un
ada
hat
hu
Pe
su
me
un
ba
pe
pe
hin
pe
pe
r9i
l.
ng
agi
itik
rsi,
Ing
tru
ara
rik.
)un
In9
[aU
nan
nai
merupakansalahsatu agendayang harusditanganidan
digarapsecaraserius,hukum harus menjadi pandu bagi
pembangunan
aspeklain dalam pembangunannasional,
dalambidangekonomi,politiksosial,
seluruhpembangunan
budayaharuslahmengacukepadaperaturanperundangyangberlaku.
undangan
Keberadaanpembentukan peraturan perundangundangandidasarkanpada pemikiranNegaraIndonesia
adalahnegarahukum,sehinggasegalaaspek kehidupan
atashukum yang sesuaidengansistem
harusberdasarkan
hukumnasional.
Peraturan
Pembentukan
Undang-Undang
Padadasarnya
dimaksudkan untuk membentuk
Perundang'undangan
suatuketentuanyang baku (memberikanpedomanpasti)
mengenaitata cara pembentukanpelaturanperundanghingga PeraturanDaerah,
undangandari Undang-Undang
Undang-Undang
Desa,cakupan
bahkandenganberlakunya
pembentukan peraturan Perundang-undanganbagi
pemerintahanmenjadi semakin luas
penyelenggaraan
di Desa.
hinggaPeraturan
Harapanpenulisnantinyaberbagaimacamperaturan
perundang-undangan
tentang pembentukan peraturan
perundang'undangan
ini nantinyadapatmenjadihandboek
wetgevingbagi para perancangperaturan perundangmeskipunmasihterdapatbeberapakelemahan.
undangan,
yang muncul dalam pemahaman
Berbagaipermasalahan
membukapeluanguntuk melahirkanberbagaikarya-karya
baru
konsepsional
akademis
dalamparadigma
Tulisanini merupakanusaha merekambahan dasar
v
pembentukanperaturanperundang-uhdangan
yang dalam
berbagaibahanitu dalamkenyataannya
terdapatperbedaan
sehingga
pemahaman
perundang-undangan
dasarperaturan
senantiasamengalami penyesuaiandalam praheknya,
sebagaimanapemahamanperaturan daerah mulai dari
istilahprogrampembentukanhinggapembatalan
peraturan
daerahnya
peraturandidesa.
dan pembentukan
Sepertihalnyatulisan-tulisan
terdahulu,
harapanpenulis,
semogakeberadaanbuku ini, senantiasadapat memberi
manfaat,menambah
danmemperkaya
pengetahuan
tentang
Pembentukan
Peraturan
Perundang,undangan.
Surabaya,Januari2017
Penulis
BABII
PERSPEKflF
HUKUMDATAMNEGARA
SudiknoMertokusumor
menyatakan
bahwahukum ti
jika memdaklepasdari kehidupanmanusia,oleh karenanya
hukumakansamadenganmembicarakan
kehidupbicarakan
yang
Setiapmanusiamempunyaikepentingan
an manusia.
menurut kehidupannyadan harusdipenuhi.
berkembang
merupakansuatu tuntutan peroranganatau
Kepentingan
kelompok manusia untuk kgpentingannyahidup dan
bermasyarakat.
Manusiamenurut Aristotdles adalah "zoon politicon"
ataudengankatalain manusiaadalahmakhluksosialdalam
karenaitu manusiaakanmempunyai
kodratalamnya,,oleh
mempunyaisifat,watak dan kehendakmenurutalamiahnya.
Dalamkehidupanbermasyarakat,
manusiaakanberkumpul
bersama.Masyarakatsebagai suatu kelompok manusia
yanghidup didaerahtertentu dan akan beke{iasamauntUkmencapaikeinginansecarabersama.
Jadiharusada kepentinganbersamauntuk manusiabermasyarakat,
namun
hal ini tidak selaludapat diwujudkan,karenaadanyapert€ntangan yang mungkin saja dapat timbul dalam mewujudkankeinginanbersamanya.
1 Sudikno Mertokusumo,Mengendlhlukum:Sudtu Pengdntar,Libetty,
Yogyakarta,
2008,h. 1.
8A}TAN BACA,{N
':..:t
Atls
rerisl
$h-jyanto. M.*t!{dkan tood t;ott D,rr. LrtoJtii Pelu}rnot P|)b{lh Calth Mada
U'ljv€rsiqvPree',C€t pertama,yo8yakarfa 2005.
A,rn S.idmr0 rt.al,, t(grJlofiur Droltiu I'rr Deftoc'atic Sacial ciorga,
LlUan
dan
filuwea Law
Intetnational,London,20{0
Uddy Dj'rnredi XrrDisudirdi3, lenatupan Doktrln Superior S*ponsibilit! ddldn ltuausan
Nzhkanoh Apung R.pub[k lndo,?Jja, Lemb42 P€nllinan dtn P€nte.|lbenSen
{plin
a,cara
llUku'n Adrninlstruri NeearulLPP.llANi, lrkar!i, ?004
tfc(oubrry
Hil.tre 3Dd NIBvJD. wtite,
faah\tok on lwlsprud.ncc,
Elacbtona Pr!35 Uited,
L o f l d o nJ, c c o n d e d . ,1 9 9 6 .
lc hal
t.
Lral