Dari Birokrasi Negara Budiman ke Birokrasi Pe m bu ru Re n te

Dari Birokrasi Negara Budiman ke Birokrasi Pe m bu ru Re n te

Politik agraria di masa awal kemerdekaan diisi oleh gelor a keb a n gsa a n ya n g r evolu sion er u n t u k m en dayagun akan kekuasaan n egara un tuk m en gubah politik agraria dan hubungan-hubungan sosial agraria warisan-warisan kolonialism e dan feodalism e. H al ini m em an g m erupakan zeitgeist, sem an gat zam an , pada waktu itu yang dihayati oleh elite terdidik zaman revolusi. Kesen ja n ga n ya n g kon t r a s a n t a r a kem iskin a n d a n kesengsaraan petani dengan kekayaan dan kejayaan elite kolon ia l m er u p a ka n seb a gia n kon d isi ya n g iku t m em b en t u k sem a n ga t r evolu sion er it u . Kon d isi kem iskin a n a gr a r ia d a n kesen gsa r a a n p et a n i ya n g disebabkan oleh cara pemerintahan kolonial membentuk

d an m en jalan kan p olit ik agr ar ia, t er m asu k m elalu i sistem penguasaan tidak langsung (indirect rule) dengan m en ggu n a ka n elit elit feu d a l, b en a r -b en a r t ela h m em p en ga r u h i p em ikir a n p a r a p em im p in p eju a n g kem erdekaan Indonesia.

P a d a sa a t it u , ket et a p a n “u n t u k m em b en t u k pemerintah negara Indonesia untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia

133 … dengan mewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh

Epilog : Pemerintah Sebagai Pengurus Rakyat

r a kya t I n d on esia ” 97 t ela h m en d a sa r i “p er ju a n ga n perom bakan hukum agraria n asion al (yan g) berjalan erat dengan sejarah perjuangan bangsa melepaskan diri dari cengkaram an, pengaruh dan sisa-sisa penjajahan; khususnya perjuangan rakyat tani untuk membebaskan diri dari kekangan-kekangan sistem feodal atas tanah

dan pem erasan kaum m odal asin g.” 98 Tak h eran bila seoran g pen eliti agraria tern am a tahun 1960 -an , Eric J acoby dalam buku klasiknya Agrarian Unrest in South- east Asia (1961) m engem ukakan bahwa

… d a p a t d in ya t a ka n d en ga n jela s b a h wa sesungguhnya struktur agraria yang bersifat merusak lah yang memberi jalan bagi gagasan kebangsaan, dan p er ju a n ga n -p er ju a n ga n p olit ik (sela n ju t n ya )

d iku a t ka n oleh id en t it a s r a sa p er ju a n ga n kem er d eka a n m ela lu i p er ju a n ga n t a n a h (J a cob y 19 6 1:50 ). 99

Un d a n g-u n d a n g No. 5 t a h u n 19 6 0 t en t a n g Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA 1960 ) telah mendasarkan diri pada konsepsi politik hukum Hak Men guasai dari Negara (H MN). Dalam bab III buku kecil ini, penulis telah menunjukkan bahwa sifat negara budim an in i lah yan g m en dasari kon sepsi H MN itu.

97 Kalimat dalam Pembukaan UUD 1945.

98 Pidato Pen gan tar Men ter i Agr ar ia (Mr . Sadjar wo) di dalam sid a n g DP R-GR t a n gga l 12 Sep t em b er 19 6 0 (d im u a t d a la m

H a r son o, 19 9 4 :53). 99 Kalim at aslinya, “…it can be asserted that it w as the defective

agrarian structure w hich paved the w ay for the national idea, and political developm ents have confirm ed the em otional identity of the fight for freedom w ith the cry for lan d “ (J acoby 1961:50 ). Secara berbeda-beda, di awal m asa kem erdekaan n ya ban yak elit n egara yan g baru m erdeka, ben ar-ben ar dipen garuhi oleh n askah resm i badan Persatuan Bangsa-Bangsa, FAO (Food and Agricultural Or- ganization ) Land Reform - Defects in Agrarian Structure as Obstacles t o Econ om ic Dev elop m en t yan g diterbitkan pada 1951.

134 Land Reform Dari Masa Ke Masa Berbagai pem ikir dan pem ikiran agraria di awal m asa

kem er d eka a n t id a k p er n a h m em b a ya n gka n b a h wa pemerintah pusat sebagai pemegang kewenangan HMN it u a ka n m en ggu n a ka n (d a n m en ya la h gu n a ka n ) kewenangan yang besar itu sedem ikian rupa sehingga mengkhianati sifat budiman yang telah dilekatkan dalam kewenangan yang besar sekali itu.

Nam un m ereka salah terka. Seperti ditun jukkan dalam buku kecil ini pada bab VII, VIII dan IX, praktek dari rejim penguasa Negara Orde Baru memaksimalisasi peran n egara sebagai alat pem ban gun an Kapitalism e. Kewenangan yang digenggam pemerintah pusat melalui konsep HMN itu berakibat bencana bagi rakyat petani yang m enjadi korban peram pasan tanah. UUPA tidak ditem patkan sebagai in duk dari perun dan g-udan gan agraria. Masin g-asin g sektor diatur oleh perun dan g- udan gan ter sen dir i, m isaln ya Un dan g-un dan g No. 5 t a h u n 19 6 7 t en t a n g Ket en t u a n -ket en t u a n P okok Keh u t an an No. 5/ 19 6 7 d an Un d an g-u n d an g No. 11 t a h u n 19 6 7 t en t a n g Ket en t u a n -ket en t u a n P okok Pertam bangan. HMN yang telah disektoralisasikan itu menjadi sumber kewenangan yang luar biasa bagi rejim pen guasa, den gan m en yin gkirkan sifat budim an yan g dahulu telah dilekatkan padanya. Kita menyaksikan tak

h en t i-h en t in ya b a ga im a n a p er a m p a sa n t a n a h it u

d ib en a r ka n m ela lu i p r oses ya n g sa ya ist ila h ka n n egar aisasi t an ah -t an ah r akyat , yakn i t an ah r akyat dimasukkan dalam kategori sebagai “tanah negara”, lalu atas dasar definisi “tanah negara” itu, pemerintah pusat – baik itu Departem en Kehutanan, Badan Pertanahan Na sion a l, m a u p u n Dep a r t em en P er t a m b a n ga n – m em b er i h a k-h a k b a r u u n t u k b a d a n -b a d a n u sa h a p r od u ksi m au p u n kon ser vasi. J ad i sebagian bad an - badan usaha produksi dan konservasi raksasa itu berdiri di atas proses penyingkiran rakyat petani dari tanah dan

135 sumber daya alam yang menjadi sandaran keberlangsungan

Epilog : Pemerintah Sebagai Pengurus Rakyat

hidupnya (Fauzi , 20 0 2).

Da la m p osisi n ega r a Or d e Ba r u ya n g sa n ga t birokratik dan otoritarian, seperti banyak dianalisis oleh ilm u an sosial In d on esia t ah u n 19 8 0 an d an 19 9 0 an (misalnya Bulkin 1984a, 1984b, Mas’oed 1989, Tornquist 1990 , Budiman 1991) , pengadaan tanah untuk usaha 10 0 p r od u ksi p er t a m b a n ga n , keh u t a n a n , p er keb u n a n , p er u m ah an , m au p u n kawasan in d u str i m em ber ikan kem un gkin an luas bagi para birokrat pem buru ren te u n t u k b er kip r a h . Ma ksu d n ya , kor u p si m en yer t a i penggunaan (dan penyalahgunaan) kewenangan untuk m em b u a t kep u t u sa n p u b lik t er t en t u , ya kn i b er u p a pem berian kon sesi-kon sesi un tuk pen guasaan tan ah/ p en gu sa h a a n h u t a n / p en ger u ka n b a r a n g t a m b a n g/ eksploitasi gas dan minyak bumi/ dan lain-lainnya.

P eja b a t b ir okr a si m en yu su n p er a t u r a n d a n m ekan ism e u n t u k m em p er oleh r en t e ekon om i bagi keu an gan Negar a ber u pa pen d apatan pajak, r oyalti, m aupun pungutan-pungutan berbagai bentuk.

Prosedur yang rumit (dan yang diperumit) menjadi arena sekaligus kekuasaan yang dapat diandalkan para birokrat pemburu rente untuk menghadapi para pelaku bisnis yang menjadi sasarannya. Para birokrat pemburu rente senantiasa tahu, bila perlu memonopoli informasi dan kewenangan dalam menjalankan prosedur-prosedur itu. Misalnya saja Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) m em bu at su r at kep u tu san Izin Lokasi u n tu k p r oyek-p r oyek ka wa sa n in d u st r i a t a u ka wa sa n perumahan real estate tertentu. Birokrasi yang bersifat p em b u r u r en t e ju ga b er sifa t ot or it a r ia n ka r en a

Untuk kajian teori-teori negara paska kolonial secara ringkas, 10 0

lih at : Bu d im an (19 9 6 ) d an H ad iz (19 9 9 ).

136 Land Reform Dari Masa Ke Masa keputusan n ya tidak ada yan g bisa m elakukan kon trol

administrasi maupun kontrol publik atas kemungkinan penyalahgunaannya. Birokrasi itu bersekongkol dengan pem odal asin g dan dom estik m en ggerogoti kekayaan publik. Sifat lain dari birokrasi pem buru rente adalah p r ed a t or is. Pr oyek p em b u ka a n h u t a n t r op is u n t u k pembalakan kayu secara besar-besaran dengan hak-hak p en gu sa h a a n h u t a n , a t a u p em b er ia n kon sesi pertam bangan m erupakan contoh lain yang gam blang. Sifat predatoris itu bisa juga dilakukan atas anggaran negara, seperti terang-benderang terjadi dalam skandal m ega-proyek “pen cetakan sawah satu juta hektar” di hutan gam but Kalim antan Tengah-Kalim antan Selatan yan g berlan gsun g m en jelan g kejatuhan rejim Suharto tahun 1997.

Bir okr a si ot or it a r ia n p em b u r u r en t e it u t et a p m em erlukan justifikasi dari suatu ide besar m engenai p em b a n gu n a n . Mer eka t et a p sa ja b ir okr a si pem ban gun an yan g m en gaku m en gabdikan diri pada tujuan-tujuan the greatest good for the greatest num - ber of people , yang merupakan moto utama dari paham utilitarian ism e. Mereka m en jadi alat tekn okratik dari kekuatan ekonomi-politik yang mendominasi negara dan m a sya r a ka t . Mer eka m em er lu ka n ju st ifika si a t a s perbuatan maupun akibat negatif yang ditimbulkannya. Sega la kor b a n d a p a t d ib en a r ka n a sa l d em i Pem ban gun an . Pem ban gun an m en jadi ideologi yan g m em b en a r ka n kor b a n ya n g b er gelim p a n ga n . Pem ban gun an ism e berusah a m en yediakan justifikasi dan menghindarkan mereka dari rasa bersalah.

Pada m asa Indonesia di bawah rejim Orde Baru, birokrasi otoritarian pem buru ren te sem acam in i lah yan g ikut an dil m em asukkan tan ah-tan ah rakyat dan kekayaan publik lainnya secara paksa ke dalam sirkuit produksi kapitalis yang dimiliki perusahaan-perusahaan

137 r a ksa sa n a sion a l m a u p u n t r a n sn a sion a l, d a n p a d a

Epilog : Pemerintah Sebagai Pengurus Rakyat

gilirannya memberi jalan bagi akumulasi kekayaan elite oligarki yang m endom inasi ekonom i politik Indonesia. Men urut pen elitian dari Robison an d H adiz (20 0 4),

H adiz dan Robison (20 0 5) dan H adiz (20 0 1, 20 0 4a,

20 0 4b, 20 0 6) dan Winter (20 11:139-192) kebanyakan oligar k In d on esia in i ber h asil m elewati bad ai kr isis finansial dan perubahan politik di masa transisi demokrasi (1998-1999), bahkan kemudian dapat bekerja lebih baik lagi dalam tatanan politik yang demokratis. Mereka telah berhasil membentuk kembali diri mereka menjadi aktor-

a kt or d em okr a t ik m ela lu i p a r t a i-p a r t a i p olit ik d a n p ar lem en yan g m er eka m ain kan . Den gan d em ikian lem b a ga -lem b a ga d em okr a si it u t ela h d ip a ka i d a n dibajak oleh oligarki lam a yan g m erupakan ekspon en utam a dari rejim yang terdahulu.

Ketika kebijakan desentralisasi diterapkan m ulai tahun 20 0 1, para oligarki pun berhasil m en yesuaikan diri dan memanfaatkannya dengan mendesentralisasikan pula kekuatan oligarkinya dan membangun jaring-jaring baru dengan kekuatan lokal, termasuk pula dengan para “bandit-bandit dan preman politik dalam kepemimpinan partai-partai, parlemen-parlemen dan lembaga-lembaga ekseku t if yan g kesem u an ya m en gen d alikan agen d a desentralisasi”. 10 1 Dengan kebijakan desentralisasi, yang

b er la n gsu n g sem en ja k t a h u n 2 0 0 0 , kewen a n ga n pemerintah kabupaten/ kota untuk memberikan konsesi- konsesi berupa ijin lokasi, pengusahaan hutan skala kecil, konsesi eksplotasi tambang batu bara, dan lainnya, telah m em buat para pem buru ren te berlipat gan da begitu cep a t , m em b a n ya k, d a n m elu a s d i b a d a n -b a d a n pem erintahan daerah.

Hadiz mengistilahkannya sebagai “newly decentralized, preda- 10 1

tory n etworks of patron age” (H adiz 20 0 4a:699).

138 Land Reform Dari Masa Ke Masa