BAB II URAIAN TEORITIS
2.1. Konsep Dasar PAD
Penyelenggaraan tugas dan fungsi pemerintahan, pelaksanaan pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat oleh Pemerintah baik Pusat
maupun Daerah tentulah membutuhkan pembiayaan. Salah satu sumber dana bagi pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan, pelaksanaan pembangunan dan
pelayanan kepada masyarakat di Daerah adalah Pendapatan Asli Daerah PAD. Untuk memenuhi sumber dana bagi pembiayaan penyelenggaraan
pemerintahan tersebut Pemerintah Daerah akan berusaha semaksimal mungkin untuk meningkatkan realisasi penerimaannya. Melalui peningkatan penerimaan
tersebut diharapkan juga dapat ditingkatkan pelayanan yang diberikan oleh Pemerintah Daerah.
2.1.1. Pendapatan Asli Daerah PAD
Pelaksanaan kebijakan Otonomi Daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 telah menimbulkan kecemasan dari kalangan dunia usaha
terhadap kemungkinan pengenaan berbagai pajak, retribusi atau pungutan lainnya oleh Pemerintah Daerah terhadap dunia usaha untuk memacu peningkatan PAD.
Namun menurut hal tersebut sangat tidak beralasan, karena penetapan pajak dan retribusi daerah serta pungutan lainnya harus diatur dengan peraturan Daerah yang
memacu kepada peraturan perundang-undangan secara nasional. Upaya yang dilakukan Pemerintah Daerah untuk meningkatkan PAD tentu saja dilakukan
sepanjang koridor regulasi yang ada, karena penetapan suatu kebijakan dalam
Universitas Sumatera Utara
bentuk Peraturan Daerah bukan lagi monopoli Pemerintah Daerah tetapi juga diawasi oleh legislatif dan masyarakat.
Baik Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah maupun penggantinya Undang-Undang Nomor 22 Tahun
1999 tentang Pemerintahan Daerah, mengatur tentang Pendapatan Asli Daerah PAD tersebut. Dalam UU 51974 dinyatakan bahwa PAD terdiri dari ; 1 hasil
pajak Daerah, 2 hasil retribusi Daerah, 3 hasil Perusahaan Daerah, 4 lain-lain usaha Daerah yang sah.
2.1.2. Sumber Pendapatan Daerah
Kemudian dengan lahirnya kebijakan Otonomi Daerah dengan
desentralisasi otoritas dan desentralisasi fiskal yang diatur dnegan UU 221999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU 251999 tentang Perimbangan Keuangan
Antara Pemerintah Pusat dan Daerah, dijelaskan bahwa sumber pendapatan Daerah terdiri dari :
Pendapatan Asli Daerah PAD, yaitu : • Hasil Pajak Daerah
Menurut Kaho pajak daerah adalah peralihan kekayaan dari pihak rakyat kepada kas negara untuk membiayai pengeluaran rutin dan surplusnya digunakan
untuk Public Investment. Pajak daerah adalah pungutan daerah menurut peraturan yang ditetapkan
sebagai badan hukum publik dalam rangkai membiayai rumah tangganya. Dengan kata lain pajak daerah adalah : pajak yang wewenang pungutannya ada pada
daerah dan pembangunan daerah hal ini dikemukakan oleh Yasin. Selain itu Davey mengemukakan pendapatnya tentang pajak daerah yaitu :
Universitas Sumatera Utara
1. Pajak yang dipungut oleh pemerintah daerah dengan peraturan daerah
sendiri. 2.
Pajak yang dipungut berdasarkan peraturan nasional tapi pendapatan tarifnya dilakukan oleh Pemda.
3. Pajak yang dipungut atau ditetapkan oleh Pemda
4. Pajak yang dipungut dan diadmnisitrasikan oleh pemerintah pusat tetapi
pungutannya kepada, dibagi hasilkan dengan atau dibebani pungutan tambahan opsen oleh Pemda.
Menurut Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1997 disebutkan bahwa pajak daerah adalah, yang selanjutnya disebut pajak, yaitu iuran wajib yang dilakukan
oleh orang pribadi atau badan kepada daerah tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksakan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku, yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pembangunan daerah.
Pasal 2 ayat 1 dan 2 di dalam Undang-Undang Nomor 18 tahun 1999 disebutkan bahwa jenis pajak daerah yaitu :
1. Jenis pajak daerah Tingkat I terdiri dari :
a. Pajak kenderaan bermotor
b. Bea balik nama kenderaan bermotor
c. Pajak bahan bakar kenderaan bermotor
2. Jenis pajak daerah Tingkat II terdiri dari :
a. Pajak hotel dan restoran
b. Pajak hiburan
c. Pajak reklame
Universitas Sumatera Utara
d. Pajak penerangan jalan
e. Pajak pengambilan dan pengelolaan bahan galian golongan C
f. Pajak pemanfaatan air bawah tanah dan air permukaan
Selanjutnya pasal 3 ayat 1 dicantumkan tarif pajak paling tinggi dari masing-masing jenis pajak sebagai berikut :
a. Pajak kenderaan bermotor 5
b. Pajak balik nama kenderaan bermotor 10
c. Pajak bahan bakar kenderaan bermotor 5
d. Pajak hotel dan restoran 10
e. Pajak hiburan 35
f. Pajak reklame 25
g. Pajak penerangan jalan 10
h. Pajak pengambilan dan pengelolaan bahan galian golongan C
i. Pajak pemanfaatan air bawah tanah dan air permukaan 20
Tarif pajak untuk daerah Tingkat I diatur dengan peraturan pemerintah dan penetapannya seragam diseluruh Indonesia. Sedang untuk daerah Tingkat II,
selanjutnya ditetapkan oleh peraturan daerah masing-masing dan peraturan daerah tentang pajak tidak dapat berlaku surut. Memperhatikan sumber pendapatan asli
daerah sebagaimana tersebut diatas, terlihat sangat bervariasi. • Hasil Retribusi Daerah
Rochmat Sumitra mengatakan bahwa retribusi adalah pembayaran kepada negara yang dilakukan kepada mereka yang menggunakan jasa-jasa negara,
artinya retribusi daerah sebagai pembayaran atas pemakaian jasa atau karena mendapat pekerjaan usaha atau milik daerah bagi yang berkepentingan atau jasa
Universitas Sumatera Utara
yang diberikan oleh daerah, baik secara langsung maupun tidak langsung. Oleh karena itu setiap pungutan yang dilakukan oleh pemerintah daerah senantiasa
berdasarkan prestasi dan jasa yang diberikan kepada masyarakat, sehingga keluasaan retribusi daerah terletak pada yang dapat dinikmati oleh masyarakat.
Jadi retribusi sangat berhubungan erat dengan jasa layanan yang diberikan pemerintah kepada yang membutuhkan.
Pembayaran retribusi oleh masyarakat menurut Davey adalah : 1.
Dasar untuk mengenakan retribusi biasanya harus didasarkan pada total cost dari pada pelayanan-pelayanan yang disediakan.
2. Dalam beberapa hal retribusi biasanya harus didasarkan pada kesinambungan
harga jasa suatu pelayanan, yaitu atas dasar mencari keuntungan. Disamping itu menurut Kaho, ada beberapa ciri-ciri retribusi yaitu :
1. Retribusi dipungut oleh negara
2. Dalam pungutan terdapat pemaksaan secara ekonomis
3. Adanya kontra prestasi yang secara langsung dapat ditunjuk
4. Retribusi yang dikenakan kepada setiap orang badan yang menggunakan
mengenyam jasa-jasa yang disediakan oleh negara. Sedangkan jenis-jenis retribusi yang diserahkan kepada daerah Tingkat II
menurut Kaho berikut ini : 1.
Uang leges 2.
Biaya jalanjembatantol 3.
Biaya pangkalan 4.
Biaya penambangan 5.
Biaya potong hewan
Universitas Sumatera Utara
6. Uang muka sewa tanah bangunan
7. Uang sempadan dan izin bangunan
8. Uang pemakaian tanah milik daerah
9. Biaya penguburan
10. Biaya pengerukan wc
11. Retribusi pelelangan uang
12. Izin perusahaan industri kecil
13. Retribusi pengujian kenderaan bermotor
14. Retribusi jembatan timbang
15. Retribusi stasiun dan taksi
16. Balai pengobatan
17. Retribusi reklame
18. Sewa pesanggrahan
19. Pengeluaran hasil pertanian, hutan dan laut
20. Biaya pemeriksaan susu dan lainnya
21. Retribusi tempat rekreasi
Dari uraian di atas dapat kita lihat pengelompokan retribusi yang meliputi : 1.
Retribusi jasa umum, yaitu : retribusi atas jasa yang disediakan atau
diberikan oleh pemerintah daerah untuk tujuan kepentingan umum serta dapat dinikmati oleh orang pribadi atau badan.
2.
Retribusi jasa usaha, yaitu : retribusi atas jasa yang disediakan oleh Pemda
dengan menganut prinsip komersial karena pada dasarnya disediakan oleh sektor swasta.
Universitas Sumatera Utara
• Hasil perusahaan milik Daerah, dan hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan.
Dalam usaha menggali sumber pendapatan daerah dapat dilakukan dengan berbagai cara, selama tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan
yang berlaku. Salah satu sumber pendapatan asli daerah yang sangat penting dan perlu mendapat perhatian khusus adalah perusahaan daerah.
Menurut Wayang mengenai perusahaan daerah sebagai berikut : 1.
Perusahaan Daerah adalah kesatuan produksi yang bersifat : a.
Memberi jasa b.
Menyelenggarakan pemanfaatan umum c.
Memupuk pendapatan 2.
Tujuan perusahaan daerah untuk turut serta melaksanakan pembangunan daerah khususnya dan pembangunan kebutuhan rakyat dengan mengutamakan
industrialisasi dan ketentraman serta ketenangan kerja menuju masyarakat yang adil dan makmur.
3. Perusahaan daerah bergerak dalam lapangan yang sesuai dengan urusan rumah
tangganya menurut perundang-undanganan yang mengatur pokok-pokok pemerintahaan daerah.
4. Cabang-cabang produksi yang penting bagi daerah dan menguasai hajat hidup
orang banyak di daerah, yang modal untuk seluruhnya merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan.
• Lain-lain pendapatan asli Daerah yang sah Pendapatan asli daerah tidak seluruhnya memiliki kesamaan, terdapat pula
sumber-sumber pendapatan lainnya, yaitu penerimaan lain-lain yang sah, menurut
Universitas Sumatera Utara
Devas bahwa : kelompok penerimaan lain-lain dalam pendapatan daerah Tingkat II mencakup berbagai penerimaan kecil-kecil, seperti hasil penjualan alat berat
dan bahan jasa. Penerimaan dari saswa, bunga simpanan giro dan Bank serta penerimaan dari denda kontraktor. Namun walaupun demikian sumber
penerimaan daerah sangat bergantung pada potensi daerah itu sendiri. • Dana Perimbangan, yaitu : Bagian Daerah dari penerimaan Pajak Bumi dan
Bangunan PBB, Bea Perolehan Hal atas Tanah dan Bangunan, dan penerimaan dari sumber daya alam
• Dana Alokasi Umum DAU • Dana Alokasi Khusus DAK
• Pinjaman Daerah • Lain-lain pendapatan Daerah yang sah
Jadi dari ketentuan di atas jelas bahwa Pendapatan Asli Daerah PAD bersumber dari pajak dan retribusi Daerah serta hasil usaha Daerah sendiri.
Sedangkan jenis Pajak Daerah dan Retribusi Daerah diatur lebih lanjut oleh Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi
Daerah yang merupakan perubahan dari Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1997. Pajak Daerah KabupatenKota menurut UU 342000 terdiri dari :
• Pajak Hotel • Pajak Restoran
• Pajak Hiburan • Pajak Reklame
• Pajak Penerangan Jalan • Pajak Pengambilan Bahan Galian Golongan C
Universitas Sumatera Utara
• Pajak Parkir Selain jenis Pajak Daerah di atas dapat ditetapkan Pajak Daerah lainnya
dengan Peraturan Daerah dengan memenuhi kriteria tertentu, antara lain: bersifat pajak dan bukan retribusi, objek pajak berada dalam wilayah KabupatenKota
serta dasar pengenaan tidak bertentangan dengan kepentingan umum, bukan merupakan objek Pajak Propinsi atau Pajak Pusat, tidak memberikan dampak
ekonomi yang negatif, memperhatikan aspek keadilan, dan menjaga kelestarian lingkungan.
Sedangkan Retribusi daerah dibagi 3 tiga golongan yaitu : Retribusi Jasa Umum, Retribusi Jasa Usaha, dan Retribusi Perizinan Tertentu. Jenis –jenis ketiga
golongan retribusi tersebut ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah berdasarkan kriteria tertentu. Selain jenis Retribusi Daerah yang ditetapkan dengan Peraturan
Pemerintah tersebut juga dapat ditetapkan Retribusi daerah lainnya dengan Peraturan Daerah sesuai dengan kewenangan otonomi Daerah dan memenuhi
kriteria yang telah ditetapkan.
Dana Alokasi Umum di Masa Depan Di era otonomi daerah, distribusi DAU atau dana transfer dari pemerintah
pusat ke daerah dalam bentuk block grant sudah dua kali dilakukan, yaitu untuk tahun 2001 dan 2002. Namun, tersimpul bahwa keduanya belum memuaskan.
Keduanya, terutama DAU tahun 2001, belum dapat secara utuh menjalankan dan merealisasikan amanat UU Nomor 25 Tahun 1999 yaitu : DAU sebagai alat
pemerataan. Pada dasarnya ada dua hal yang menyebabkan belum tercapainya tujuan
DAU tersebut. Pertama, model formulanya sendiri yang masih jauh dari
Universitas Sumatera Utara
sempurna. Kedua, yang berpengaruh lebih dominan, kentalnya pertimbangan non ekonomi dalam penentuan besaran atau jumlah DAU.
Memang tidak mudah untuk membuat satu formula dana transfer ke daerah yang bersifat umum general purpose transfer untuk negara yang sangat
majemuk seperti Indonesia. Penyederhanaan atas berbagai faktor yang menjadi ciri khas dari daerah-daerah tertentu harus dilakukan. Artinya, satu atau beberapa
faktor yang sangat menonjol di daerah tertentu terpaksa diabaikan. Sebab, jika sebagian besar karakteristik dari daerah dicoba ditampung, maka formula akan
menjadi rumit, memerlukan solusi komputer dan rangkaian data yang untuk negara seperti Indonesia cenderung tidak realistis. Padahal, untuk situasi dan
kondisi saat ini, formula yang sederhana jauh lebih diperlukan. Sesungguhnya jika formula tahun 2001 dan apalagi tahun 2002 secara
murni diterapkan, maka sebagian tujuan pemerataan bisa tercapai. Persoalannya adalah, kepentingan politis cenderung lebih dominan, terutama dalam tahap-tahap
penting penentuan formula. Sehingga keputusan bersifat adhoc-lah yang terjadi. Praktis, formula itu termodifikasi dalam proses ini, yang pada gilirannya
mengganggu pula sasaran pemerataan tersebut. Namun demikian, hal serupa ini memang sudah menjadi praktik di banyak negara berkembang dan di beberapa
negara maju. Artinya, intervensi politik sudah melekat tak terpisahkan dalam hubungan keuangan pusat dan daerah.
Satu hal yang barangkali mesti selalu diingat adalah bahwa ada beberapa faktor yang seyogianya tidak diabaikan bagaimanapun kentalnya intervensi politis
dalam proses penentuan DAU. Faktor-faktor normatif tersebutlah yang akan dicoba dibahas. Selain itu, pembahasan menyangkut DAU sebagai alat
Universitas Sumatera Utara
pemerataan equalization grants seyogianya tidak lepas dari sumber-sumber penerimaan daerah lainnya, terutama yang tergabung dalam dana perimbangan.
2.2.1. DAU Sebagai Equalization Grants
Untuk melihat, bagaimana idealnya DAU diterapkan di masa yang akan
datang, beberapa dari penjelasan tersebut akan disinggung kembali di sini. DAU adalah transfer bersifat umum yang jumlahnya sangat signifikan, di
mana penggunaannya menjadi kewenangan daerah. Oleh karena itu, DAU dapat dilihat sebagai respon pemerintah terhadap aspirasi daerah untuk mendapatkan
bagian dan kontrol yang lebih besar terhadap keuangan negara. Jumlahnya yang signifikan itu menyebabkan DAU menjadi sumber penerimaan terpenting bagi
hampir semua pemerintah daerah di Indonesia. Dengan demikian, persoalan ketimpangan fiskal antara pusat dan daerah sebagian dapat teratasi oleh DAU.
Namun tujuan utama alokasi dana ini adalah untuk mengatasi ketimpangan horizontal antar daerah. Pencapaian tujuan inilah yang semestinya benar-benar
menjadi fokus dari DAU di masa depan. Kondisi objektif keuangan daerah di Indonesia memang bercirikan
ketidakmerataan. Ini bisa dilihat dari pendapatan asli daerah PAD, terutama bagi hasil pajak dan sumber daya alam. Bagi hasil pajak PBB, BPHTB, dan PPh
Orang Pribadi cenderung menguntungkan daerah-daerah yang perekonomiannya sudah maju dan daerah perkotaan. Sedangkan bagi hasil SDA jelas membuat
segelintir daerah yang dikaruniakan SDA melimpah menjadi kaya mendadak. Idealnya, persoalan ketidakmerataan tersebut yang dinetralkan oleh DAU.
Universitas Sumatera Utara
2.2.2. DAU = Celah Fiskal Prinsip penentuan besar DAU untuk setiap daerah yang didasarkan kepada
celah fiskal fiscal gap-nya masing-masing sesungguhnya sudah tepat. Persoalannya sekarang terletak pada bagaimana cara menghitung kebutuhan
belanja daerah dan kapasitas keuangan daerah secara memadai. Idealnya di masa depan dilakukan apa yang disebut Standard Spending
Assessment SSA, sehingga setiap belanja yang dilakukan daerah dapat dihitung jumlahnya sesuai kebutuhan. Untuk itu diperlukan kajian atau riset yang
mendalam, dengan beralaskan kepada fungsi-fungsi atau urusan apa yang menjadi tanggung jawab daerah provinsi maupun kabupaten, dan apa saja yang menjadi
tanggung jawab pusat. Setiap fungsi atau urusan tersebut, dinilai beban biaya pelaksanaannya dalam rangka mencapai standar kualitas tertentu. Kemudian,
dilihat sampai seberapa jauh daerah membiayai pelaksanaan urusanfungsi tersebut dari sumber penerimaannya sendiri. Selisih kekurangannyalah yang akan
ditutup oleh DAU. Namun, hal ini masih merupakan angan-angan yang realisasinya barangkali baru dua puluh tahun mendatang. Oleh karena itu, cara
termudah menghitung celah fiskal dalam jangka pendek ini adalah dari selisih belanja aktual di daerah dengan pendapatan aktualnya. Akan tetapi, inipun
mengandung sejumlah persoalan yang serius. Pertama, total celah fiskal yang ada mungkin akan sangat besar
sedemikian sehingga sulit untuk dipenuhi oleh pusat. Kita semua menyadari bahwa dewasa ini APBN sangat ketat. Barangkali anggaran serupa ini akan terus
berlangsung sampai lima tahun mendatang. Kebutuhan untuk membayar cicilan bunga dan pokok, subsidi, dan belanja lainnya begitu besar sehingga amat
Universitas Sumatera Utara
diragukan bahwa sisa dananya masih cukup untuk menutupi kekurangan dana di seluruh daerah.
Persoalan kedua adalah belanja aktual realisasi belum tentu mencerminkan kebutuhan dari daerah yang bersangkutan. Bisa saja kebutuhan
sebenarnya lebih besar atau lebih kecil. Hal yang sama juga untuk pendapatan, di mana jumlah pendapatan aktual sangat boleh jadi tidak sesuai dengan kemampuan
atau kapasitas fiskal daerah bersangkutan. Ini memang persoalan yang cukup pelik karena menyangkut metode yang dipergunakan, ketersediaan dan realibilitas data,
dan model yang dipergunakan untuk memperkirakan kebutuhan fiskal dan kapasitas fiskal tersebut.
Ketiga, kemungkinan terjadinya disinsentif kepada daerah-daerah yang punya PAD tinggi jika estimasi kapasitas fiskal daerah mencakup potensi PAD.
Sebagaimana diketahui, PAD aktual boleh dibilang merupakan hasil dari potensi penerimaan pajakretribusi daerah dikawinkan dengan upaya pemungutan
pajakretribusi. Maka dengan demikian, transfer untuk pemerataan yang didasar- kan kepada celah fiskal, akan cenderung menghukum daerah-daerah yang PAD-
nya tinggi ataupun yang tax effort-nya sangat baik. Artinya, daerah yang bekerja keras menghimpun pendapatan pajak malah mendapatkan transfer yang rendah.
Sebaliknya, terbuka kemungkinan daerah-daerah dengan tax effort rendah mungkin karena upaya menghimpun penerimaan pajak yang kurang keras,
mendapatkan transfer tinggi.
2.2.3. Dana Perimbangan Sebagai Salah Satu Kesatuan Di sini perlu digaris bawahi bahwa seyogianya semua pihak melihat dana
perimbangan sebagai suatu kesatuan, yakni transfer pusat untuk mengatasi
Universitas Sumatera Utara
sekaligus ketimpangan vertikal pusat – daerah dan ketimpangan horizontal antar-daerah.
Dana perimbangan terdiri dari bagi hasil, DAU, dan DAK. Bagi hasil sendiri mencakup bagi hasil dari pajak-pajak pusat Pajak Bumi dan Bangunan =
PBB, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan = BPHTB, dan Pajak Penghasilan = PPh perorangan dan bagi hasil sumber daya alam minyak, gas,
pertambangan umum, kehutanan, dan perikanan. Sementara, bagi hasil sumber daya alam jelas-jelas menguntungkan
daerah-daerah kaya sumber daya alam berhubung pembangiannya didasarkan pad alokasi atau letak sumber daya alam bersangkutan. Bagi hasil ini diatur dalam UU
Nomor 25 Tahun 1999 sebagai jawaban terhadap tuntutan daerah, dan ini praktis memang bisa mengurangi ketimpangan fiskal certikal. Dominasi pusat dalam
penguasaan keuangan negara berkurang dengan pengaturan seperti. Namun, muncul masalah baru yakni ketimpangan fiskal antar daerah yang cukup serius.
Dominasi pusat yang dicoba diatasi dengan dana perimbangan seperti tersebut di atas tercermin dari porsi PAD dalam APBD. Sebegaimana diketahui,
penerimaan derah dari PAD pun sangat bervariasi. Namun secara umum, PAD hanya menyumbang rata-rata 20-30 persen APBD provinsi, dan 10-20 persen
APBD kabupatenkota. Secara historis, PAD daerah-daerah di Indonesia punya peran yang relatif kecil dalam keseluruhan anggaran daerah. Lebih jauh, yaitu
PAD untuk daerah-daerah dengan intensitas kegiatan ekonomi tinggi akan cukup besar. Sebagai misal : PAD DKI Jakarta, dan Kabupaten Badung. Jadi, lagi-lagi
ada kecenderungan bias ke perkotaan.
Universitas Sumatera Utara
DAU, yang saat ini merupakan komponen utama dari dana perimbangan, dimaksudkan untuk bisa mengatasi persoalan akibat ketidakmerataan distribusi
PAD dan bagi hasil tersebut. Idealnya, DAK juga bisa diarahkan untuk menetralisasi ketidakmerataan antar-daerah, terutama pada sektor-sektor tertentu
atau bidang-bidang tertentu yang dianggap pentingstrategis. Jadi cukup jelas bahwa setiap komponen dalam dana perimbangan terkait
erat dengan komponen lainnya. Kita tidak bisa melihat DAU terlepas dari, misalnya, bagi hasil sumber daya alam. Pandangan semacam inilah yang sering
terjadi sekarang, di mana daerah yang sudah memperoleh bagi hasil sumber daya alam besar masih menuntut DAU yang besar pula. Atau, daerah dengan bagi hasil
PPh sangat signifikan, merasa juga harus memperoleh DAU besar karena dimaksudkan untuk membiayai belanja pegawai.
Apabila di waktu mendatang persepsi bahwa dana perimbangan yang harus dilihat secara utuh menyeluruh itu bisa dimiliki oleh semua pihak terutama
pihak yang sangat sentral peranannya seperti DPR maka tidak akan ada kesulitan dalam mencapai tujuan pemerataan dari DAU.
Jika tujuan DAU yang sedemikian sudah menjadi kesepakatan, maka hbungan antara potensi dengan kebutuhan daerah yang menjadi dasar perumusan
DAU tersebut harus jelas. Sebab, secara umum semestinya mudah dimengerti bahwa daerah-daerah yang relatif sudah lebih maju cenderung mampu untuk
berdiri sendiri, sehingga hanya sedikit saja bantuan pusat yang diperlukan. Untuk Indonesia dewasa ini, daerah-daerah yang lebih maju ini adalah yang memiliki
potensi penerimaan pajak yang besar karena intensitas aktivitas ekonominya yang tinggi, ataupun yang memiliki kekayaan sumber daya alam. Sehingga engan
Universitas Sumatera Utara
demikian daerah yang akan menerima DAU besar seyogianya adalah daerah yang kapasitas fiskalnya kecil dibandingkan kebutuhan riil daerahnya.
Dalam model formula DAU yang digunakan untuk menghitung DAU tahun 2001 misalnya, digunakan patokan minimal sama dnegan dana rutin daerah
dan dana pembangunan daerah tahun sebelumnya, demi menghindari tidak diterimanya pembagian dana tersebut oleh daerah. Dalam formula, ini merupakan
faktor penyeimbang untuk menjamin tidak ada daerah yang mendapat transfer lebih rendah dari tahun sebelumnya. Ternyata besar dana penyeimbang ini
mencapai lebih dari 80 total DAU. Tentu saja ini sudah merupakan satu intervensi yang mengurangi validitas akademi dari model yang dibangun. Namun
demikian, unsur politis memang sulit untuk bisa dilepaskan dari isu hubungan keuangan pusat dan daerah, khususnya menyangkut transfer pusat. Untuk tahun
2002, peran faktor penyeimbang tersebut bisa dikurangi menjadi sekitar 50-60. Di tahun-tahun berikutnya, nampaknya sudah ada komitmen untuk mengurangi
secara signifikan bagian faktor penyeimbang ini. Hal krusial yang juga perlu dikemukakan di sini adalah bahwa seyogianya
formula DAU yang dibentuk bisa dipakai untuk beberapa tahun. Jadi, tidak setiap tahun dibangun model. Ini selain demi efisiensi juga untuk konsistensi dari
penerapan transfer pemerintah pusat. Kalau pun ada perubahan yang akan dilakukan itu lebih kepada up-datingi data dan perubahan-perubahan kecil. Oleh
karena itu, moel yang akan dipakai nanti tentunya harus yang sedapat mungkin memenuhi persyaratan model ideal.
Untuk formula DAU tahun 2001 ini, persyaratan ideal yang diupayakan untuk terpenuhi adalah : 1 memenuhi norma-norma yang tercantum dalam UU
Universitas Sumatera Utara
Nomor 25 Tahun 1999; 2 adanya hubungan yang jelas antara potensi dan kebutuhan daerah ; 3 besarnya DAU paling tidak sama dengan bantuan dana rutin
daerah dan dana pembangunan daerah yang sebelumnya diterima daerah: 4 formula harus sesederhana mungkin; dan 5 formula mesti terdiri dari variabel-
variabel yang datanya tersedia di semua daerah dan relatif akurat. Nampaknya, kecuali utnuk butir 3, kriteria atau prinsip-prinsip tersebut seyogianya dipakai
terus. Lalu, apabila ingin dilakukan perbandingan, maka seyogianya adalah
antara seluruh belanja rutin dengan DAU dan sumber penerimaan lainnya yakni PAD dan Bagi Hasil. Mungkin perlu disosialisasikan kepada daerah bahwa
kekurangan dana baru akan menjadi masalah apabila DAU dan Bagi Hasil jumlahnya sama tau lebih kecil dari Belanja Rutin pegawai dan nonpegawai, baik
lama maupun baru, dan kondisi ini dapat mengganggu kelancaran penyelenggaraan pemerintah daerah.
Selain itu, kekurangan DAU banyak dikeluhkan oleh provinsi karena memang desain formula dilakukan dengan asumsi bahwa otonomi berada di
kabupatenkota, sehingga beban untuk provinsi tidak akan terlalu berat. Tambahan lagi, sesuai UU Nomor 25 Tahun 1999, untuk provinsi memang hanya akan
kebagian 10 dari total DAU. Masalahnya adalah, dalam periode transisi ini provinsi masih menanggung banyak beban fungsitugas pemerintahan yang belum
bisa dialihkan ke kabupatenkota. Barangkali hal ini pula yang menyebabkan mulai terdengar kembali usulan agar titik berat otonomi ada pada provinsi.
Masalah-masalah di atas sesungguhnya memang telah diantisipasi oleh pemerintah. Itulah sebabnya disediakan dana kontinjensi contingency funds
Universitas Sumatera Utara
sekitar Rp 3 trilyun untuk mengatasi hal itu. Sebelumnya sudah dikemukakan bahwa untuk DAU 2002 peran formula itu jauh lebih besar dibanding tahun 2001.
atau, dengan kata lain, peran faktor penyeimbang 2002 antara 50-60 jauh lebih kecil dibanding 2001 sekitar 80. Diagram sebaran scatter diagram juga
menunjukkan hal yang sama. Persebaran di sekitar garis 45
o
Otonomi Daerah
– yang menunjukkan celah fiskal = 0 akan cenderung semakin banyak untuk tahun 2002. ini diperkuat
lagi oleh tabel pengelompokan daerah, di mana jumlah DAU untuk lima daerah penerima terbesar, misalnya, menjadi lebih kecil dibanding tahun sebelumnya.
Jadi, kesimpulannya, intervensi non-ekonomis yang sekecil mungkin terhadap formula DAU akan menambah kemampuannya untuk pemerataan antar-daerah.
Daerah hukum pelaksanaan otonomi daerah Indonesia adalah pasal 18
Undang-Undang Dasar 1945 sebagai berikut : pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan
dengan Undang-Undang dengan memandang dan mengingat dasar pemusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara dan hak-hak urus daerah yang
bersifat istimewa. Dalam penjelasan pasal tersebut dirumuskan : Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi dan propinsi akan dibagi pula dalam daerah
yang lebih kecil. Daerah-daerah itu bersifat otonom atau bersifat daerah administrasi belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan
Undang-Undang. Secara etimologis kata otonomi berasal dari bahasa Latin, Autos yang
berarti sendiri dan ”Nomos aturan. Amran Muslimin mengatakan otonomi itu termasuk salah satu sari azas-azas pemerintahan negara, dimana pemerintah suatu
Universitas Sumatera Utara
negara dalam pelaksanaan kepentingan umum untuk mencapai tujuan. Di samping itu, Ateng Syafruddin mengemukakan bahwa otonomi mempunyai makna
kebebasan atas kemandirian tetapi bukan kemerdekaan. Kemerdekaan terbatas atau kemandirian itu adalah wujud pemberian kesempatan yang harus
dipertanggungjawabkan. Kewenangan otonomi
luas adalah keleluasaan daerah untuk penyelenggaraan pemerintahan yang mencakup kewenangan semua bidang luar
negeri, pertahanan, keamanan, peradilan moneter dan fiskal, agama serta kewenangan bidang lainnya yang akan ditetapkan dengan peraturan pemerintah.
Selain itu keleluasaan otonomi mencakup pula kewenangan yang utuh dan bulat dalam penyelenggaraannya mulai dari perencanaan, penggerakan dan evaluasi.
Otonomi nyata merupakan keleluasaan daerah untuk menyelenggarakan kewenangan pemerintahan dibidang tertentu yang hidup dan berkembang di
daerah. Sedang otonomi yang bertanggungjawab maksudnya ialah : berupa perwujudan pertanggungjawaban sebagai konsekwensi pemberian hak dan
kewenangan kepada daerah dalam wujud tuga dan kewajiban yang harus dipikul oleh daerah dalam mencapai tujuan pemberian otonomi, adalah berupa
peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat yang semakin baik, pengembangan kehidupan demokrasi keadilan dan pemerataan, serta
pemeliharaan hubungan yang serasi antara pusat dan keutuhan negara Kesatuan Republik Indonesia.
Jadi otonomi untuk daerah provinsi diberikan secara terbatas meliputi kewenangan lintas kabupaten dan kota, dan kewenangan dibidang pemerintahan
Universitas Sumatera Utara
lainnya. Prinsip-prinsip pemberian otonomi daerah berdasarkan Undang-Undang nomor 22 Tahun 1999 adalah sebagai berikut :
1. Penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan dengan memperhatikan aspek
demokrasi, keadilan, pemerataan serta potensi dan keanekaragaman. 2.
Pelaksanaan otonomi daerah didasarkan pada otonomi luas dan bertanggung jawab.
3. Pelaksanaan otonomi yang luas dan utuh diletakkan pada daerah kabupaten
dan daerah kota, sedang otonomi daerah propinsi merupakan otonomi yang terbatas.
4. Pelaksanaan otonomi daerah harus sesuai dengan konstitusi negara sehingga
tetap terjamin hubungan yang serasi antara pusat dan daerah, serta antar daerah.
5. Pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan kemandirian daerah
otonomi dan karenanya dalam daerah kabupaten dan daerah kota tidak ada lagi wilayah administratif.
6. Demikian pula di kawasan-kawasan khusus yang dibangun oleh pemerintah
atau pihak lain, seperti badan otorita, kawasan industri, kawasan perumahan, kawasan pertambangan, kawasan kehutanan, kawasan perkotaan baru,
kawasan pariwisata, dan semacamnya berlaku ketentuan daerah otonomi. 7.
Pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan peranan dan fungsi badan legislatif daerah, baik sebagai fungsi legislatif, fungsi pengawasan
maupun fungsi anggaran atas penyelenggaraan pemerintahan daerah. 8.
Pelaksanaan asas desentralisasi diletakkan pada daerah propinsi dalam kedudukannya sebagai wilayah administrasi untuk melaksanakan kewenangan
Universitas Sumatera Utara
sebagai wilayah administrasi untuk melaksanakan pemerintahan tertentu yang dilimpahkan kepada gubernur sebagai wakil pemerintah.
9. Pelaksanaan asas tugas pembantuan dimungkinkan tidak hanya dari
pemerintah kepada daerah, tetapi juga dari pemerintah dan daerah kepada desa yang disertai dengan pembiayaan sarana dan prasarana, serta sumberdaya
manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaan dan pertanggungjawaban kepada yang menugaskan.
Agar pelaksanaan tugas otonomi dapat berjalan dengan baik perlu memperhatikan : sumber pendapatan daerah, teknologi, struktur organisasi
pemerintah daerah, dukungan hukum, prilaku masyarakat, faktor kepemimpinan. Di samping itu hal-hal yang mempengaruhi pengembangan otonomi daerah
menurut Yosef Riwu Kaho sebagai berikut : 1.
Faktor manusia pelaksana yang baik 2.
Faktor keuangan daerah yang cukup dan baik 3.
Faktor peralatan yang cukup dan baik 4.
Faktor organisasi dan manajemen yang baik
2.3.1. Pelaksanaan Otonomi Daerah
Sebagaimana diketahui, selama ini khususnya daerah kabupaten banyak bergantung pada pemerintah pusat, karena terbatasnya jumlah dana yang berkaitan
dengan sumber dana yang telah diatur oleh pemerintah pusat. Dengan ketergantungan pemerintah dalam hal dana bagi penyelenggaraan urusan, maka
akan sulit untuk mencapai tujuan otonomi daerah terutama bagi daerah yang kurang berkembang.
Universitas Sumatera Utara
Dalam rangka pembagian fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif tersebut, sebelum diadakan perubahan pertama terhadap UUD 1945, biasa dipahami bahwa
hanya fungsi kekuasaan judikatif sajalah yang tegas ditentukan bersifat mandiri dan tidak dapat dicampuri oleh cabang kekuasaan lain. Sedangkan Presiden,
meskipun merupakan lembaga eksekutif, juga ditentukan memiliki kekuasaan membentuk Undang-undang, sehingga dikatakan memiliki fungsi legislatif dan
sekaligus fungsi eksekutif. Kenyataan inilah yang menyebabkan munculnya kesimpulan bahwa UUD 1945 tidak dapat disebut menganut ajaran pemisahan
kekuasaan separation of power seperti yang dibayangkan oleh Montesquieu. Oleh karena itu, di masa reformasi ini, berkembang aspirasi untuk lebih
membatasi kekuasaan Presiden dengan menerapkan prinsip pemisahan kekuasaan yang tegas antara fungsi legislatif dan eksekutif itu. Fungsi legislatif dikaitkan
dengan fungsi parlemen, sedangkan Presiden hanya memiliki fungsi eksekutif saja. Pokok pikiran demikian inilah yang mempengaruhi jalan pikiran para
anggota MPR, sehingga diadakan Perubahan Pertama UUD 1945 yang mempertegas kekuasaan DPR di bidang legislatif dengan mengubah rumusan
Pasal 5 ayat 1 dan Pasal 2 ayat 1 UUD 1945. Dengan adanya perubahan itu, berarti fungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif telah dipisahkan secara
tegas, sehingga UUD 1945 tidak dapat lagi dikatakan tidak menganut ajaran pemisahan kekuasaan dalam arti horizontal.
Di pihak lain, cabang kekuasaan kehakiman yang berdasarkan ketentuan UUD 1945 memang ditentukan harus mandiri, makin dipertegas agar benar-benar
terbebas dari pengaruh Pemerintah. Untuk mempertegas hal ini, Ketetapan MPR No. XMPR1998 tentang Pokok-pokok Reformasi Pembangunan sebagai Haluan
Universitas Sumatera Utara
Negara telah menentukan bahwa untuk mewujudkan peradilan yang independen, bersih dan profesional dengan memisahkan secara tegas antara fungsi judikatif
dan eksekutif. Atas amanat Ketetapan inilah kemudian Pemerintah mengajukan Rancangan UU yang akhirnya disetujui oleh DPR-RI menjadi UU No. 35 Tahun
1999 tentang Perubahan atas UU No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan- Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman. Dengan berlakunya UU No. 351999
inilah dualisme pembinaan peradilan yang menjadi keluhan banyak ahli hukum dihentikan dan pembinaan peradilan dikembangkan menjadi 1 atap di bawah
Mahkamah Agung. Selama masa, baik Orde Lama maupun Orde Baru, praktek penerapan prinsip kemandirian kekuasaan kehakiman itu, harus diakui belum
pernah memperoleh momentum untuk dipraktekkan dengan sungguh-sungguh dengan tetap memperhatikan keragaman sistem hukum yang berlaku. Sekarang,
setelkah reformasi, barulah kesempatan itu terbuka. Oleh karena itu, di masa-masa mendatang bangsa kita memiliki segala peluang yang terbuka untuk menerapkan
prinsip pemisahan kekuasaan eksekutif, legislatif, dan judikatif secara tegas. Dengan dilakukannya perubahan tersebut, maka dapat dikatakan bahwa
dalam kaitannya dengan mekanisme hubungan antara lembaha tinggi negara di tingkat pusat, UUD 1945 telah resmi menganut kedua ajaran pemisahan
kekuasaan separation of power dan ajaran pembagian kekuasaan distribution of power sekaligus. UUD 1945 menganut ajaran pembagian kekuasaan karena
masih mempertahankan keberadaan MPR sebagai lembaga tertinggi negara, penjelmaan kedaulatan rakyat. Sedangkan ajaran pemisahan kekuasaan dianut
karena ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan judikatif telah dipisahkan secara tegas. Namun, bersamaan dengan itu, konsep pembagian
Universitas Sumatera Utara
kekuasaan secara vertikal dalam hubungan antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah juga dianut oleh UUD 1945. Apa yang dirumuskan dalam
Pasal 18 UUD 1945 beserta penjelasannya apabila dibandingkan dengan perdebatan dalam BPUPKI berkenaan dengan pilihan bentuk negara federal
bondsstaat atau negara kesatuan eenheidsstaat atau unitary state, yaitu bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia akan tersusun atas daerah-daerah yang
bersifat desentralistis dan otonom, merupakan pilihan yang paling rasional bagi bangsa yang majemuk ini. Akan tetapi, pada masa pemerintahan Presiden
Soekarno negara kita baru berada dalam tahap konsolidasi politik, sedangkan di masa pemerintahan Presiden Soeharto kita berada dalam tahap konsolidasi
ekonomi. Dalam kedua tahap itu, praktek yang terjadi justru berkembang ke arah sentralisasi dan konsentrasi kekuasaan, bukan desentralisasi dan otonomi daerah.
Pada akhir masa pemerintahan Presiden Soeharto memang sudah mulai diupayakan mengembangkan kebijakan otonomi daerah yang luas dan bertanggun
jawab. Akan tetapi, implementasi dan operasionalisasinya masih belum didukun g oleh perangkat peraturan perundang-undangan yang kokoh, di samping masih
sangat tipisnya kesadaran aparatur pemerintahan sendiri, terutama di tingkat pusat, untuk sungguh-sungguh mewujudkan kebijakan otonomi daerah itu. Akan tetapi,
pada era reformasi, berbagai perangkat peraturan perundang-undangan mengenai hal ini telah ditetapkan. Yang utama adalah UU No. 221999 dan UU No.
251999, yang telah dikukuhkan pula materi pokoknya dalam naskah Perubahan UUD 1945 beserta Ketetapan MPR yang khusus berkenaan dengan kebijakan
penyelenggaraan otonomi daerah ini. Dengan diterapkannya kebijakan otonomi daerah yang dituangkan dalam UU, dan dikukuhkan dalam TAP MPR dan bahkan
Universitas Sumatera Utara
dalam UUD, maka pembagian kekuasaan distribution atau division of power antara pusat dan daerah dewasa ini makin dipertegas.
Hal ini senada dengan pernyataan Pamudji berikut : Pemerintahan daerah tak dapat melaksanakan fungsinya dengan efektif dan efisien tanpa biaya yang
cukup untuk memberikan pelayanan dan pembangunan. Keuangan inilah merupakan salah satu dasar kriteria untuk mengetahui secara nyata kemampuan
daerah dalam mengurus rumah tangganya sendiri. Salah satu faktor penting dalam pelaksanaan otonomi daerah menyangkut
ekonomi atau keuangan daerah. Dengan kemampuan ekonomi maksudnya adalah adanya kemampuan daerah secara ekonomis artinya dapat menjadikan daerah
berdiri sendiri tanpa ketergantungan dengan pusat. Dengan demikian jelas sumber-sumber penerimaan daerah meliputi dalam
rangka pelaksanaan otonomi daerah adalah pendapatan asli daerah yang meliputi: hasil pajak daerah, retribusi daerah, hasil perusahaan milik daerah, pengelolaan
kekayaan daerah serta lain-lain pendapatan asli daerah yang sah.
2.3.2. Perkembangan Sistem Desentralisasi dan Otonomi Daerah di
Indonesia Pengertian desentralisasi menurut Undang-Undang No. 22 Tahun 1999
adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dari beberapa
literatur dapat diketahui bahwa sistem desentralisasi tersebut mulai diterapkan pada masa pemerintahan kolonial Belanda pada tahun 1903. Sebelum itu
pemerintahan Kolonial dilakukan secara sentralistis, akan tetapi karena munculnya pandangan yang lebih maju dikalangan orang-orang Eropa, Timur
Universitas Sumatera Utara
Asing dan kalangan Elite Indonesia pada masa itu mereka menuntut agar pemerintahan disusun secara lebih modern dan demokratis.
Pada prinsipnya, kebijakan otonomi daerah dilakukan dengan mendesentralisasikan kewenangan-kewenangan yang selama ini tersentralisasi di
tangan pemerintah pusat. Dalam proses desentralisasi itu, kekuasaan pemerintah pusat dialihkan dari tingkat pusat ke pemerintahan daerah sebagaimana mestinya,
sehingga terwujud pergeseran kekuasaan dari pusat ke daerah kabupaten dan kota di seluruh Indonesia. Jika dalam kondisi semula arus kekuasaan pemerintahan
bergerak dari daerah ke tingkat pusat, maka diidealkan bahwa sejak diterapkannya kebijakan otonomi daerah itu, arus dinamuka kekuasaan akan bergerak
sebaliknya, yaitu dari pusat ke daerah. Kebijakan otonomi dan desentralisasi kewenangan ini dinilai sangat penting terutama untuk menjamin agar proses
integrasi nasional dapat terpelihara dengan sebaik-baiknya. Karena dalam sistem yang berlaku sebelumnya, sangat dirasakan oleh daerah-daerah besarnya jurang
ketidakadilan struktural yang tercipta dalam hubungan antara pusat dan daerah- daerah. Untuk menjamin agar perasaan diperlakukan tidak adil yang muncul di
berbagai daerah seluruh Indonesia tidak makin meluas dan terus meningkat yang pada gilirannya akan sangat membahayakan integrasi nasional, maka kebijakan
otonomi daerah ini dinilai mutlak harus diterapkan dalam waktu yang secepat- cepatnya sesuai dengan tingkat kesiapan daerah sendiri. Bahkan, TAP MPR
tentang Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah No. IVMPR2000 menegaskan bahwa daerah-daerah tidak perlu menunggu petunjuk
dan aturan-aturan dari pusat untuk menyelenggarakan otonomi daerah itu sebagaimana mestinya. Sebelum dikeluarkannya peraturan yang diperlukan dari
Universitas Sumatera Utara
pusat, pemerintahan daerah dapat menentukan sendiri pengaturan mengenai soal- soal yang bersangkutan melalui penetapan Peraturan Daerah. Setelah peraturan
pusat yang dimaksud ditetapkan, barulah peraturan daerah tersebut disesuaikan sebagaimana mestinya, sekedar untuk itu memang perlu diadakan penyesuaian.
Dengan demikian, kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi kewenangan tidak hanya menyangkut pengalihan kewenangan dari atas ke bawah,
tetapi pada pokoknya juga perlu diwujudkan atas dasar keprakarsaan dari bawah untuk mendorong tumbuhnya kemandirian pemerintahan daerah sendiri sebagai
faktor yang menentukan keberhasilan kebijakan otonomi daerah itu. Dalam kultur masyarakat kita yang paternalistik, kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah
itu tidak akan berhasil apabila tidak dibarengi dengan upaya sadar untuk membangun keprakarsaan dan kemandirian daerah sendiri.
Sementara itu telah tumbuh semacam kesadaran dari segolongan bangsa Belanda yang menghendaki agar politik kolonial tidak hanya bertujuan mengurus
kekayaan di Indonesia, akan tetapi diarahkan agar dapat menaikkan tarif hidup dan kecerdasan orang Indonesia. Kesadaran ini kemudian dikenal sebagai etische
politiek, yaitu suatu cara membalas budi. Kemudian pemerintah kolonial menyadari bahwa tidak mungkin semua tugas pemerintahan dilaksanakan secara
terpusat, mengingat wilayah nusantara. Pemerintah pusat gubernur jenderal dan menteri jajahan, mengakui adanya daerah-daerah yang bersifat otonom, seperti
desa, huta, kuria, marga, nagari, dan sebagainya yang memiliki dewan lokal local road. Dan menurut sistem administrasi Pemda ada tiga tingkatan daerah otonom,
yaitu provinsi, regentschap dan stadsgemeente.
Universitas Sumatera Utara
Sementara itu pada masa penjajahan Jepang, diterbitkan Undang-Undang No. 1 tahun 1943, tentang Pemerintahan Bala Tentara Jepang, yang mengatur
kekuasaan pemerintahan militer di Jawa, Madura dan Sumatera oleh Angkatan Darat, sedangkan kekuasaan angkatan lautnya dipusatkan di Makasar.
Pemerintahan tentara Jepang tersebut diatur secara sentralisasi dan tanpa dewan perwakilan rakyat. Sejak awal kemerdekaan Republik Indonesia sampai dengan
terbitnya Undang-Undang No. 22 tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah, telah terbit beberapa versi undang-undang yang mengatur ketentuan mengenai otonomi
daerah. lihat tabel berikut ini Undang-Undang
Tekanan Pada 1.
U.U No. 22 Tahun 1948 • Daerah Otonom dan Daerah
Istimewa • Provinsi, Kabupaten, Kota dan Desa
2. U.U No. 44 Tahun 1950
• Daerah; Daerah Bagian, dan Daerah Anak Bagian.
3. U.U No. 1 Tahun 1957
• Daerah Tingkat I, Provinsi Kotapraja Jakarta Raya.
• Daerah TK II Kabupaten • Daerah TK III
4. UU No. 18 Tahun 1965
• Provinsi, Kabupaten, Kecamatan 5.
U.U No. 5 Tahun 1974 Pemerintah Daerah terdiri dari :
• DPRD dan Kepala Daerah • Kepala Daerah adalah penguasa
tunggal. • Kepala Daerah bertanggung jawab
kepada Presiden, bukan kepada DPRD.
• Otonom yang dapat mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri. • Daerah otonom dibedakan dalam 3
tingkatan. • UU Pemda Indonesia Timur,
daerah otonom. • Otonomi riil.
• Otonomi riil dan seluas-luasnya
• Otonomi nyata dan bertanggung jawab.
Universitas Sumatera Utara
6. U.U No. 22 Tahun 1999
• Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah beserta Perangkat Daerah
Otonom. • Pemerintah Daerah otonom dan
DPRD adalah penyelenggara pemerintahan menurut asas
desentralisasi. • Otonomi adalah kewenangan
mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat
menurut prakarsa sendiri, berdasar aspirasi masyarakat dalam ikatan
NKRI.
Dari tabel tersebut dapat dijelaskan tentang pemerintah daerah otonom dan peranan DPRD sebagai berikut :
• Menurut Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945, Wilayah negara dibagi atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan
dengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dan sistem Pemerintahan Negara dan hak-hak asal-usul dalam daerah yang bersifat
Istimewa. • Perkembangan selanjutnya beberapa undang-undang dan Peraturan
Pemerintah telah dikeluarkan guna menindaklanjuti dan mewujudkan sistem desentralisasi pemerintahan Indonesia. Sebagai contoh, pada masa awal
kemerdekaan telah diterbitkan Undang-Undang Nomor 1 tahun 1945 yang mengatur tentang kedudukan komite nasional daerah sebagai lembaga
legislatif. Para pendiri Republik ini sejak awal telah menempatkan lembaga
perwakilan rakyat di daerah sebagai lembaga yang memiliki peranan yang strategis dalam mengembangkan dan menyosialisasikan kebijakan tentang
otonomi daerah. Kebijaksanaan tentang desentralisasi wewenang kepada pemerintah
daerah, selanjutnya ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 22 tahun 1948
Universitas Sumatera Utara
tentang Pemerintahan Daerah yang terdiri dari tiga tingkat daerah otonom yaitu Daerah Tingkat Dati I, Dati II, dan sebagai daerah otonom tingkat III adalah
desa. Situasi yang dihadapi oleh pemerintah Indonesia pada periode tahun 1947 sampai dengan 1950 adalah melakukan perjuangan fisik mempertahankan
kemerdekaan yang sedang terancam oleh serangan tentara Belanda beserta sekutunya dengan tujuan untuk kembali menjajah negeri ini. Artinya kebijakan
pemerintah menerbitkan Undang-Undang No. 22 tahun 1948 merupakan salah satu upaya untuk menjaga kesatuan dan persatuan bangsa dan melaksanakan
sistem pendelegasian sebagian kekuasaan pusat kepada daerah secara terkendali. Dengan melaksanakan strategi pendelegasian wewenang tersebut di atas,
upaya Belanda untuk memecah belah wilayah dan persatuan bangsa Indonesia mengalami kegagalan. Walaupun pada tahun 1950 Belanda mamu memaksakan
terbentuknya Negara Republik Indonesia RIS, namun dengan kembali berlakunya Undang-Undang Dasar 1945, Indonesia merupakan negara kesatuan.
Negara Kesatuan Republik Indonesia NKRI memiliki luas wilayah + 2 juta km
2
1. Menumpuknya berbagai permasalahan berbagai daerah yang harus
diselesaikan oleh pemerintah pusat akan memperlambat pengambilan keputusan mengenai kebijakan mana yang harus ditangani terlebih dahulu,
agar tidak memperlambat penyelesaian permasalahan yang dihadapi oleh daerah tertentu.
dengan penduduk menurut data Sensus Nasional Susenas 1999 sebanyak 204.783.931 jiwa jelas memerlukan pembagian wilayah atau wewenang karena
semakin luas wilayah suatu negara niscaya semakin dibutuhkan desentralisasi, yaitu untuk menghindari hal-hal seperti :
Universitas Sumatera Utara
2. Penyelesaian suatu pekerjaan pembangunan secara ekonomis akan lebih
efisien karena akan lebih sesuai dengan keinginan dan spesifikasi daerah locus solus tertentu. Dan masyarakat di daerah akan mendapatkan lapangan
kerja dan dana pembangunan bergulir dalam wilayahnya. 3.
Dalam sistem desentralisasi, masyarakat dan lembaga legislatif daerah akan lebih berperan baik berpartisipasi dan menjadi instrumen pengawasan
terhadap pekerjaan yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Desentralisasi berarti memberikan sebagian dari wewenang pemerintah
pusat kepada daerah, untuk melaksanakan dan menyelesaikan urusan yang menjadi tanggung jawab dan menyangkut kepentingan daerah yang bersangkutan
otonomi. Urusan yang menyangkut kepentingan dan tanggung jawab suatu daerah misalnya :
a. Urusan umum dan pemerintahan
b. Penyelesaian fasilitas pelayanan seperti jalan, penerangan, air bersih, telkom,
kesehatan, pendidikan, dan sebagainya. c.
Urusan sosial, budaya, agama dan kemasyarakatan. Untuk melaksanakan urusan dan pelayanan tersebut di atas dibutuhkan
biaya cost yang besar jumlahnya sedangkan sumber-sumber pendanaannya haruslah jelas. Sebelumnya undang-undang tentang pembagian keuangan antara
pemerintah dan daerah yang pernah ada yaitu Undang-Undang No. 32 Tahun 1956, namun undang-undang tersebut tidak efektif, walaupun sempat terbit tetapi
tidak diberlakukan. Selanjutnya terbit Undang-Undang No. 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Pemerintahan di Daerah. Undang-Undang ini pun dinilai kurang efektif dan
Universitas Sumatera Utara
lambat ditindaklanjuti. Terlambatnya pelaksanaan sistem otonomi daerah antara lain karena terdapat keengganan departemen teknis menyerahkan urusan yang
dilaksanakannya kepada pemerintah daerah. Dalam periode Pelita I sampai dengan Pelita VI terlihat alokasi dana untuk proyek sektoral yang dilaksanakan
oleh departemen teknis mencapai jumlah sekitar dua kali jumlah dana untuk proyek-proyek Inpres. Dana-dana program pembangunan departemen lembaga
nondepartemen dialokasikan ke dalam Daftar Isian Proyek DIP masing-masing departemen lembaga nondepartemen yang lokasi proyeknya di daerah-daerah
sedangkan pimpronya di pusat. Dana APBN untuk pembangunan di daerah-daerah dialokasikan ke dalam program-program Inpres, seperti Inpres Dati I, Inpres Dati
II dan Inpres Desa Tertinggal, kesehatan, pendidikan dan lain-lain. Sebagai konsekwensi dari cara pengalokasian dana menurut sistem yang
sentralistis, maka sering terjadi pelaksanaan suatu kegiatan dilakukan oleh beberapa departemen tumpang tindih, dibiayai dari berbagai sumber dana secara
terpisah fragmented funding. Beberapa kelemahan yang terjadi selama periode tersebut antara lain adalah :
a. Inefisiensi biaya many hands to do one job
b. Kebocoran dana dilakukan oleh berbagai pihak baik oknum pejabat maupun
oleh rekanan, akibatnya kualitas hasil pembangunan rendah high cost c.
Lemahnya koordinasi antarinstansi pemerintah d.
Orientasi berbagai instansi pusat, yaitu berupaya mendapatkan jatah atau plafon DIP sebesar mungkin. Sehingga dokumen DIP cenderung berfungsi
sebagai shopping list departemenlembaga nondepartemen.
Universitas Sumatera Utara
Pemerintah usat dalam hal ini Departemen Keuangan, Bappenas dan Departemen Dalam Negeri menyadari bahwa sistem pembagian kue nasional yang
berlangsung selam periode tahun 1974 sampai dengan 1995 kurang efisien dan tidak adil bagi daerah-daerah. Sistem pembagian sumber-sumber dana allocation
of resources tersebut menimbulkan ketidakpuasan dari beberapa daerah yang memiliki kekayaan sumber-sumber daya alam. Perlakuan pemerintah pusat
tersebut identik dengan menyimpan bom waktu, yang pada satu saat akan meledak. Untuk mendapatkan gambaran tentang hubungan keuangan antara
pemerintah pusat dan daerah, maka sekitar tahun 1980 mulai dilakukan penelitian, penyusunan laporan, seminar-seminar dan kerjasama antara pemerintah Indonesia
dengan lembaga-lembaga dan perguruan tinggi dalam dan luar negeri. Tujuan yang hendak dicapai oleh pemerintah pusat dengan melakukan kegiatan-kegiatan
tersebut di atas adalah : 1.
Agar diperoleh gambaran secara pasti mengenai berbagai aspek yang menyangkut pembagian dana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
APBN untuk daerah, peranan Pendapatan Asli Daerah PAD dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD dan prosedur administrasi
keuangannya. 2.
Meningkatkan keterampilan pegawai daerah di bidang keuangan melalui pelatihan.
3. Menyusun konsep rumusan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan
daerah yang lebih ideal dan dapat dianggap adil oleh pemerintah dan masyarakat daerah.
Universitas Sumatera Utara
Sementara kegiatan yang ditempuh tersebut di atas masih berlangsung, pemerintah pusat dihadapkan pada tuntutan otonomi yang semakin meningkat
dari daerah-daerah, maka terbitlah Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 8 Tahun 1995 tentang Penyerahan Sebagian Urusan Pemerintahan kepada 26
Daerah Tingkat II Percontohan. Urusan yang diserahkan kepada daerah-daerah tersebut antara lain urusan pemerintahan umum, transmigrasi, pertanian,
perkebunan, kebudayaan, pendidikan luar sekolah, perindustrian, perdagangan, pekerjaan umum, koperasi, dan pembinaan usaha kecil.
Pada pasal 5 ayat 1 Peraturan Pemerintah tersebut di atas menyatakan bahwa pemerintah tingkat II dapat membentuk dinas untuk melaksanakan urusan
pemerintahan yang diserahkan kepadanya. Selanjutnya dalam Pasal 10 ayat 4 ditentukan bahwa pembiayaan urusan yang diserahkan oleh pemerintah pusat
kepada daerah tingkat II ditentukan oleh Menteri Keuangan, Ketua Bappenas dan Menteri Dalam Negeri.
Peraturan Pemerintah No. 8 tahun 1995 ini masih tetap berjiwa sentralistis, karena jenis urusan dan pembiayaannya diatur dan ditentukan oleh pemerintah
pusat. Pada pasal 13 ayat 1 dan 2 Peraturan Pemerintah tersebut mengenai pembinaan Pemerintah Daerah dicantumkan antara lain sebagai berikut :
1. Menteri departemen melakukan pembinaan teknis dan menentukan
kebijaksanaan penyusunan perencanaan, penetapan tujuan dan strategi pencapaian sasaran nasional atas urusan tertentu.
2. Menetapkan kebijakan teknis tentang urusan yang diserahkan kepada Daerah
Tingkat II.
Universitas Sumatera Utara
3. Menetapkan standar teknis urusan pemerintahan yang diserahkan kepada
Daerah Tingkat II. 4.
Menetapkan pedoman petunjuk pelaksanaan teknis mengenai urusan pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah Tingkat II.
Pasal 13 ayat 1 tersebut di atas menunjukkan peranan departemen teknis sedemikian jauh terhada urusan yang akan dilakukan oleh daerah. Di sini terdapat
kesan bahwa departemen-departemen masih ragu terhadap kemampuan aparat dinas daerah dalam melaksanakan pekerjaan teknis yang selama ini diurus oleh
departemen. Di sisi lainnya terdapat keengganan dari departemen teknis menyerahkan urusannya kepada daerah. Selanjutnya pada ayat 2 Pasal 13
Peraturan Pemerintah No. 8 tahun 1995 menyatakan bahwa Menteri Dalam Negeri mempunyai tugas dalam pembinaan umum yang berkaitan dengan
penyusunan organisasi, kepegawaian, administrasi, serta pengawasan dan pengendalian umum terhadap penyelenggaraan urusan pemerintah yang
diserahkan kepada Daerah Tingkat II. Upaya pemerintah pusat dalam menyelenggarakan sistem desentralisasi
melalui 26 Dati II daerah percontohan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 8 tahun 1995 hingga tahun 19971998 tidak menunjukkan keberhasilan karena
urusan-urusan yang diserahkan kepada daerah masih saja dikerjakan oleh departemen teknis apalagi yang dibiayai dana-dana proyek sektoral.
Kemudian mengenai kewenangan pembinaan pemerintah daerah seperti disebut- kan pada ayat 2 Pasal 13 Peraturan Pemerintah No. 8 tersebut secara sentralistis
masih dilakukan oleh Departemen Dalam Negeri. Melihat kenyataan dalam pelaksanaannya baik Undang-Undang No. 5 tahun 1974 maupun Peraturan
Universitas Sumatera Utara
Pemerintah No. 8 tahun 1995 sama-sama sentralistis. Artinya dalam kondisi sistem pemerintahan yang sentralistis terdapat kecenderungan;
1. Kesenjangan fiskal antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah begitu
besar. 2.
Mengakibatkan tingkat ketergantungan pemerintah daerah kepada pemerintah pusat yang tinggi.
3. Minimnya kreativitas dan inovasi pemerintah dan masyarakat di daerah karena
selalu menunggu arahan dan kebijakan yang dibuat oleh pemerintah pusat. Desentralisasi dalam istilah manajemen mengandung pengertian
delegation of authority, yaitu pelimpahan wewenang kepada tingkat manajerial bawahannya. Oleh karena itu pemerintah daerah penerima pelimpahan wewenang
tersebut akan melaksanakan tugas-tugas sebatas wewenang yang diperoleh dari pihak atasannya pemerintah pusat. Asas desentralisasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan menurut Undang-Undang No. 22 tahun 1999 mencakup paling tidak 4 empat hal sebagai berikut : Memberikan kesempatan dan keleluasaan kepada
daerah untuk menyelenggarakan otonomi daerah. • Keleluasaan otonomi artinya mencakup kewenangan yang utuh dan bulat
dalam penyelenggaraan pemerintahan termasuk penyusunan perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian dan evaluasi.
• Otonomi yang nyata artinya daerah punya keleluasaan untuk menyelenggarakan kewenangan pemerintahan di bidang tertentu yang
secara nyata ada, dibutuhkan tumbuh, hidup dan berkembang di daerah. • Otonomi yang bertanggung jawab, berarti sebagai konsekuensi logis dari
pemberian hak dan kewenangan kepada daerah dalam pemberian
Universitas Sumatera Utara
pelayanan kepada publik dan peningkatan kesejahteraan bagi rakyat di daerahnya.
• Otonomi untuk daerah provinsi diberikan secara terbatas, yaitu : a Kewenangan lintas kabupatenkota; b Kewenangan belum dilaksanakan
oleh kabupatenkota; c Kewenangan lainnya menurut PP No. 25 tahun 2000.
Belanja Daerah sebagai Keuangan Daerah Dengan terbitnya Undang-Undang No. 22 tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, maka kewenangan
pemerintah Daerah sepenuhnya dapat dilaksanakan, baik mengenai urusan maupun di bidang keuangan harus dilakukan dengan sistem manajemen yang
profesional. Dalam hal ini pemerintah daerah akan dituntut agar menyiapkan rencana pembangunan dan menentukan leading sektor atau prioritasnya,
penyusunan anggaran berbasis kinerja, akuntansi dan laporan pertanggung jawaban keuangan serta manajemen kekayaan aset daerah. Selain dari itu perlu
disusun strategi peningkatan pendapatan asli daerah PAD. Peningkatan investasi modal capital investment dengan cara memberikan motivasi supaya investor
tertarik untuk menanamkan modal di daerah. Alokasi anggaran pada program pembangunan kabupatenkota diarahkan
pemanfaatannya pada upaya peningkatan kapasitas pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat melalui peningkatan kemampuan
aparat, kelembagaan dan keuangan kabupatenkota, merangsang partisipasi masyarakat dalam pembangunan melalui perluasan lapangan kerja dan
Universitas Sumatera Utara
penanggulangan kemiskinan, serta meningkatkan taraf hidup masyarakat melalui penyediaan prasarana dan sarana dasar, dan pelayanan sosial dasar masyarakat.
Dana dimaksud akan dialokasikan sebagai dana yang bersifat umum block grant, dan pembiayaan berbagai proyek lainnya, seperti pembangunan prasarana umum,
pembangunan prasarana perhubungan dan penanganan jalan kabupaten, pemeliharaan jalan kabupaten, program peningkatan jalan poros desakecamatan,
penyediaan prasarana dasar pemukiman, serta penyehatan lingkungan dan air bersih; pelayanan sosial-ekonomi yang meliput i revitalisasi pasar kecamatan,
sistem kewaspadaan pangan dan gizi, pembangunan dan revitalisasi SDMI, serta pembangunan dan rahabilitasi sarana panti sosial;
2.4.1. Asas Umum Pengelolaan Keuangan Daerah
a. Pengelolaan Keuangan Daerah dilakukan secara tertib, taat pada
peraturan perundang-undangan yang berlaku, efisien, efektif dan bertanggung jawab.
b. Semua pendapatan dan belanja daerah dicatat dalam APBD, Perubahan
APBD, dan Perhitungan APBD asas bruto. c.
Daerah dapat membentuk Dana Cadangan. d.
Daerah dapat mencari sumber-sumber pembiayaan lainnya selain sumber pembiayaan yang telah ditetapkan, seperti kerjasama dengan
pihak lain. e.
Pokok-pokok pengelolaan keuangan daerah diatur dalam Peraturan Daerah.
f. APBD disusun dengan pendekatan kinerja.
Menurut PP No. 105 Struktur APBD terdiri dari :
Universitas Sumatera Utara
1. Pendapatan
2. Belanja
3. SurplusDefisit
4. Pembiayaan
2.4.2. Penyusunan Anggaran Belanja Daerah
Belanja rutin daerah adalah bagian dari anggaran belanja dan pendapatan daerah APBD untuk membiayai program kerja pemerintah daerah dalam
melaksanakan tugas-tugas umum pemberian pelayanan kepada masyarakat. Dengan kata lain belanja rutin adalah dana yang disediakan untuk membiayai
kegiatan operasional pemerintah daerah supaya dapat menjalankan tugas-tugasnya dalam masa satu tahun anggaran fiscal year yaitu 1 Januari sampai dengan 31
Desember. Berapa besarnya jumlah dana yang harus disediakan untuk membiayai
kegiatan atau urusan yang akan dilaksankaan oleh pemerintah daerah ? Agar dapat mengetahui jumlah atau besarnya dana yang diperlukan, harus dibuatkan suatu
anggaran budget, yang dapat diartikan sebagai suatu perkiraan penerimaan dan pengeluaran. Mengapa anggaran masih merupakan suatu perkiraan ? Karena yang
namanya rencana mengandung kemungkinan akan mengalami beberapa perubahan.
Untuk memperoleh gambaran besarnya jumlah dana anggaran keperluan rutin akan banyak dipengaruhi oleh :
Kemampuan daerah dalam pengerahan sumber-sumber dana dihadapkan dengan kebutuhan nyata pembiayaan tugas umum pemerintah daerah dan
pemberian pelayanan kepada masyarakat.
Universitas Sumatera Utara
Oleh karena itu dalam mengalokasikan dana anggaran rutin harus mengacu pada prioritas dan kemampuan penerimaan daerah yang bersangkutan.
Berdasarkan hasil kajian empiris tampak bahwa anggaran rutin merupakan salah satu fungsi dari kenaikan pendapatan daerah. Artinya jumlah anggaran rutin akan
mengalami kenaikan apabila pendapatan daerah meningkat.
Universitas Sumatera Utara
BAB III METODE PENELITIAN
Kategori