Protes ini menjadi besar karena sering dibantu oleh aktivis mahasiswa, LSM serta organisasi
SITUASI PERBERASAN NASIONAL DAN
PROSPER TAHUN 2008
Oleh:
Masyhuri
RINGKASAN
Produksi beras dari tahun ke tahun masih menunjukan kenaikan. Meskipun terjadi
alih lahan dari sawah ke non sawah dan non pertanian. Denganperdagangan bebas, harga
dasar tidak harus dicerminkan dengan HPP tetapi dengan mekanisme penerapan tariff
dan atau quota, harga dalam negeri dapat diatur. Harga sepanjang tahun 2007 relatif stabil,
ketersediaan terjamin sehingga tidak terdapat permasalahan perberasan yang berarti.
Konsumsi beras per kapita Indonesia masih tinggi. Menurut FAO-OECD, konsumsi beras
per kapita Indonesia tertinggi ketiga setelah Vietnam dan Bangladesh.
Perkembangan harga beras dunia ini membantu pemerintah dalam mempertahankan
harga, sehingga harga beras tidak terlalu rendah. Keadaan ini sebenarnya merupakan
momentum yang tepat untuk meningkatkan produksi dan pendapatan petani. Konsumsi
beras per kapita masih sangat tinggi, tertinggi nomor tiga di dunia, karena itu program
diversifikasi pangan perlu ditingkatkan. Diversifikasi pangan tidak hanya untuk makanan
pokok saja tetapijuga untuk laukpauk dan makanan ringan. Oleh karena itu Perum Bulog
perlu memperkuat Devisi Regionalnya agar dapat menjalankan fungsi privatdan publiknya
secara dinamis dan smart.
Pendahuluan
sosial dan politik. Protes terbesar pernah
B e r a s merupakan komoditas yang
strategis karena mempunyai nilai
ekononis, sosial dan politis. Karena itu
ekonomi perberasan nasional dipenuhi
dilakukan dalam bentuk demonstrasi besar-
dengan intervensi dari pemerintah dan sering
wilayah yang makanan pokoknya bukan
beras. Masyarakat Papua dan Maluku
mengkonsumsi sagu dan umbi-umbian.
Sebagian masyarakat Nusa Tenggara timur,
Madura, Jawa bagian Selatan dan lain-lain
mengkonsumsi jagung dan ketela. Namun di
wilayah-wilayah tersebut sudah terintroduksi
beras sebagai makanan pokok. Di banyak
wilayah makan nasi/beras mempunyai prestis
yang tinggi, sehingga makan nasi merupakan
indikasi bahwa mereka mempunyai status
terjadi
perdebatan
publik
yang
berkepanjangan. Beras merupakan makanan
pokok sebagian besar masyarakat Indonesia.
Semua wilayah
propinsi bahkan semua
wilayah
kabupaten
di
Indonesia
mengkonsumsi beras. Bila ada kenaikan
harga beras dan ketersediaannya terganggu,
masyarakat terutama di perkotaan protes.
Protes ini menjadi besar karena sering dibantu
oleh aktivis mahasiswa, LSM serta organisasi
Edisi No. 50/XVII/Januari- Juni/2008
besaran tahun 1966 dan 1998 karena
mahalnya harga beras.
Walau demikian ada juga beberapa
PANGAN
67
sosial yang tinggi. Kenaikan harga beras akan
meningkatkan inflasi,
menurunkan
kesejahteraan masyarakat dan dapat
meningkatkan kemiskinan.
Di lain pihak beras diproduksi oleh
sebagian besar masyarakat Indonesia yaitu
petani. Petani beras merupakan bagian
terbesar petani Indonesia. Meskipun
usahatani padi/beras umumnya berskala kecil
dan meskipun produksi petani tidak
mencukupi kebutuhan, tetapi sebagian besar
petani menjual padi/gabah pada waktu
sesudah panen, sehingga usahatani padi
merupakan usaha yang komersial. Karena itu
insentif dan disinsentif kepada petani akan
mempengaruhi produksi beras nasional dan
ketersediaan beras nasional. Insentif dan
disinsentif ini terlihat dari kebijakan pemerintah
yang dapat mempengaruhi kelayakan finansial
usahatani padi seperti kebijakan harga,
kebijakan subsidi, pembangunan infrastruktur
dan lain-lain.
Karena itu penting untuk selalu
mencermati keadaan ekonomi perberasan
dan prospek kedepannya. Masalah inilah yang
akan dibahas dalam tulisan ini.
Produksi beras
Produksi beras dari tahun ke tahun masih
menunjukan kenaikan. Meskipun terjadi alih
pertanian, tetapi peningkatan produksi masih
selalu terjadi. Tabel berikut menggambarkan
kenaikan produksi tersebut.
Perkembangan 6 tahun terakhir
menunjukkan kenaikan produksi padi sebagai
akibat kenaikan areal dan produktivitas padi.
Kenaikan areal padi lebih nyata daripada
kenaikan produktivitas. Kenaikan areal
terutama terjadi di luar jawa seperti propinsi
Sulawesi Selatan,
Nanggroe Aceh
Darussalam, Sumatera Utara, Sumatera
Selatan, Lampung, Kalimantan Selatan dan
Kalimantan Barat. Kenaikan produksi di Jawa
terjadi di Jawa Timur, Jawa Barat dan Banten.
Kenaikan produksi masih bisa berlanjut
apabila ada perbaikan irigasi yang
menyebabkan kenaikan intensitas tanam,
musim yang mendukung, intensifikasi dan
perluasan areal.
Ramalan produksi untuk tahun 2008
menunjukkan optimisme yang tinggi, karena
baik luas panen maupun produktivitas masih
menunjukkan kenaikan. Padahal awal tahun
ini terdapat musibah banjir dimana-mana yang
menggagalkan panen di beberapa sentra
produksi padi. Optimisme mungkin juga
disebabkan karena akhir musim hujan tahun
2008 ini mundur, sehingga bencana banjir
terkompensasi oleh musim hujan yang
mundur.
lahan dari sawah ke non sawah dan non
Table.1. Perkembangan luas panen, produktifitas, produksi beras nasional th 2002-2008.
Tahun
Luas panen (ha)
Produktivitas
Produksi (ton) Pertumbuhan (%)
(ton/ha)
11.521.166
4,469
51.489694
2,04
2003
11.488.031
4,538
52.137.604
1,26
2004
11.922.974
4,536
54.088.468
3,74
2005
11.839.060
4.574
54.151.097
0,12
2006
11.786.430
4.620
54.454.937
0,56
4,77
2.13
2002
2007*
12.124.827
4.705
57.051.679
2008"
12.299.391
4,738
58.268.796
' angka sementara
"ramalan 1
Sumber: Badan Pusat Statistik (berbagai tahun)
68
PANGAN
Edisi No. 50/XVII/Januari-Juni/2008
Produsen padi mempunyai karakteristik,
skala penguasaan lahan kecil, yaitu 0,3 ha,
70% petani padi gol miskin, 60% petani net
consumers beras, usahatani padi hanya
menyumbang 30% dari total pendapatan
petani, petani padi jumlahnya besar yaitu 21
juta rumah tangga (Tim Pengkajian Kebijakan
Perberasan Nasional, 2001). Mengenai
apakah petani merupakan net consumers
beras ataukan net producers masih
diperdebatkan. Arifin (2007) menyebutkan
bahwa berdasarkan Susenas, petani padi
sebagian besar adalah net producers.
Implikasi dari keadaan tersebut adalah
lebih-lebih mereka adalah net consumers
beras.
Untuk melindungi penduduk miskin yang
sebagian besar juga petani, disamping dengan
pengendalian harga konsumen (dengan
operasi pasar) juga dengan operasi pasar
khusus yang kini menjadi Raskin (beras untuk
keluarga miskin). Mulai bulan Juli 1998
pemerintah melakukan OPK (Operasi Pasar
Khusus) (Amang dan Sawit, 2001). Pada
tahun 2001 pemerintah memberikan beras
PPD PSE (Program Penanggulangan
Dampak Pengurangan Subsisi Energi Bidang
Pangan). Kemudian pada tahun 2002 dan
bahwa untuk melestarikan produksi beras
nasional, petani masih perlu dan berhak untuk
2003. pemerintah memberikan beras PKPS
mendapatkan proteksi dan subsidi. Indicator
proteksi adalah tingkat proteksi nominal dan
tingkat proteksi efektif. Tingkat proteksi
Subsidi Bahan Bakar Minyak). Jumlah
nominal merupakan prosentase selisih harga
proteksi dan ini tercermin dari harga yang
diterima petani. Karena itu harga dasar gabah
(yang sudah dimodifikasi menjadi HPP/harga
pembelian pemerintah) perlu disesuaikan
setiap tahun.
Sebenarnya dengan
perdagangan bebas, harga dasar tidak harus
dicerminkan dengan HPP tetapi dengan
mekanisme penerapan tariff dan atau quota,
harga dalam negeri dapat diatur. Namun
secara politis penetapan harga meski dengan
HPP akan terasa pada petani dan public serta
merupakan indicator sampai seberapa jauh
kepemihakan pemerintah kepada petani.
Disamping itu karena posisi petani lemah,
petani masih memerlukan jaminan harga
jualnya. Untuk melindungi konsumen,
pemerintah melakukan pengendalian harga
konsumen dengan harga atap, operasi pasar,
dan lain lain, supaya harga tidak terlalu tinggi.
Harga beras yang terlalu tinggi mempunyai
dampak ekonomi dan social yang luas yang
dapat
memicu
kerusuhan
social.
Pemberlakuan harga atap inisebenarnya juga
diperlukan sebagian petani, karena petani
sering membeli gabah/beras pada waktu
persediaan beras sudah habis. Lebih-lebih
banyak pula petani yang menjual pada waktu
panen dan membeli pada waktu paceklik,
apakah mereka net producers beras atau
Edisi No. 50/XVII/Januari- Juni/2008
BBM (Program Kompensasi Pengurangan
penduduk miskin terbesar pada tahun 1998
dengan jumlah 49,5 juta atau 24,2% sebagai
akibat krisis ekonomi. Setelah itu jumlahnya
mengalami penurunan sampai pada tahun
2007 jumlahnya 37,2 juta atau 16,6%. (BPS.
Berbagai tahun). Sejak tahun 2000 pemerintah
telah menyalurkan raskin.
Namun perlu disadari bahwa karena
skala usahatani padi kecil, kontribusi
pendapatan usahatani padi terhadap total
pendapatan petani kecil. Petani masih perlu
subsidi lain berupa harga input (bibit, pupuk,
pestisida dan alat), peningkatan fasilitas jalan
dan irigasi dll. Totalitas proteksi harga beras
dan harga-harga input usahatani padi dapat
diukur dengan tingkat proteksi efektif. Yang
diperlukan petani adalah proteksi efektif ini.
Walaupun demikian dalam
rangka
mensejahterakan petani, pemberian subsidi
harga beras dan subsidi input pada usahatani
padi tidaklah cukup. Petani masih memerlukan
kebijakan yang lebih komprehensif, misalnya
memperbesar skala usahatani. Perluasan
skala usahatani dapat dilakukan dengan
reformasi agraria, pembentukan badan usaha
milik petani, corporate farming, pembukaan
lahan dan transmigrasi, pemberdayaan petani.
penumbuhan kewirausahaan petani dan lainlain. Disamping itu mempertahankan skala
usahatani juga sangat penting dilakukan.
Merupakan usaha yang sia-sia apabila sudah
berhasil meningkatkan skala usahatani teteapi
beberapa tahun kemudian usahataninya
PANGAN
69
terpecah-pecah menjadi lebih kecil. Beberapa
usaha mempertahankan skala usahatani
adalah pengaturan hukum warisan tanah
pertanian agar tidak memecah usahatani,
mempertahankan tanah pertanian sebagai
satu kesatuan usaha yang tidak dapat dipecah
untuk diwariskan, dijual, digadaikan, dan lainlain.
Pada saat ini impor beras masih tinggi,
tahun 2002 impor sebesar 3,74 juta ton dan
tahun 2004, 2005 dan 2006 impornya rendah
tetapi tahun 2007 meningkat lagi menjadi 1,2
juta ton. Pada tahun 2007 dengan produksi
gabah 57.049 ribu ton atau setara 36.055 ribu
ton beras, berarti produksi perkapita sebesar
161,82 kg. Dengan impor beras 1,2 juta ton,
tersedia 36, 482 juta ton beras atau 166,17
kg per kapita. Pada tahun 2007 Bulog membeli
gabah/beras dalam negeri setara beras 1,75
juta ton, impor 1 juta ton dan penyaluran raskin
1,91 juta ton (Bulog, 2008). Dengan keadaan
seperti itu harga sepanjang tahun 2007 relatif
stabil, ketersediaan terjamin sehingga tidak
terdapat permasalahan perberasan yang
berarti.
Perdagangan beras dunia dan Impor Beras
Keadaan
ekonomi
beras
dunia
mempunyai karakteristik yang unik dimana
90% produsen dan konsumen ada di Asia.
Produsen beras utama dunia dari yang paling
besar adalah China, India, Indonesia,
Bangladesh, Vietnam, Thailand, Birma dan
juga merupakan Negara importer utama. Pada
tahun 2007 eksportir terbesar adalah Thailand,
Vietnam, Amerika Serikat, India, Pakistan, dan
China. Sedangkan importir terbesar adalah
Pilipina, Nigeria, Indonesia, Uni Eropa, Saudi
Arabia, Bangladesh (USDA yang dikutip dari
Bulog).
Kebutuhan dalam negeri selalu lebih
tinggi dari produksi sehingga sejak masa
swasembada berakhir Indonesia selalu
mengimpor beras. Puncaknya pada tahun
1998 impor beras paling besar yaitu 6 juta ton.
Indonesia kembali menjadi importir beras
terbesar di dunia. Dan sejak itu pula Bulog
tidak lagi memonopoli impor, sehingga impor
juga dilakukan oleh perusahaan swasta. Pada
tahun-tahun 2004,2005,2006 impor dibawah
700 ribu ton. tetapi tahun 2007 meningkat lagi
mencapai 1,700 juta ton. Pada tahun 2007
Indonesia merupakan Negara importer beras
terbesar ketiga, setelah Pilipina dan Nigeria.
Karakteristik konsumen Dalam Negeri
Kebanyakan penduduk Indonesia
mengkonsumsi beras baik sebagai makanan
pokok (nasi), variasi makanan pokok lain
(sagu, jagung, ketela), pembuat makanan
camilan (roti, mie, dll.). Partisipasi konsumsi
beras lebih dari 95% tersebar dipelosok
nusantara. Beras merupakan barang yang
statusnya berbeda-beda sesuai dengan
tingkat pendapatan. Bagi kelompok penduduk
berpendapatan tinggi, beras merupakan
barang inferior, sehingga semakin tinggi
Pilipina. Sedangkan Negara konsumen dunia
pendapatan konsumen semakin rendah
dari yang paling besar adalah China, India,
konsumsi beras dan beralih ke makanan lain
Indonesia, Bangladesh. Vietnam, Pilipina,
Birma dan Thailand. Negara-negara tersebut
merupakan Negara produsen sekaligus
konsumen dan semuanya berada di kawasan
seperti roti,lauk pauk dan camilan. Sebaliknya
bagi golongan konsumen berpenghasilan
rendah, beras merupakan barang mewah,
sehingga makin tinggi pendapatannya akan
makin tinggi konsumsinya. Disamping itu
golongan ini sudah mengalihkan ke beras
dengan kualitas tinggi seperti beras rojolele,
beras organic dsb. Untuk golongan
menengah, beras merupakan barang normal,
yang masih mempunyai elastisitas
pendapatan positif. Secara rata-rata tingkat
konsumsi beras di Indonesia masih cukup
tinggi yaitu sekitar 133 kg per kapita.
Asia. Total produksi dunia tahun 2007 sebesar
425, 288 juta metric ton. Dari total produksi
tersebut, yang diperdagangkan sebesar
27,485 juta metrik ton atau sebesar 6%. Dalam
hal perdagangan dunia Amerika Serikat yang
berada di luar kawasan Asia merupakan
eksportir terbesar nomor tiga dunia yaitu 3,5
juta metricton. Dari sisi importir, Nigeria dan
Uni Eropa yang berada di luar kawasan Asia
70
PANGAN
Edisi No. 50/XVII/Januari-Juni/2008
Konsumsi beras per kapita Indonesia
masih tinggi. Menurut FAO-OECD, konsumsi
beras per kapita Indonesia tertinggi ketiga
setelah Vietnam dan Bangladesh. Angka
ramalan tahun 2008, konsumsi beras per
kapita Indonesia 153,03 kg/tahun. Sedangkan
Vietnam dan Bangladesh masing-masing
sebesar 182,34 kg/th dan 160,89 kg/th (http:/
/stats.oecd.org.).
Harga beras
Harga beras selalu menunjukkan
kenaikan. Harga beras eceran medium di
dalam negeri bulan Desember tahun 2000
sebesar Rp 2.348,97 menjadi Rp 4.717,36
bulan Desember tahun 2007. Harga beras
sepanjang tahun 2007 menunjukkan stabil
tidak berfluktuatif. Hal ini didukung pengadaan
beras dalam negeri yang mencukupi dan
penyaluran Raskin yang lancar sepanjang
tahun. Tampaknya perkembangan harga ini
sejalan dengan perkembangan harga beras
dunia. Tahun 2000 bulan Desember harga
beras Thai 25% sebesar $158,25 menjadi
S347.75 bulan Desember 2007.
Perkembangan harga beras dunia yang
menaik mungkin disebabkan oleh adanya
kenaikan produksi dunia yang melambat
akibat beberapa sebab. Beberapa sebab
tersebut antara lain adanya isu global warming
dan kompetisi dengan produksi biofuel akibat
harga minyak dunia meningkat pesat.
Beberapa negara besar berusaha untuk
mengamankan cadangan beras domestiknya
masing-masing. Beberapa eksportir utama
seperti Thailand, Vietnam dan India
mengurangi ekspor. Perkembangan harga
beras dunia ini membantu pemerintah dalam
mempertahankan harga, sehingga harga
beras tidak terlalu rendah. Keadaan ini
sebenarnya merupakan momentum yang
tepat untuk meningkatkan produksi dan
pendapatan petani.
Implikasi perberasan tahun 2008.
Nampaknya harga beras dunia akan
meningkat sejalan dengan peningkatan harga
pangan lainnya. Harga beras domestik akan
mengikuti perkembangan harga beras dunia
tersebut. Disamping itu beberapa kejadian
Edisi No. 50/XVII/Januari- Juni/2008
bencana banjir yang melanda tanah air akan
memacu kenaikan harga beras. Untuk
mengantisipasi kenaikan harga ini, pemerintah
perlu menaikan HPP agar Bulog tidak
kesulitan mendapatkan gabah/beras untuk
pengadaan stok dan agar petani mendapatkan
harga yang layak. Berdasarkan Inpres no.1/
2008 tgl 22 April 2008 akhirnya Pemerintah
menaikan harga HPP gabah kering giling di
tingkat petani 10% menjadi Rp 2200/kg.
Sebenarnya penetapan HPP itu sudah
terlambat, karena banyak petani yang sudah
panen raya sejak Februari/Maret. Kenaikan
HPP ini membantu Pemerintah/Perum Bulog
untuk melakukan pengadaan beras dan
membantu petani untuk mendapatkan harga
yang layak. Di lain hal kenaikan HPP itu tidak
memberikan rangsangan kepada petani untuk
meningkatkan produksi beras, karena
penetapannya sudah sangat terlambat. Ini
lebih menguatkan tujuan kebijakan bahwa
HPP ditujukan lebih untuk pengadaan beras
daripada untuk memberikan jaminan harga
petani (diskusi lebih detail dapat dilihat dalam
makalahnya Masyhuri, 2006 dan Gafar, 2006).
Bulog paling lambat melakukan pengadaan
gabah pada bulan April.
Kenaikan harga beras dunia akan
menyebabkan kemungkinan adanya aliran
beras dari dalam negeri keluar negeri baik
secara ilegal maupun legal. Hal ini akan dapat
mengurangi stok beras dalam negeri.
Keadaan ini perlu diantisipasi pemerintah
untuk selalu mempunyai cadangan beras yang
cukup. Pemerintah periu menjaga agar stok
yang dipunyai cukup untuk menjaga
mempertahankan cadangan yang cukup untuk
berbagai
keperluan.
Selain
untuk
mengantisipasi menipisnya stok swasta dan
masyarakat akibat kenaikan harga beras
dunia, beberapa keperluan tersebut antara lain
untuk penyaluran Raskin, bantuan bencana
dan operasi pasar.
Kenaikan harga beras global merupakan
momentum yang baik untuk meningkatkan
pembangunan pertanian. Pembangunan
infrastruktur pertanian seperti irigasi, jalan,
pasar, ketersediaan input dan pembukaan
lahan pertanian perlu dikembangkan untuk
PANGAN
71
mengantisipasi kebutuhan pangan yang
semakin meningkat.
Adanya banjir yang melanda tanah air
akhir-akhir ini menyebabkan banyak daerah
produksi beras gagal panen. Kegagalan panen
padi ini perlu diantisipasi dengan membangun
cadangan beras yang cukup, agar di tahun
2008 tidak mengalami defisit beras.
Seandainya terjadi surplus beras, pemerintah
tidak terburu-buru untuk mengekspor tetapi
perlu melakukan pengadaan yang cukup dulu.
Sekalipun demikian angka ramalan tahun
2008 oleh BPS menunjukkan optimisme yang
tinggi dimana baik luas panen maupun
produktivitas masih meningkat. Stok
cadangan pemerintah makin diperkuat karena
banyaknya musibah yang melanda tanah air.
Tahun 2007 dan 2008 ini terdapat eskalasi
peningkatan bencana terutama banjir, angin
ribut, tsunami, gempa bumi, tanah longsor dan
lain-lain. Cadangan diperlukan juga untuk
antisipasi berkurangnya stok cadangan beras
di masyarakat dan swasta akibat mengalirnya
beras keluar negeri sebagai akibat mahalnya
Daftar Pustaka
Amang, Beddu dan M.H.Sawit, 2001. Kebijakan Beras
dan Pangan Nasional. Pelajaran dari Orde Baru
dan Orde Reformasi. Edisi Kedua. Penerbit IPB
Press. Bogor.
Arifin, Bustanul. 2007. Evaluasi Ekonomi Perberasan
2007 dan Prospeknya 2008. Bahan diskusi
Meja-Bundar Perum Bulog tgl 7 Desember 2007
di Jakarta.
Badan Pusat Statistik. (berbagai tahun). Statistik
Indonesia. BPS. Jakarta
Bulog.2008. Kompilasi data. Bulog Jakarta
Gafar, Sapuan. 2006. Catalan Atas Kebijakan
Perberasan Kitadan Implementasinya. Makalah
disampaikan dalam diskusi panel kebijakan
perberasan. kerjasama antara SKH Kedaulatan
Rakyat dan MMA UGM, tg 4 April 2006 di
Yogyakarta.
http://stats.oecd.org/'. Consumption per capita. Diakses
tgl 22 April 2008.
Biodata Penulis :
Prof. Dr. Ir. Masyhuri adalah Guru Besar Ekonomi
beras di pasar internasional.
Pertanian Agribisnis UGM dan Direktur Magister
Konsumsi beras per kapita masih sangat
tinggi, tertinggi nomor tiga di dunia, karena itu
program diversifikasi pangan perlu
ditingkatkan. Diversifikasi pangan tidak hanya
untuk makanan pokok saja tetapi juga untuk
lauk pauk dan makanan ringan. Konsumsi
makanan ringan akan mengurangi makanan
pokok. Banyaknya lauk pauk dalam satu porsi
akan mengurangi makanan pokoknya.
Makanan pokok selain beras perlu
dipromosikan agar lebih menarik dan
bergengsi untuk dapat menggantikan beras.
Sebagai akibat otonomi daerah. daerah
mempunyai kebijakan masing-masing yang
mungkin berbeda satu sama lain. Oleh karena
itu Perum Bulog perlu memperkuat Devisi
Regionalnya agar dapat menjalankan fungsi
privat dan publiknya secara dinamis dan
Manajemen Agribisnis UGM. Menyelesaikan S1
pada Fakultas Pertanian Universitas Gadjah Mada
(UGM). S2 langsung S3 Ekonomi Pertanian
University of The Philippines at Los Baros Phill\ipines
1988. Professor UGM 2002.
smart.
72
PANGAN
Edisi No. 50/XVII/Januari-Juni/2008
PROSPER TAHUN 2008
Oleh:
Masyhuri
RINGKASAN
Produksi beras dari tahun ke tahun masih menunjukan kenaikan. Meskipun terjadi
alih lahan dari sawah ke non sawah dan non pertanian. Denganperdagangan bebas, harga
dasar tidak harus dicerminkan dengan HPP tetapi dengan mekanisme penerapan tariff
dan atau quota, harga dalam negeri dapat diatur. Harga sepanjang tahun 2007 relatif stabil,
ketersediaan terjamin sehingga tidak terdapat permasalahan perberasan yang berarti.
Konsumsi beras per kapita Indonesia masih tinggi. Menurut FAO-OECD, konsumsi beras
per kapita Indonesia tertinggi ketiga setelah Vietnam dan Bangladesh.
Perkembangan harga beras dunia ini membantu pemerintah dalam mempertahankan
harga, sehingga harga beras tidak terlalu rendah. Keadaan ini sebenarnya merupakan
momentum yang tepat untuk meningkatkan produksi dan pendapatan petani. Konsumsi
beras per kapita masih sangat tinggi, tertinggi nomor tiga di dunia, karena itu program
diversifikasi pangan perlu ditingkatkan. Diversifikasi pangan tidak hanya untuk makanan
pokok saja tetapijuga untuk laukpauk dan makanan ringan. Oleh karena itu Perum Bulog
perlu memperkuat Devisi Regionalnya agar dapat menjalankan fungsi privatdan publiknya
secara dinamis dan smart.
Pendahuluan
sosial dan politik. Protes terbesar pernah
B e r a s merupakan komoditas yang
strategis karena mempunyai nilai
ekononis, sosial dan politis. Karena itu
ekonomi perberasan nasional dipenuhi
dilakukan dalam bentuk demonstrasi besar-
dengan intervensi dari pemerintah dan sering
wilayah yang makanan pokoknya bukan
beras. Masyarakat Papua dan Maluku
mengkonsumsi sagu dan umbi-umbian.
Sebagian masyarakat Nusa Tenggara timur,
Madura, Jawa bagian Selatan dan lain-lain
mengkonsumsi jagung dan ketela. Namun di
wilayah-wilayah tersebut sudah terintroduksi
beras sebagai makanan pokok. Di banyak
wilayah makan nasi/beras mempunyai prestis
yang tinggi, sehingga makan nasi merupakan
indikasi bahwa mereka mempunyai status
terjadi
perdebatan
publik
yang
berkepanjangan. Beras merupakan makanan
pokok sebagian besar masyarakat Indonesia.
Semua wilayah
propinsi bahkan semua
wilayah
kabupaten
di
Indonesia
mengkonsumsi beras. Bila ada kenaikan
harga beras dan ketersediaannya terganggu,
masyarakat terutama di perkotaan protes.
Protes ini menjadi besar karena sering dibantu
oleh aktivis mahasiswa, LSM serta organisasi
Edisi No. 50/XVII/Januari- Juni/2008
besaran tahun 1966 dan 1998 karena
mahalnya harga beras.
Walau demikian ada juga beberapa
PANGAN
67
sosial yang tinggi. Kenaikan harga beras akan
meningkatkan inflasi,
menurunkan
kesejahteraan masyarakat dan dapat
meningkatkan kemiskinan.
Di lain pihak beras diproduksi oleh
sebagian besar masyarakat Indonesia yaitu
petani. Petani beras merupakan bagian
terbesar petani Indonesia. Meskipun
usahatani padi/beras umumnya berskala kecil
dan meskipun produksi petani tidak
mencukupi kebutuhan, tetapi sebagian besar
petani menjual padi/gabah pada waktu
sesudah panen, sehingga usahatani padi
merupakan usaha yang komersial. Karena itu
insentif dan disinsentif kepada petani akan
mempengaruhi produksi beras nasional dan
ketersediaan beras nasional. Insentif dan
disinsentif ini terlihat dari kebijakan pemerintah
yang dapat mempengaruhi kelayakan finansial
usahatani padi seperti kebijakan harga,
kebijakan subsidi, pembangunan infrastruktur
dan lain-lain.
Karena itu penting untuk selalu
mencermati keadaan ekonomi perberasan
dan prospek kedepannya. Masalah inilah yang
akan dibahas dalam tulisan ini.
Produksi beras
Produksi beras dari tahun ke tahun masih
menunjukan kenaikan. Meskipun terjadi alih
pertanian, tetapi peningkatan produksi masih
selalu terjadi. Tabel berikut menggambarkan
kenaikan produksi tersebut.
Perkembangan 6 tahun terakhir
menunjukkan kenaikan produksi padi sebagai
akibat kenaikan areal dan produktivitas padi.
Kenaikan areal padi lebih nyata daripada
kenaikan produktivitas. Kenaikan areal
terutama terjadi di luar jawa seperti propinsi
Sulawesi Selatan,
Nanggroe Aceh
Darussalam, Sumatera Utara, Sumatera
Selatan, Lampung, Kalimantan Selatan dan
Kalimantan Barat. Kenaikan produksi di Jawa
terjadi di Jawa Timur, Jawa Barat dan Banten.
Kenaikan produksi masih bisa berlanjut
apabila ada perbaikan irigasi yang
menyebabkan kenaikan intensitas tanam,
musim yang mendukung, intensifikasi dan
perluasan areal.
Ramalan produksi untuk tahun 2008
menunjukkan optimisme yang tinggi, karena
baik luas panen maupun produktivitas masih
menunjukkan kenaikan. Padahal awal tahun
ini terdapat musibah banjir dimana-mana yang
menggagalkan panen di beberapa sentra
produksi padi. Optimisme mungkin juga
disebabkan karena akhir musim hujan tahun
2008 ini mundur, sehingga bencana banjir
terkompensasi oleh musim hujan yang
mundur.
lahan dari sawah ke non sawah dan non
Table.1. Perkembangan luas panen, produktifitas, produksi beras nasional th 2002-2008.
Tahun
Luas panen (ha)
Produktivitas
Produksi (ton) Pertumbuhan (%)
(ton/ha)
11.521.166
4,469
51.489694
2,04
2003
11.488.031
4,538
52.137.604
1,26
2004
11.922.974
4,536
54.088.468
3,74
2005
11.839.060
4.574
54.151.097
0,12
2006
11.786.430
4.620
54.454.937
0,56
4,77
2.13
2002
2007*
12.124.827
4.705
57.051.679
2008"
12.299.391
4,738
58.268.796
' angka sementara
"ramalan 1
Sumber: Badan Pusat Statistik (berbagai tahun)
68
PANGAN
Edisi No. 50/XVII/Januari-Juni/2008
Produsen padi mempunyai karakteristik,
skala penguasaan lahan kecil, yaitu 0,3 ha,
70% petani padi gol miskin, 60% petani net
consumers beras, usahatani padi hanya
menyumbang 30% dari total pendapatan
petani, petani padi jumlahnya besar yaitu 21
juta rumah tangga (Tim Pengkajian Kebijakan
Perberasan Nasional, 2001). Mengenai
apakah petani merupakan net consumers
beras ataukan net producers masih
diperdebatkan. Arifin (2007) menyebutkan
bahwa berdasarkan Susenas, petani padi
sebagian besar adalah net producers.
Implikasi dari keadaan tersebut adalah
lebih-lebih mereka adalah net consumers
beras.
Untuk melindungi penduduk miskin yang
sebagian besar juga petani, disamping dengan
pengendalian harga konsumen (dengan
operasi pasar) juga dengan operasi pasar
khusus yang kini menjadi Raskin (beras untuk
keluarga miskin). Mulai bulan Juli 1998
pemerintah melakukan OPK (Operasi Pasar
Khusus) (Amang dan Sawit, 2001). Pada
tahun 2001 pemerintah memberikan beras
PPD PSE (Program Penanggulangan
Dampak Pengurangan Subsisi Energi Bidang
Pangan). Kemudian pada tahun 2002 dan
bahwa untuk melestarikan produksi beras
nasional, petani masih perlu dan berhak untuk
2003. pemerintah memberikan beras PKPS
mendapatkan proteksi dan subsidi. Indicator
proteksi adalah tingkat proteksi nominal dan
tingkat proteksi efektif. Tingkat proteksi
Subsidi Bahan Bakar Minyak). Jumlah
nominal merupakan prosentase selisih harga
proteksi dan ini tercermin dari harga yang
diterima petani. Karena itu harga dasar gabah
(yang sudah dimodifikasi menjadi HPP/harga
pembelian pemerintah) perlu disesuaikan
setiap tahun.
Sebenarnya dengan
perdagangan bebas, harga dasar tidak harus
dicerminkan dengan HPP tetapi dengan
mekanisme penerapan tariff dan atau quota,
harga dalam negeri dapat diatur. Namun
secara politis penetapan harga meski dengan
HPP akan terasa pada petani dan public serta
merupakan indicator sampai seberapa jauh
kepemihakan pemerintah kepada petani.
Disamping itu karena posisi petani lemah,
petani masih memerlukan jaminan harga
jualnya. Untuk melindungi konsumen,
pemerintah melakukan pengendalian harga
konsumen dengan harga atap, operasi pasar,
dan lain lain, supaya harga tidak terlalu tinggi.
Harga beras yang terlalu tinggi mempunyai
dampak ekonomi dan social yang luas yang
dapat
memicu
kerusuhan
social.
Pemberlakuan harga atap inisebenarnya juga
diperlukan sebagian petani, karena petani
sering membeli gabah/beras pada waktu
persediaan beras sudah habis. Lebih-lebih
banyak pula petani yang menjual pada waktu
panen dan membeli pada waktu paceklik,
apakah mereka net producers beras atau
Edisi No. 50/XVII/Januari- Juni/2008
BBM (Program Kompensasi Pengurangan
penduduk miskin terbesar pada tahun 1998
dengan jumlah 49,5 juta atau 24,2% sebagai
akibat krisis ekonomi. Setelah itu jumlahnya
mengalami penurunan sampai pada tahun
2007 jumlahnya 37,2 juta atau 16,6%. (BPS.
Berbagai tahun). Sejak tahun 2000 pemerintah
telah menyalurkan raskin.
Namun perlu disadari bahwa karena
skala usahatani padi kecil, kontribusi
pendapatan usahatani padi terhadap total
pendapatan petani kecil. Petani masih perlu
subsidi lain berupa harga input (bibit, pupuk,
pestisida dan alat), peningkatan fasilitas jalan
dan irigasi dll. Totalitas proteksi harga beras
dan harga-harga input usahatani padi dapat
diukur dengan tingkat proteksi efektif. Yang
diperlukan petani adalah proteksi efektif ini.
Walaupun demikian dalam
rangka
mensejahterakan petani, pemberian subsidi
harga beras dan subsidi input pada usahatani
padi tidaklah cukup. Petani masih memerlukan
kebijakan yang lebih komprehensif, misalnya
memperbesar skala usahatani. Perluasan
skala usahatani dapat dilakukan dengan
reformasi agraria, pembentukan badan usaha
milik petani, corporate farming, pembukaan
lahan dan transmigrasi, pemberdayaan petani.
penumbuhan kewirausahaan petani dan lainlain. Disamping itu mempertahankan skala
usahatani juga sangat penting dilakukan.
Merupakan usaha yang sia-sia apabila sudah
berhasil meningkatkan skala usahatani teteapi
beberapa tahun kemudian usahataninya
PANGAN
69
terpecah-pecah menjadi lebih kecil. Beberapa
usaha mempertahankan skala usahatani
adalah pengaturan hukum warisan tanah
pertanian agar tidak memecah usahatani,
mempertahankan tanah pertanian sebagai
satu kesatuan usaha yang tidak dapat dipecah
untuk diwariskan, dijual, digadaikan, dan lainlain.
Pada saat ini impor beras masih tinggi,
tahun 2002 impor sebesar 3,74 juta ton dan
tahun 2004, 2005 dan 2006 impornya rendah
tetapi tahun 2007 meningkat lagi menjadi 1,2
juta ton. Pada tahun 2007 dengan produksi
gabah 57.049 ribu ton atau setara 36.055 ribu
ton beras, berarti produksi perkapita sebesar
161,82 kg. Dengan impor beras 1,2 juta ton,
tersedia 36, 482 juta ton beras atau 166,17
kg per kapita. Pada tahun 2007 Bulog membeli
gabah/beras dalam negeri setara beras 1,75
juta ton, impor 1 juta ton dan penyaluran raskin
1,91 juta ton (Bulog, 2008). Dengan keadaan
seperti itu harga sepanjang tahun 2007 relatif
stabil, ketersediaan terjamin sehingga tidak
terdapat permasalahan perberasan yang
berarti.
Perdagangan beras dunia dan Impor Beras
Keadaan
ekonomi
beras
dunia
mempunyai karakteristik yang unik dimana
90% produsen dan konsumen ada di Asia.
Produsen beras utama dunia dari yang paling
besar adalah China, India, Indonesia,
Bangladesh, Vietnam, Thailand, Birma dan
juga merupakan Negara importer utama. Pada
tahun 2007 eksportir terbesar adalah Thailand,
Vietnam, Amerika Serikat, India, Pakistan, dan
China. Sedangkan importir terbesar adalah
Pilipina, Nigeria, Indonesia, Uni Eropa, Saudi
Arabia, Bangladesh (USDA yang dikutip dari
Bulog).
Kebutuhan dalam negeri selalu lebih
tinggi dari produksi sehingga sejak masa
swasembada berakhir Indonesia selalu
mengimpor beras. Puncaknya pada tahun
1998 impor beras paling besar yaitu 6 juta ton.
Indonesia kembali menjadi importir beras
terbesar di dunia. Dan sejak itu pula Bulog
tidak lagi memonopoli impor, sehingga impor
juga dilakukan oleh perusahaan swasta. Pada
tahun-tahun 2004,2005,2006 impor dibawah
700 ribu ton. tetapi tahun 2007 meningkat lagi
mencapai 1,700 juta ton. Pada tahun 2007
Indonesia merupakan Negara importer beras
terbesar ketiga, setelah Pilipina dan Nigeria.
Karakteristik konsumen Dalam Negeri
Kebanyakan penduduk Indonesia
mengkonsumsi beras baik sebagai makanan
pokok (nasi), variasi makanan pokok lain
(sagu, jagung, ketela), pembuat makanan
camilan (roti, mie, dll.). Partisipasi konsumsi
beras lebih dari 95% tersebar dipelosok
nusantara. Beras merupakan barang yang
statusnya berbeda-beda sesuai dengan
tingkat pendapatan. Bagi kelompok penduduk
berpendapatan tinggi, beras merupakan
barang inferior, sehingga semakin tinggi
Pilipina. Sedangkan Negara konsumen dunia
pendapatan konsumen semakin rendah
dari yang paling besar adalah China, India,
konsumsi beras dan beralih ke makanan lain
Indonesia, Bangladesh. Vietnam, Pilipina,
Birma dan Thailand. Negara-negara tersebut
merupakan Negara produsen sekaligus
konsumen dan semuanya berada di kawasan
seperti roti,lauk pauk dan camilan. Sebaliknya
bagi golongan konsumen berpenghasilan
rendah, beras merupakan barang mewah,
sehingga makin tinggi pendapatannya akan
makin tinggi konsumsinya. Disamping itu
golongan ini sudah mengalihkan ke beras
dengan kualitas tinggi seperti beras rojolele,
beras organic dsb. Untuk golongan
menengah, beras merupakan barang normal,
yang masih mempunyai elastisitas
pendapatan positif. Secara rata-rata tingkat
konsumsi beras di Indonesia masih cukup
tinggi yaitu sekitar 133 kg per kapita.
Asia. Total produksi dunia tahun 2007 sebesar
425, 288 juta metric ton. Dari total produksi
tersebut, yang diperdagangkan sebesar
27,485 juta metrik ton atau sebesar 6%. Dalam
hal perdagangan dunia Amerika Serikat yang
berada di luar kawasan Asia merupakan
eksportir terbesar nomor tiga dunia yaitu 3,5
juta metricton. Dari sisi importir, Nigeria dan
Uni Eropa yang berada di luar kawasan Asia
70
PANGAN
Edisi No. 50/XVII/Januari-Juni/2008
Konsumsi beras per kapita Indonesia
masih tinggi. Menurut FAO-OECD, konsumsi
beras per kapita Indonesia tertinggi ketiga
setelah Vietnam dan Bangladesh. Angka
ramalan tahun 2008, konsumsi beras per
kapita Indonesia 153,03 kg/tahun. Sedangkan
Vietnam dan Bangladesh masing-masing
sebesar 182,34 kg/th dan 160,89 kg/th (http:/
/stats.oecd.org.).
Harga beras
Harga beras selalu menunjukkan
kenaikan. Harga beras eceran medium di
dalam negeri bulan Desember tahun 2000
sebesar Rp 2.348,97 menjadi Rp 4.717,36
bulan Desember tahun 2007. Harga beras
sepanjang tahun 2007 menunjukkan stabil
tidak berfluktuatif. Hal ini didukung pengadaan
beras dalam negeri yang mencukupi dan
penyaluran Raskin yang lancar sepanjang
tahun. Tampaknya perkembangan harga ini
sejalan dengan perkembangan harga beras
dunia. Tahun 2000 bulan Desember harga
beras Thai 25% sebesar $158,25 menjadi
S347.75 bulan Desember 2007.
Perkembangan harga beras dunia yang
menaik mungkin disebabkan oleh adanya
kenaikan produksi dunia yang melambat
akibat beberapa sebab. Beberapa sebab
tersebut antara lain adanya isu global warming
dan kompetisi dengan produksi biofuel akibat
harga minyak dunia meningkat pesat.
Beberapa negara besar berusaha untuk
mengamankan cadangan beras domestiknya
masing-masing. Beberapa eksportir utama
seperti Thailand, Vietnam dan India
mengurangi ekspor. Perkembangan harga
beras dunia ini membantu pemerintah dalam
mempertahankan harga, sehingga harga
beras tidak terlalu rendah. Keadaan ini
sebenarnya merupakan momentum yang
tepat untuk meningkatkan produksi dan
pendapatan petani.
Implikasi perberasan tahun 2008.
Nampaknya harga beras dunia akan
meningkat sejalan dengan peningkatan harga
pangan lainnya. Harga beras domestik akan
mengikuti perkembangan harga beras dunia
tersebut. Disamping itu beberapa kejadian
Edisi No. 50/XVII/Januari- Juni/2008
bencana banjir yang melanda tanah air akan
memacu kenaikan harga beras. Untuk
mengantisipasi kenaikan harga ini, pemerintah
perlu menaikan HPP agar Bulog tidak
kesulitan mendapatkan gabah/beras untuk
pengadaan stok dan agar petani mendapatkan
harga yang layak. Berdasarkan Inpres no.1/
2008 tgl 22 April 2008 akhirnya Pemerintah
menaikan harga HPP gabah kering giling di
tingkat petani 10% menjadi Rp 2200/kg.
Sebenarnya penetapan HPP itu sudah
terlambat, karena banyak petani yang sudah
panen raya sejak Februari/Maret. Kenaikan
HPP ini membantu Pemerintah/Perum Bulog
untuk melakukan pengadaan beras dan
membantu petani untuk mendapatkan harga
yang layak. Di lain hal kenaikan HPP itu tidak
memberikan rangsangan kepada petani untuk
meningkatkan produksi beras, karena
penetapannya sudah sangat terlambat. Ini
lebih menguatkan tujuan kebijakan bahwa
HPP ditujukan lebih untuk pengadaan beras
daripada untuk memberikan jaminan harga
petani (diskusi lebih detail dapat dilihat dalam
makalahnya Masyhuri, 2006 dan Gafar, 2006).
Bulog paling lambat melakukan pengadaan
gabah pada bulan April.
Kenaikan harga beras dunia akan
menyebabkan kemungkinan adanya aliran
beras dari dalam negeri keluar negeri baik
secara ilegal maupun legal. Hal ini akan dapat
mengurangi stok beras dalam negeri.
Keadaan ini perlu diantisipasi pemerintah
untuk selalu mempunyai cadangan beras yang
cukup. Pemerintah periu menjaga agar stok
yang dipunyai cukup untuk menjaga
mempertahankan cadangan yang cukup untuk
berbagai
keperluan.
Selain
untuk
mengantisipasi menipisnya stok swasta dan
masyarakat akibat kenaikan harga beras
dunia, beberapa keperluan tersebut antara lain
untuk penyaluran Raskin, bantuan bencana
dan operasi pasar.
Kenaikan harga beras global merupakan
momentum yang baik untuk meningkatkan
pembangunan pertanian. Pembangunan
infrastruktur pertanian seperti irigasi, jalan,
pasar, ketersediaan input dan pembukaan
lahan pertanian perlu dikembangkan untuk
PANGAN
71
mengantisipasi kebutuhan pangan yang
semakin meningkat.
Adanya banjir yang melanda tanah air
akhir-akhir ini menyebabkan banyak daerah
produksi beras gagal panen. Kegagalan panen
padi ini perlu diantisipasi dengan membangun
cadangan beras yang cukup, agar di tahun
2008 tidak mengalami defisit beras.
Seandainya terjadi surplus beras, pemerintah
tidak terburu-buru untuk mengekspor tetapi
perlu melakukan pengadaan yang cukup dulu.
Sekalipun demikian angka ramalan tahun
2008 oleh BPS menunjukkan optimisme yang
tinggi dimana baik luas panen maupun
produktivitas masih meningkat. Stok
cadangan pemerintah makin diperkuat karena
banyaknya musibah yang melanda tanah air.
Tahun 2007 dan 2008 ini terdapat eskalasi
peningkatan bencana terutama banjir, angin
ribut, tsunami, gempa bumi, tanah longsor dan
lain-lain. Cadangan diperlukan juga untuk
antisipasi berkurangnya stok cadangan beras
di masyarakat dan swasta akibat mengalirnya
beras keluar negeri sebagai akibat mahalnya
Daftar Pustaka
Amang, Beddu dan M.H.Sawit, 2001. Kebijakan Beras
dan Pangan Nasional. Pelajaran dari Orde Baru
dan Orde Reformasi. Edisi Kedua. Penerbit IPB
Press. Bogor.
Arifin, Bustanul. 2007. Evaluasi Ekonomi Perberasan
2007 dan Prospeknya 2008. Bahan diskusi
Meja-Bundar Perum Bulog tgl 7 Desember 2007
di Jakarta.
Badan Pusat Statistik. (berbagai tahun). Statistik
Indonesia. BPS. Jakarta
Bulog.2008. Kompilasi data. Bulog Jakarta
Gafar, Sapuan. 2006. Catalan Atas Kebijakan
Perberasan Kitadan Implementasinya. Makalah
disampaikan dalam diskusi panel kebijakan
perberasan. kerjasama antara SKH Kedaulatan
Rakyat dan MMA UGM, tg 4 April 2006 di
Yogyakarta.
http://stats.oecd.org/'. Consumption per capita. Diakses
tgl 22 April 2008.
Biodata Penulis :
Prof. Dr. Ir. Masyhuri adalah Guru Besar Ekonomi
beras di pasar internasional.
Pertanian Agribisnis UGM dan Direktur Magister
Konsumsi beras per kapita masih sangat
tinggi, tertinggi nomor tiga di dunia, karena itu
program diversifikasi pangan perlu
ditingkatkan. Diversifikasi pangan tidak hanya
untuk makanan pokok saja tetapi juga untuk
lauk pauk dan makanan ringan. Konsumsi
makanan ringan akan mengurangi makanan
pokok. Banyaknya lauk pauk dalam satu porsi
akan mengurangi makanan pokoknya.
Makanan pokok selain beras perlu
dipromosikan agar lebih menarik dan
bergengsi untuk dapat menggantikan beras.
Sebagai akibat otonomi daerah. daerah
mempunyai kebijakan masing-masing yang
mungkin berbeda satu sama lain. Oleh karena
itu Perum Bulog perlu memperkuat Devisi
Regionalnya agar dapat menjalankan fungsi
privat dan publiknya secara dinamis dan
Manajemen Agribisnis UGM. Menyelesaikan S1
pada Fakultas Pertanian Universitas Gadjah Mada
(UGM). S2 langsung S3 Ekonomi Pertanian
University of The Philippines at Los Baros Phill\ipines
1988. Professor UGM 2002.
smart.
72
PANGAN
Edisi No. 50/XVII/Januari-Juni/2008