azca cahyono 2004 konflik dan reformasi tni di era sby

i

Ko n flik d an
Re fo rm as i TN I
d i Era SBY

edito r:

M. N ajib Azca
Mo ch . Farie d Cah yo n o

This ebook downloaded
from www.csps.ugm.ac.id

CSPS Bo o ks
20 0 4

ii
Ko nflik da n Re fo rm a si TNI di Era SBY
Co p yrig ht © 2004 b y CSPS BOOKS. All rig hts re se rve d
C e ta ka n Pe rta m a No ve m b e r 2004

M. Na jib Azc a
Mo c h. Farie d Cahyo no
La yo ut d a n C o ve r: Sya ra fuddin
Ed ito r:

„ Fo to te nta ra d a n wa rg a d a ri www.a c e hkita .c o m
„ Aria l (© 1990-92 b y Mo no typ e ), C e ntury G o thic (© 1990-91 b y Mo no typ e ),

G e o rg ia (© 1996 b y Mic ro so ft), Imp a c t (© 1991-96 b y Mo no typ e ),
Wing d ing s (© 1992-95 b y Mic ro so ft).
„ Te ks p a d a sa mp ul b e la ka ng : Mo c h. Fa rie d Ca hyo no

Dite rb itka n a ta s ke rja sa ma , o le h

C SPS – UG M

C SPS BO O KS
C e nte r fo r Se c urity a nd Pe a c e Stud ie s
(Pusa t Stud iKe a ma na n d a n Pe rd a ma ia n)

Unive rsita s G a d ja h Ma d a
Se kip K-9 Yo g ya ka rta 55281
Te lp ./ Fa ks. (62-274) 520733
w w w .c sp s.ug m .a c .id

IS BN 9 79 -9 8 2 0 3 -1-6
dan

So uthe a st Asia n C o nflic t Studie s Ne two rk (SEAC SN)
Re g io na l O ffic e :
Re se a rc h a nd Ed uc a tio n fo rPe a c e Unit
Sc ho o lo f So c ia lSc ie nc e s
Unive rsiti Sa ins Ma la ysia
11800 Pe na ng , Ma la ysia
e ma il: re p @ usm.my
Pho ne (60-4) 6532123, (60-4) 6532658

iii

Pe n gan tar Ed ito r

Perjalan an tran sisi m en uju dem okrasi di
Indonesia m enapaki tahap baru pada tanggal 20
Sep t em ber 20 0 4 lalu : ket ika segen ap r akyat
m en ya lu r ka n h a k p olit ikn ya u n t u k m em ilih
presiden baru secara dam ai dan dem okratis dalam
Pem ilih an Pr esid en (Pilp r es) p u tar an ked u a.
In ilah p er tam a kalin ya d alam sejar ah r akyat
In don esia m em ilih secara lan gsun g pem im pin
p olit ik t er t in ggin ya . Seb elu m n ya , t a h a p
P em ilih a n Um u m ( P em ilu ) u n t u k a n ggot a
p ar lem en d an Pilp r es p u t ar an p er t am a ju ga
b er la n gsu n g seca r a r ela t if a m a n , ju ju r , d a n
dem okratis, serta m endapat penghargaan luas di
panggung internasional. Dem ikianlah: Indonesia
m em asuki babak baru pelem bagaan sistem politik
dem okratis secara terhorm at dan berm artabat,
d a n m en ja d i n ega r a d em okr a t is d en ga n
penduduk Muslim terbesar di dunia.
Ter p ilih n ya J en d er al TNI (Pu r n ) Su silo
Bam ban g Yu d h oyon o (SBY) d an Mu h am m ad

J usuf Kalla (MJ K) sebagai Presiden dan Wakil
Presiden baru periode 20 0 4-20 0 9 juga m enandai
p er u b a h a n p en t in g d i la n ska p sosia l p olit ik
Indonesia. Dicalonkan oleh Partai Dem okrat (PD)
yang berusia m uda, serta didukung oleh sejum lah
partai-politik bersuara kecil (Partai Bulan-Bintang

iv

[PBB], Partai Keadilan dan Persatuan Indonesia
[PKPI] serta belakangan Partai Keadilan Sejahtera
[PKS]), pasangan SBY-MJ K berhasil m engum pulkan dukungan m elintasi batas-batas golongan dan
partai politik. SBY-MJ K berhasil m en galahkan
pasangan Megawati Sukarnoputri-Hasyim Muzadi
yang didukung oleh koalisi sejum lah partai politik
ber su ar a besar : Par t ai Dem okr asi In d on esia
Perjuan gan (PDIP), Golon gan Karya (Golkar),
Par tai Per satuan Pem ban gun an (PPP), Par tai
Bin tan g Refor m asi (PBR), d an Par tai Dam ai
Sejah ter a (PDS). Meski tan pa d id u ku n g oleh

Parpol besar, serta bukan berasal dari organisasi
kem asyarakatan berbasis m assa luas seperti NU
dan Muham m adiyah, SBY-MJ K ternyata m am pu
m er a ih d u ku n ga n t er b es a r d a r i r a kya t
In d on esia—m en u r u t d at a KPU t er akh ir 6 0 ,8
persen pem ilih.
Ter lep a s d a r i a n eka kon t r over s i ih wa l
pen jelasan akadem ik dan politik kem en an gan
pasangan SBY-MJ K, kam i berniat untuk bergerak
m aju m enatap dan m enakar agenda reform asi di
era kepem im pinan nasional baru hasil pem ilihan
presiden 20 0 4. Ada dua topik besar yang didiskusikan dalam buku in i: pertam a, bagaim an a
n asib r efor m asi sektor keam an an , kh u su sn ya
penegakan suprem asi sipil atas m iliter, di bawah
Presiden baru yang kebetulan seorang pensiunan

v

jen deral berbin tan g em pat. Kedua, bagaim an a
pelu an g d an kem u n gkin an ter jad in ya kon flik

s os ia l d a n d is in t egr a s i n a s ion a l d i b a wa h
kepem im pinan nasional baru.
Releva n s i p ilih a n t op ik ya n g p er t a m a
berdasar pada sejum lah alasan berikut. Pertam a,
m eskipun selam a ini SBY dikenal sebagai seorang
perwira TNI yang tergolong reform is, nam un dia
tum buh dan dibesarkan dalam era kepem im pinan
otor iter d im an a m iliter m er u p akan keku atan
dom inan yang m em iliki privilese dan prerogatif
besar. Hal ini m em buat besar kem ungkinan nilainilai m iliterism e serta doktrin suprem asi m iliter
atas sipil telah m engalam i institusionalisasi serta
in tern alisasi, hin gga kadar terten tu, ke dalam
dirinya serta kekuatan m iliter pendukung dirinya.
Ked u a , t am p iln ya SBY ke p u n cak p an ggu n g
politik nasional tak lepas atas dukungan m eluas
dari kekuatan m iliter, khususnya dari kalangan
purnawirawan. Dengan adanya dukungan besar
in i, SBY t a k p ela k m es t i m en ga kom od a s i
kepentingan dan keinginan politik dari kelom pok
ini, yang bukan m ustahil tak sepenuhnya selaras

dengan konsep suprem asi sipil atas m iliter. Kasus
p en ca b u t a n a gen d a p en gh a p u s a n lem b a ga
teritorial dari platform Partai Dem okrat atas
d es a ka n d a r i ka la n ga n p u r n a wir a wa n TN I
m er u p a ka n
su atu
ilu s t r a s i
m en gen a i

vi

kem u n gkin a n t er ja d in ya h a l it u . Ket ig a ,
kepem im pinan politik sipil, baik di partai politik
m aupun organisasi kem asyarakat, tidak ada yang
m em iliki agenda yang jelas dan tegas m engenai
reform asi sektor keam anan dalam sistem politik
dem okratis. Hal ini akan m em buat pressure ke
ar ah r efor m asi sektor keam an an yan g sesu ai
d en gan p r in sip d an sistem d em okr atis besar
kem ungkinan akan lem ah.

Sem entara relevansi topik kedua berdasar
p a d a s eju m la h a la s a n b er iku t . Per t a m a ,
pem erintah baru tidak didukung oleh kekuatan
politik yang besar di parlem en, sehingga bisa jadi
a ka n t im b u l ket ega n ga n p er m a n en a n t a r a
pem erin tah dan parlem en yan g kem un gkin an
akan berim bas kepada ketegangan di m asyarakat.
Kedua, sebagian besar kepem im pinan politik di
tingkat propinsi m aupun kabupaten/ kota berada
di bawah pengaruh “Koalisi Kebangsaan” yang
m erupakan rival politik pem erintahan baru. Hal
in i ber p elu an g m en im bu lkan h u bu n gan yan g
tidak harm on is bahkan ketegan gan yan g awet
a n t a r a p em er in t a h p u s a t d a n s t r u kt u r
pem erintahan di bawahnya. Terlebih lagi, dan ini
m enjadi alasan ketiga, kepem im pinan nasional
baru m ewarisi situasi hubun gan Pusat-Daerah
ya n g b elu m st a b il d a n m a n t a p d i er a a wa l
p elaksan aan kebijakan d esen tr alisasi r ad ikal,

vii

dim an a kekuasaan berpin dah dari pem erin tah
pu sat ke pem er in tah d aer ah kota/ kabu paten .
Keem p a t , kep ep im p in a n n a sion a l b a r u ju ga
m ewarisi situasi pasca konflik awal yang m asih
sarat potensi konflik kom unal di sejum lah daerah
seperti Maluku, Maluku Utara, Poso-Sulawesi
Tengah, dan Kalim antan Barat, serta situasi dam ai
yan g m asih get as d i lokasi kon flik ber cor ak
separatis seperti di Aceh dan Papua. Penanganan
yang keliru, m isalnya pendekatan keam anan yang
berlebihan , bukan m ustahil akan m en erbitkan
b ib it - b ib it kon flik b a r u ya n g a ku t d a n
ber kepan jan gan .
Dengan dasar pem ikiran tersebut PSKP UGM
sudah m enyelenggarakan acara Sem inar Sehari
“M en a k a r R efor m a si d i Er a Kep em im p in a n
Politik Nasional Baru” dalam rangka peringatan
Hari Ulang Tahun PSKP UGM ke 8 (1996-20 0 4),

pada tanggal 13 Oktober 20 0 4 lalu.
Sem inar m em iliki tujuan sebagai berikut:
1. Mendiskusikan secara serius dan sistem atis
sejum lah problem a dan agenda reform asi di
era kepem ipinan politik nasional yang baru
(20 0 4 -20 0 9 ).
2 . Merum uskan sejum lah langkah antisipatif dan
pr o-aktif u n tu k m en yokon g ter laksan an ya
s eju m la h a gen d a s os ia l p olit ik ya n g
m erupakan am anat reform asi.

viii

3 . Merajut konsensus dan kom itm en sejum lah
p em an gku kep en tin gan u tam a (k ey st a k e
holders) m enyangkut sejum lah agenda pokok
reform asi ke depan.
Top ik ya n g d ib a h a s a d a la h p er t a m a
“Refor m a s i Sekt or Kea m a n a n d i E r a
Kepem im pin an Nasion al Bar u (20 0 4-20 0 9)”,

dengan pem bicara: Mayjen TNI (Purn) Mulchis
Anwar, Prof. Dr. Mahfud MD (Mantan Menteri
Per t ah an an , Ket u a DPP PKB), Dr . Ku sn an t o
Anggoro (CSIS), dan Prof. Dr. J ahja Muhaim in.
Dan k ed u a , “Pr osp ek Kon flik d an (Dis)
Integrasi Nasional di Era Kepem im pinan Nasional
Baru (20 0 4-20 0 9)”, dengan pem bicara: Mayjen
TNI (Purn) Kivlan Zein, Dr. Ivan Hadar, dan Dr.
Pratikn o.
Buku ini adalah hasil rangkum an sem inar
tersebut dengan penyem purnaan m ateri.
Pada kesem patan in i kam i m en gucapkan
terim akasih kepada Prof. Dr. T. J acob, yang sudah
m em b er ika n k ey n ot e sp eech , d a n La m b a n g
Trijono MA, atas dalam sam butan yang kam i
jadikan pengantar dalam tulisan ini. Kam i juga
m engucapkan terim a kasih kepada Prof. Dr. Yahya
A. Muhaim in, Dr. Kusnanto Anggoro, Prof. Dr.
Mahfud MD, Dr. Pratikno, yang m enyem patkan
diri m em perbaiki naskah di sela waktu yang m epet

ix

m en jela n g I d u l F it r i. Ter im a ka s ih ka m i
sam paikan kepada Mayjen (Purn) Mulchis Anwar,
Dr. Ivan Hadar dan Mayjen Purn Kivlan Zein, atas
kesediaan m em en uh i un dan gan kam i sebagai
pem bicara dan m enyiapkan m akalah sejak dini.
Kam i juga m engucapkan terim a kasih pada
para peserta sem in ar yan g sum ban gan pem ikiran n ya kam i kutip dalam buku in i. Ucapan
terim a kasih juga kam i sam paikan kepada saudara
Zuly Qodir, Liza Laila Mardiana, Arif Surachan,
Avid , d a n Su p a r m a n , ya n g m em fa s ilit a s i
pen yelen ggaraan sem in ar h in gga lan car. J uga
kepada saudara Arie Sujito atas kesediaan n ya
sebagai salah satu m oderator. Kep a d a r eka n
jurnalis yang hadir kam i ucapkan terim a kasih
p u la.
Kam i berharap, buku ini berm anfaat, tidak
h a n ya seked a r u n t u k kep en t in ga n p en d oku m en tasian yan g sederhan a sifatn ya, tapi lebih
dari itu untuk sum bangan pem ikiran yang berarti.
Pada gilirannya kita berharap upaya reform asi di
sektor keam anan akan berhasil, dan hubungan
sipil m iliter m en em ukan form at yan g terbaik,
u n t u k kem a ju a n b a n gs a I n d on es ia ya n g
d em okr a t is, d im a n a n ila i-n ila i kem a n u sia a n
m enjadi acuan pokok dalam setiap pengam bilan
kebijakan .
M. Najib Azca dan Moch. Faried Cahy ono

x

xi

D aftar Is i
Pengantar Editor

iii

Tentang Penulis

xiii

Keam anan, Penderitaan, dan Pem erintah
Key notes: Teuku Jacob
1
Transisi Demokrasi di Era Kepemimpinan Baru
Pengantar: Lam bang Trijono
7
Se s i Pe rtam a

17

Masalah Ancam an Keam anan Nasional
Yahy a A. Muhaim in

19

Menakar Reform asi Sektor Keam anan
Masa Pem erin tahan Yudhoyon o
Kusn an to An ggoro

27

Reform asi Bidang Pertahanan
Moh. Mahfiud MD

45

Reform asi Keam anan
di Era Kepem im pinan Nasional Baru
Mulchis Anw ar

61

Rangkum an Diskusi Sesi Pertam a

71

xii

Se s i Ke d u a

93

Isu Desentralisasi dan
Integrasi Nasional Pasca 20 0 4
Pratikn o

95

Pem erintahan Baru: Prospek Konflik
Dan (Dis)Integrasi Nasional
Ivan A. Hadar

117

Potensi Konflik Dan Disintegrasi Nasional
Di Era Kepem im pinan Baru
Kivlan Zen
12 5
Rangkum an Diskusi Sesi Kedua

13 3

xiii

Te n tan g Pe n u lis
T Ja co b
Prof. Dr., Pendiri Pusat Studi Keam anan dan
Perdam aian (PSKP) Universitas Gadjah Mada,
Mantan Rektor UGM, Dosen Fakultas
Kedokteran Um um UGM.
La m b a n g Tr i jo n o
Kepala Pusat Studi Keam anan dan
Perdam aian (PSKP) Universitas Gadjah Mada,
Dosen Jurusan Sosiologi Fisipol UGM.
Ya h ya A. Mu h a im in
Prof. Dr., Mantan Kepala Pusat Studi
Keam anan dan Perdam aian (PSKP)
Universitas Gadjah Mada, Dosen Jurusan
Hubungan Internasional Fisipol UGM,
Mantan Menteri Pendidikan N asional RI.
Ku s n a n to An ggo ro
Dr., Peneliti pada Centre for Strategic and
International Studies (CSIS) Jakarta, Dosen
Pasca Sarjana UI.
Mo h . Ma h fiu d MD
Prof. Dr., Pakar hukum Tata N egara, m antan
Menteri Pertahanan RI
M u lc h is An w a r
May jen purnaw iraw an, m antan Aspers
Kasad, pengam at politik dan m iliter

xiv

P r a ti k n o
Dr., Pengelola Program Politik Lokal dan
Otonom i Daerah Pasca Sarjana Universitas
Gadjah Mada, Dosen Jurusan Ilm u
Pem erintahan Fisipol UGM
Iva n A. H a d a r
Dr., Direktur Indonesian IDE (Institute for
Dem ocracy Education), Jakarta.
Kivla n Ze n
M ay jen purnaw iraw an, m antan Pangkostrad.

This ebook downloaded
from www.csps.ugm.ac.id

Key n otes

1

Ke am an an , Pe n d e ritaan ,
d an Pe m e rin tah
K e y n o t e s : Te u k u Ja co b
Dalam 25 abad belakangan m anusia m akin
b a n ya k m en im b u lka n p en d er it a a n t er h a d a p
sesam an ya, apalagi terhadap hewan yan g lain .
Penim paan derita ini dilakukan tanpa pikir panjang, secara aw idy a (karena tidak tahu akibatnya)
tidak adil, tidak perlu, dengan rahasia, tanpa peri
kem anusiaan dan besar-besaran di seluruh dunia.
Kem am puan m an usia dalam m em en deritakan
sesam anya luar biasa besar, karena otaknya yang
b er kem b a n g d en ga n p es a t , keb eb a s a n d a n
kem ahiran tangan, lalu m eningkatnya kebudayaan m aterial, seh in gga sen jata dan m uslih at
untuk m enim bulkan derita m akin berkem bang.
Akibat penim paan duka ini ialah tim bulnya
n yeri sebagai sistem perin gatan din i, sen gsara
dan akhirnya hilangnya nyawa. Fenom ena nyeri
m akin kom plek pada m ahluk yang punya sistem
sya r a f p u sa t . Nyer i oleh d er it a b er la n gsu n g
dengan sela-sela selam a hidupnya, dan kekerasan
ya n g m ela h ir ka n d er it a d a p a t t er ja d i seja k
sebelum lahir sam pai sesudah m ati. Kekerasan
dan derita dapat m engakibatkan ketidakam anan
d a la m a r t i lu a s. Ma n u sia d a p a t keh ila n ga n

2

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

keam anan politis, keam anan ekonom is, keam anan pangan, m ilik, hukum , pendidikan, kultural
dan hubungan religius serta jiwa. J adi sebetulnya
keam an an eksisten sin ya.
Keam anan m anusia (hum an security) sudah
disadari oleh PBB jauh lebih penting daripada
p er t u m b u h a n ekon om i d a n p en gh a sila n p er
kepala. Orang dapat berbahagia m eskipun tidak
kaya, tetapi orang akan sengsara kalau hidupnya
tidak am an . Tidak am an n ya hidup itu karen a
ketidakpastian m asa depan n ya, labiln ya eksistensinya, serta tidak terjam innya haknya untuk
m enjadi diri sendiri. Seperti keam anan, penderitaan dapat tim bul oleh kekerasan politis dan
m iliter, ekonom is dan sosial, kultural dan legal,
pen didikan dan kepercayaan . Di zam an serba
m assa sekarang, kekerasan dan penderitaan dapat
terjadi secara m assal pula, sehingga m erupakan
ancam an bagi keam anan dan perdam aian.
Tugas urgen pem erintahan baru kita banyak
sekali yang berhubungan dengan keam anan dan
penderitaan. Beberapa hal dapat saya sebut di
bawah ini:
1. Biaya hidup yang m akin tinggi, setaraf dengan
situasi global, sehingga banyak yang harus
hidup dari tangan ke m ulut, sesuap pagi sesuap
petang. Harga-harga global tidak terjangkau
oleh upah lokal.

Key n otes

3

2 . H ilan gn ya lowon gan kerja den gan diperebutkan terus m enerus oleh tenaga kerja lelaki,
perem puan dan anak-anak. Banyak perem puan yang terpaksa m enjadi buruh m igran ke
negeri-negeri yang kurang m enghargai tenaga
kasar dan perem puan.
3 . Rakyat jelata harus hidup dan m angais sam pah
m asyarakat m akm ur, sam bil m elihat daging
dibuang, pakaian dibakar, petroleum dan kayu
d iselu n d u pkan , bawan g d an bu ah -bu ah an
d igilin g, p a m er a n t a r cis t er t in ggi d a n
persediaan jam uan m ewah ditem pat-tem pat
yang khusus pula.
4 . Bersekolah dari TK sam pai ke PT m akin m ahal.
Calon disaring m enurut kem am puan keuangan bukan kem am puan kecerdasan dasar. Uang
sekolah berban din g terbalik den gan m utu
sekolah, sehin gga daya tarik iklan sekolah
luar negeri m akin kuat. Kata orang pendidikan
itu m ah al, tapi juga keseh atan itu m ah al,
keam anan itu m ahal, jadi hidup seluruhnya
itu m ahal. Tidak ada yang m urah lagi.
5 . Pelayanan kesehatan (obat-obatan, fee dokter
d a r i r u m a h sa kit ) m a kin m em b u m b u n g.
Sehingga banyak pasien lari ke pengobatan
alternatif. Karena ini pun bertam bah m ahal,
m aka banyak yang m engobat diri sendiri atau
m enyerahkan nasibnya kepada takdir.

4

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

6 . P er m u kim a n m a kin su lit , t a n a h b a n ya k
dipakai un tuk jalan , gedun g, parkir m obil,
term inal (darat, laut, udara), pabrik, wisata,
superm arket dan tam an belan ja, seh in gga
rakyat yang terusir dari desa digusur-gusur
lagi secara berkala di pinggiran kota.
7 . Hukum bukan tem pat berlindung, pengadilan
bukan tem pat m em peroleh keadilan, tetapi
t em p at m em beli kead ilan m en u r u t p asar
bebas. Kata-kata dalam undang-undang lebih
dipentingkan daripada jiwa undang-undang
t er s eb u t .
Lega lis m a
m en ga la h ka n
h um an ism a.
Sem uanya itu m encetuskan penderitaan dan
potensial ketidakam anan. Kita ketahui kem anan
adalah urusan pem erintah, karena persoalan yang
t id a k d a p a t d iselesa ika n oleh in d ivid u d a n
m asyarakat diserahkan kepada pem erintah yang
dipilih. Menjadi kewajiban pem erintahlah untuk
m en ja m in
kea m a n a n
dan
m en gu r a n gi
p en d er it a a n m a s ya r a ka t d a n in d ivid u .
P em er in t a h b a r u m em p u n ya i b eb er a p a
keu n t u n ga n u n t u k m ela ksa n a ka n t u ga sn ya ,
m isalnya kem enangan landslide dalam m em ilih
p r esid en , m em p u n ya i keb eb a sa n d a n wa kt u
cu ku p u n tu k m em ilih or an g-or an g kom peten
(intelektual, m oral dan desisional) untuk m enjadi
m en teri, serta dapat m em an faatkan dukun gan

Key n otes

5

rakyat yang m endam bakan perubahan.
Pem er in tah n an ti h ar us ber an i m en yapu
bersih parasit-parasit negara yang telah lam a dan
banyak m enim bulkan penderitaan dan gangguan
keam anan. Tidak perlu pem erintah m elakukan
keker a s a n
untuk
m em p er lih a t ka n
kewibawaannya dan m elenyapkan gejala-gejala
ketidakam an an . J an gan h ar apkan sen sur dan
kontrol dari DPR “yang ada anggota-anggotanya
yang terpilih hanya putera-putera terbaik yang
d ap at d ibeli d en gan u an g”. Nyer i d an d er ita
banyak dim anfaatkan oleh hewan-hewan untuk
m en capai m aksudn ya, bah kan un tuk m en jadi
pem im pin kelom pok. Pem erintah jangan m encari
kecem erlangan tanpa nurani, kekuasaan m elalui
kekerasan .
Tidak ada keam anan tanpa keadilan. Maka
pem erintah harus bijak dalam alokasi anggaran,
sistem gaji dan upah, pem bebanan hutang (jadi
sia p a ya n g m en ikm a t i h u t a n g h a r u s b er a n i
m em b a ya r h u t a n g) , la p a n ga n ker ja d a n
pen didikan . Auton om i yan g telah m elah ir kan
b er a t u s d a er a h a u t on om h a r u s b er cir i
s en t r a lis m a d es en t r a lis t is . Men in gka t n ya
krim inalitas m enunjukkan adanya ketidakadilan.
Su b u r n ya p en ya la h gu n a a n ob a t -ob a t a n , d a n
m erosotnya tatakram a serta pilihan tokoh teladan
yan g d ipu ja pu ja sebagai id ola m en u n ju kkan

6

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

kegelisahan dan ketidak tenteram an batin. Rakyat
telah m em ilih orang yang dipercayainya m enjadi
p em im p in , m u d a h - m u d a h a n m er eka t id a k
kecewa lagi.
Yogyakar t a, 13-10 -20 0 4

Pen gan tar

7

Tran s is i D e m o kras i d i Era
Ke p e m im p in an Baru
Pe n g a n t a r : La m b a n g Tr ijo n o
Pem ilu 20 0 4 ber h asil m en gu kir sejar ah
terjadinya “revolusi dam ai” pergantian presiden
di Indonesia. Pergantian presiden kali ini diantar
oleh Pem ilu yang dem okratis, am an dan dam ai,
tidak seperti sebelum nya penuh dengan anom ali
politik, kekerasan dan pergolakan politik.
Sukses ini m em bawa harapan tersendiri bagi
keber lan gsu n gan d em okr atisasi d i In d on esia.
P em ilu 2 0 0 4 t ela h m en ja d ika n d em okr a s i,
m engikuti istilah Georg Sorensen (1993), sebagai
“the only gam e in the tow n”. Hal itu, di satu sisi,
m en un jukkan terjadi kon solidasi dem okrasi di
kalangan warga negara; kultur dem okrasi dipraktekkan rakyat. Ketika m ereka diberi kebebasan
m em ilih disertai dengan sistem dan kelem bagaan
politik yang m em adai (pem ilu, partai politik, aturan m ain pem ilu, dsb) rakyat bisa berdem okrasi
secara dam ai.
Hasilnya cukup spektakuler; selain terjadi
per gan tian pr esiden secar a am an , dam ai dan
legitim ate, juga di tingkat m asyarakat tidak terjadi
pergolakan politik yang berarti. Daerah-daerah
di Indonesia relatif terbebas dari hiruk pikuk per-

8

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

m ainan gangster, m afia, dan petualang politik,
yang tidak segan-segan m enggunakan cara-cara
keker a sa n u n t u k m er a ih keku a sa a n , sep er t i
dipraktekkan selam a ini.
Nam un, untuk keberlangsungan dem okratisasi, konsolidasi dem okrasi harus dilanjutkan
pad a pilar -pilar politik lain . Sesu d ah Pem ilu
su kses, kon solid a si h a r u s d ila n ju t ka n p a d a
lem b a ga p olit ik p em er in t a h a n , a ga r m a m p u
efekt if m ela h ir ka n keb ija ka n p olit ik sesu a i
harapan rakyat.

Mas alah Tran s is i d i In d o n e s ia
Kita m encatat di tengah-tengah perhatian
publik dan m edia m assa yan g terlalu terfokus
pada susunan kabinet pem erintahan SBYdan MJ K,
dan sekian ban yak spekulasi siapa-siapa yan g
m enduduki posisi kabinet sekarang ini, khalayak
lupa akan agenda besar yang m asih harus digarap
untuk lim a tahun m endatang, bagaim ana agenda
d a n p r osp ek t r a n sisi d em okr a si lim a t a h u n
m endatang di bawah pem erintahan baru ini. Hal
in i p en t in g kit a p ikir ka n ka r en a kit a m a sih
m enghadapi banyak m asalah dalam transisi ini,
ka la u t id a k kit a t u n t a s ka n kit a kh a wa t ir
pem erintahan baru akan m engalam i nasib serupa
pem erin tahan sebelum n ya.

Pen gan tar

9

Pada tataran m akro, konsolidasi dem okrasi
m en gh a d a p i m a sa la h -m a sa la h keb er la n ju t a n
transisi, seperti m asih bercokolnya pengikut rejim
lam a dan pelaku pelanggaran HAM berat di m asa
lalu, fragm en tasi elit, tersen datn ya pem ulihan
ekonom i, dan lem ahnya konsolidasi sipil gerakan
pro dem okrasi. Pem im pin sipil pro dem okrasi
d im ot or i t iga s er a n gka i t okoh p er t em u a n
Ciganjur, Gus Dur, Megawati, Am in Rais, “gagal”
m ewu ju d kan p em er in t ah an d em okr at is yan g
efektif, m eski dua diantaranya, Gus Dur dan Mega,
diberi kesem patan m em im pin negeri ini.
Transisi m enuju dem okrasi kita m enghadapi
ban yak m asalah ber sifat st r u kt u r al d ar ip ad a
m a s a la h - m a s a la h p er ila ku m en yim p a n g d i
p er m u kaan . Kem er osot an ekon om i, kor u p si,
ker u s u h a n m a s s a l, p er t ika ia n et n is -a ga m a ,
seperti kita alam i selam a ini hanyalah m asalah
perm ukaan. Konflik di daerah, m isalnya, pada
dasarnya berakar pada ketim pangan struktural
dan ketidakadilan sosial-ekonom i. Nam un, karena
didorong oleh proses kebijakan yang salah, dipicu
oleh p er t ika ia n p em u d a ya n g m en ga n ggu r ,
akhirnya m encuat m enjadi konflik etnis-agam a.
Masalah-m asalah ini terus bergulir karena
p en a n ga n a n ya n g d ila ku ka n t id a k m em a d a i
m engatasi persoalan struktural ini. Pem erintah
t r a n s is i, s eja k ja m a n B.J . H a b ib ie s a m p a i

10

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

Megawati, belum serius m engatasi m asalah ini
sam p ai akar n ya, kar en a m in im n ya keku at an
kelem bagaan politik yan g ad a. Pem er in tah an
tidak efektif, gagal m em bangun institusi politik
yan g kuat, sehin gga tidak m am pu m en yen tuh
persoalan struktural yang m endasar.
Ini sem ua terjadi karena transisi dem okrasi
d i I n d on es ia t er ja d i s et en ga h - s et en ga h .
Men giku t i H u n t in gt on , t r an sisi d i In d on esia
m en gam bil ben tuk apa yan g disebut “replacem ent” dalam transisi (lihat, Huntington, the Third
W ave: Dem ocratization in the Late Tw entienth
Century , 1991). Transisi ditandai oleh “lengser
keprabon” presiden Suharto akibat tekanan krisis
ekonom i, krisis legitim asi, dan gem puran m assa
sipil. Kalau tidak ada tekanan m assa, presiden
Suharto tidak akan “lengser keprabon”.
Transisi kita tidak terjadi, seperti di negara
tetangga Filipina m isalnya, yang lebih m endekati
t r a n sfor m a t ion , ket ika p en giku t r ejim lam a,
J enderal Fidel Ram os dan J enderal Enrile, berbalik ikut m en yepon sori pem bah aruan politik
m endukung “people pow er” m enentang Marcos.
J u ga , t id a k t er ja d i m ela lu i t r a n sp la cem en t ,
seperti di Potugal atau Uruguay, di m ana elit m iliter dan sipil m em buat kom prom i bersam a (grand
com prom ise) m enentang rejim lam a dan m em buat pakta baru m em bangun dem okrasi di bawah

Pen gan tar

11

pem erintahan sipil.
Transisi di Indonesia, di m ana elit pengikut
r ejim lam a san gat alot alias “t id a k leg ow o”
m enseponsori dem okrasi itu, m enyisakan banyak
m asalah. Transisi terseok-seok, perseteruan elit
terus berlangsung, terjadi friksi di tubuh m iliter
dan sipil secara dev olutif, berim bas ke bawah
terjadi kekacauan konflik separasi, kom unal, dan
ker u su h an r asial, sep er t i d alam kasu s Aceh ,
P a p u a , Ma lu ku , P oso, ker u su h a n Mei, d a n
sebagain ya.
Kon flik elit d a n keka ca u a n s os ia l in i,
ditam bah dengan m asalah struktural di m asyar akat, sep er ti m en in gkatn ya kem iskin an d an
pen gan gguran , kesen jan gan dan ketidakadilan
sosia l-ekon om i, d a n segr ega si sosia l a kib a t
kon flik, m em p er su lit t er ja d in ya kon solid a si
d em okr asi.
Pada tataran m akro-nasional hal itu m em buat pem ulihan ekonom i dan pelem bagaan politik
belum tertangani secara baik. Sem entara pada
tataran m ikro-daerah, hal itu belum m em buahkan hasil efektif m engatasi berbagai gejolak politik
di daerah. Daerah-daerah konflik di Indonesia
m asih m engalam i krisis kelem bagaan politik yang
akut.

12

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

Pe le m bagaan Po litik
Mem asuki pem erintahan baru ini, pem bentukan pem erintahan dem okratis, bersih dan efektif
m er u p akan kebu tu h an san gat m en d esak. Penanganan Indonesia pasca-krisis m em butuhkan
kekuatan kelem bagaan politik dem okratis yang
bersih dan efektif, bukan kebijakan tam bal sulam
yan g berjan gka pen dek dan han ya m en yen tuh
perm ukaan, bukan akar m asalah.
Masalah tran sisi dem okrasi di In don esia,
seperti disinggung di m uka, lebih sebagai m asalah
struktural, karena itu penanganannyapun harus
bersifat struktural dengan penguatan kapasitas
kelem bagaan politik m em adai untuk m enangani
berbagai krisis nasional. Tiga langkah strategis
berikut san gat dih arapkan dari pem erin tah an
baru untuk m engatasi m asalah ini.
Pertam a, m en doron g dem okrasi ekon om i
dengan m elakukan pelem bagaan ekonom i yang
s eh a t d a n t er b u ka u n t u k p em u lih a n kr is is
ekon om i dan m en gikis kesen jan gan ekon om i.
Keberhasilan dem okrasi politik harus diikuti oleh
dem okrasi ekonom i; m engikis praktek m onopoli,
kor u p si, d a n m em b u ka kesem p a t a n selu a sluasn ya bagi kelom pok m asyarakat (terutam a
kelom pok m argin al; kom un itas adat, ekon om i
tradisional, petani, buruh, kelas ekonom i kecil

Pen gan tar

13

dan m enengah, kelom pok korban konflik, kaum
m igran, pengungsi, dsb) untuk akses terhadap
sum ber-sum ber ekonom i penting.
Kedua, pelem bagaan politik pem erintahan
yang bersih dan efektif untuk m engatasi berbagai
fr iksi d i ka la n ga n elit , m en ga t a si r esist en si
kelom p ok r ejim lam a, m on op oli ekon om i d i
kalangan elit, dan m encegah terjadinya distorsi
kebijakan publik. Hal ini penting, karena praktek
dem okrasi nyata salah satunya dinilai dari apakah
keb ija ka n p u b lik cu ku p efekt if m ela ya n i
kebutuhan rakyat. Kalau pem erintahan baru tidak
m engisi m om entum ini dengan baik, kita khawatir
p em er in t a h a n a ka n cep a t keh ila n ga n d a ya
legitim asinya di m ata m asyarakat.
Ket ig a , m em ban gu n kap asit as lem bagalem baga m asyar akat sipil u n tu k m en d or on g
tum buh n ya m asyarakat sipil yan g kuat un tuk
m en gon t r ol jalan n ya p em er in t ah an seh in gga
t er b eb a s d a r i p r a kt ek-p r a kt ek p olit ik ya n g
m elen cen g han ya m em en uhi logikan ya sen diri
atau bias ke kelom pok kuat. Pem erintahan baru
h arus m en jadikan kelom pok m asyarakat sipil
sebagai m itra, bukan m usuh seperti terjadi selam a
in i, s eh in gga m em p er ku a t b a s is legit im a s i
pem er in tah an .
Pem erintah terpilih nanti harus m ewujudkan
prasyarat konsolidasi dem okrasi ini, kalau kita

14

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

tidak ingin terjerem bab kem bali ke alam otorit a r ia n . Ter p ilih n ya SBY d a n MJ K m em a n g
m en dapat legitim asi kuat dari rakyat pem ilih
dalam Pem ilu. Tapi, kita akui SBY dan MJ K m asih
m enghadapi realitas politik belum adanya instrum en politik yang kuat di belakangnya untuk m em bentuk pem erintahan yang stabil dan efektif. Selain
m inim nya jum lah dukungan m esin politik dari
sayap Partai Dem okrat (7 persen ), juga akan
m enghadapi gem puran lawan politiknya di DPR,
kelom pok pendukung Mega, koalisi kebangsaan,
dan oposisi elit lainnya.
Kebijakan apapun yang akan dilakukan SBY
dan MJ K akan terganjal realitas politik ini, kalau
m ulai sekarang tidak segera dirintis untuk m em bentuk koalisi m enyam ping dengan elit dan koalisi
ke bawah dengan sipil yang strategis untuk m em ban gun pem erin tahan yan g stabil dan efektif.
Mem ang tindakan ini perlu dilakukan pada saat
d a n m om en t u m ya n g t ep a t , seja la n d en ga n
terjadin ya perubahan politik elit pasca-pem ilu
seperti ditunjukkan oleh kecenderungan friksi di
kalangan elit partai akhir-akhir ini. Tetapi, kalau
tidak dilakukan m ulai sekarang, m asalahnya akan
sem akin m enum puk.
Kesulitan m enghadapi realitas politik ini bisa
saja akan m en goda pem erin tahan baru un tuk
m en ggun akan “p erson al rule” dan otor itar i-

Pen gan tar

15

an ism e; m em perbesar partain ya den gan m em berangus partai lain, m em asukkan kem bali m iliter
ke dalam m esin politik, m elakukan korupsi atau
m em bangun kroni untuk m enyuap anggota DPR.
Kalau it u yan g t er jad i, r akyat akan kem bali
disuguhi perm ainan politik kotor dan KKN yang
tetap m erajalela di negeri ini. Sem oga tidak.
Yogyakarta, 13 Oktober 20 0 4

16

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

M a sa la h An ca m a n Kea m a n a n N a sion a l

Se s i Pe rtam a

Re fo rm as i
Se kto r Ke am an an
d i Era Ke p e m im p in an
N as io n al Baru

This ebook downloaded
from www.csps.ugm.ac.id

17

18

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

M a sa la h An ca m a n Kea m a n a n N a sion a l

19

Mas alah An cam an
Ke am an an N as io n al
Y a h y a A. M u h a im in
Dalam m en en tu kan str u ktu r p er tah an an
suatu bangsa, hal terpenting yang harus dilakukan
adalah m enentukan lebih dahulu bentuk ancam an
yang dihadapi oleh bangsa tersebut. Untuk itu
m aka perlu m em aham i persepsi ancam an yang
dipaham i oleh bangsa yang bersangkutan. Bilam ana kita tidak bisa m em aham i atau tidak tahu
m engetahui persepsi ancam an pada bangsa, atau
bangsa itu sendiri tidak dapat m enentukan ancam an yang dihadapinya, m aka akan m ustahil
dapat m enentukan bentuk dan struktur pertahanan bagi bangsa tersebut, atau m enentukan prioritas serta strategi yang paling tepat, paling efektif
dan efisien dalam m em pertahankan bangsa dan
n egar a.
Dalam m em bahas tentang ancam an terhadap
bangsa dan negara Indonesia, kita akan m enggunakan suatu konsep pertahanan yang dikem ukakan oleh Prof. William J . Perry dan Prof. Ashton
B. Carter, yang disebutnya dengan “preventive
defense”.1 Yang dim aksud “preventive defense”
adalah strategi pertahanan yang m em fokuskan

20

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

keam an an n asion al terhadap berbagai m acam
potensi ancam an yang bila m ana tidak dikelola
secara tepat m aka ancam an tersebut akan m enjadi
bah aya yan g ben ar-ben ar kon gkrit yan g akan
m engancam secara langsung terhadap eksistensi
d an kelan gsu n gan h id u p ban gsa d an n egar a
In d on esia.
Un tu k m em u d ah kan p em bah asan selan jutnya tentang dinam ika pem binaan pertahanan
Indonesia, pada bagian berikut akan dilakukan
ka t egor isa si a n ca m a n t er h a d a p I n d on esia . 2
Pertam a, ancam an yang kita sebut sebagai ancam an “Kategori A” adalah ancam an yang paling
m em bahayakan ban gsa dan n egara In don esia.
An cam an kat egor i in i ad alah an cam an yan g
benar-benar m em bahayakan kelangsungan hidup
dan eksistensi serta keutuhan bangsa dan negara
Indonesia. Secara potensial ancam an ini bukan
hanya datang dari luar negeri tetapi juga bisa
datang dari dalam negeri Indonesia. Dia dapat
berupa invasi m iliter negara lain, dan juga dapat
berupa pen guasaan ekon om i-politik In don esia
oleh negara lain. Term asuk kategori A ini adalah
p em ber on t akan d an ku d et a d i d alam n eger i
In d on esia.
Kedua, ancam an “Kategori B”, yaitu tindakan
ya n g m en ga n ca m kep en t in ga n n a s ion a l
In don esia, n am un tidak lan gsun g m en gan cam

M a sa la h An ca m a n Kea m a n a n N a sion a l

21

keu t u h a n b a n gs a d a n n ega r a I n d on es ia . 3
Term asuk di dalam kategori ini adalah inflitrasi
atau provoklasi dari luar n egeri m iliter asin g
m aupun non m iliter.
Ket iga , a n ca m a n “Ka t egor i C”, a d a la h
tin dakan yan g m en ggan ggu ketertiban um um ,
n am un tidak secara lan gsun g m en gan cam kepentingan nasional m aupun keutuhan bangsa dan
negara. Kerusuhan sosial m aupun politik, konflik
harizontal (prim ordial), dan teror yang m ungkin
b er u p a p eled a ka n a t a u p em b om a n t em p a t tem pat strategis, adalah beberapa diantara bentuk
ancam an “kategori C”
Keem pat, an cam an “Kategor i D”, ad alah
an cam an terhadap keam an an n asion al berupa
suatu situasi atau tindakan-sistem ik yang secara
konseptual m aupun teoritis bukanlah ancam an
langsung terhadap keam anan nasional m aupun
terhadap keutuhan bangsa dan negara Indonesia,
akan tetapi dalam jangka panjang m elalui suatu
pr oses atau m elalu i su atu m ekan ism e sosialpolitik terten tu situasi atau tin dakan tersebut
akan m enjadi ancam an konkrit terhadap keutuhan
bangsa dan negara. Term asuk dalam kategori ini
adalah sistem politik yang tidak stabil atau sistem
politik yang tidak berhasil m elem bagakan diri,
m isalnya sistem politik yang secara kongkrit tidak
bisa m erespon aspirasi sosial dan politik, atau

22

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

tin dakan elite politik n asion al m aupun lokal,
khususnya para pejabat pem erintahan (term asuk
para pejabat aparat keam anan dari TNI dan Polri)
yang tidak m am pu m enyerap/ m em enuhi kepent in ga n sosia l, ekon om i, d a n p olit ik a n ggot a
m asyarakat. Sistem politik yang ada juga kerap
kali m enim bulkan kekecewaan publik sehingga
m enim bulkan frustasi pada m asyarakat.
Tiga m acam bahaya/ an cam an , yaitu “Kategori B, C, dan D”, bilam ana tidak dikelola dengan
tetpat secara profesional m aka cepat atau lam bat
akan berubah m en jadi an cam an “Kategori A”.
Un tuk m en gatasi an cam an a kategori-A bukan
h an ya akan m em erlukan biaya ekon om i yan g
m ahal bahkan biaya politik yangm tinggi tetapi
a n ca m a n it u ju ga b er s ifa t d es t r u kt if s er t a
retarding, m engancam hasil-hasil pem bangunan
ya n g t ela h d ica p a i. Kit a m en get a h u i b et a p a
hasilnya dan bagaim ana letihnya untuk m enanggu lan gi m asalah Aceh at au p er soalan Pap u a
bahkan Tim or Tim ur tem po hari. Dalam konteks
in i m aka m en gatasi segala ben tu k an acam an
tersebut bukan hanya m em butuhkan aparat keam an an n asion al (ketertiban um um dan pertahanan) yang tangguh dan m em adai, nam un juga
m em erlukan sistem politik yang dem okratis, yang
responsif terhadap kepentingan rakyat, “the grass
roots”. Pem erintah, dalam hal ini terutam a Depar-

M a sa la h An ca m a n Kea m a n a n N a sion a l

23

tem en Pertahanan dan Polri, bersam a DPR dan
DPD bukan sekadar m am pu m enanggulangi ancam an kategori-A tetapi juga m am pu m encegah
ancam an kategori B, C, D tidak m enjadai ancam an kategor i-A, d an ju ga m am p u m em elih ar a
reform asi di bidang politik dan bidang lain tetap
b er p r os es s eb a ga im a n a m es t in ya s eca r a
d em okr atis.
Dari beberapa hal yang telah disam paikan di
atas, baran gkali dapat disim pulkan disin i beberapa hal, yang dapat dijadikan agenda kita dalam m em perkuat bidang keam anan nasional Indonesia. Pertam a, m engintensifkan reform asi di
bidang keam anan nasional dengan m elengkapi
per an gkat per u n d an g-u n d an gan , yaitu an tar a
lain pertahanan, lem baga kem iliteran Indonesia,
lem baga kepolisian, aparat intelejen, dan inklusif
m engenai alokasi dana keam anan nasional serta
pen gawasan pen ggun aan n ya, dan hal-hal yan g
berkaitan dengan bidang keam anan nasional.
Agen da yan g kedu a, ialah m em atan gkan
pem binaan bidang pertahanan serta m engam bil
lan gkah -lan gkah strategis den gan segera agar
p oten si an cam an kategor i B, C, d an D tid ak
berkem bang m enjadi ancam an kategori A. Dalam
kerangka ini m aka harus segera dibenahi secara
fungsional dan secara sinergis agar kekuatan TNI
saling m endukung dengan kekuatan Polri dalam

24

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

arti yang positif, inklusif dalam kaitannya m encip t a ka n “clea n g ov er n m en t ” d a n “g ood
g ov er n m en t ”.
Agenda ketiga adalah m em antapkan peran
TNI sebagai alat pertahanan negara, yang berarti
juga m em antapkan peran TNI dalam dem okratisasi sebab proses ini tidak m ungkin berjalan
lan car tan pa pen egakan perun dan g-un dan gan
yan g didukun g oleh aparatur keam an an . J adi
peran TNI dalam hal ini adalah dalam konteks
proses dem okratisasi. Im plikasi dari keran gka
p a n d a n g in i a d a la h p en ga t u r a n h u b u n ga n
fungsional antara Presiden, Menteri Pertahanan,
d a n P a n glim a TNI ser t a Kep a la P olr i ser t a
lem baga-lem baga sipil yan g berkaitan den gan
bidan g keam an an n asion al, yan g kesem uan ya
harus m endukung proses dem okrasi tersebut.
Agen da keem pat adalah m en gem ban gkan
poten si kalan gan sipil dalam bidan g pen gem ban gan keam an an n asion al, ter u tam a bid an g
pertahanan negara. Banyak kelom pok sipil yang
tergabun g dalam berbagai lem baga pen gkajian
( d i J a ka r t a : CSI S, RI DeP , Lem b a ga St u d i
Keam anan, dan Masyarakat Indonesia untuk Studi
Hubungan Internasional. Di Yogyakarta: PSKP.
Da n la in - la in ) ya n g s eb en a r n ya m em iliki
kom itm en atau perhatian dalam bidang pertahanan nam un tidak dikem bangkan secara m em a-

M a sa la h An ca m a n Kea m a n a n N a sion a l

25

dai oleh pem erintah dan sistem pertahanan yang
ada. Dem ikian juga banyak lem baga penelitian
yan g dikelola oleh kalan gan sipil, dibeberapa
perguruan tinggi (ITB, ITS, UGM, PT Dirgantara
Indonesia, dan lain-lain) yang sebenarnya dapat
m endukung penem uan-penem uan dan pengem ban gan bidan g per tah an an n egar a. Lem bagalem baga seperti RAND Corporation tem po hari,
Herigate Institute, Brookings Institute, dan juga
the Massachusets Institute of Technology (MIT),
California Institute of Tecnology (Caltech) dan
sebagainya. Sebagai perbandingan, kita bisa m elihat peranan yang begitu berm akna di bidang
keam anan nasional, khususnya di bidang pertahanan di Am erika Serikat.
Agenda kelim a adalah m engalokasikan dana
ya n g m en cu ku p i u n t u k b id a n g kea m a n a n
n asion al, khususn ya sektor pertahan an disam pin g ketertiban um um , den gan m en in gkatkan
m onitoring im plem entasi yang efektif dan efesien.
Da la m h a l in i m a ka m od er n isa si p er a la t a n
organisasi, disam ping peningkatan kesejahteraan
personel TNI dan Polri m enjadi prioritas utam a.
Masalah ini cukup crucial oleh karena disam ping
m en et u ka n kem a n t a p a n d a la m p er en ca n a a n
pengem bangan bidang pertahanan dan ketertiban
u m u m ju ga akan m en gh ilan gkan “kesem er awutan” penggalian dan penggunaan dana di luar

26

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

a n gga r a n ya n g t ela h d it en t u ka n p em er in t a h
bersam a den gan DPR, sebagaim an a tercerm in
dengan adanya berbagai badan usaha dan yayasan
yang dikelola oleh TNI m aupun Polri, dan juga
yang berkaitan secara fungsional dengan TNI dan
Polri. Kenyataan seperti itu selam a ini yang telah
berlangsung sejak sekitar tahun 1957, disam ping
m em perlam bat proses pem bangunan keam anan
n a s ion a l I n d on es ia , ju ga m en ga kib a t ka n
kesem er awu t an p em ban gu n an ekon om i yan g
m aju dan m odern.

Catatan Akh ir
1

2

3

Lih a t , As h t on B. Ca r t er & Willia m J . P er y,
Priv entiv e Defense: A N ew Security Strategy for
Am erica (Wash in gton , D.C.:Br ookin g In stitu tion
Pr ess, 1999), ter u tam a h al. 14.
Lih a t ju ga , Ya h ya A. Mu h a im in , “P r even t ive
Defen se d an Kita,” R ep u blik a, ed isi 10 Oktober
2 0 0 1.
Kep en t in ga n n a s ion a l, d is a m p in g a d a ya n g
perm anen, dalam beberapa aspek ada yang bersifat
t id a k p er m a n en m is a ln ya m em elih a r a d a n
m en in gkatkan prestige ban gsa dan n egara. Pada
prin sipn ya kepen tin gan n asion al diten tukan oleh
p em en r in tah seh in gga ben tu k d an su bstan sin ya
d a p a t b er u b a h -u b a h .

M en a k a r R efor m a si Sek t or Kea m a n a n

27

Me n akar Re fo rm as i
Se kto r Ke am an an Mas a
Pe m e rin tah an Yu d h o yo n o
K u s n a n t o An g g o r o
Mem ban gun supr em asi sipil atas m iliter
m erupakan suatu proses tawar m en awar yan g
ketat dan acapkali m elewati pasang surut selam a
beberapa tahun. Tidak m ungkin tercipta beberapa
aspek, seperti penghapusan peran tentara di bidang non-pertahanan, m em perkuat jajaran unsur
sipil dalam perum usan kebijakan keam anan nasional, dan pem antapan kontrol anggaran terhadap
suatu organisasi m iliter yang m engandalkan kerahasiaan. Dalam kondisi seperti itu, terpilihnya
seorang Presiden dengan latar belakang m iliter
dan tam pilnya seorang yang dikenal orthodoks
sebagai Pan glim a TNI m em an g m en gu n d an g
berbagai pertanyaan tentang m asa depan suprem asi otoritas politik atas m iliter.

Po litik Te n tara: Re p o litis as i,
Aro gan s i, d an In vo lu s i Parad igm a
En am tah u n setelah tu m ban gn ya p em erintahan Orde Baru m encatat beberapa hal yang
m enarik dalam konteks politik tentara. Pertam a

28

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

adalah (re)politisasi para perwira. Banyak gagasan tentang reform asi m alahan m enjadi instrum en
untuk m em proyeksikan citra TNI sebagai kekuatan politik yang paling handal dan reform is. Penolakan KSAD Endriartono Sutarto, saat ini m enjabat sebagai Panglim a TNI, bersam a dengan segenap kepala angkatan yang lain terhadap Maklum at
Presiden Abdurrahm an Wahid adalah suatu kasus
yang cukup m em bingungkan m engenai apa yang
sebenarnya dilakukan oleh para jenderal itu. Lawan -lawan politik Gus Dur m en afsirkan para
jenderal sebagai sebagai upaya m em bendung tindakan anti-dem okratik yang dilakukan oleh presiden. Sebaliknya, para pendukung Gus Dur m enganggapnya sebagai pem bangkangan (insubordinasi) para jenderal terhadap perintah presiden
yang “m em egang kekuasaan tertinggi atas angkatan darat, angkatan udara, dan angkatan laut”.
Hal serupa m asih m ungkin terjadi di kelak
kem udian hari karena hingga kini tidak ada konsensus, yang kem udian tertuang dalam aturan
p er u n d an gan , m en gen ai wewen an g p r esid en .
Masih m en jadi perdebatan apakah kedudukan
p r esid en seb a ga i p em ega n g keku a sa a n a t a s
angkatan perang terjadi secara otom atis ataukah
m em er lu ka n kea d a a n d a r u r a t d a n p er lu
m em peroleh persetujuan DPR. Di lain pih ak,
pertarun gan waktu itu m un gkin lebih bersifat
per son al an tar a Abdur r ah m an Wah id den gan

M en a k a r R efor m a si Sek t or Kea m a n a n

29

beberapa tokoh politik lain, m isalnya ketua DPR
pada waktu itu, Akbar Tanjung. Sengketa yang
m elibatkan pem bentukan Pansus Buloggate yang
m elibatkan ketua DPR dan ketua um um Golongan
Karya itu m em bidani tarik-ulur sesam a politisi
sipil yang kem udian m em buka peluang bagi TNI
untuk tam pil sebagai “penyelam at dem okrasi”.
Kedua, inkonsistensi kebijakan dan wacana
reform asi. Banyak kasus yang dapat disebut, yang
m ungkin paling populer adalah rencana untuk
likuidasi kom an do-kom an do teritorial, den gan
Letn an J en dral Agus Widjojo m en jadi ujun gtom bak gagasan itu sam pai tahun 20 0 1, sebelum
p ad a akh ir n ya d ialih tu gaskan m en jad i Ketu a
Fraksi TNI/ Polri di MPR. Tak lebih dari setahun,
gagasan itu padam ; dan yang kem udian terjadi
ju str u sebalikn ya, yaitu pem ekar an kom an d o
m iliter seperti yang terjadi di Maluku (Kodam
Pattim ura) dan Aceh (Kodam Iskandar Muda).
Bela ka n ga n s em p a t m u n cu l ga ga s a n u n t u k
m en gh id u p ka n kem b a li kom a n d o m ilit er d i
Kalim antan Tim ur.
Dua faktor itu saja akan m enyebabkan jalan
p an jan g m en u ju r efor m asi TNI. 1 Tam p akn ya
m iliter berhasil m elakukan kon solidasi, han ya
setelah dua tahun sejak tum bangnya Orde Baru.
Agustus 20 0 0 m erupakan titik balik, ketika MPR
m en gu ku h ka n b er b a ga i ket en t u a n ya n g

30

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

cen d er u n g r etr ogr esif, ter m asu k am an d em en
UUD 1945 yang m em uat rum usan doktrinal tentang pertahanan Indonesia dan beberapa ketetapan yang lebih didorong oleh kalkulasi politik
daripada kebutuhan pem baruan sektor keam anan, khususnya TAP VI tentang Pem isahan TNIPolri dan TAP VII tentang Peran TNI dan Polri.
Sejak saat itu, sem akin sulit m eyakinkan tent ar a t en t an g p er lu n ya r efor m asi. Sep er t i d ibayangkan sejarawan Brian Lovem an, dalam the
Constitution of Ty ranny ,2 tentara Indonesia enggan m enerim a rum usan-rum usan yang lazim dikenal dalam ilm u politik. Dalam berbagai perbincangan m ereka banyak m em beri kritik kepada
para politisi sipil. Terdapat kesan yan g cukup
kuat bahwa tentara Indonesia sedang m em bangun
kem bali tradisi ideologi anti-politik seperti pada
m asa dem okrasi parlem en ter di awal 1950 an :
m enganggap politik sebagai sesuatu yang negatif,
hingar-bingar, dan bunuh-diri.
Kh u su sn ya m en gen ai sistem p er tah an an
I n d on esia , p a r a jen d er a l kem b a li m em p er tahan kan keyakin an n ya ten tan g efektivitas kom ando m iliter dengan berbagai argum en, khususnya kem ungkinan ancam an konflik internal,
karena Indonesia tidak m em punyai kem am puan
teknologi pertahanan yang handal. Sebagian yang
lain m enganggap perlunya “pem binaan” terhadap

M en a k a r R efor m a si Sek t or Kea m a n a n

31

satuan-satuan kuasi-m iliter seperti Laskar J ihad.
Mereka m elupakan banyak hal, terutam a yang
berkaitan den gan relevan si postur pertahan an
d en ga n a n ca m a n ya n g d ih a d a p i I n d on esia . 3
Sem an gat seperti itu pula yan g pada m ulan ya
dapat dilihat dengan jelas dari rum usan awal RUU
TNI (Febr u ar i 20 0 3) d an ber bagai d isku r su s
m en gen ai r an can gan Un d an g-u n d an g selam a
sekitar setahun berikutnya.

Po litis i Sip il: Ke tid akp ah am an ,
ke tid akp e d u lian , d an
ke tid a km a m p u a n
Soal palin g besar dalam trayektori pen ghapusan peran politik TNI, adalah ketidakpedulian, keraguan, dan ketidakm am puan politisi
sipil. Ketidakpedulian anggota DPR dalam m asalah pertahanan keam anan terlihat dari berbagai
geja la , t er m a su k keen gga n a n m er eka u n t u k
m en gikuti diskusi-diskusi publik ten tan g soalsoal pertahanan dan keam anan negara. Kalaupun
beberapa partai politik tertarik untuk m engikuti
diskusi itu, pada um um nya m ereka m engirim kan
m an tan jen deral yan g m en jadi an ggota partai
p olit ik. Tam p akn ya m asih ku at an ggap an d i
kalan gan p ar t ai p olit ik bah wa lat ar belakan g
kem iliteran m erupakan prasayarat bagi seseorang
u n t u k t er lib a t d a la m p em b u a t a n keb ija ka n

32

Konflik & Reform asi TN I di Era SBY

pertahanan dan keam anan.
Kom isi I DPR (rekanan pem erintah dalam
bidang politik luarnegeri, pertahanan, penerangan dan inform asi, serta hak-hak asasi m anusia)
ter lam pau ser in g can ggun g dalam m em bah as
berbagai m asalah pertah an an dan / atau peran
m iliter. Sub-Kom isi Pertahanan yang seharusnya
m em persoalkan berbagai m asalah seperti akuisisi
persenjataan dan reform asi strategi pertahanan
In d on esia, lebih ter tar ik p ad a soal-soal lain ,
ter m asuk per istilah an yan g seh ar usn ya dapat
diserahkan kepada seorang ahli bahasa. Debat
ten tan g apakah UU Per tah an an Negar a akan
m en ggun akan istilah “m em pertah an kan ” atau
“m en egakkan ”, “upaya” atau “usah a” m en yita
sebagian besar waktu pem bicaraan dalam Pansus
RUU Pertahanan Negara itu.
Kasus uji kelayakan (fit an d proper test)
calon Panglim a TNI Endriartono Sutarto m enunjukkan gejala lain. Anggota DPR tidak m em punyai kom petensi dalam bidang pertahanan dan
keam an an . Pertan yaan -pertan yaan yan g diajukan dalam uji kelayakan itu lebih banyak m en yan gku t p r ibad i Su tar to d an / atau m asalah m a sa la h vision er seb a ga i seor a n g P a n glim a
daripada m engenai kewenangan seorang pem egang kom ando operasi m iliter di negara dem okrasi. Seusai dengan kapasitas Sutarto, m ungkin

M en a k a r R efor m a si Sek t or Kea m a n a n

33

akan lebih berm an faat jika yan g dipersoalkan
anggota DPR ada