Institutional Repository | Satya Wacana Christian University: Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi: studi kasus di Kabupaten Sragen Prasetyo
KEPEMIMPINAN
KEPALA DAERAH
DAN
REFORMASI BIROKRASI:
Studi Kasus di Kabupaten Sragen
Prasetyo Aribowo
Katalog Dalam Terbitan (KDT)
352
Pra
K
Prasetyo Aribowo
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi / Prasetyo Aribowo
–- Salatiga: Program Pascasarjana Universitas Kristen Satya Wacana
Press, 2012.
xviii, 314 p ; 24 cm
ISBN
978 – 979 – 729 – 0832
1. Bureaucracy
2. Civil services
3. Leadership
I. Title
Cetakan pertama : 2012
ISBN
Setting/layout
: 978 – 979 – 729 – 0832
: Trifosa Widoningsih
_________________________________________________________________
Program Pascasarjana Studi Pembangunan
Universitas Kristen Satya Wacana, Salatiga
Jl. Diponegoro 52-60, Salatiga 50711
Telp (0298) 321212 (hunting), Fax. (0298) 321433
Kepemimpinan Kepala Daerah
dan Reformasi Birokrasi
Studi Kasus di Kabupaten Sragen
DISERTASI
Diajukan untuk memperoleh gelar Doktor
di Universitas Kristen Satya Wacana.
Disertasi ini telah dipertahankan dalam Ujian Terbuka
Program Pascasarjana Studi Pembangunan
Universitas Kristen Satya Wacana, yang dipimpin oleh
Rektor Magnificus Prof. Dr. John A. Titaley
pada hari Senin, 19 November 2012, pukul 10.00 W.I.B.
di Gedung Probowinoto
Universitas Kristen Satya Wacana,
Jalan Diponegoro 52-60 Salatiga,
Jawa Tengah
Oleh:
Prasetyo Aribowo
Lahir di Purwokerto, Jawa Tengah, Indonesia
Promotor:
Prof. Daniel Daud Kameo, S.E., M.A., Ph.D.
Prof. Dr. Ir. Kutut Suwondo, M.S.
Ko Promotor:
Dr. Marwata, S.E., M.Si., Akt., Ph.D.
Penguji:
Prof. Supramono, S.E., MBA., DBA.
Dr. Ir. Lasmono Tri Sunaryanto, M.Sc.
Dr. Pamerdi Giri Wiloso, M.Si.
SUMMARY
The implementation of decentralization policy since 2001 has
led to a great success in regional governance reform. This reform is
manifested in form of stronger supervisory roles of parliament and
civil society towards local governments and the existance of leadership
of the regional head, chosen through democratic election. The
Regional Autonomy policy has transformed local government
administration from a centralistic and deterministic model into
decentralistic and democratic model. It is hoped that the local
government will have greater space and opportunity to improve public
service in the region. This expectation is built upon the continuing
shift of paradigm of new public management and good governance,
which become the main agenda of public policy that is strongly
advocated throughout Indonesia.
Nevertheless, more than a decade after its implementation, the
expectation is far from its realization. The community continue to face
variety of problems in public services and obstacles in dealing with
regional government bureaucracy. The presence of regional head,
elected through democratic system, does not automatically translate
into fundamental changes in public services. Local government
bureaucracy that maintains paternalistic and feodalistic cultural
behaviour provides lack incentive to initiate reform. This is
exacerbated by the unpreparedness of the national government to draft
a comprehensive bureaucratic reform framework. With these external
challenges, the roles and responsiveness of a regional head become
critical. Sragen District has demonstrated its capacity to push
bureaucratic reform agenda under the leadership of its regional head.
iii
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
This doctoral theses elaborated bureaucratic reform initiative in
Seragen District and explored internal and external conditions
contributing to stronger roles of regional head in moving forward
bureaucratic and public service reforms. Qualitative methos is applied
in the collection of indepth information, involving 30 key informants
in Sragen District, Province and National levels.
Within the period of 2000-2011, Sragen District is headed by
Untung Wiyono. Under his leadership, this district has undergone
bureaucratic reform aimed at improving public services. During this
term, Sragen District was widely known by the regional and national
governments for its public service innovative reform movement. The
leadersip of Sragen head district, which generally inclined toward an
autocratic style, has succeeded in pushing bureaucratic reform
initiative through formal and informal mechanisms that based on
cultural and sistemic approaches. Sragen head district presented the
approaches using Javanese culture and thus, more acceptable by Sragen
community and bureaucrats.
From Sragen’s successes ones learned the lessons that
bureaucratic reform initiative would succeed only if the regional leader
has the internal capacity or called the intrinsic factors, to manipulate
the existing external challenges or the extrinsic factors to become the
drivers of the bureaucratic reform. With his entrepreneurial
background, Sragen head district used his internal capacity to take
advantage of the external condition to break the impasse in
implementing bureaucratic reform in three critical aspects: human
resources, institution and information and procedural systems. Bupati
Untung Wiyono managed to transform Sragen bureaucratic
accountability from a traditional bureaucracy into performance
accountability-oriented bureaucracy. The positive result of the reform
has not only been appreciated by community in general but equally
recognized by provincial and national governments.
The findings of this empirical study explicate the potential of a
top-down bureaucratic reform in a situation where the maturity level
of the bureaucracy is low. Managerialism paradigm is also viable with
iv
Kata Pengantar
the integration of leadership and
implementation at the local level.
cultural elements in the
For future approach, this doctoral theses recommends that
bureaucratic reform policy falls under a strong and solid umbrella
institution directly coordinated by the President or Vice President.
This umbrella institution coordinates the works of the Ministry of
State Apparatus and Bureaucratic Reform, State Administrative Office
and State Civil Service Administration Agency. Apart from that,
within the structure of local government, there is a need to revisit the
mandates of a vice regional head considering that the diversified
political orientation, technical and leadership backgrounds may trigger
potential conflict between regional head and his deputy. It is
preferable, however, that the vice regional head position be abolished
and replaced by positions at deputy level, appointed based on
specialized competencies.
v
KATA PENGANTAR
Paradigma new public management menjadi salah satu trend
yang banyak diminati oleh kalangan akademisi maupun praktisi sektor
publik di negara-negara maju, yang secara perlahan juga masuk ke
negara-negara berkembang seperti Indonesia. Paradigma ini masuk
melalui berbagai saluran pasca reformasi 1998 dan sejak saat itu
menjadi mainstream yang terus menguat di dunia akademis maupun
dalam diskusi kebijakan publik di Indonesia. Beberapa daerah di
Indonesia, di antaranya Kabupaten Sragen, mulai menangkap arah baru
dalam pengelolaan pemerintahan tersebut dengan menuangkannya
dalam dokumen perencanaan daerahnya.
Di bawah kepemimpinan Bupati Sragen periode 2000-2005,
Kabupaten Sragen mulai melakukan reformasi birokrasi yang berorientasi pada pelayanan publik. Kondisi tersebut berlanjut sampai pada
periode kedua kepemimpinan Bupati Sragen 2006-2011. Mendadak
Kabupaten Sragen yang sebelumnya tidak diperhitungkan kemudian
mulai menjadi perhatian baik di tingkat regional maupun nasional
karena berbagai program reformasi birokrasinya. Selain keberhasilan
yang dicapai, banyak pula catatan kritis dari praktik di Kabupaten
Sragen. Untuk itulah penulis tertarik untuk menyusun disertasi ini,
khususnya mengenai Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi
Birokrasi di Kabupaten Sragen.
Penulisan disertasi ini tidak dapat dilepaskan dari dukungan
berbagai pihak utamanya para pembimbing kami yaitu Prof Dr. Daniel
Daud Kameo, SE.M.A., Ph.D., Prof. Dr. Ir. Kutut Suwondo, M.S., Dr.
Marwata, M.Si., Akt, Ph.D. Kami ucapkan terima kasih juga kepada
vii
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Rektor UKSW Prof. Pdt. Dr. John A. Titaley, serta para penguji yang
dengan sabar bersedia berbagai ilmu dan perspektif saat ujian tertutup
yaitu Prof. Supramono, MBA, DBA., Dr. Ir. Lasmono Tri Sunaryanto,
M.Sc., dan Dr. Pamerdi Giri Wiloso, M.Si. Juga para narasumber baik
di Kabupeten Sragen seperti mantan bupati H.R Bawono, mantan
bupati Untung Wiyono, mantan Wakil Bupati Agus Fatchur Rahman
(sekarang Bupati Sragen periode 2011-2016), Bapak Srimoyo Tamtomo,
Bapak Kushardjono, Bapak Edy Sasongko, Bapak Tugiyono, Bapak
Isnadi, Bapak Suharto, Bapak Heri Sanyoto yang semuanya pernah
bekerja di lingkungan birokrasi dan DPRD Kabupeten Sragen sekitar
periode 2000-2011. Prof DR Miyasto, SE. MU mantan pimpinan kami
di Bappeda Jawa Tengah yang telah merekomendasikan dan mendorong kami mengambil studi S3 serta Prof. Mardiasmo MBA,Akt Ph.D.,
yang memberikan rekomendasi untuk menempuh program doktor di
UKSW. Dari kalangan LSM yang membantu memberikan informasi
seperti Bapak Andang Basuki dari LSM FORMAS dan Mas Sujamto dan
LPMI.
Selain itu tak lupa rekan-rekan seangkatan Studi Doktor
UKSW seperti Mas Agus Suryono, Mas Sumarsono, Mbak Sri, Mbak
Fransiska, Mbak Widi, Mas Gunarto serta teman-teman diskusi seperti
Prof. Sawitri, Mas Tarwi, Mas Roy Siahainenia, Mas Prasojo, dan lainlain yang tidak mungkin kami sebut sartu persatu. Tidak lupa ucapan
terima kasihku tak terhingga kepada kepada Ayahanda Rusdi Subagyo
dan ibunda Panti Asworo Dyah Sutinah dan Bapak mertua dr.
Sudjatmiko Soemitro yang telah berpulang kepada Tuhan Yesus,
ibunda mertua Lily Dwi Astuti, SH serta adik-adikku Krismintasih
Setyaningrum, Puguh Praptono, Budi Susanto, Adhi Pramudito, Niken
Puspitawangi, dan Nimas Ayu yang terus memberikan semangat.
Ucapan terima kasih tak terhingga untuk istriku tercinta, Ika
Ayu Widowati yang terus mendorong penyelesaian disertasi ini agar
dapat menjadi inspirasi bagi anak-anak kami tercinta, Daniel
Prabaswara Aribowo dan Ezra Pradipta Aribowo. Untuk kalianlah
disertasi ini kudedikasikan. Pada akhirnya kepada Tuhan Yesus yang
telah memberikan kemampuan, kekuatan dan semangat di tengah-
viii
Kata Pengantar
tengah berbagai tantangan dan kesulitan saat proses penyusunan
panjang disertasi ini, kami persembahkan bagi kemuliaan-Nya.
Pada akhirnya, kami harapkan disertasi ini dapat memberikan
kemanfaatan dan sumbangan dalam mendorong reformasi birokrasi,
baik dalam konteks pengembangan ilmu maupun praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah di Jawa Tengah maupun Indonesia.
Semarang, 19 November 2012
Penulis
ix
Daftar Isi
Halaman
Summary ……………………………………………………………….
Kata Pengantar ……………..………………………………………….
Daftar Isi ……………………………………………………………….
Daftar Tabel ………… ………………………………………………...
Daftar Gambar …………………………………..…………………….
Daftar Lampiran ………………………………………………………
Bab Satu
Bab Dua
Bab Tiga
: FENOMENA SRAGEN: Sebuah Reformasi Birokrasi di Aras Lokal
Pengantar ……………………………………………
Tuntutan Reformasi Birokrasi ……………………...
Fenomena Reformasi Birokrasi di Kabupaten
Sragen ………………………………………………..
Mengapa Harus Sragen? …………………………….
Fokus Disertasi ………………………………………
Struktur Disertasi ……………………………………
: REFORMASI BIROKRASI DI ERA DESENTRALISASI
Pengantar ……………………………………………
Reformasi Birokrasi …………………………………
Desentralisasi ………………………………………..
Good Governance dan Akuntabilitas Pelayanan
Publik ………………………………………………..
Kepemimpinan Kepala Daerah ……………………..
SDT (Self Determination Theory) ………………….
Kepemimpinan dan Budaya ………………………...
Pendekatan Sistem …………………………………..
: PEMERINTAH DAERAH DI ERA TRANSISIONAL
Pengantar ……………………………………………
Desentralisasi Administrasi: Desain Setengah Hati...
iii
vii
xi
xiv
xvi
xviii
1
1
3
7
9
14
16
19
19
19
28
34
44
49
50
52
55
55
55
xi
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Kondisi Politik dan Kepemimpinan Daerah di
Kabupaten Sragen: Sebelum dan Saat Memasuki Era
Transisional .................................................................
Kesimpulan ………………………………………….
64
71
Bab Empat : KABUPATEN SRAGEN: Gambaran Umum
Pengantar ……………………………………………
Kondisi Wilayah …………………………………….
Administrasi Pemerintahan…………………………
Sejarah dan Kondisi Sosial Budaya …………………
Kondisi Perekonomian dan Keuangan Daerah ……
Kesimpulan ………………………………………….
73
73
73
75
80
82
86
Bab Lima
Bab Enam
xii
: REFORMASI BIROKRASI DI KABUPATEN
SRAGEN
Pengantar ……………………………………………
Pendorong Eksternal ………………………………..
Pendorong Internal …………………………………
Landasan Reformasi Birokrasi ………………………
Strategi Reformasi Birokrasi ………………………..
Aspek-aspek Reformasi Birokrasi …………………..
Aspek Sumber Daya Manusia ………………………
Aspek Kelembagaan………………………………..
Aspek Sistem dan Prosedur …………………….….
Reformasi Birokrasi Dalam Kerangka Inovasi
Program ………………………………………….….
Kesimpulan ………………………………………….
: KASUS PERIJINAN TERPADU SATU PINTU:
Kepala Daerah sebagai Penggerak Reformasi
Pelayanan Publik
Pengantar …………………………………………....
Pra Kondisi …………………………………………..
Aktor Perubahan Pengelolaan Perizinan …………
Strategi Bupati Mengintroduksi Pelayanan Perizinan Satu Pintu ………………………………………..
Aspek Kelembagaan: Inovasi dari Pola Satu Atap ke
Satu Pintu ……………………………………………
Aspek Sumber Daya Manusia: dari Transaksional ke
Profesional …………………………………………..
Aspek Sistem dan Prosedur Pelayanan ………….....
Akuntabilitas PTSP …………………………………
Kesimpulan ………………………………………….
88
88
89
93
96
102
124
126
136
147
154
157
160
160
160
170
172
172
191
201
206
221
Daftar isi
Bab Tujuh
: KEPEMIMPINAN KEPALA DAERAH DALAM
PELAKSANAAN REFORMASI BIROKRASI: Satu
Telaah Kritis
Pengantar ……………………………………………
Kapasitas Internal Kepala Daerah: Perannya dalam
Reformasi Birokrasi …………………………………
Kondisi Eksternal: Peluang yang Dimanfaatkan
dalam Reformasi Birokrasi ………………………….
Kepemimpinan Kepala Daerah: Menggunakan
Kapasitas Internal dan Memanfaatkan Kondisi
Eksternal sebagai Dasar mendorong Reformasi
Birokrasi yang Akuntabel ………………………….
Dampak Reformasi Birokrasi di Mata Masyarakat
Sragen ………………………………………………..
Kesimpulan ………………………………………….
223
223
223
236
250
259
263
Bab Delapan : PENUTUP
Pengantar …………..………………………………
Kesimpulan…………..………………………………
Implikasi Teoritik …………………………………..
Implikasi Kebijakan …………………………………
Keterbatasan Penelitian …………………………….
266
266
266
280
284
285
Daftar Pustaka …………………………………………………………
Lampiran Metode Penelitian ………………………………………….
288
299
xiii
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Daftar Tabel
Halaman
Tabel 3.1
Tabel 3.2
Tabel 4.1
Tabel 4.2
Tabel 4.3
:
:
:
:
:
Tabel 4.4
Tabel 4.5
Tabel 4.6
:
:
:
Tabel 5.1
:
Tabel 5.2
:
Tabel 5.3
:
Tabel 5.4
:
Tabel 5.5
:
Tabel 6.1
:
Tabel 6.2
:
Tabel 6.3
:
Tabel 6.4
Tabel 6.5
:
:
Tabel 6.6
:
xiv
Perolehan Kursis di DPRD Sragen Periode 1971-1997..
Perolehan Kursi di DPRD Sragen Periode 1999-2009 ..
Kecamatan di Kabupaten Sragen ………………………
Indikator Makro Perekonomian Kabupaten Sragen ….
PDRB Kabupaten Sragen Tahun 2006-2009 (Harga
Konstan) (juta) ………………………………………….
Hasil Produksi Pertanian Kabupaten Sragen (Ton) …..
Perkembangan Industri di Kabupaten Sragen (Unit)…
Perkembangan Penerimaan APBD Kabupaten Sragen
Periode 2003-2009 ……………………………………..
Pola Organisasi Pemerintah Kabupaten Sragen
Periode 2000 – 2009 ……………………………………
Perkembangan Jumlah Jabatan Struktural di Kabupaten Sragen Periode 2003-2009 …………………………
Pelimpahan Kewenangan Pemerintah Kabupaten
Sragen ke Tingkat Kecamadan dan Desa/Kelurahan
(Konsep Small Management) …………………………..
Jumlah Perda di Kabupaten Sragen Periode 2001-2009
berdasarkan Kelompok Regulasi ………………………
Program Inovasi di Kabupaten Sragen berdasarkan
Lokus dan Aspek (2001-2009) …………………………
Penjabaran Pola Pelayanan menurut KepMenpan
nomor 81/1993 …………………………………………
Jumlah Prosedur, Lama Waktu dan Besarnya Biaya
untuk Ijin Usaha di Negara-negara ASEAN dan Negara-negara Maju …………………………………………
Perbedaan Unit Pelayanan Terpadu (UPT) Tahun
2000 dan Tahun 2002 …………………………………..
Gambaran Input dan Output di BPT Sragen 2006-2009
Perkembangan Tingkat Efisiensi (TE) di BPT Sragen
Periode 2006-2009 …………………………………….
Perbandingan antara Target dan Realisasi Belanja BPT
66
68
75
83
83
84
85
85
140
140
144
152
156
162
165
177
208
208
Daftar isi
Kabupaten Sragen ……………………………………...
: Perkembangan IKM di BPT Kabupaten Sragen ………
: Perhitungan Korelasi Anggaran, Pelayanan Izin dan
Pendapatan BPT Kabupaten Sragen 2006-2009 ………
Tabel 6.9
: Jenis dan Lama Pelayanan Perizinan di BPT Kabupaten Sragen ………………………………………………
Tabel 6.10 : Jenis dan Lama Pelayanan Non Perizinan di BPT
Kabupaten Sragen ……………………………………...
Tabel 6.11 : Tingkat Pertumbuhan Ekonomi Kabupaten Sragen
(2002-2010) …………………………………………….
Tabel 6.12 : Perkembangan PAD Kabupaten Sragen (2002-2010)…
Tabel 7.1
: Perbedaan Akuntabilitas Profesional dan Akuntabilitas Manajerial ……………………………………….
Tabel 7.2
: Gaya dan Metode Kepemimpinan Bupati Sragen
dalam rangka Reformasi Birokrasi …………………….
Tabel 6.7
Tabel 6.8
210
213
214
215
216
217
218
253
259
xv
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Daftar Gambar
Halaman
Gambar 1.1
Gambar 4.1
Gambar 5.1
Gambar 5.2
Gambar 5.3
Gambar 5.4
Gambar 5.5
Gambar 5.6
Gambar 5.7
Gambar 6.1
Gambar 6.2
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
Gambar 6.3
:
Gambar 6.4
:
Gambar 6.5
Gambar 6.6
Gambar 6.7
:
:
:
Gambar 6.8
:
Gambar 6.9
:
Gambar 6.10
Gambar 6.11
Gambar 6.12
Gambar 6.13
Gambar 6.14
Gambar 7.1
:
:
:
:
:
:
xvi
Faktor Pembentuk Hasil Kebijakan ………………..
Peta Geografis Kabupaten Sragen ………………….
Rapat Koordinasi dengan Staf ………..…………….
Apel Pagi …………………………………………….
Sambang Desa ……………………………………….
Bupati Sragen saat Mendalang ….…………………..
Safari Ramadhan …………………………………….
Pembekalan CPNS Kabupaten Sragen ……………...
Peresmian Technopark Ganesha oleh Persiden RI..,,
Prosedur Pelayanan Manual (Customer inline)……
Struktur Organisasi UPT Kabupaten Sragen (Pola
Satu Pintu) …………………………………………..
Bagan Keterkaitan antar Aktor dalam Aplikasi
Model Perizinan Satu Pintu di Kabupaten Sragen ...
Struktur Organisasi UPT Kabupaten Sragen (Pola
Satu Pintu) …………………………………………..
Struktur Kelembagaan KPT ………………………...
STOK Badan Pelayanan Terpadu Kabupaten Sragen
Struktur Organisasi Badan Perizinan Terpadu
Kabupaten Sragen …………………………………...
Konsolidasi dan Supervisi Pelaksanaan PTSP oleh
Bupati Sragen ………………………………………..
Proses Pelayanan Satu Atap di UPT Sragen Tahun
2000-2002 ……………………………………………
Mekanisme Pelayanan di BPT Sragen ……………...
Pelayanan Model PTSP di kantor BPT Sragen …….
Kunjungan Presiden SBY ke BPT Sragen …………..
Kunjungan Gubernur Jawa Tengah ke BPT Sragen..
Pemberian Penghargaan Investment Award 2010 ...
Peranan Kapasitas Internal Kepala Daerah dalam
Pelaksanaan Desentralisasi ………………………….
27
76
111
113
116
118
122
130
135
167
167
171
176
179
181
189
198
202
205
205
206
211
220
235
Daftar isi
Gambar 7.2
:
Gambar 7.3
:
Gambar 8.1
:
Pengaruh Kondisi Eksternal dalam Pelaksanaan
Desentralisasi ………………………………………..
Kepemimpinan sebagai Faktor Antara untuk
Mengubah Akuntabilitas Tradisional menuju
Akuntabilitas Manajerial ...........................................
Model Kepemimpinan Kepala Daerah yang Berorientasi pada Reformasi Birokrasi ..........................
249
254
279
xvii
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Daftar Lampiran
Halaman
Lampiran
xviii
:
Metode Penelitian …………………………………..
299
KEPALA DAERAH
DAN
REFORMASI BIROKRASI:
Studi Kasus di Kabupaten Sragen
Prasetyo Aribowo
Katalog Dalam Terbitan (KDT)
352
Pra
K
Prasetyo Aribowo
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi / Prasetyo Aribowo
–- Salatiga: Program Pascasarjana Universitas Kristen Satya Wacana
Press, 2012.
xviii, 314 p ; 24 cm
ISBN
978 – 979 – 729 – 0832
1. Bureaucracy
2. Civil services
3. Leadership
I. Title
Cetakan pertama : 2012
ISBN
Setting/layout
: 978 – 979 – 729 – 0832
: Trifosa Widoningsih
_________________________________________________________________
Program Pascasarjana Studi Pembangunan
Universitas Kristen Satya Wacana, Salatiga
Jl. Diponegoro 52-60, Salatiga 50711
Telp (0298) 321212 (hunting), Fax. (0298) 321433
Kepemimpinan Kepala Daerah
dan Reformasi Birokrasi
Studi Kasus di Kabupaten Sragen
DISERTASI
Diajukan untuk memperoleh gelar Doktor
di Universitas Kristen Satya Wacana.
Disertasi ini telah dipertahankan dalam Ujian Terbuka
Program Pascasarjana Studi Pembangunan
Universitas Kristen Satya Wacana, yang dipimpin oleh
Rektor Magnificus Prof. Dr. John A. Titaley
pada hari Senin, 19 November 2012, pukul 10.00 W.I.B.
di Gedung Probowinoto
Universitas Kristen Satya Wacana,
Jalan Diponegoro 52-60 Salatiga,
Jawa Tengah
Oleh:
Prasetyo Aribowo
Lahir di Purwokerto, Jawa Tengah, Indonesia
Promotor:
Prof. Daniel Daud Kameo, S.E., M.A., Ph.D.
Prof. Dr. Ir. Kutut Suwondo, M.S.
Ko Promotor:
Dr. Marwata, S.E., M.Si., Akt., Ph.D.
Penguji:
Prof. Supramono, S.E., MBA., DBA.
Dr. Ir. Lasmono Tri Sunaryanto, M.Sc.
Dr. Pamerdi Giri Wiloso, M.Si.
SUMMARY
The implementation of decentralization policy since 2001 has
led to a great success in regional governance reform. This reform is
manifested in form of stronger supervisory roles of parliament and
civil society towards local governments and the existance of leadership
of the regional head, chosen through democratic election. The
Regional Autonomy policy has transformed local government
administration from a centralistic and deterministic model into
decentralistic and democratic model. It is hoped that the local
government will have greater space and opportunity to improve public
service in the region. This expectation is built upon the continuing
shift of paradigm of new public management and good governance,
which become the main agenda of public policy that is strongly
advocated throughout Indonesia.
Nevertheless, more than a decade after its implementation, the
expectation is far from its realization. The community continue to face
variety of problems in public services and obstacles in dealing with
regional government bureaucracy. The presence of regional head,
elected through democratic system, does not automatically translate
into fundamental changes in public services. Local government
bureaucracy that maintains paternalistic and feodalistic cultural
behaviour provides lack incentive to initiate reform. This is
exacerbated by the unpreparedness of the national government to draft
a comprehensive bureaucratic reform framework. With these external
challenges, the roles and responsiveness of a regional head become
critical. Sragen District has demonstrated its capacity to push
bureaucratic reform agenda under the leadership of its regional head.
iii
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
This doctoral theses elaborated bureaucratic reform initiative in
Seragen District and explored internal and external conditions
contributing to stronger roles of regional head in moving forward
bureaucratic and public service reforms. Qualitative methos is applied
in the collection of indepth information, involving 30 key informants
in Sragen District, Province and National levels.
Within the period of 2000-2011, Sragen District is headed by
Untung Wiyono. Under his leadership, this district has undergone
bureaucratic reform aimed at improving public services. During this
term, Sragen District was widely known by the regional and national
governments for its public service innovative reform movement. The
leadersip of Sragen head district, which generally inclined toward an
autocratic style, has succeeded in pushing bureaucratic reform
initiative through formal and informal mechanisms that based on
cultural and sistemic approaches. Sragen head district presented the
approaches using Javanese culture and thus, more acceptable by Sragen
community and bureaucrats.
From Sragen’s successes ones learned the lessons that
bureaucratic reform initiative would succeed only if the regional leader
has the internal capacity or called the intrinsic factors, to manipulate
the existing external challenges or the extrinsic factors to become the
drivers of the bureaucratic reform. With his entrepreneurial
background, Sragen head district used his internal capacity to take
advantage of the external condition to break the impasse in
implementing bureaucratic reform in three critical aspects: human
resources, institution and information and procedural systems. Bupati
Untung Wiyono managed to transform Sragen bureaucratic
accountability from a traditional bureaucracy into performance
accountability-oriented bureaucracy. The positive result of the reform
has not only been appreciated by community in general but equally
recognized by provincial and national governments.
The findings of this empirical study explicate the potential of a
top-down bureaucratic reform in a situation where the maturity level
of the bureaucracy is low. Managerialism paradigm is also viable with
iv
Kata Pengantar
the integration of leadership and
implementation at the local level.
cultural elements in the
For future approach, this doctoral theses recommends that
bureaucratic reform policy falls under a strong and solid umbrella
institution directly coordinated by the President or Vice President.
This umbrella institution coordinates the works of the Ministry of
State Apparatus and Bureaucratic Reform, State Administrative Office
and State Civil Service Administration Agency. Apart from that,
within the structure of local government, there is a need to revisit the
mandates of a vice regional head considering that the diversified
political orientation, technical and leadership backgrounds may trigger
potential conflict between regional head and his deputy. It is
preferable, however, that the vice regional head position be abolished
and replaced by positions at deputy level, appointed based on
specialized competencies.
v
KATA PENGANTAR
Paradigma new public management menjadi salah satu trend
yang banyak diminati oleh kalangan akademisi maupun praktisi sektor
publik di negara-negara maju, yang secara perlahan juga masuk ke
negara-negara berkembang seperti Indonesia. Paradigma ini masuk
melalui berbagai saluran pasca reformasi 1998 dan sejak saat itu
menjadi mainstream yang terus menguat di dunia akademis maupun
dalam diskusi kebijakan publik di Indonesia. Beberapa daerah di
Indonesia, di antaranya Kabupaten Sragen, mulai menangkap arah baru
dalam pengelolaan pemerintahan tersebut dengan menuangkannya
dalam dokumen perencanaan daerahnya.
Di bawah kepemimpinan Bupati Sragen periode 2000-2005,
Kabupaten Sragen mulai melakukan reformasi birokrasi yang berorientasi pada pelayanan publik. Kondisi tersebut berlanjut sampai pada
periode kedua kepemimpinan Bupati Sragen 2006-2011. Mendadak
Kabupaten Sragen yang sebelumnya tidak diperhitungkan kemudian
mulai menjadi perhatian baik di tingkat regional maupun nasional
karena berbagai program reformasi birokrasinya. Selain keberhasilan
yang dicapai, banyak pula catatan kritis dari praktik di Kabupaten
Sragen. Untuk itulah penulis tertarik untuk menyusun disertasi ini,
khususnya mengenai Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi
Birokrasi di Kabupaten Sragen.
Penulisan disertasi ini tidak dapat dilepaskan dari dukungan
berbagai pihak utamanya para pembimbing kami yaitu Prof Dr. Daniel
Daud Kameo, SE.M.A., Ph.D., Prof. Dr. Ir. Kutut Suwondo, M.S., Dr.
Marwata, M.Si., Akt, Ph.D. Kami ucapkan terima kasih juga kepada
vii
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Rektor UKSW Prof. Pdt. Dr. John A. Titaley, serta para penguji yang
dengan sabar bersedia berbagai ilmu dan perspektif saat ujian tertutup
yaitu Prof. Supramono, MBA, DBA., Dr. Ir. Lasmono Tri Sunaryanto,
M.Sc., dan Dr. Pamerdi Giri Wiloso, M.Si. Juga para narasumber baik
di Kabupeten Sragen seperti mantan bupati H.R Bawono, mantan
bupati Untung Wiyono, mantan Wakil Bupati Agus Fatchur Rahman
(sekarang Bupati Sragen periode 2011-2016), Bapak Srimoyo Tamtomo,
Bapak Kushardjono, Bapak Edy Sasongko, Bapak Tugiyono, Bapak
Isnadi, Bapak Suharto, Bapak Heri Sanyoto yang semuanya pernah
bekerja di lingkungan birokrasi dan DPRD Kabupeten Sragen sekitar
periode 2000-2011. Prof DR Miyasto, SE. MU mantan pimpinan kami
di Bappeda Jawa Tengah yang telah merekomendasikan dan mendorong kami mengambil studi S3 serta Prof. Mardiasmo MBA,Akt Ph.D.,
yang memberikan rekomendasi untuk menempuh program doktor di
UKSW. Dari kalangan LSM yang membantu memberikan informasi
seperti Bapak Andang Basuki dari LSM FORMAS dan Mas Sujamto dan
LPMI.
Selain itu tak lupa rekan-rekan seangkatan Studi Doktor
UKSW seperti Mas Agus Suryono, Mas Sumarsono, Mbak Sri, Mbak
Fransiska, Mbak Widi, Mas Gunarto serta teman-teman diskusi seperti
Prof. Sawitri, Mas Tarwi, Mas Roy Siahainenia, Mas Prasojo, dan lainlain yang tidak mungkin kami sebut sartu persatu. Tidak lupa ucapan
terima kasihku tak terhingga kepada kepada Ayahanda Rusdi Subagyo
dan ibunda Panti Asworo Dyah Sutinah dan Bapak mertua dr.
Sudjatmiko Soemitro yang telah berpulang kepada Tuhan Yesus,
ibunda mertua Lily Dwi Astuti, SH serta adik-adikku Krismintasih
Setyaningrum, Puguh Praptono, Budi Susanto, Adhi Pramudito, Niken
Puspitawangi, dan Nimas Ayu yang terus memberikan semangat.
Ucapan terima kasih tak terhingga untuk istriku tercinta, Ika
Ayu Widowati yang terus mendorong penyelesaian disertasi ini agar
dapat menjadi inspirasi bagi anak-anak kami tercinta, Daniel
Prabaswara Aribowo dan Ezra Pradipta Aribowo. Untuk kalianlah
disertasi ini kudedikasikan. Pada akhirnya kepada Tuhan Yesus yang
telah memberikan kemampuan, kekuatan dan semangat di tengah-
viii
Kata Pengantar
tengah berbagai tantangan dan kesulitan saat proses penyusunan
panjang disertasi ini, kami persembahkan bagi kemuliaan-Nya.
Pada akhirnya, kami harapkan disertasi ini dapat memberikan
kemanfaatan dan sumbangan dalam mendorong reformasi birokrasi,
baik dalam konteks pengembangan ilmu maupun praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah di Jawa Tengah maupun Indonesia.
Semarang, 19 November 2012
Penulis
ix
Daftar Isi
Halaman
Summary ……………………………………………………………….
Kata Pengantar ……………..………………………………………….
Daftar Isi ……………………………………………………………….
Daftar Tabel ………… ………………………………………………...
Daftar Gambar …………………………………..…………………….
Daftar Lampiran ………………………………………………………
Bab Satu
Bab Dua
Bab Tiga
: FENOMENA SRAGEN: Sebuah Reformasi Birokrasi di Aras Lokal
Pengantar ……………………………………………
Tuntutan Reformasi Birokrasi ……………………...
Fenomena Reformasi Birokrasi di Kabupaten
Sragen ………………………………………………..
Mengapa Harus Sragen? …………………………….
Fokus Disertasi ………………………………………
Struktur Disertasi ……………………………………
: REFORMASI BIROKRASI DI ERA DESENTRALISASI
Pengantar ……………………………………………
Reformasi Birokrasi …………………………………
Desentralisasi ………………………………………..
Good Governance dan Akuntabilitas Pelayanan
Publik ………………………………………………..
Kepemimpinan Kepala Daerah ……………………..
SDT (Self Determination Theory) ………………….
Kepemimpinan dan Budaya ………………………...
Pendekatan Sistem …………………………………..
: PEMERINTAH DAERAH DI ERA TRANSISIONAL
Pengantar ……………………………………………
Desentralisasi Administrasi: Desain Setengah Hati...
iii
vii
xi
xiv
xvi
xviii
1
1
3
7
9
14
16
19
19
19
28
34
44
49
50
52
55
55
55
xi
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Kondisi Politik dan Kepemimpinan Daerah di
Kabupaten Sragen: Sebelum dan Saat Memasuki Era
Transisional .................................................................
Kesimpulan ………………………………………….
64
71
Bab Empat : KABUPATEN SRAGEN: Gambaran Umum
Pengantar ……………………………………………
Kondisi Wilayah …………………………………….
Administrasi Pemerintahan…………………………
Sejarah dan Kondisi Sosial Budaya …………………
Kondisi Perekonomian dan Keuangan Daerah ……
Kesimpulan ………………………………………….
73
73
73
75
80
82
86
Bab Lima
Bab Enam
xii
: REFORMASI BIROKRASI DI KABUPATEN
SRAGEN
Pengantar ……………………………………………
Pendorong Eksternal ………………………………..
Pendorong Internal …………………………………
Landasan Reformasi Birokrasi ………………………
Strategi Reformasi Birokrasi ………………………..
Aspek-aspek Reformasi Birokrasi …………………..
Aspek Sumber Daya Manusia ………………………
Aspek Kelembagaan………………………………..
Aspek Sistem dan Prosedur …………………….….
Reformasi Birokrasi Dalam Kerangka Inovasi
Program ………………………………………….….
Kesimpulan ………………………………………….
: KASUS PERIJINAN TERPADU SATU PINTU:
Kepala Daerah sebagai Penggerak Reformasi
Pelayanan Publik
Pengantar …………………………………………....
Pra Kondisi …………………………………………..
Aktor Perubahan Pengelolaan Perizinan …………
Strategi Bupati Mengintroduksi Pelayanan Perizinan Satu Pintu ………………………………………..
Aspek Kelembagaan: Inovasi dari Pola Satu Atap ke
Satu Pintu ……………………………………………
Aspek Sumber Daya Manusia: dari Transaksional ke
Profesional …………………………………………..
Aspek Sistem dan Prosedur Pelayanan ………….....
Akuntabilitas PTSP …………………………………
Kesimpulan ………………………………………….
88
88
89
93
96
102
124
126
136
147
154
157
160
160
160
170
172
172
191
201
206
221
Daftar isi
Bab Tujuh
: KEPEMIMPINAN KEPALA DAERAH DALAM
PELAKSANAAN REFORMASI BIROKRASI: Satu
Telaah Kritis
Pengantar ……………………………………………
Kapasitas Internal Kepala Daerah: Perannya dalam
Reformasi Birokrasi …………………………………
Kondisi Eksternal: Peluang yang Dimanfaatkan
dalam Reformasi Birokrasi ………………………….
Kepemimpinan Kepala Daerah: Menggunakan
Kapasitas Internal dan Memanfaatkan Kondisi
Eksternal sebagai Dasar mendorong Reformasi
Birokrasi yang Akuntabel ………………………….
Dampak Reformasi Birokrasi di Mata Masyarakat
Sragen ………………………………………………..
Kesimpulan ………………………………………….
223
223
223
236
250
259
263
Bab Delapan : PENUTUP
Pengantar …………..………………………………
Kesimpulan…………..………………………………
Implikasi Teoritik …………………………………..
Implikasi Kebijakan …………………………………
Keterbatasan Penelitian …………………………….
266
266
266
280
284
285
Daftar Pustaka …………………………………………………………
Lampiran Metode Penelitian ………………………………………….
288
299
xiii
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Daftar Tabel
Halaman
Tabel 3.1
Tabel 3.2
Tabel 4.1
Tabel 4.2
Tabel 4.3
:
:
:
:
:
Tabel 4.4
Tabel 4.5
Tabel 4.6
:
:
:
Tabel 5.1
:
Tabel 5.2
:
Tabel 5.3
:
Tabel 5.4
:
Tabel 5.5
:
Tabel 6.1
:
Tabel 6.2
:
Tabel 6.3
:
Tabel 6.4
Tabel 6.5
:
:
Tabel 6.6
:
xiv
Perolehan Kursis di DPRD Sragen Periode 1971-1997..
Perolehan Kursi di DPRD Sragen Periode 1999-2009 ..
Kecamatan di Kabupaten Sragen ………………………
Indikator Makro Perekonomian Kabupaten Sragen ….
PDRB Kabupaten Sragen Tahun 2006-2009 (Harga
Konstan) (juta) ………………………………………….
Hasil Produksi Pertanian Kabupaten Sragen (Ton) …..
Perkembangan Industri di Kabupaten Sragen (Unit)…
Perkembangan Penerimaan APBD Kabupaten Sragen
Periode 2003-2009 ……………………………………..
Pola Organisasi Pemerintah Kabupaten Sragen
Periode 2000 – 2009 ……………………………………
Perkembangan Jumlah Jabatan Struktural di Kabupaten Sragen Periode 2003-2009 …………………………
Pelimpahan Kewenangan Pemerintah Kabupaten
Sragen ke Tingkat Kecamadan dan Desa/Kelurahan
(Konsep Small Management) …………………………..
Jumlah Perda di Kabupaten Sragen Periode 2001-2009
berdasarkan Kelompok Regulasi ………………………
Program Inovasi di Kabupaten Sragen berdasarkan
Lokus dan Aspek (2001-2009) …………………………
Penjabaran Pola Pelayanan menurut KepMenpan
nomor 81/1993 …………………………………………
Jumlah Prosedur, Lama Waktu dan Besarnya Biaya
untuk Ijin Usaha di Negara-negara ASEAN dan Negara-negara Maju …………………………………………
Perbedaan Unit Pelayanan Terpadu (UPT) Tahun
2000 dan Tahun 2002 …………………………………..
Gambaran Input dan Output di BPT Sragen 2006-2009
Perkembangan Tingkat Efisiensi (TE) di BPT Sragen
Periode 2006-2009 …………………………………….
Perbandingan antara Target dan Realisasi Belanja BPT
66
68
75
83
83
84
85
85
140
140
144
152
156
162
165
177
208
208
Daftar isi
Kabupaten Sragen ……………………………………...
: Perkembangan IKM di BPT Kabupaten Sragen ………
: Perhitungan Korelasi Anggaran, Pelayanan Izin dan
Pendapatan BPT Kabupaten Sragen 2006-2009 ………
Tabel 6.9
: Jenis dan Lama Pelayanan Perizinan di BPT Kabupaten Sragen ………………………………………………
Tabel 6.10 : Jenis dan Lama Pelayanan Non Perizinan di BPT
Kabupaten Sragen ……………………………………...
Tabel 6.11 : Tingkat Pertumbuhan Ekonomi Kabupaten Sragen
(2002-2010) …………………………………………….
Tabel 6.12 : Perkembangan PAD Kabupaten Sragen (2002-2010)…
Tabel 7.1
: Perbedaan Akuntabilitas Profesional dan Akuntabilitas Manajerial ……………………………………….
Tabel 7.2
: Gaya dan Metode Kepemimpinan Bupati Sragen
dalam rangka Reformasi Birokrasi …………………….
Tabel 6.7
Tabel 6.8
210
213
214
215
216
217
218
253
259
xv
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Daftar Gambar
Halaman
Gambar 1.1
Gambar 4.1
Gambar 5.1
Gambar 5.2
Gambar 5.3
Gambar 5.4
Gambar 5.5
Gambar 5.6
Gambar 5.7
Gambar 6.1
Gambar 6.2
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
Gambar 6.3
:
Gambar 6.4
:
Gambar 6.5
Gambar 6.6
Gambar 6.7
:
:
:
Gambar 6.8
:
Gambar 6.9
:
Gambar 6.10
Gambar 6.11
Gambar 6.12
Gambar 6.13
Gambar 6.14
Gambar 7.1
:
:
:
:
:
:
xvi
Faktor Pembentuk Hasil Kebijakan ………………..
Peta Geografis Kabupaten Sragen ………………….
Rapat Koordinasi dengan Staf ………..…………….
Apel Pagi …………………………………………….
Sambang Desa ……………………………………….
Bupati Sragen saat Mendalang ….…………………..
Safari Ramadhan …………………………………….
Pembekalan CPNS Kabupaten Sragen ……………...
Peresmian Technopark Ganesha oleh Persiden RI..,,
Prosedur Pelayanan Manual (Customer inline)……
Struktur Organisasi UPT Kabupaten Sragen (Pola
Satu Pintu) …………………………………………..
Bagan Keterkaitan antar Aktor dalam Aplikasi
Model Perizinan Satu Pintu di Kabupaten Sragen ...
Struktur Organisasi UPT Kabupaten Sragen (Pola
Satu Pintu) …………………………………………..
Struktur Kelembagaan KPT ………………………...
STOK Badan Pelayanan Terpadu Kabupaten Sragen
Struktur Organisasi Badan Perizinan Terpadu
Kabupaten Sragen …………………………………...
Konsolidasi dan Supervisi Pelaksanaan PTSP oleh
Bupati Sragen ………………………………………..
Proses Pelayanan Satu Atap di UPT Sragen Tahun
2000-2002 ……………………………………………
Mekanisme Pelayanan di BPT Sragen ……………...
Pelayanan Model PTSP di kantor BPT Sragen …….
Kunjungan Presiden SBY ke BPT Sragen …………..
Kunjungan Gubernur Jawa Tengah ke BPT Sragen..
Pemberian Penghargaan Investment Award 2010 ...
Peranan Kapasitas Internal Kepala Daerah dalam
Pelaksanaan Desentralisasi ………………………….
27
76
111
113
116
118
122
130
135
167
167
171
176
179
181
189
198
202
205
205
206
211
220
235
Daftar isi
Gambar 7.2
:
Gambar 7.3
:
Gambar 8.1
:
Pengaruh Kondisi Eksternal dalam Pelaksanaan
Desentralisasi ………………………………………..
Kepemimpinan sebagai Faktor Antara untuk
Mengubah Akuntabilitas Tradisional menuju
Akuntabilitas Manajerial ...........................................
Model Kepemimpinan Kepala Daerah yang Berorientasi pada Reformasi Birokrasi ..........................
249
254
279
xvii
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
Daftar Lampiran
Halaman
Lampiran
xviii
:
Metode Penelitian …………………………………..
299