KAPASITAS DESA dalam PELAKSANAAN OTONOMI
KAPASITAS DESA dalam
PELAKSANAAN OTONOMI DESA
Bahan Kuliah Pembangunan Perdesaan
1
Pendahuluan
Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa,
adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah
yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat
setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan
dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia
(PP 72/2005)
Desa, atau sebutan-sebutan lain yang sangat beragam di Indonesia, pada
awalnya merupakan organisasi komunitas lokal yang mempunyai batas-ba
tas wilayah, dihuni oleh sejumlah penduduk, dan mempunyai adat-istiadat
untuk mengelola dirinya sendiri → disebut dengan self-governing
community. (Eko, 2008)
Desa pada umumnya mempunyai pemerintahan sendiri yang dikelola
secara otonom tanpa ikatan hirarkhis-struktural dengan struktur yang lebih
tinggi. Di Sumatera Barat, misalnya, nagari adalah sebuah “republik kecil”
yang mempunyai pemerintahan sendiri secara otonom dan berbasis pada
masyarakat (self-governing community).
2
Istilah otonomi desa tidak digunakan dalam UU No. 22/1999 maupun UU
No. 32/2004. Namun kedua UU ini menyebutkan bahwa kesatuan
Masyarakat Hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan
mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan
adat istiadat setempat .
Hak mengatur dan megurus rumah tangga desa dapat disamakan sebagai
daerah hukum yang diatur dalam hukum adat dengan sebutan otonomi
desa..
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2005 tentang Perubahan atas UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah mengakui
adanya otonomi yang dimiliki oleh desa dan kepada desa dapat diberikan
penugasan ataupun pendelegasian dari pemerintah ataupun pemerintah
daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah tertentu.
Bagi desa diluar desa gineologis yaitu desa yang bersifat administratif
seperti desa yang dibentuk karena pemekaran desa atau karena
transmigrasi ataupun karena alasan lain yang warganya pluralistis, majemuk
ataupun heterogen, maka otonomi desa yang merupakan hak, wewenang,
dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan
dan kepentingan masyarakat berdasarkan hak asal usul dan nilai-nilai sosial
budaya yang ada pada masyarakat setempat diberikan kesempatan untuk
tumbuh dan berkembang mengikuti perkembangan desa itu sendiri
3
Otonomi Desa sbg Konsep Politik
Otonomi desa sebagai konsep politik mempunyai dua pengertian
Pertama, otonomi yang diberikan negara sebagai bentuk power shared
dalam bentuk desentralisasi kekuasaan kepada unit-unit pemerintahan
tingkat bawah atau otonomi “by the grace of central government”
Kedua, otonomi desa menurut ketentuan normatif dipahami sebagai
“otonomi asli”, otonomi yang tidak diciptakan negara tetapi merupakan the
right of the people sebagai hak-hak yang melekat pada diri masyarakat itu
sendiri dan bersifat given
Prinsip otonomi asli dapat dirujuk pada konsep subsidiaritas sebagai
kemampuan masyarakat untuk mengatur diri sendiri dalam lapangan
kehidupan tertentu tertentu tanpa campur tangan negara.
Kekuasaan/kewenangan yang dimiliki oleh masyarakat hukum inilah yang
disebut otonomi asli. Otonomi asli bermakna kewenangan pemerintahan
desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat
didasarkan pada hak asal usul dan nilai-nilai sosial yang ada pada
masyarakat setempat, namun harus diselenggarakan dalam perspektif
administrasi pemerintahan modern.
4
Landasan pemikiran pengaturan Pemerintahan Desa adalah
menjadi acuan penyelenggaraan pemerintahan desa atau
otonomi desa:
Keanekaragaman
Keanekaragaman memiliki makna bahwa istilah Desa dapat
disesuaikan dengan asal-usul dan kondisi sosial budaya
masyarakat setempat, seperti Nagari, Negri, Kampung, Pekon,
Lembang, Pamusungan, Huta, Bori atau Marga. Hal ini berarti
pola penyelenggaraan Pemerintahan Desa akan menghormati
sistem nilai yang berlaku dalam adat istiadat dan budaya
masyarakat setempat, namun harus tetap mengindahkan sistem
nilai bersama dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.
Partisipasi
Partisipasi memiliki makna bahwa penyelenggaraaan
Pemerintahan Desa harus mampu mewujudkan peran aktif
masyarakat agar masyarakat merasa memiliki dan turut
bertanggung jawab terhadap perkembangan kehidupan bersama
sebagai sesama warga Desa.
5
Otonomi Asli
Otonomi Asli memiliki makna bahwa kewenangan
Pemerintahan Desa dalam mengatur dan mengurus
kepentingan masyarakat setempat didasarkan pada hak
asal-usul dan nilai-nilai sosial budaya yang ada pada
masyarakat setempat, namun hrus diselenggarakan
dalam perspektif administrasi pemerintahan modern.
Demokratisasi
Demokratisasi memiliki makna bahwa penyelenggaraan
Pemerintahan Desa harus mengakomodasi aspirasi
masyarakat yang diartikulasi dan diagregasi melalui
Badan Perwakilan Desa dan Lembaga kemasyarakatan
sebagai mitra Pemerintah Desa.
Pemberdayaan Masyarakat
Pemberdayaan Masyarakat memiliki makna bahwa
penyelenggaraan Pemerintahan Desa diabdikan untuk
meningkatkan taraf
6
Kedudukan Desa
Pasal 2 ayat 1 UU No. 32/2004: Desa bukan bagian dari
NKRI, melainkan sebagai subsistem pemerintah
kabupaten.
Kedudukan desa tidak jelas, apakah sebagai desa
otonom atau desa adat.
Otonomi asli memperoleh ruang untuk bangkit kembali,
tetapi tidak ada revitalisasi kewenangan asli.
Eksperimentasi otonomi desa di berbagai daerah masih
bersifat parsial, karena terkendala aturan (UU).
Umumnya desa-desa sebagai desa administratif, hanya
kemampuan dan kemajuan lokal yang membedakannya
7
Kedudukan Desa
Kejelasan kedudukan desa akan menentukan
kewenangan, perencanaan desa, struktur &
sistem pemerintahan desa serta keuangan
desa.
Ada tiga pilihan kedudukan desa: desa adat,
desa otonom dan desa administrative
Berhubungan dengan kejelasan dan
memberdayakan desa, pilihan utamanya hanya
dua: desa adat atau desa otonom.
8
Tipologi Desa
Tipologi desa sangat dibutuhkan mengingat keragaman kondisi
desa-desa di Indonesia yang kini berjumlah 69.929 (62.806 desa
dan 7.123 kelurahan). Semua desa ini sesuai dengan peraturan
perundang-undangan disebut sebagai kesatuan masyarakat hukum
adat. Keragaman desa tidak hanya terjadi antardaerah, tetapi juga
antardesa dalam sebuah daerah.
Deskripsi tentang tipologi akan sangat menentukan pengaturan
mengenai penempatan kedudukan, bentuk, kewenangan, susunan
pemerintahan, keuangan dan sebagainya.
Apa basis penentuan tipologi desa? → Basis yang paling dominan
digunakan adalah asal-usul pembentukan dan bentuk kesatuan
masyarakat adat. Dalam konteks ini muncul desa genealogis
(dibentuk berdasarkan garis keturunan), desa teritorial (kesamaan
wilayah), desa campuran antara genealogis dan teritorial;
belakangan ditambah dengan tipe desa administratif.
9
Tipe Desa dalam Hub. dengan Konsep Desentralisasi
Tipe ”Desa adat” atau sebagai self governing community sebagai bentuk
Desa asli dan tertua di Indonesia. Konsep ”otonomi asli” sebenarnya
diilhami dari pengertian Desa adat ini. Desa adat mengatur dan mengelola
dirinya sendiri dengan kekayaan yang dimiliki tanpa campur tangan negara.
Desa adat tidak menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan oleh
negara.
Tipe ”Desa administratif” (local state government) adalah Desa sebagai
satuan wilayah administratif yang berposisi sebagai kepanjangan negara
dan hanya menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan negara.
Desa administratif secara substansial tidak mempunyai otonomi dan
demokrasi. Kelurahan yang berada di perkotaan merupakan contoh yang
paling jelas dari tipe Desa administratif.
Tipe ”Desa otonom” atau dulu disebut sebagai Desapraja atau dapat juga
disebut sebagai local self government, seperti halnya posisi dan bentuk
daerah otonom di Indonesia. Secara konseptual, Desa otonom adalah Desa
yang dibentuk berdasarkan asas desentralisasi sehingga mempunyai
kewenangan penuh untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri. Desa otonom berhak membentuk pemerintahan sendiri, mempunyai
badan legislatif, berwenang membuat peraturan Desa dan juga memperoleh
desentralisasi keuangan dari negara.
10
Dalam perkembangan penyelenggaraan pemerintahan desa, maka Tipologi
Desa dapat dilihat sebagai berikut:
Pertama, desa sebagai kesatuan masyarakat atau disebut dengan
pemerintahan komunitas atau self governing community. Tipe desa ini
bukanlah unit pemerintahan formal seperti yang selama ini berjalan,
melainkan sebagai bentuk pemerintahan informal yang mengelola
kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan hak asal-usul sebagai
pembentuk otonomi asli. Karena itu tipe desa ini tidak perlu mengalami
birokratisasi dan menjalankan tugas-tugas administratif dari pemerintah.
Kedua, desa administratif sebagai desa-desa baru yang dibentuk atas
prakarsa masyarakat setempat atau karena pembentukan desa definitif di
wilayah UPT transmigrasi. Tipe desa ini tidak mempunyai kewenangan asalusul, dan menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan oleh
pemerintah, serta megelola fungsi-fungsi pembangunan dan
kemasyarakatan.
Ketiga, desa sebagai kesatuan pemerintahan lokal yang lebih siap
dikembangkan menjadi unit pemerintahan yang otonom. Di desa-desa
bertipe ini pengaruh adat sudah mulai pudar, dan akibat dari perubahan
sosial telah tumbuh menjadi desa yang maju, swasembada dan modern.
Selain itu, pemerintahan desa (dalam pengertian formal) telah berjalan
dengan baik, dan karenanya sudah siap dikembangkan sebagai unit
pemerintahan lokal yang otonom (local self government).
Keempat, kelurahan atau sebagai satuan kerja perangkat daerah, suatu
bentuk unit administratif baru yang dibentuk secara sengaja atau
merupakan evolusi dari desa-desa maju di kawasan perkotaan.
11
Tabel 1.Tipologi desa-desa di
Indonesia
Tipe/
Item
Desa administratif
Desa sebagai
kesatuan pem
lokal
Pemerintahan
komunitas (self
governing
community)
Satuan perangkat
pemerintah
daerah.
Satuan
pemerintah lokal
yang otonom.
Kedudukan
Sebagai subsistem
pemerintahan
NKRI
Subsistem
pemerintahan
kabupaten/kota
Bentuk (1)
Desa adat,
masyarakat adat
atau perkumpulan
masyarakat
Desa-desa baru
atau desa
definitif di unit
transmigrasi
Desa lama yang
telah mengalami
kemajuan
Desa maju yang
mengalami
perubahan status
Bentuk (2)
Tradisional
Transisional
Maju
Modern
Kemajuan
Swadaya
Swakarya
Swasembada
Swasembada
Kondisi
geografis
Wilayah pedesaan
yang terpencil
Wilayah
pedesaan baru
Wilayah semakin
terbuka
Perkotaan
Kondisi
sosiologis
Komunalisme
Komunalisme
Komunalisme
makin memudar
Individualisme
Pertanian (dalam
arti luas)
Pertanian
Pertanian dan
nonpertanian
Perdagangan,
industri, jasa, dll
Sangat kuat
Tidak ada
Mulai memudar
Sudah hilang
Status
Basis
ekonomi
Pengaruh
adat
tradisional
Desa sebagai
kesatuan
masyarakat
Kelurahan
Satuan perangkat
kerja pemerintah
daerah.
Subsistem
pemerintahan
kabupaten/kota
12
Susunan asli
Masih kuat
Tidak ada
Mulai memudar
Sudah hilang
Otonomi asli
Tidak ada
Otonomi asli dan
pemberian dari
negara
Sudah hilang
Pemilihan
pemimpin
Musyawarah adat
Pemilihan
langsung
Pemilihan
langsung
Pengangkatan
Kewenanga
n asal usul
Masih kuat
Tidak ada
Terbatas
Sudah hilang
Kewenanga
n
Asal-usul
Delegatif (tugas
pembantuan) dan
administratif
Asal-usul,
atributif dan
delegatif
Administratif dan
delegatif
Mengatur dan
mengurus
kepentingan
masya setempat
sesuai asal-usul
Menjalankan
tugas-tugas
administratif
yang diberikan
negara
Mengatur dan
mengurus
urusan
pemerintahan
dan kepentingan
masya setempat
Menjalankan
tugas-tugas
administratif yang
diberikan negara
Hasil pengelolaan
SDA dan bantuan
pemerintah
Hasil SDA dan
bantuan
pemerintah
Hasil SDA,
pungutan desa,
dan dana alokasi
desa.
Dana belanja
aparatur dari
pemerintah
kab/kota dan
bantuan pem
untuk masyarakat.
UU Desa
UU Pemda
UU Desa
UU Pemda
Sifat
otonomi
Tugas
Sumber
keuangan
Payung
pengaturan
13
Empat tipe desa di atas membawa konsekuensi lebih lanjut terhadap kedudukan,
bentuk, kewenangan, tugas fungsi, keuangan dan juga payung pengaturan.
Tidak solusi yang tunggal dan seragam untuk memposisikan desa. Setidaknya ada
dua variabel penting yang harus diperhatikan.
Pertama, pengaruh adat terhadap pemerintahan desa yang modern. Sebut saja ini
variabel tradisionalisme.
Kedua, pengalaman dan kapasitas desa beradaptasi dengan nilai-nilai dan
perangkat modern dalam pemerintahan desa. Sebut saja ini variabel modernisme.
Antara tradisionalisme dan modernisme terus-menerus bertarung sehingga akan
berpengaruh terhadap model dan posisi pemerintahan desa.
Jika di suatu daerah tradisionalisme lebih kuat ketimbang modernisme, maka desadesa yang bersangkutan lebih tepat dikembalikan menjadi organisasi komunitas lokal
(self governing community) yang tidak lagi mengurus pembangunan dan administrasi
pemerintahan modern.
Sebaliknya jika di suatu daerah pengaruh modernisme lebih kuat ketimbang
tradisionalisme, maka desa-desa yang bersangkutan lebih baik diproyeksikan
menjadi desa otonom (local state government). Sedangkan jika pengaruh
tradisionalisme dan modernisme sama-sama kuat, keduanya bisa dikompromikan
atau diintegrasikan menuju desa otonom (local self government).
14
Jika pengaruh adat dan modernitas itu sama-sama kuat maka bisa
dipilah menjadi 5 (lima) pilihan tipologi yaitu (Sutoro Eko, 2008):
Ada adat tetapi tidak ada desa. Seperti di Papua, meskipun ada desa
tetapi pemerintah desanya tidak berfungsi, justru adat ini sangat
berperan, ini disarankan ke self governing community.
Tidak ada adat tetapi ada desa. Pengaruh adat sangat kecil, ini
terutama di Jawa, sebagian besar Sulawesi, Kalimantan Timur dan
Sumatra, ini bisa didorong menjadi desa yang lebih otonom, local self
government.
Integrasi antara desa dan adat. Ini satu-satunya yang terjadi di
Sumatra Barat, dimana antara adat dan modern itu digabungkan,
dikompromikan, ini bisa didorong ke local self government.
Dualisme antara adat dengan desa. Masing-masing tumbuh, keduaduanya terjadi perbedaan, ini terjadi di Bali, Kalimantan Barat, Aceh,
NTT dan Maluku. Ini lebih baik pemerintah desanya dihapus saja, jadi
nggak perlu ada pemerintah desa, lebih dikembangkan ke self
governing community seperti di Papua.
Kelurahan. Ini sama sekali tidak ada adat, tidak ada desa.
15
16
Kewenangan Desa
Dalam Pasal 7 PP 72 tahun 2005 tentang Desa → Urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan desa mencakup :
urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal
usul desa;
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa;
tugas pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan
Pemerintah Kabupaten/Kota; dan
urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan
perundangundangan diserahkan kepada desa.
Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Kabupaten/Kota
yang diserahkan pengaturannya kepada Desa sebagaimana
dimaksud adalah urusan pemerintahan yang secara langsung dapat
meningkatkan pelayanan dan pemberdayaan masyarakat.
17
Dalam hub. dengan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa
Pemerintah Kabupaten/Kota melakukan identifikasi, pembahasan: dan
penetapan jenis-jenis kewenangan yang diserahkan pengaturannya kepada
desa
Kewenangan yang diserahkan mis: dibidang pertanian, pertambangan dan
energi, kehutanan dan perkebunan, perindustrian dan perdagangan,
perkoperasian, ketenagakerjaan, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan,
sosial, pekerjaan umum, perhubungan, lingkungan hidup, perikanan, politik
dalam negeri dan administrasi publik, otonomi desa, perimbangan keuangan,
tugas pembantuan, pariwisata, pertanahan, kependudukan, kesatuan bangsa
dan perlindungan masyarakat, perencanaan, penerangan/informasi dan
komunikasi
Dalam Permendagri 30 tahun 2006 tentang tata cara penyerahan urusan
pemerintahan kabupaten kota kepada desa terdapat 31 bidang dan 222 jenis
urusan yang dapat diserahkan ke desa dengan mempertimbangkan
kemampuan desa sebagai lembaga dan potensi sumber daya alam yang
dimiliki desa.
Perlu dilakukan pengkajian dan evaluasi terhadap jenis urusan yang akan
diserahkan kepada Desa dengan mempertimbangkan aspek letak geografis,
kemampuan personil, kemampuan keuangan, efisiensi dan efektivitas.
18
Dalam prakteknya pengaturan mengenai kewenangan desa yang diterjemahkan
menjadi urusan-urusan pemerintahan ini menghadapi banyak hambatan yang
nyaris mustahil untuk dapat diatasi oleh desa itu sendiri. Alasan-alasannya antara
lain:
Pertama, berkaitan dengan urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak
asal-usul Desa atau kewenangan asli (generik). Di banyak tempat telah hancur atau
hilang. Yang paling menderita atas kehancuran kewenangan ini adalah komunitas
adat atau desa adat (genealogis).
Kedua, berkaitan dengan urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
Kabupaten/Kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa atau yang dapat
dikategorikan sebagai kewenangan devolutif. Tampaknya sejauh ini belum ada
tanda-tanda yang signifikan bahwa daerah akan melaksanakan amanat PP tentang
desa ini.
Ketiga, berkaitan dengan urusan tugas pembantuan dari Pemerintah dan
Pemerintah Daerah. Tugas pembantuan ini semestinya bukanlah kewenangan
desa, melainkan sebagai kewajiban desa untuk bersedia membantu tugas-tugas
pemerintah dan pemerintah daerah jika disertai prasyarat-prasyarat pendukungnya.
Keempat, masalah regulasi di tingkat pemerintah dan pemerintah daerah. Meskipun
jenis-jenis kewenangan desa telah ditetapkan secara jelas dan cukup rinci di dalam
PP No.72/2005, namun dalam proses pelaksanaannya masih banyak menunggu
peraturan daerah dan peraturan bupati/walikota
19
Kewenangan Yang Bisa Diserahkan Ke Desa Dalam Rangka Desa
Sebagai Desa Yang Otonom Bukan Yang Self Governing
Community
Kewenangan Generik atau kewenangan asli, yang sering disebut hak atau kewenangan asalusul yang melekat pada desa (atau nama lain). Kewenangan inilah yang sering disebut sebagai
property right komunitas untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (Yando Zakaria,
2001), atau yang sering disebut sebagai wujud otonomi asli.
Ada beberapa jenis kewenangan generik yang sering disebut-sebut: (1) Kewenangan membentuk
dan mengelola sistem pemerintahan sendiri; (2) Kewenangan mengelola sumberdaya lokal (tanah
kas desa, tanah bengkok, tanah ulayat, hutan adat, dll); (3) Kewenangan membuat dan
menjalankan hukum adat setempat; (4) Kewenangan mengelola dan merawat nilai-nilai dan
budaya lokal (termasuk adat-istiadat); (5) Kewenangan yudikatif atau peradilan komunitas (com
munity justice system), misalnya dalam hal penyelesaian konflik lokal.
Kewenangan Devolutif, yaitu kewenangan yang harus ada atau melekat kepada desa karena
posisinya sebagai pemerintahan lokal (local-self government), meski desa belum diakui sebagai
daerah otonom seperti kabupaten/kota. Desa, sebagai bentuk pemerintahan lokal (local-self
government) sekarang mempunyai perangkat pemerintah desa (eksekutif) dan Badan Perwakilan
Desa (BPD sebagai perangkat legislatif) yang mempunyai kewenangan untuk membuat peraturan
desa sendiri.
Sebagai contoh, ada sejumlah kewenangan desa yang bisa dikategorikan sebagai kewenangan
devolutif: Penetapan bentuk dan susunan organisasi pemerintahan desa; Pencalonan, pemilihan
dan penetapan Kepala Desa; Pencalonan, pemilihan, pengangkatan dan penetapan perangkat
desa; Pembentukan dan penetapan lembaga masyarakat; Penetapan dan pembentukan BPD;
Pencalonan, pemilihan dan penetapan angota BPD; Penyusunan dan penetapan APBDes;
Penetapan peraturan desa; Penetapan kerja sama antar desa; Penetapan dan pembentukan
Badan Usaha Milik Desa (BUMDES);
20
Kewenangan Distributif, yakni kewenangan mengelola urusan
(bidang) pemerintahan yang dibagi (bukan sekadar delegasi) oleh
pemerintah kepada desa. Jika mengikuti UU No. 22/1999,
kewenangan distributif ini disebut sebagai “kewenangan yang oleh
peraturan perundang-undangan yang berlaku belum dilaksanakan
oleh daerah dan pemerintah”, yang dalam pratiknya sering dikritik
sebagai “kewenangan kering” karena tidak jelas atau “kewenangan
sisa” karena desa hanya menerima kewenangan sisa (karena
semuanya sudah diambil kabupaten/kota) yang tidak jelas dari
supradesa.
Kewenangan Dalam Pelaksanaan Tugas Pembantuan. Ini
sebenarnya bukan termasuk kategori kewenangan desa karena
tugas pembantuan hanya sekadar melaksanakan tugas tertentu
yang disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber
daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan
mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan. Titik
kewenangannya justru bersifat “negatif”, yaitu kewenangan desa
menolak tugas pembantuan bila tidak disertai pendukungnya.
21
Pemerintahan Desa
Pemerintahan Desa terdiri dari Pemerintah Desa
dan BPD.
Pemerintah Desa terdiri dari Kepala Desa dan
Perangkat Desa.
Perangkat Desa terdiri dari Sekretaris Desa dan
Perangkat Desa lainnya.
Perangkat Desa lainnya terdiri atas : sekretariat
desa; pelaksana teknis lapangan; unsur
kewilayahan.
22
Keuangan Desa
Dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan desa dan untuk peningkatan pelayanan serta pemberdayaan
masyarakat, desa mempunyai sumber pendapatan yang terdiri atas
pendapatan asli Desa, bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah
kabupaten/kota, bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah
yang diterima oleh kabupaten/kota, bantuan dari Pemerintah dan
Pemerintah Daerah serta hibah dan sumbangan dari pihak ketiga.
Penyelenggaraan urusan pemerintahan desa yang menjadi kewenangan
desa didanai dari anggaran pendapatan dan belanja desa, bantuan
pemerintah dan bantuan pemerintah daerah (Desentralisasi).
Penyelenggaraan urusan pemerintah daerah yang diselenggarakan oleh
pemerintah desa didanai dari anggaran pendapatan dan belanja daerah
Penyelenggaraan urusan pemerintah yang diselenggarakan oleh
pemerintah desa didanai dari anggaran pendapatan dan belanja negara
23
Sumber Pendapatan Desa
Pendapatan asli desa, terdiri dari hasil usaha desa, hasil kekayaan
desa, hasil swadaya dan partisipasi, hasil gotong royong, dan lainlain
Bagi hasil pajak daerah Kabupaten/Kota paling sedikit 10% untuk
desa dan dari retribusi Kabupaten/Kota sebagian diperuntukkan
bagi desa;
Bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang
diterima oleh Kabupaten/Kota untuk Desa paling sedikit 10%
setelah dikurangi gaji pegawai, yang pembagiannya untuk setiap
Desa secara proporsional yang merupakan alokasi dana desa
(ADD);
Bantuan keuangan dari Pemerintah, Provinsi, dan Kabupaten/Kota
dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan;
Hibah dan sumbangan dari pihak ketiga yang tidak mengikat
24
Kapasitas Desa/Pemerintahan Desa
Kapasitas merupakan kemampuan individual, organisasi dan sistem
untuk menjalankan dan mewujudkan fungsi-fungsi secara efektif,
efisien dan berkelanjutan (Anelli Millen, GTZ dan USAID dalam Eko
(editor, 2005))
Dalam keberadaan desa sebagai suatu wilayah, maka kapasitas desa
akan berhubungan dengan potensi yang dimiliki dalam mendukung
penyelenggaraan pemerintahan (termasuk otonomi desa) misalnya
sumber daya manusia, sumber daya alam, sumber keuangan ataupun
manajemen pemerintahan serta partisipasi masyarakat
Dalam hubungan dengan pemeintahan desa, maka kapasitas
dikaitkan dengan kemampuan pemerintahan desa (pemerintah desa
dan perangkatnya serta BPD) dalam menjalankan tugas dan
fungsinya secara efektif dan efisien dengan memanfaatkan potensi
desa yang ada.
Pemerintah Desa diharapkan memiliki kapasitas yang mendukung
pelaksanaan kewenangan-kewenangan yang menjadi urusan
pemerintahan desa
25
Kewenangan-kewenangan ideal untuk desa adalah (Djaha, 2007):
1.
kewenangan untuk terlibat dalam proses perumusan kebijakan
pemerintah daerah yang mengatur tentang desa,
2.
kewenangan untuk menentukan kebijakan yang berkaitan dengan
urusan-urusan internal desa,
3.
kewenangan untuk mengelola dana perimbangan yang berasal dari
DAU,
4.
kewenangan untuk mengelola sumber daya ekonomi yang berada
di tingkat desa,
5.
kewenangan untuk menolak program-program tugas pembantuan
pemerintah di atasnya yang tidak disertai dengan pembiayaan,
sarana, prasarana, dan tidak sesuai dengan daya dukung desa dan
kehendak masyarakat setempat.
Kemampuan desa dalam menggunakan kewenangan-kewenangan
yang disebutkan ini menunjukkan kemampuan/kapasitas desa
dalam melaksanakan otonomi desa.
26
Tantangan Kapasitas Pemerintahan Desa
Masih ada sejumlah sisi lemah kapasitas pemerintahan desa mencakup:
lemahnya konsolidasi internal pemerintah desa,
lemahnya responsibilitas dan kompetensi personil perangkat desa,
masih kuat dan dominasinya kepemimpinan kepala desa,
tradisi administrasi modern yang masih minim,
kurangnya kemampuan dalam mengelola keuangan desa,
kurangnya kemampuan dalam menggali potensi desa,
lemahnya responsifitas pemerintah desa terhadap kebutuhan masyarakat,
kurangnya kemampuan merumuskan peraturan desa,
kurangnya kemampuan melakukan inovasi terhadap pemerintah, pelayanan
dan pembangunan desa,
lemahnya partisipasi masyarakat desa (Sutro Eko, dalam Djaha, 2007).
27
Pengembangan Kapasitas (Capacity Building)
Morison (Riyadi, 2005) melihat pengembangan kapasitas sebagai suatu
proses untuk melakukan sesuatu, atau serangkaian gerakan, perubahan multi
level di dalam individu, kelompok-kelompok, organisasi-organisasi dan
sistem-sistem dalam rangka untuk memperkuat kemampuan penyesuaian
individu dan organisasi sehingga dapat tanggap terhadap perubahan
lingkungan yang ada.
Katty Sensions (Riyadi, 2005) menyatakan capacity building umumnya
dipahami sebagai upaya membantu pemerintah, masyarakat ataupun individu
dalam mengembangkan keahlian dan ketrampilan yang dibutuhkan untuk
mewujudkan tujuan-tujuan mereka.
Program pengembangan kapasitas seringkali didesain untuk memperkuat
kemampuan dalam mengevaluasi pilihan-pilihan kebijakan mereka dan
menjalankan keputusan-keputusannya secara efektif. Pengembangan
kapasitas bisa meliputi pendidikan dan pelatihan, reformasi peraturan dan
kelembagaan, dan juga asistensi finansial, teknologi dan keilmuwan
Pengembangan kapasitas pemerintah desa diarahkan pada peningkatan
kemampuan (baik secara kelembagaan maupun personal aparatur) dalam
mengelola atau menjalankan fungsi pemerintahan, pembangunan da
pelayanan masyarakat di desa untuk mencapai tujuan penyelenggaraan
pemerintahan desa
28
United Nations memberi rujukan Capacity Building yang
berdimensikan pada; 1) Mandat dan struktur legal, 2) Struktur
kelembagaan, 3) Pendekatan manajerial, 4) Kemampuan
organisasional dan teknis, 4) Kemampuan fiskal lokal, dan 5)
Aktivitas-aktivitas program.
World Bank menekankan perhatian capacity building pada;
Pengembangan sumber daya manusia; training, rekruitmen dan
pemutusan pegawai profesional, manajerial dan teknis,
Keorganisasian, yaitu pengaturan struktur, proses, sumber daya
dan gaya manajemen,
Jaringan kerja (network), berupa koordinasi, aktifitas organisasi,
fungsi network, serta interaksi formal dan informal,
Lingkungan organisasi, yaitu aturan (rule) dan undang-undang
(legislation) yang mengatur pelayanan publik, tanggung jawab
dan kekuasaan antara lembaga, kebijakan yang menjadi
hambatan bagi development tasks, serta dukungan keuangan
dan anggaran.
Lingkungan kegiatan lebih luas lainnya, meliputi faktor-faktor
politik, ekonomi dan situasi-kondisi yang mempengaruhi kinerja.
29
Beberapa dimensi capacity building bagi
pemerintah desa antara lain :
pengembangan sumber daya manusia
penguatan organisasi dan manajemen
penyediaan sumber daya, sarana dan
prasarana
network (pengembangan jaringan atau
kerjasama)
lingkungan; dan
mandat, kemampuan fiskal, dan program.
30
31
Dari gambar tersebut di atas dapatlah dikemukakan bahwa pengembangan
kapasitas harus dilaksanakan secara efektif dan berkesinambungan pada 3
(tiga) tingkatan-tingkatan :
1.
tingkatan sistem, seperti kerangka kerja yang berhubungan dengan
pengaturan, kebijakan-kebijakan dan kondisi dasar yang mendukung
pencapaian obyektivitas kebijakan tertentu;
2.
tingkatan institusional atau keseluruhan satuan, contoh struktur organisasiorganisasi, proses pengambilan keputusan di dalam organisasi-organisasi,
prosedur dan mekanisme-mekanisme pekerjaan, pengaturan sarana dan
prasarana, hubungan-hubungan dan jaringan-jaringan organisasi;
3.
tingkatan individual, contohnya ketrampilan-ketrampilan individu dan
persyaratan-persyaratan, pengetahuan, tingkah laku, pengelompokan
pekerjaan dan motivasi-motivasi dari pekerjaan orang-orang di dalam
organisasi-organisasi.
Terdapat banyak faktor yang mempengaruhi penyelenggaraan maupun
kesuksesan program pengembangan kapasitas dalam pemerintahan
daerah. Namun secara khusus dapat disampaikan bahwa dalam konteks
otonomi daerah, faktor-faktor signifikan yang mempengaruhi pembangunan
kapasitas meliputi 5 (lima) hal pokok yaitu, komitmen bersama,
kepemimpinan, reformasi peraturan, reformasi kelembagaan, dan
pengakuan tentang kekuatan dan kelemahan yang dimiliki.
32
Untuk memperkuat kapasitas desa, ada lima agenda penting yaitu :
Pertama, Kapasitas regulasi (mengatur), yaitu kemampuan mengatur kehidupan
desa beserta isinya (wilayah, kekayaan dan penduduk) dengan peraturan desa.
Kedua, kapasitas ekstra yaitu kemampuan mengumpulkan, mengarahkan dan
mengoptimalkan aset-aset desa untuk menopang kebutuhan (kepentingan)
pemerintah dan warga masyarakat desa. Aset yang dimiliki desa (a) aset fisik
(kantor desa, balai dusun, jalan desa, sasaran irigasi, dll), (b) aset alam (tanah,
sawah, hutan, perkebunan, ladang, kolam, dll), (c) aset manusia (manusia, SDM),
(d) aset sosial (kerukunan warga, lembaga-lembaga sosial, gotongroyong,
lumbung desa, arisan, dll), (e) aset keuangan (tanah kas desa, bantuan dari
kabupaten, KUD, BUMDes, dll), dan (f) aset politis (lembaga-lembaga desa,
kepemimpinan, forum warga, BPD, rencana strategi desa, peraturan desa, dll).
Ketiga, kapasitas distributif, yaitu kemampuan pemerintah desa membagi
sumberdaya desa secara seimbang dan merata sesuai dengan prioritas
kebutuhan masyarakat desa.
Keempat, kapasitas responsif, yaitu kemampuan berupa daya peka dan daya
tangkap terhadap aspirasi/kebutuhan warga masyarakat untuk dijadikan sebagai
basis dalam perencanaan kebijakan pembangunan desa.
Kelima, kapasitas jaringan dan kerjasama, yaitu kemampuan pemerintah dan
warga masyarakat desa mengembangkan jaringan kerjasama dengan pihak-pihak
luar dalam rangka mendukung kapasitas ekstraktif. (Millen dikutip Djaha, 2007)
33
Penutup
Dalam hubungan dengan kapasitas pemerintah desa, maka Pendekatan
teknokratis diperlukan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan
pembangunan desa.
Pendekatan teknokratis mengajarkan perlunya birokrasi desa yang kapabel
dan berkualitas sehingga mendukung tujuan-tujuan efektivitas dan efisiensi.
Gagasan ini paralel dengan isu kapasitas desa sebagai sebuah kandungan
utama dalam otonomi desa.
Otonomi desa akan lebih bermakna jika ditopang dengan kapasitas birokrasi
desa dalam hal pendataan, administrasi, informasi, pelayanan publik,
mengembangkan potensi lokal, menyelesaikan masalah, mengelola
perencanaan dll.
Penguatan kapasitas birokrasi desa ini membutuhkan penataan ulang
mengenai administrasi, data dan informasi, rekrutmen perangkat, sistem karir,
maupun sistem renumerasi. Pada saat yang sama hal itu membutuhkan
tanggungjawab pemerintah dalam melakukan supervisi, fasilitasi dan capacity
building secara komprehensif dan berkelanjutan terhadap birokrasi desa.
34
Bahan Bacaan:
35
PELAKSANAAN OTONOMI DESA
Bahan Kuliah Pembangunan Perdesaan
1
Pendahuluan
Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa,
adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah
yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat
setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan
dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia
(PP 72/2005)
Desa, atau sebutan-sebutan lain yang sangat beragam di Indonesia, pada
awalnya merupakan organisasi komunitas lokal yang mempunyai batas-ba
tas wilayah, dihuni oleh sejumlah penduduk, dan mempunyai adat-istiadat
untuk mengelola dirinya sendiri → disebut dengan self-governing
community. (Eko, 2008)
Desa pada umumnya mempunyai pemerintahan sendiri yang dikelola
secara otonom tanpa ikatan hirarkhis-struktural dengan struktur yang lebih
tinggi. Di Sumatera Barat, misalnya, nagari adalah sebuah “republik kecil”
yang mempunyai pemerintahan sendiri secara otonom dan berbasis pada
masyarakat (self-governing community).
2
Istilah otonomi desa tidak digunakan dalam UU No. 22/1999 maupun UU
No. 32/2004. Namun kedua UU ini menyebutkan bahwa kesatuan
Masyarakat Hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan
mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan
adat istiadat setempat .
Hak mengatur dan megurus rumah tangga desa dapat disamakan sebagai
daerah hukum yang diatur dalam hukum adat dengan sebutan otonomi
desa..
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2005 tentang Perubahan atas UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah mengakui
adanya otonomi yang dimiliki oleh desa dan kepada desa dapat diberikan
penugasan ataupun pendelegasian dari pemerintah ataupun pemerintah
daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah tertentu.
Bagi desa diluar desa gineologis yaitu desa yang bersifat administratif
seperti desa yang dibentuk karena pemekaran desa atau karena
transmigrasi ataupun karena alasan lain yang warganya pluralistis, majemuk
ataupun heterogen, maka otonomi desa yang merupakan hak, wewenang,
dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan
dan kepentingan masyarakat berdasarkan hak asal usul dan nilai-nilai sosial
budaya yang ada pada masyarakat setempat diberikan kesempatan untuk
tumbuh dan berkembang mengikuti perkembangan desa itu sendiri
3
Otonomi Desa sbg Konsep Politik
Otonomi desa sebagai konsep politik mempunyai dua pengertian
Pertama, otonomi yang diberikan negara sebagai bentuk power shared
dalam bentuk desentralisasi kekuasaan kepada unit-unit pemerintahan
tingkat bawah atau otonomi “by the grace of central government”
Kedua, otonomi desa menurut ketentuan normatif dipahami sebagai
“otonomi asli”, otonomi yang tidak diciptakan negara tetapi merupakan the
right of the people sebagai hak-hak yang melekat pada diri masyarakat itu
sendiri dan bersifat given
Prinsip otonomi asli dapat dirujuk pada konsep subsidiaritas sebagai
kemampuan masyarakat untuk mengatur diri sendiri dalam lapangan
kehidupan tertentu tertentu tanpa campur tangan negara.
Kekuasaan/kewenangan yang dimiliki oleh masyarakat hukum inilah yang
disebut otonomi asli. Otonomi asli bermakna kewenangan pemerintahan
desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat
didasarkan pada hak asal usul dan nilai-nilai sosial yang ada pada
masyarakat setempat, namun harus diselenggarakan dalam perspektif
administrasi pemerintahan modern.
4
Landasan pemikiran pengaturan Pemerintahan Desa adalah
menjadi acuan penyelenggaraan pemerintahan desa atau
otonomi desa:
Keanekaragaman
Keanekaragaman memiliki makna bahwa istilah Desa dapat
disesuaikan dengan asal-usul dan kondisi sosial budaya
masyarakat setempat, seperti Nagari, Negri, Kampung, Pekon,
Lembang, Pamusungan, Huta, Bori atau Marga. Hal ini berarti
pola penyelenggaraan Pemerintahan Desa akan menghormati
sistem nilai yang berlaku dalam adat istiadat dan budaya
masyarakat setempat, namun harus tetap mengindahkan sistem
nilai bersama dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.
Partisipasi
Partisipasi memiliki makna bahwa penyelenggaraaan
Pemerintahan Desa harus mampu mewujudkan peran aktif
masyarakat agar masyarakat merasa memiliki dan turut
bertanggung jawab terhadap perkembangan kehidupan bersama
sebagai sesama warga Desa.
5
Otonomi Asli
Otonomi Asli memiliki makna bahwa kewenangan
Pemerintahan Desa dalam mengatur dan mengurus
kepentingan masyarakat setempat didasarkan pada hak
asal-usul dan nilai-nilai sosial budaya yang ada pada
masyarakat setempat, namun hrus diselenggarakan
dalam perspektif administrasi pemerintahan modern.
Demokratisasi
Demokratisasi memiliki makna bahwa penyelenggaraan
Pemerintahan Desa harus mengakomodasi aspirasi
masyarakat yang diartikulasi dan diagregasi melalui
Badan Perwakilan Desa dan Lembaga kemasyarakatan
sebagai mitra Pemerintah Desa.
Pemberdayaan Masyarakat
Pemberdayaan Masyarakat memiliki makna bahwa
penyelenggaraan Pemerintahan Desa diabdikan untuk
meningkatkan taraf
6
Kedudukan Desa
Pasal 2 ayat 1 UU No. 32/2004: Desa bukan bagian dari
NKRI, melainkan sebagai subsistem pemerintah
kabupaten.
Kedudukan desa tidak jelas, apakah sebagai desa
otonom atau desa adat.
Otonomi asli memperoleh ruang untuk bangkit kembali,
tetapi tidak ada revitalisasi kewenangan asli.
Eksperimentasi otonomi desa di berbagai daerah masih
bersifat parsial, karena terkendala aturan (UU).
Umumnya desa-desa sebagai desa administratif, hanya
kemampuan dan kemajuan lokal yang membedakannya
7
Kedudukan Desa
Kejelasan kedudukan desa akan menentukan
kewenangan, perencanaan desa, struktur &
sistem pemerintahan desa serta keuangan
desa.
Ada tiga pilihan kedudukan desa: desa adat,
desa otonom dan desa administrative
Berhubungan dengan kejelasan dan
memberdayakan desa, pilihan utamanya hanya
dua: desa adat atau desa otonom.
8
Tipologi Desa
Tipologi desa sangat dibutuhkan mengingat keragaman kondisi
desa-desa di Indonesia yang kini berjumlah 69.929 (62.806 desa
dan 7.123 kelurahan). Semua desa ini sesuai dengan peraturan
perundang-undangan disebut sebagai kesatuan masyarakat hukum
adat. Keragaman desa tidak hanya terjadi antardaerah, tetapi juga
antardesa dalam sebuah daerah.
Deskripsi tentang tipologi akan sangat menentukan pengaturan
mengenai penempatan kedudukan, bentuk, kewenangan, susunan
pemerintahan, keuangan dan sebagainya.
Apa basis penentuan tipologi desa? → Basis yang paling dominan
digunakan adalah asal-usul pembentukan dan bentuk kesatuan
masyarakat adat. Dalam konteks ini muncul desa genealogis
(dibentuk berdasarkan garis keturunan), desa teritorial (kesamaan
wilayah), desa campuran antara genealogis dan teritorial;
belakangan ditambah dengan tipe desa administratif.
9
Tipe Desa dalam Hub. dengan Konsep Desentralisasi
Tipe ”Desa adat” atau sebagai self governing community sebagai bentuk
Desa asli dan tertua di Indonesia. Konsep ”otonomi asli” sebenarnya
diilhami dari pengertian Desa adat ini. Desa adat mengatur dan mengelola
dirinya sendiri dengan kekayaan yang dimiliki tanpa campur tangan negara.
Desa adat tidak menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan oleh
negara.
Tipe ”Desa administratif” (local state government) adalah Desa sebagai
satuan wilayah administratif yang berposisi sebagai kepanjangan negara
dan hanya menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan negara.
Desa administratif secara substansial tidak mempunyai otonomi dan
demokrasi. Kelurahan yang berada di perkotaan merupakan contoh yang
paling jelas dari tipe Desa administratif.
Tipe ”Desa otonom” atau dulu disebut sebagai Desapraja atau dapat juga
disebut sebagai local self government, seperti halnya posisi dan bentuk
daerah otonom di Indonesia. Secara konseptual, Desa otonom adalah Desa
yang dibentuk berdasarkan asas desentralisasi sehingga mempunyai
kewenangan penuh untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri. Desa otonom berhak membentuk pemerintahan sendiri, mempunyai
badan legislatif, berwenang membuat peraturan Desa dan juga memperoleh
desentralisasi keuangan dari negara.
10
Dalam perkembangan penyelenggaraan pemerintahan desa, maka Tipologi
Desa dapat dilihat sebagai berikut:
Pertama, desa sebagai kesatuan masyarakat atau disebut dengan
pemerintahan komunitas atau self governing community. Tipe desa ini
bukanlah unit pemerintahan formal seperti yang selama ini berjalan,
melainkan sebagai bentuk pemerintahan informal yang mengelola
kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan hak asal-usul sebagai
pembentuk otonomi asli. Karena itu tipe desa ini tidak perlu mengalami
birokratisasi dan menjalankan tugas-tugas administratif dari pemerintah.
Kedua, desa administratif sebagai desa-desa baru yang dibentuk atas
prakarsa masyarakat setempat atau karena pembentukan desa definitif di
wilayah UPT transmigrasi. Tipe desa ini tidak mempunyai kewenangan asalusul, dan menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan oleh
pemerintah, serta megelola fungsi-fungsi pembangunan dan
kemasyarakatan.
Ketiga, desa sebagai kesatuan pemerintahan lokal yang lebih siap
dikembangkan menjadi unit pemerintahan yang otonom. Di desa-desa
bertipe ini pengaruh adat sudah mulai pudar, dan akibat dari perubahan
sosial telah tumbuh menjadi desa yang maju, swasembada dan modern.
Selain itu, pemerintahan desa (dalam pengertian formal) telah berjalan
dengan baik, dan karenanya sudah siap dikembangkan sebagai unit
pemerintahan lokal yang otonom (local self government).
Keempat, kelurahan atau sebagai satuan kerja perangkat daerah, suatu
bentuk unit administratif baru yang dibentuk secara sengaja atau
merupakan evolusi dari desa-desa maju di kawasan perkotaan.
11
Tabel 1.Tipologi desa-desa di
Indonesia
Tipe/
Item
Desa administratif
Desa sebagai
kesatuan pem
lokal
Pemerintahan
komunitas (self
governing
community)
Satuan perangkat
pemerintah
daerah.
Satuan
pemerintah lokal
yang otonom.
Kedudukan
Sebagai subsistem
pemerintahan
NKRI
Subsistem
pemerintahan
kabupaten/kota
Bentuk (1)
Desa adat,
masyarakat adat
atau perkumpulan
masyarakat
Desa-desa baru
atau desa
definitif di unit
transmigrasi
Desa lama yang
telah mengalami
kemajuan
Desa maju yang
mengalami
perubahan status
Bentuk (2)
Tradisional
Transisional
Maju
Modern
Kemajuan
Swadaya
Swakarya
Swasembada
Swasembada
Kondisi
geografis
Wilayah pedesaan
yang terpencil
Wilayah
pedesaan baru
Wilayah semakin
terbuka
Perkotaan
Kondisi
sosiologis
Komunalisme
Komunalisme
Komunalisme
makin memudar
Individualisme
Pertanian (dalam
arti luas)
Pertanian
Pertanian dan
nonpertanian
Perdagangan,
industri, jasa, dll
Sangat kuat
Tidak ada
Mulai memudar
Sudah hilang
Status
Basis
ekonomi
Pengaruh
adat
tradisional
Desa sebagai
kesatuan
masyarakat
Kelurahan
Satuan perangkat
kerja pemerintah
daerah.
Subsistem
pemerintahan
kabupaten/kota
12
Susunan asli
Masih kuat
Tidak ada
Mulai memudar
Sudah hilang
Otonomi asli
Tidak ada
Otonomi asli dan
pemberian dari
negara
Sudah hilang
Pemilihan
pemimpin
Musyawarah adat
Pemilihan
langsung
Pemilihan
langsung
Pengangkatan
Kewenanga
n asal usul
Masih kuat
Tidak ada
Terbatas
Sudah hilang
Kewenanga
n
Asal-usul
Delegatif (tugas
pembantuan) dan
administratif
Asal-usul,
atributif dan
delegatif
Administratif dan
delegatif
Mengatur dan
mengurus
kepentingan
masya setempat
sesuai asal-usul
Menjalankan
tugas-tugas
administratif
yang diberikan
negara
Mengatur dan
mengurus
urusan
pemerintahan
dan kepentingan
masya setempat
Menjalankan
tugas-tugas
administratif yang
diberikan negara
Hasil pengelolaan
SDA dan bantuan
pemerintah
Hasil SDA dan
bantuan
pemerintah
Hasil SDA,
pungutan desa,
dan dana alokasi
desa.
Dana belanja
aparatur dari
pemerintah
kab/kota dan
bantuan pem
untuk masyarakat.
UU Desa
UU Pemda
UU Desa
UU Pemda
Sifat
otonomi
Tugas
Sumber
keuangan
Payung
pengaturan
13
Empat tipe desa di atas membawa konsekuensi lebih lanjut terhadap kedudukan,
bentuk, kewenangan, tugas fungsi, keuangan dan juga payung pengaturan.
Tidak solusi yang tunggal dan seragam untuk memposisikan desa. Setidaknya ada
dua variabel penting yang harus diperhatikan.
Pertama, pengaruh adat terhadap pemerintahan desa yang modern. Sebut saja ini
variabel tradisionalisme.
Kedua, pengalaman dan kapasitas desa beradaptasi dengan nilai-nilai dan
perangkat modern dalam pemerintahan desa. Sebut saja ini variabel modernisme.
Antara tradisionalisme dan modernisme terus-menerus bertarung sehingga akan
berpengaruh terhadap model dan posisi pemerintahan desa.
Jika di suatu daerah tradisionalisme lebih kuat ketimbang modernisme, maka desadesa yang bersangkutan lebih tepat dikembalikan menjadi organisasi komunitas lokal
(self governing community) yang tidak lagi mengurus pembangunan dan administrasi
pemerintahan modern.
Sebaliknya jika di suatu daerah pengaruh modernisme lebih kuat ketimbang
tradisionalisme, maka desa-desa yang bersangkutan lebih baik diproyeksikan
menjadi desa otonom (local state government). Sedangkan jika pengaruh
tradisionalisme dan modernisme sama-sama kuat, keduanya bisa dikompromikan
atau diintegrasikan menuju desa otonom (local self government).
14
Jika pengaruh adat dan modernitas itu sama-sama kuat maka bisa
dipilah menjadi 5 (lima) pilihan tipologi yaitu (Sutoro Eko, 2008):
Ada adat tetapi tidak ada desa. Seperti di Papua, meskipun ada desa
tetapi pemerintah desanya tidak berfungsi, justru adat ini sangat
berperan, ini disarankan ke self governing community.
Tidak ada adat tetapi ada desa. Pengaruh adat sangat kecil, ini
terutama di Jawa, sebagian besar Sulawesi, Kalimantan Timur dan
Sumatra, ini bisa didorong menjadi desa yang lebih otonom, local self
government.
Integrasi antara desa dan adat. Ini satu-satunya yang terjadi di
Sumatra Barat, dimana antara adat dan modern itu digabungkan,
dikompromikan, ini bisa didorong ke local self government.
Dualisme antara adat dengan desa. Masing-masing tumbuh, keduaduanya terjadi perbedaan, ini terjadi di Bali, Kalimantan Barat, Aceh,
NTT dan Maluku. Ini lebih baik pemerintah desanya dihapus saja, jadi
nggak perlu ada pemerintah desa, lebih dikembangkan ke self
governing community seperti di Papua.
Kelurahan. Ini sama sekali tidak ada adat, tidak ada desa.
15
16
Kewenangan Desa
Dalam Pasal 7 PP 72 tahun 2005 tentang Desa → Urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan desa mencakup :
urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal
usul desa;
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa;
tugas pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan
Pemerintah Kabupaten/Kota; dan
urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan
perundangundangan diserahkan kepada desa.
Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Kabupaten/Kota
yang diserahkan pengaturannya kepada Desa sebagaimana
dimaksud adalah urusan pemerintahan yang secara langsung dapat
meningkatkan pelayanan dan pemberdayaan masyarakat.
17
Dalam hub. dengan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa
Pemerintah Kabupaten/Kota melakukan identifikasi, pembahasan: dan
penetapan jenis-jenis kewenangan yang diserahkan pengaturannya kepada
desa
Kewenangan yang diserahkan mis: dibidang pertanian, pertambangan dan
energi, kehutanan dan perkebunan, perindustrian dan perdagangan,
perkoperasian, ketenagakerjaan, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan,
sosial, pekerjaan umum, perhubungan, lingkungan hidup, perikanan, politik
dalam negeri dan administrasi publik, otonomi desa, perimbangan keuangan,
tugas pembantuan, pariwisata, pertanahan, kependudukan, kesatuan bangsa
dan perlindungan masyarakat, perencanaan, penerangan/informasi dan
komunikasi
Dalam Permendagri 30 tahun 2006 tentang tata cara penyerahan urusan
pemerintahan kabupaten kota kepada desa terdapat 31 bidang dan 222 jenis
urusan yang dapat diserahkan ke desa dengan mempertimbangkan
kemampuan desa sebagai lembaga dan potensi sumber daya alam yang
dimiliki desa.
Perlu dilakukan pengkajian dan evaluasi terhadap jenis urusan yang akan
diserahkan kepada Desa dengan mempertimbangkan aspek letak geografis,
kemampuan personil, kemampuan keuangan, efisiensi dan efektivitas.
18
Dalam prakteknya pengaturan mengenai kewenangan desa yang diterjemahkan
menjadi urusan-urusan pemerintahan ini menghadapi banyak hambatan yang
nyaris mustahil untuk dapat diatasi oleh desa itu sendiri. Alasan-alasannya antara
lain:
Pertama, berkaitan dengan urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak
asal-usul Desa atau kewenangan asli (generik). Di banyak tempat telah hancur atau
hilang. Yang paling menderita atas kehancuran kewenangan ini adalah komunitas
adat atau desa adat (genealogis).
Kedua, berkaitan dengan urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
Kabupaten/Kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa atau yang dapat
dikategorikan sebagai kewenangan devolutif. Tampaknya sejauh ini belum ada
tanda-tanda yang signifikan bahwa daerah akan melaksanakan amanat PP tentang
desa ini.
Ketiga, berkaitan dengan urusan tugas pembantuan dari Pemerintah dan
Pemerintah Daerah. Tugas pembantuan ini semestinya bukanlah kewenangan
desa, melainkan sebagai kewajiban desa untuk bersedia membantu tugas-tugas
pemerintah dan pemerintah daerah jika disertai prasyarat-prasyarat pendukungnya.
Keempat, masalah regulasi di tingkat pemerintah dan pemerintah daerah. Meskipun
jenis-jenis kewenangan desa telah ditetapkan secara jelas dan cukup rinci di dalam
PP No.72/2005, namun dalam proses pelaksanaannya masih banyak menunggu
peraturan daerah dan peraturan bupati/walikota
19
Kewenangan Yang Bisa Diserahkan Ke Desa Dalam Rangka Desa
Sebagai Desa Yang Otonom Bukan Yang Self Governing
Community
Kewenangan Generik atau kewenangan asli, yang sering disebut hak atau kewenangan asalusul yang melekat pada desa (atau nama lain). Kewenangan inilah yang sering disebut sebagai
property right komunitas untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (Yando Zakaria,
2001), atau yang sering disebut sebagai wujud otonomi asli.
Ada beberapa jenis kewenangan generik yang sering disebut-sebut: (1) Kewenangan membentuk
dan mengelola sistem pemerintahan sendiri; (2) Kewenangan mengelola sumberdaya lokal (tanah
kas desa, tanah bengkok, tanah ulayat, hutan adat, dll); (3) Kewenangan membuat dan
menjalankan hukum adat setempat; (4) Kewenangan mengelola dan merawat nilai-nilai dan
budaya lokal (termasuk adat-istiadat); (5) Kewenangan yudikatif atau peradilan komunitas (com
munity justice system), misalnya dalam hal penyelesaian konflik lokal.
Kewenangan Devolutif, yaitu kewenangan yang harus ada atau melekat kepada desa karena
posisinya sebagai pemerintahan lokal (local-self government), meski desa belum diakui sebagai
daerah otonom seperti kabupaten/kota. Desa, sebagai bentuk pemerintahan lokal (local-self
government) sekarang mempunyai perangkat pemerintah desa (eksekutif) dan Badan Perwakilan
Desa (BPD sebagai perangkat legislatif) yang mempunyai kewenangan untuk membuat peraturan
desa sendiri.
Sebagai contoh, ada sejumlah kewenangan desa yang bisa dikategorikan sebagai kewenangan
devolutif: Penetapan bentuk dan susunan organisasi pemerintahan desa; Pencalonan, pemilihan
dan penetapan Kepala Desa; Pencalonan, pemilihan, pengangkatan dan penetapan perangkat
desa; Pembentukan dan penetapan lembaga masyarakat; Penetapan dan pembentukan BPD;
Pencalonan, pemilihan dan penetapan angota BPD; Penyusunan dan penetapan APBDes;
Penetapan peraturan desa; Penetapan kerja sama antar desa; Penetapan dan pembentukan
Badan Usaha Milik Desa (BUMDES);
20
Kewenangan Distributif, yakni kewenangan mengelola urusan
(bidang) pemerintahan yang dibagi (bukan sekadar delegasi) oleh
pemerintah kepada desa. Jika mengikuti UU No. 22/1999,
kewenangan distributif ini disebut sebagai “kewenangan yang oleh
peraturan perundang-undangan yang berlaku belum dilaksanakan
oleh daerah dan pemerintah”, yang dalam pratiknya sering dikritik
sebagai “kewenangan kering” karena tidak jelas atau “kewenangan
sisa” karena desa hanya menerima kewenangan sisa (karena
semuanya sudah diambil kabupaten/kota) yang tidak jelas dari
supradesa.
Kewenangan Dalam Pelaksanaan Tugas Pembantuan. Ini
sebenarnya bukan termasuk kategori kewenangan desa karena
tugas pembantuan hanya sekadar melaksanakan tugas tertentu
yang disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber
daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan
mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan. Titik
kewenangannya justru bersifat “negatif”, yaitu kewenangan desa
menolak tugas pembantuan bila tidak disertai pendukungnya.
21
Pemerintahan Desa
Pemerintahan Desa terdiri dari Pemerintah Desa
dan BPD.
Pemerintah Desa terdiri dari Kepala Desa dan
Perangkat Desa.
Perangkat Desa terdiri dari Sekretaris Desa dan
Perangkat Desa lainnya.
Perangkat Desa lainnya terdiri atas : sekretariat
desa; pelaksana teknis lapangan; unsur
kewilayahan.
22
Keuangan Desa
Dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan desa dan untuk peningkatan pelayanan serta pemberdayaan
masyarakat, desa mempunyai sumber pendapatan yang terdiri atas
pendapatan asli Desa, bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah
kabupaten/kota, bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah
yang diterima oleh kabupaten/kota, bantuan dari Pemerintah dan
Pemerintah Daerah serta hibah dan sumbangan dari pihak ketiga.
Penyelenggaraan urusan pemerintahan desa yang menjadi kewenangan
desa didanai dari anggaran pendapatan dan belanja desa, bantuan
pemerintah dan bantuan pemerintah daerah (Desentralisasi).
Penyelenggaraan urusan pemerintah daerah yang diselenggarakan oleh
pemerintah desa didanai dari anggaran pendapatan dan belanja daerah
Penyelenggaraan urusan pemerintah yang diselenggarakan oleh
pemerintah desa didanai dari anggaran pendapatan dan belanja negara
23
Sumber Pendapatan Desa
Pendapatan asli desa, terdiri dari hasil usaha desa, hasil kekayaan
desa, hasil swadaya dan partisipasi, hasil gotong royong, dan lainlain
Bagi hasil pajak daerah Kabupaten/Kota paling sedikit 10% untuk
desa dan dari retribusi Kabupaten/Kota sebagian diperuntukkan
bagi desa;
Bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang
diterima oleh Kabupaten/Kota untuk Desa paling sedikit 10%
setelah dikurangi gaji pegawai, yang pembagiannya untuk setiap
Desa secara proporsional yang merupakan alokasi dana desa
(ADD);
Bantuan keuangan dari Pemerintah, Provinsi, dan Kabupaten/Kota
dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan;
Hibah dan sumbangan dari pihak ketiga yang tidak mengikat
24
Kapasitas Desa/Pemerintahan Desa
Kapasitas merupakan kemampuan individual, organisasi dan sistem
untuk menjalankan dan mewujudkan fungsi-fungsi secara efektif,
efisien dan berkelanjutan (Anelli Millen, GTZ dan USAID dalam Eko
(editor, 2005))
Dalam keberadaan desa sebagai suatu wilayah, maka kapasitas desa
akan berhubungan dengan potensi yang dimiliki dalam mendukung
penyelenggaraan pemerintahan (termasuk otonomi desa) misalnya
sumber daya manusia, sumber daya alam, sumber keuangan ataupun
manajemen pemerintahan serta partisipasi masyarakat
Dalam hubungan dengan pemeintahan desa, maka kapasitas
dikaitkan dengan kemampuan pemerintahan desa (pemerintah desa
dan perangkatnya serta BPD) dalam menjalankan tugas dan
fungsinya secara efektif dan efisien dengan memanfaatkan potensi
desa yang ada.
Pemerintah Desa diharapkan memiliki kapasitas yang mendukung
pelaksanaan kewenangan-kewenangan yang menjadi urusan
pemerintahan desa
25
Kewenangan-kewenangan ideal untuk desa adalah (Djaha, 2007):
1.
kewenangan untuk terlibat dalam proses perumusan kebijakan
pemerintah daerah yang mengatur tentang desa,
2.
kewenangan untuk menentukan kebijakan yang berkaitan dengan
urusan-urusan internal desa,
3.
kewenangan untuk mengelola dana perimbangan yang berasal dari
DAU,
4.
kewenangan untuk mengelola sumber daya ekonomi yang berada
di tingkat desa,
5.
kewenangan untuk menolak program-program tugas pembantuan
pemerintah di atasnya yang tidak disertai dengan pembiayaan,
sarana, prasarana, dan tidak sesuai dengan daya dukung desa dan
kehendak masyarakat setempat.
Kemampuan desa dalam menggunakan kewenangan-kewenangan
yang disebutkan ini menunjukkan kemampuan/kapasitas desa
dalam melaksanakan otonomi desa.
26
Tantangan Kapasitas Pemerintahan Desa
Masih ada sejumlah sisi lemah kapasitas pemerintahan desa mencakup:
lemahnya konsolidasi internal pemerintah desa,
lemahnya responsibilitas dan kompetensi personil perangkat desa,
masih kuat dan dominasinya kepemimpinan kepala desa,
tradisi administrasi modern yang masih minim,
kurangnya kemampuan dalam mengelola keuangan desa,
kurangnya kemampuan dalam menggali potensi desa,
lemahnya responsifitas pemerintah desa terhadap kebutuhan masyarakat,
kurangnya kemampuan merumuskan peraturan desa,
kurangnya kemampuan melakukan inovasi terhadap pemerintah, pelayanan
dan pembangunan desa,
lemahnya partisipasi masyarakat desa (Sutro Eko, dalam Djaha, 2007).
27
Pengembangan Kapasitas (Capacity Building)
Morison (Riyadi, 2005) melihat pengembangan kapasitas sebagai suatu
proses untuk melakukan sesuatu, atau serangkaian gerakan, perubahan multi
level di dalam individu, kelompok-kelompok, organisasi-organisasi dan
sistem-sistem dalam rangka untuk memperkuat kemampuan penyesuaian
individu dan organisasi sehingga dapat tanggap terhadap perubahan
lingkungan yang ada.
Katty Sensions (Riyadi, 2005) menyatakan capacity building umumnya
dipahami sebagai upaya membantu pemerintah, masyarakat ataupun individu
dalam mengembangkan keahlian dan ketrampilan yang dibutuhkan untuk
mewujudkan tujuan-tujuan mereka.
Program pengembangan kapasitas seringkali didesain untuk memperkuat
kemampuan dalam mengevaluasi pilihan-pilihan kebijakan mereka dan
menjalankan keputusan-keputusannya secara efektif. Pengembangan
kapasitas bisa meliputi pendidikan dan pelatihan, reformasi peraturan dan
kelembagaan, dan juga asistensi finansial, teknologi dan keilmuwan
Pengembangan kapasitas pemerintah desa diarahkan pada peningkatan
kemampuan (baik secara kelembagaan maupun personal aparatur) dalam
mengelola atau menjalankan fungsi pemerintahan, pembangunan da
pelayanan masyarakat di desa untuk mencapai tujuan penyelenggaraan
pemerintahan desa
28
United Nations memberi rujukan Capacity Building yang
berdimensikan pada; 1) Mandat dan struktur legal, 2) Struktur
kelembagaan, 3) Pendekatan manajerial, 4) Kemampuan
organisasional dan teknis, 4) Kemampuan fiskal lokal, dan 5)
Aktivitas-aktivitas program.
World Bank menekankan perhatian capacity building pada;
Pengembangan sumber daya manusia; training, rekruitmen dan
pemutusan pegawai profesional, manajerial dan teknis,
Keorganisasian, yaitu pengaturan struktur, proses, sumber daya
dan gaya manajemen,
Jaringan kerja (network), berupa koordinasi, aktifitas organisasi,
fungsi network, serta interaksi formal dan informal,
Lingkungan organisasi, yaitu aturan (rule) dan undang-undang
(legislation) yang mengatur pelayanan publik, tanggung jawab
dan kekuasaan antara lembaga, kebijakan yang menjadi
hambatan bagi development tasks, serta dukungan keuangan
dan anggaran.
Lingkungan kegiatan lebih luas lainnya, meliputi faktor-faktor
politik, ekonomi dan situasi-kondisi yang mempengaruhi kinerja.
29
Beberapa dimensi capacity building bagi
pemerintah desa antara lain :
pengembangan sumber daya manusia
penguatan organisasi dan manajemen
penyediaan sumber daya, sarana dan
prasarana
network (pengembangan jaringan atau
kerjasama)
lingkungan; dan
mandat, kemampuan fiskal, dan program.
30
31
Dari gambar tersebut di atas dapatlah dikemukakan bahwa pengembangan
kapasitas harus dilaksanakan secara efektif dan berkesinambungan pada 3
(tiga) tingkatan-tingkatan :
1.
tingkatan sistem, seperti kerangka kerja yang berhubungan dengan
pengaturan, kebijakan-kebijakan dan kondisi dasar yang mendukung
pencapaian obyektivitas kebijakan tertentu;
2.
tingkatan institusional atau keseluruhan satuan, contoh struktur organisasiorganisasi, proses pengambilan keputusan di dalam organisasi-organisasi,
prosedur dan mekanisme-mekanisme pekerjaan, pengaturan sarana dan
prasarana, hubungan-hubungan dan jaringan-jaringan organisasi;
3.
tingkatan individual, contohnya ketrampilan-ketrampilan individu dan
persyaratan-persyaratan, pengetahuan, tingkah laku, pengelompokan
pekerjaan dan motivasi-motivasi dari pekerjaan orang-orang di dalam
organisasi-organisasi.
Terdapat banyak faktor yang mempengaruhi penyelenggaraan maupun
kesuksesan program pengembangan kapasitas dalam pemerintahan
daerah. Namun secara khusus dapat disampaikan bahwa dalam konteks
otonomi daerah, faktor-faktor signifikan yang mempengaruhi pembangunan
kapasitas meliputi 5 (lima) hal pokok yaitu, komitmen bersama,
kepemimpinan, reformasi peraturan, reformasi kelembagaan, dan
pengakuan tentang kekuatan dan kelemahan yang dimiliki.
32
Untuk memperkuat kapasitas desa, ada lima agenda penting yaitu :
Pertama, Kapasitas regulasi (mengatur), yaitu kemampuan mengatur kehidupan
desa beserta isinya (wilayah, kekayaan dan penduduk) dengan peraturan desa.
Kedua, kapasitas ekstra yaitu kemampuan mengumpulkan, mengarahkan dan
mengoptimalkan aset-aset desa untuk menopang kebutuhan (kepentingan)
pemerintah dan warga masyarakat desa. Aset yang dimiliki desa (a) aset fisik
(kantor desa, balai dusun, jalan desa, sasaran irigasi, dll), (b) aset alam (tanah,
sawah, hutan, perkebunan, ladang, kolam, dll), (c) aset manusia (manusia, SDM),
(d) aset sosial (kerukunan warga, lembaga-lembaga sosial, gotongroyong,
lumbung desa, arisan, dll), (e) aset keuangan (tanah kas desa, bantuan dari
kabupaten, KUD, BUMDes, dll), dan (f) aset politis (lembaga-lembaga desa,
kepemimpinan, forum warga, BPD, rencana strategi desa, peraturan desa, dll).
Ketiga, kapasitas distributif, yaitu kemampuan pemerintah desa membagi
sumberdaya desa secara seimbang dan merata sesuai dengan prioritas
kebutuhan masyarakat desa.
Keempat, kapasitas responsif, yaitu kemampuan berupa daya peka dan daya
tangkap terhadap aspirasi/kebutuhan warga masyarakat untuk dijadikan sebagai
basis dalam perencanaan kebijakan pembangunan desa.
Kelima, kapasitas jaringan dan kerjasama, yaitu kemampuan pemerintah dan
warga masyarakat desa mengembangkan jaringan kerjasama dengan pihak-pihak
luar dalam rangka mendukung kapasitas ekstraktif. (Millen dikutip Djaha, 2007)
33
Penutup
Dalam hubungan dengan kapasitas pemerintah desa, maka Pendekatan
teknokratis diperlukan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan
pembangunan desa.
Pendekatan teknokratis mengajarkan perlunya birokrasi desa yang kapabel
dan berkualitas sehingga mendukung tujuan-tujuan efektivitas dan efisiensi.
Gagasan ini paralel dengan isu kapasitas desa sebagai sebuah kandungan
utama dalam otonomi desa.
Otonomi desa akan lebih bermakna jika ditopang dengan kapasitas birokrasi
desa dalam hal pendataan, administrasi, informasi, pelayanan publik,
mengembangkan potensi lokal, menyelesaikan masalah, mengelola
perencanaan dll.
Penguatan kapasitas birokrasi desa ini membutuhkan penataan ulang
mengenai administrasi, data dan informasi, rekrutmen perangkat, sistem karir,
maupun sistem renumerasi. Pada saat yang sama hal itu membutuhkan
tanggungjawab pemerintah dalam melakukan supervisi, fasilitasi dan capacity
building secara komprehensif dan berkelanjutan terhadap birokrasi desa.
34
Bahan Bacaan:
35