diseno de sistemas electorales el nuevo manual de idea internacional
Diseñodesistemaselectorales:
ElnuevomanualdeIDEAInternacional
Andrew Reynolds
Ben Reilly
y Andrew Ellis
Con
José Antonio Cheibub
Karen Cox
Dong Lisheng
Jørgen Elklit
Michael Gallagher
Allen Hicken
Carlos Huneeus
Eugene Huskey
Stina Larserud
Vijay Patidar
Nigel S. Roberts
Richard Vengroff
Jeffrey A. Weldon
Versión en español:
Carlos Navarro Fierro
Serie Manuales
La Serie Manuales de IDEA Internacional tiene como propósito ofrecer información, consejos y análisis comparados
sobre una amplia gama de instituciones y procesos democráticos. Los manuales se dirigen especialmente a legisladores, tomadores de decisiones, políticos, actores de la sociedad civil y operadores en la materia, pero también se
pretende que resulten de interés o utilidad para académicos, instituciones que proveen asistencia para el fortalecimiento democrático y otros públicos interesados.
Las publicaciones de IDEA Internacional son independientes de intereses nacionales o políticos específicos. Las
opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente las opiniones de IDEA Internacional o
de los miembros de su Junta o Consejo. El mapa que incluye esta publicación no implica, por parte del Instituto
ningún juicio sobre la situación legal de cualquier territorio o de sus límites geográficos, y la ubicación o tamaño de
cualquier país o territorio no refleja alguna opinión política de IDEA Internacional. El mapa se ha creado para esta
publicación con el propósito de brindar mayor claridad al texto.
Esta publicación es una traducción directa de la versión publicada originalmente en 2005 en inglés con el título
“Electoral System Design: The New International IDEA Handbook” (ISBN 91-85391-18-2). La traducción fue realizada
por el Instituto Federal Electoral de México. Primera edición 2006, reimpresión 2009
D. R © 2006 Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
Unidad de Información, IDEA Internacional
SE 103- 34 Estocolmo, Suecia
D. R © 2006 Instituto Federal Electoral
Viaducto Tlalpan 100, Colonia Arenal Tepepan
14610 Tlalpan, México D. F.
D. R © 2006 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Carlota Armero No. 5000, Colonia CTM Culhuacán
04480 Coyoacán, México D. F.
ISBN: 91-85391-67-0
Cualquier solicitud de autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación debe dirigirse a:
Unidad de Información
IDEA Internacional
SE – 103 34 Estocolmo, Suecia
IDEA Internacional alienta la difusión de sus trabajos y atenderá oportunamente cualquier solicitud para reproducir
sus publicaciones.
Diseño gráfico: Magnus Alkmar
Fotos de la cubierta: © Pressens Bild
Diseño gráfico del mapa: Trydells Forums, Suecia
Impreso
Impreso en
en Suecia/printed
México/printedininSweden
Mexico
Por: Bulls
Talleres
GráficosSuecia
de México
Por:
Graphics,
Prólogo
La Declaración Universal de los Derechos Humanos afirma que “toda persona
tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de
representanteslibrementeelegidos”.Porconsiguiente,laOrganizacióndelasNaciones
Unidashaestadoinvolucradaenelcampodelaasistenciaelectoraldesdesufundación
en1945,trabajandoparaestablecerypromoverlosprincipiosdelademocraciaylos
derechospolíticos.
EltrabajoelectoraldelaOrganizacióndelasNacionesUnidasestáconfrecuencia
asociado con operaciones integrales y modernas de construcción y mantenimiento
de la paz, como en Camboya, El Salvador y Mozambique y, más recientemente, en
Afganistán e Iraq. Sin embargo, estos esfuerzos sólo son la parte más visible de las
actividades de asistencia electoral de la ONU que actualmente respalda procesos
electoralesdemocráticosenmásde50países.
Eldiseñodelossistemaselectoralesesuncomponentevitaldeestosprocesosque
nopuedeserconcebidoalmargendelcontextomásampliodeldiseñoconstitucionale
institucionalypuedeserclaveparaáreastandiversascomoelmanejodeconflictos,la
representacióndegéneroyeldesarrollodeunsistemadepartidospolíticos.Eladecuado
diseñodeunsistemaelectoralpuedecontribuirdemanerasignificativaaunproceso
de cambio político, alentar la participación popular y permitir el surgimiento de
representanteslegítimosqueseancapacesdeatenderdiversasnecesidadesyexpectativas,
tantoafuturocomodemanerainmediata.Unmaldiseñopuedeobstruirunprocesode
avancedemocráticoeinclusoamenazarlaestabilidadpolítica.
Para ser exitosos, los procesos de diseño de sistemas electorales deben generar
comprensión y confianza no sólo entre los políticos y administradores electorales,
sinoentreorganizacionesdelasociedadcivil,entreanalistas,perosobretodoentrelos
ciudadanosdeunpaísqueestéllevandoacabounprocesodereformademocrática.Los
sistemaselectoralesdebenserdiseñadosparafuncionarbajolascondicionesprevalecientes,
asícomoparaajustarseacambiosfuturosenlasactitudesycomportamientosamedida
quesemodifiquenlosincentivoselectorales.Lossistemaselectoralespuedencontribuir
aldesarrollodeunademocraciaestableoconvertirseenundiquequelaobstruya.
Porello,mecomplacedarlabienvenidaalapublicacióndeestenuevomanualde
IDEAInternacional.
CarinaPerelli
ExdirectoradelaDivisióndeAsistenciaElectoraldelasNacionesUnidas
I
II
Prefacio
Es motivo de especial satisfacción para nuestras instituciones poner al alcance del
público interesado de habla hispana el Nuevo manual de IDEA Internacional para el
diseño de sistemas electorales, no sólo porque esta publicación se inscribe y constituye
untestimoniomásdelafructíferarelacióndecooperaciónquehemosdesarrolladopor
variosaños,sinoademásyfundamentalmenteporqueconellasebuscacontribuircon
renovadoempeñoaundebatecadavezmásinformadoyrigurososobreuntemaclave
paraelarraigoyelfortalecimientodelagobernabilidaddemocrática.
ComolúcidamenteloadviertelaexsecretaríageneraldeIDEAInternacionalenel
prefacioalaedicióneninglésdeestemanual,nofuefácilquelosestudiosespecializados
sobrelossistemaselectorales,iniciadosporMauriceDuvergerhaceyacasimediosiglo,
trascendieran los confines académicos e influyeran en el mundo de la política real.
Aunquelabrechaentreestosdosmundossefuecerrandogradualmente,nohayduda
dequeesenelmarcodelprocesodeexpansiónyrevalorizaciónsinprecedentedelas
institucionesyprácticasdemocráticas,queseregistraenlosúltimostresocuatrolustros
endiversasregionesdelmundo,cuandolareflexiónyelconocimientoespecializados
sobre los sistemas electorales se convierten en un insumo estratégico del diseño
institucional.
Sobre todo a partir de la década de los 90, cuando muchas de las democracias
emergentes o restauradas, pero también algunas de las desarrolladas, escrutan las
opciones disponibles pero también exploran nuevas alternativas para reformar sus
regímenes político-institucionales, asistimos a un tan vigoroso como inédito proceso
de innovación y reforma tanto en la concepción como en el diseño de los sistemas
electorales. Fue en ese contexto y en atención a las necesidades de información y
directrices comparadas, que IDEA Internacional tomó la iniciativa para publicar en
1997laediciónoriginaldesuManualparaeldiseñodesistemaselectorales.Tresaños
después,conscientesdelaimportanciadeponerestaobrapioneraalalcancedelpúblico
dehablahispana,elInstitutoFederalElectoral(IFE)yelTribunalElectoraldelPoder
JudicialdelaFederación(TEPJF)deMéxico,sumaronsusesfuerzosparapublicarla
correspondienteversiónenespañol.
Comofuentedeinformacióndecarácterintegralyherramientaprácticadetrabajo,
elmanualhasidounaobraampliamenteutilizada.Inclusosehapuestoadisposicióndel
públicointeresadoenelsitiodeIDEAenInternetyhasidoeditadaenárabe,birmano
y francés. Sin embargo, desde que se publicó la versión original se han producido
importantesdesarrolloseinnovacionesenelcampodelaconcepciónyeldiseñodelos
sistemaselectorales.
III
Variospaíseshanmodificadosussistemasyexploradonuevasopciones.Losprocesos
decambiohangeneradoleccionesútiles.Nohaydudadequehoyendíaexisteunmayor
conocimiento,perotambiénunamejorcomprensión,delarelaciónentrelossistemas
electorales y los sistemas de partidos con los marcos democráticos institucionales en
su sentido más amplio, especialmente en las nuevas democracias. Existe una clara
concienciadequeelcambiodeunsistemaelectoralnoconstituyesólounacuestión
técnica, sino que se trata de un proceso político que requiere tanto de un debate
públicoabiertocomodeuncuidadosoprocesodeconstruccióndeconsensosydeuna
evaluaciónintegraldelasopcionesdisponibles.Además,existeunaclaraevidenciade
queeldiseñodeunsistemaelectoralpuedeserunaherramientaclavedelasestrategias
paraelmanejodeconflictos,alcoadyuvaraestablecerfirmesfundamentosparauna
democraciasustentable.
ElcontextonopodíasermásexigenteyapropiadoparaqueIDEAInternacional
tomaralainiciativadepublicarunanuevaedicióndelManualparaeldiseñodesistemas
electorales,yparaquecasideinmediatoconvinieraconelIFEyelTEPJFdeMéxicola
preparacióndelaversiónenespañol,lacualreflejainclusoloscambiosdesistemamás
importantesquesehanregistradodesdelapublicacióndeloriginaleninglésyhasta
principiosde2006.Sibien,elNuevomanualsemantienefielalaideaoriginal,incluye
untextocentralactualizado,nuevosestudiosdecasoymaterialnovedosorespectoal
procesodereformaelectoralyatemasespecíficoscomolacalidaddelarepresentación,
los desafíos que se plantean en situaciones de post-conflicto y el uso de opciones de
democraciadirecta.Tambiénseincluyeunalistarevisadadelossistemaselectoralesque
hayenelmundo,presentadamediantemapas,anexosycuadros.
Nodejadeserunacoincidenciaafortunadaquelapublicacióndelaversióneninglés
delNuevoManualsehayadadoenelmarcodelaconmemoracióndelXaniversario
de IDEA y que la publicación de la versión en español se produzca en la víspera de
laseleccionesfederalesdel2dejuliode2006enMéxico,yduranteunañoelectoral
particularmenteintensoenAméricaLatina.Realmenteaspiramosaqueestapublicación
seaunafuentedeinformaciónútilydefácilacceso,queapoyeatodoslosqueparticipan
enprocesosdedesarrolloyfortalecimientodemocrático.
LuisCarlosUgalde
ConsejeroPresidente
InstitutoFederalElectoral
IV
VidarHelgesen
SecretarioGeneral
IDEAInternacional
LeonelCastillo
MagistradoPresidente
TribunalElectoraldelPoder
JudicialdelaFederación
Índice
Prólogo ..................................................................................................................................................................... I
Prefacio ..................................................................................................................................................................III
Abreviaturas ..........................................................................................................................................................IX
1. Panorama general .................................................................................................................................1
Introducción ............................................................................................................................................................1
Cómo utilizar este manual ....................................................................................................................................3
¿Qué son los sistemas electorales? ...................................................................................................................5
La importancia de los sistemas electorales .....................................................................................................6
Sistemas electorales y sistemas de partidos ...................................................................................6
Sistemas electorales y manejo de conflictos ...................................................................................7
Efectos psicológicos y mecánicos .....................................................................................................7
La importancia del contexto ................................................................................................................7
El andamiaje democrático en su conjunto ........................................................................................8
Criterios para el diseño .......................................................................................................................................10
Ofrecer representación ......................................................................................................................11
Hacer que las elecciones sean accesibles y significativas ........................................................11
Ofrecer incentivos para la conciliación ..........................................................................................12
Facilitar un gobierno estable y eficiente .........................................................................................13
Asegurar que el gobierno rinda cuentas ........................................................................................14
Asegurar que los representantes rindan cuentas .........................................................................14
Fortalecer a los partidos políticos ....................................................................................................15
Promover la oposición y supervisión legislativa ............................................................................15
Hacer de las elecciones un proceso sustentable .........................................................................16
Considerar las “normas internacionales” ......................................................................................16
Conclusiones ........................................................................................................................................17
El proceso de cambio ..........................................................................................................................................17
Responsables del diseño ...................................................................................................................18
Mecanismos de reforma ....................................................................................................................22
Consejos para el debate y el diálogo ...............................................................................................24
Consejos para la instrumentación ....................................................................................................25
Evaluación del impacto del cambio .................................................................................................25
Tendencias en la reforma de los sistemas electorales ................................................................26
Componentes del diseño .....................................................................................................................................26
V
2. El mundo de los sistemas electorales .................................................................................29
Sistemas de pluralidad/mayoría .......................................................................................................................31
Sistemas de representación proporcional ......................................................................................................31
Sistemas mixtos ...................................................................................................................................................32
Otros sistemas ....................................................................................................................................................32
3. Los sistemas y sus consecuencias ........................................................................................39
Sistemas de pluralidad/mayoría .......................................................................................................................39
¿Qué son los sistemas de pluralidad/mayoría? ..............................................................................39
Mayoría simple (MS) ..........................................................................................................................39
Voto en bloque (VB) ............................................................................................................................50
Voto en bloque por partido (VBP) .....................................................................................................54
Voto alternativo (VA) ...........................................................................................................................55
Doble ronda (DR) .................................................................................................................................57
Sistemas de representación proporcional ......................................................................................................67
¿Qué es la representación proporcional? .......................................................................................67
Representación proporcional por listas (RPL) ...............................................................................70
Voto único transferible (VUT) ............................................................................................................83
Temas relacionados con la representación proporcional ...........................................................90
Magnitud de los distritos .......................................................................................................90
Umbrales ...................................................................................................................................96
Listas abiertas, cerradas y libres .........................................................................................97
Sistemas mixtos .................................................................................................................................................105
Representación proporcional personalizada (RPP) ....................................................................106
Sistemas paralelos (SP) ...................................................................................................................120
Otros sistemas ..................................................................................................................................................129
Voto único no transferible (VUNT)..................................................................................................129
Voto limitado (VL)...............................................................................................................................135
Conteo de Borda (CB) .......................................................................................................................135
Niveles de aplicación de los sistemas electorales y sistemas híbridos ................................................135
VI
Consideraciones sobre la representación ....................................................................................................139
Representación de las mujeres ......................................................................................................139
Representación de las minorías .....................................................................................................140
Representación comunitaria ...........................................................................................................141
Fecha de las elecciones ..................................................................................................................142
Voto a distancia .................................................................................................................................143
Cuestiones de participación electoral ...........................................................................................144
Temas relevantes adicionales para elecciones en contextos de transición o
posteriores a conflictos ....................................................................................................................................144
4. Sistemas electorales, marcos institucionales y gobernabilidad .................147
Elección presidencial .......................................................................................................................................148
Mayoría simple ..................................................................................................................................148
Doble ronda ........................................................................................................................................151
Voto preferencial ...............................................................................................................................153
Requisitos de distribución geográfica del voto ...........................................................................155
Elección de la cámara alta ...............................................................................................................................156
Diferentes niveles de gobierno .......................................................................................................................158
Elección de órganos supranacionales ...........................................................................................................158
Elección de congresos federales/estatales y de jurisdicciones autónomas ........................................158
Elección de autoridades locales .....................................................................................................................159
Sistemas electorales y partidos políticos .....................................................................................................164
Opciones de democracia directa ....................................................................................................................169
5. Implicaciones presupuestales y administrativas de los sistemas
electorales ..................................................................................................................................................171
6. Consejos para los diseñadores de sistemas electorales ...................................177
Cuadros y Gráficas
Cuadro 1. Cambios recientes en sistemas electorales ..................................................................................27
Cuadro 2. Sistemas electorales para legislaturas nacionales ......................................................................33
Cuadro 3. Distribución de sistemas electorales para legislaturas nacionales ..........................................35
Cuadro 4. Países que utilizan sistemas de representación proporcional personalizada.......................106
Cuadro 5. Países que utilizan sistemas paralelos .........................................................................................128
Cuadro 6. Variantes de la representación proporcional .............................................................................136
VII
Cuadro 7. Cinco opciones de sistemas electorales: ventajas y desventajas ...........................................137
Cuadro 8. Potenciales implicaciones presupuestales y administrativas
de 12 sistemas electorales ................................................................................................................................175
Gráfica 1. Familias de sistemas electorales .....................................................................................................30
Gráfica 2. Familias de sistemas electorales: distribución de países y territorios ....................................36
Estudios de caso
Columbia Británica ............................................................................................................................................... 19
India ........................................................................................................................................................................ 45
Palestina ................................................................................................................................................................. 51
Papua Nueva Guinea ........................................................................................................................................... 58
Kirguistán ............................................................................................................................................................... 63
Sudáfrica ................................................................................................................................................................ 73
Indonesia ................................................................................................................................................................ 78
República de Irlanda ............................................................................................................................................ 85
Chile ........................................................................................................................................................................ 91
Brasil ....................................................................................................................................................................... 99
Lesotho ................................................................................................................................................................. 107
México .................................................................................................................................................................. 111
Nueva Zelandia ................................................................................................................................................... 116
Tailandia ............................................................................................................................................................... 121
Senegal ................................................................................................................................................................. 125
Japón .................................................................................................................................................................... 130
Parlamento Europeo ........................................................................................................................................... 160
China ..................................................................................................................................................................... 165
Anexos
A. Los sistemas electorales de 213 países independientes y territorios asociados (2006) ...................184
B. Glosario ...........................................................................................................................................................193
C. Lecturas complementarias ...........................................................................................................................203
D. Impacto de los sistemas electorales en la conversión de votos en escaños .....................................207
E. Demarcación de distritos ..............................................................................................................................210
F. Sobre los autores ............................................................................................................................................212
G. Reconocimientos ..........................................................................................................................................217
H. Sobre las instituciones asociadas ..............................................................................................................219
VIII
Abreviaturas
CB
DP
DR
DU
MS
OE
SP
RP
RPL
RPP
VA
VB
VBP
VL
VUNT
VUT
Conteo de Borda
Distrito pluripersonal o plurinominal
Doble ronda
Distrito unipersonal o uninominal
Mayoría simple
Organismo electoral
Sistema paralelo
Representación proporcional
Representación proporcional por listas
Representación proporcional personalizada
Voto alternativo
Voto en bloque
Voto en bloque por partido
Voto limitado
Voto único no transferible
Voto único transferible
IX
1
CAPÍTULO 1
CAPÍTULO 1
X
1. Panorama general
Introducción
1.LA SELECCIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL ES UNA DE LAS DECISIONES INSTITUCIONALES
másimportantesparacualquierdemocracia.Casientodosloscasos,laseleccióndeun
determinadosistemaelectoraltieneefectosprofundosparaelfuturodelavidapolítica
delpaísy,unavezadoptado,suelemantenerseestableporlargotiempoenlamedida
enquesecristalizanasualrededorinteresespolíticosyelpropiosistemarespondea
losestímulosqueselepresentan.Sibienenlosúltimostiempossehavueltocomún
el diseño consciente de los sistemas electorales, tradicionalmente que esto ocurriera,
esdecir,queseseleccionarademaneraconscienteydeliberada,eramuypocousual.
Confrecuencialaseleccióndeunsistemaelectoralocurríademaneraaccidental,erael
resultadodeunaexcepcionalcombinacióndecircunstancias,deunatendenciapasajera
odeuncaprichodelahistoria,enelquegeneralmentegravitarondemaneradecisiva
losefectosdelcolonialismoodeunpaísvecinoinfluyente.
2. Cualquier democracia emergente selecciona (o hereda) un sistema electoral para
integrarsulegislatura.Deigualforma,unacrisispolíticaenunademocraciaestablecida
puedeconvertirseenunaoportunidadparamodificarelsistemaelectoralycuandono
existecrisis,lospromotoresdeunareformapolíticapuedentratardeincorporarenla
agendapolíticauncambiodelsistemaelectoral.Ladecisióndemodificaroconservarun
sistemaelectoralsueleverseinfluenciadaporalgunadelassiguientescircunstancias:
• Losactorespolíticoscarecendelconocimientoeinformaciónbásicaparareconocer
plenamentelasvariantesyconsecuenciasdelosdistintossistemaselectorales.
• Los actores políticos, por el contrario, utilizan su conocimiento sobre sistemas
electorales para promover un diseño que piensan que va a operar en su propio
beneficio.
1
Lasdecisionestomadaspuedentenerconsecuenciasquenoseprevieronenelmomento
deadoptarlas,comotambiénefectosquesílofueron.Puedeocurrirquelasdecisiones
noseanlasmejoresparalasaludpolíticadelpaísalargoplazoeincluso,enocasiones,
puedentenerefectosdesastrososparasusperspectivasdemocráticas.
3. Por lo tanto, el contexto dentro del cual se selecciona un sistema electoral puede
ser tan importante como la selección misma. La selección de un sistema electoral es
másunprocesopolíticoqueunacuestiónenlaqueungrupodeespecialistastécnicos
independientes pueda dar una respuesta única correcta. De hecho, la consideración
relacionadadelasventajaspolíticasescasisiempreunfactorqueinfluyeenlaselección
del sistema electoral —a veces el único— mientras que el repertorio de alternativas
disponiblesesconfrecuenciarestringido.Deigualforma,loscálculosdeinteréspolítico
acortoplazopuedenocultarlasconsecuenciasalargoplazodeundeterminadosistema
electoral,asícomolosinteresesdelsistemapolíticoensuconjunto.Enconsecuencia,
estemanualreconocetalescondicionamientosprácticos,perotambiéntratadeenfocarse
enlosasuntosrelacionadosconlaseleccióndeunsistemaelectoraldelamaneramás
ampliaeintegralposible.
4. En especial, el manual se dirige a los negociadores políticos, a los diseñadores de
textos constitucionales y a todas aquellas personas involucradas en los debates sobre
lasinstitucionespolíticasendemocraciasemergentes,restauradasoentransición.Sin
embargo,comolaconstruccióndeinstitucionespolíticasnosóloesunatareaclavepara
lasnuevasdemocraciassinotambiénparalasestablecidasqueestánbuscandomodificar
sus sistemas para reflejar de mejor forma las nuevas realidades políticas, el manual
tambiénabordalasprobablesinquietudesdeaquellaspersonasque,enlasdemocracias
establecidas,puedenestardiseñandoorediseñandosistemaselectorales.Envirtuddela
audienciaalaquesedirige,estemanualabordaalgunosdelostemasmáscomplejos,al
mismotiempoquesimplificabuenapartedelaliteraturaacadémicaenlamateria.Sien
algunasocasioneselmanualparecesimplificaralgunascuestionesyenotrastornarlas
complejas,laexplicaciónusualmenteresideenlosintentosdeequilibrarlosprincipios
declaridadeintegración.
Sibienloscontextosenlosquelasdemocraciasemergentesylasestablecidasllevanacabo
susseleccionesinstitucionalespuedendiferirsignificativamente,susobjetivosalargoplazo
son generalmente los mismos: adoptar instituciones que sean suficientemente fuertes
para promover una democracia estable, pero suficientemente flexibles para ajustarse a
circunstanciascambiantes.Cadademocraciatienemuchoqueaprenderdeotras.
Eldiseñoinstitucionalesunprocesoconstanteyestemanualtratadeextraerlaslecciones
aprendidasdelosmúltiplesejemplosdediseñoinstitucionalqueexistenenelmundo.
5. Gran parte del diseño constitucional se ha realizado de manera relativamente
reciente: la tendencia global hacia la gobernabilidad democrática que se desarrolló
2
6. Si bien este manual se concentra en los sistemas electorales a nivel nacional, las
alternativas que se examinan son todas aquellas que se le pueden plantear a una
comunidadquequiereorganizarunaelección.Porlotanto,elmanualnosolopuedeser
deutilidadparalosdiseñadoresdeinstitucionesanivelnacional,localosupranacional,
sinotambiénparaasociacionesdeprofesionistas,gremiosogruposorganizadosdela
sociedadcivil.
Cómo utilizar este manual
7. Al proveer un análisis detallado de las distintas alternativas disponibles y sus
consecuencias y mostrar como han funcionado los sistemas electorales a lo largo
del universo democrático, este manual pretende lograr dos objetivos: expandir el
conocimientoeilustrarlosdebatespolíticos,yofreceralosdiseñadoresdeconstituciones,
instituciones políticas y leyes electorales, herramientas que les ayuden a tomar
decisionesinformadasy,porlotanto,evitaralgunosdelosefectosmásdisfuncionalesy
desestabilizadoresquecomportalaseleccióndedeterminadossistemaselectorales.
8. El manual inicia con un examen de lo que son los sistemas electorales y por qué
sonimportantesparaeléxitoylaestabilidadpolíticadeunpaís.Despuéssugiere10
criterios que pueden ser utilizados cuando se busque decidir qué sistema electoral es
másapropiadoparaunadeterminadasociedad(secciones27a45)yanalizaasuntos
relacionadosconunprocesoorientadoasurevisiónycambio.Habiendoestablecidoeste
marco,enlassecciones2y3describelosdistintossistemaselectoralesysuspotenciales
consecuencias.Lasventajasydesventajasdecadasistemasontomadasdeexperiencias
históricasydelostextosdeespecialistasenlamateria.
9.Actualmenteseusaunagranvariedaddesistemaselectoralesysonaúnmáslasvariantes
decadaunodeellos,peroenarasdesimplificarelproblemaloshemosagrupadoen
tresgrandesfamilias:sistemasdepluralidad/mayoría,sistemasproporcionalesysistemas
mixtos.Dentrodeellasdistinguimosnueve“subfamilias”:mayoríasimple(MS),votoen
3
Panorama general
durante la década de 1980 y 1990 despertó un nuevo interés tanto en la búsqueda
demodelosduraderosdeinstitucionesrepresentativascomoenlareevaluacióndelos
sistemaselectorales.Esteprocesofuealentadoporlapercepcióndequelaselecciónde
las instituciones políticas puede tener un impacto significativo en el sistema político
ensuconjunto.Porejemplo,sereconocecadavezmásqueunsistemaelectoralpuede
ser diseñado tanto para brindar representación geográfica local como para promover
la proporcionalidad; puede promover el desarrollo de un sistema fuerte y viable de
partidospolíticosanivelnacionalyasegurarlarepresentacióndemujeresyminorías
regionalesy,puedeayudara“manufacturar”lacooperaciónyelarregloensociedades
divididasmedianteelusocreativodedeterminadosincentivosyrestricciones.Hoyen
díalossistemaselectoralessonpercibidoscomounadelasinstitucionespolíticasmás
influyentesydeunaimportanciacrucialparatemasmásampliosdegobernabilidad.
bloque(VB),votoenbloqueporpartido(VBP),votoalternativo(VA)ydobleronda(DR)
sonsistemasdepluralidad/mayoría;representaciónproporcionalporlistas(RPL)yvoto
únicotransferible(VUT)sonsistemasderepresentaciónproporcional;yrepresentación
proporcional personalizada (RPP) y paralelos (SP) son ejemplos de sistemas mixtos.
Además,hayotrossistemascomoelvotoúniconotransferible(VUNT),votolimitado
(VL) y conteo de Borda (CB) que no encajan dentro de ninguna de las categorías
planteadas(vercuadro1)ypuedenserconsideradoscomootrastressubfamilias.
10.Estegrupodefamiliassehadiseñadoconelpropósitodebrindarunaguíaclara
y concisa para la selección entre los distintos sistemas. Si bien se basa en tipologías
ampliamente reconocidas, trata de tomar en cuenta a todos los sistemas electorales
queseempleanenelmundohoyendíaparaeleccioneslegislativasanivelnacional,
independientementedeconsideracionesmásgeneralessobredemocraciaylegitimidad.
Lossistemashansidoclasificadosdeacuerdoconlosprocedimientosenquesebasan,
másqueenfuncióndesusresultados:sibienlosresultadosenlospaísesqueemplean
sistemas proporcionales son generalmente más proporcionales que en aquellos que
utilizansistemasdemayoría,estonosiempreeselcaso.
11.Despuésdedescribirlosmecanismosylasconsecuenciasdecadasistemaelectoral,
elcapítulo3abordaunaseriedecuestionesqueserelacionancontodoslossistemas
electorales, como la representación de mujeres y de minorías, la representación
comunitaria, la concurrencia de distintas elecciones, el voto obligatorio, el voto en
ausencia o el voto en el extranjero. Este manual se enfoca en elecciones legislativas,
comolasdeasambleasnacionalesodelascámarasbajasdeunparlamentoocongreso,
perolasopcionesdesistemasparaelegirpresidente,cámaraaltaensistemasbicamerales
uórganosdegobiernoanivellocal,tambiénseexaminanenelcapítulo4,queaborda
algunos temas específicos que enfrentan las elecciones para órganos supranacionales
comoelParlamentoEuropeo,asícomolasimplicacioneselectoralesdedistintasformas
defederalismoydejurisdiccionesterritorialesautónomas.
El capítulo 5 trata las importantes implicaciones financieras y administrativas que
comportalaseleccióndeunsistemaelectoralyelcapítulo6concluyeconunaseriede
recomendacionesparalosdiseñadoresdesistemaselectorales,extraídasdelasexperiencias
deunbuennúmerodeespecialistasquehanayudadoaredactarconstitucionesyleyes
electoralesendistintaspartesdelmundo.Losanexoscomprendenunatablaqueenlista
lasparticularidadesdelossistemaselectoralesde213paísesyterritoriosindependientes,
unglosariodetérminos,unabibliografíadelecturasadicionalesyejemplosdelosefectos
delossistemaselectoralesyladelimitacióndedemarcacioneselectorales.
12.Alolargodeltextosehanintercalado18estudiosdecasoquetratandeconectar
lasteoríasabstractassobreeldiseñodesistemaselectoralesconexperienciasconcretas.
A los autores de estos estudios de caso, expertos en la política de los países que se
lesasignaron,selespidióqueabordaraninterrogantescomolassiguientes:¿cuálesel
4
13.Estemanualnopretendeofrecerrespuestasatodaslasinterrogantessobreeldiseño
de sistemas electorales, lo que se espera es brindar suficiente material para permitir
unaseleccióninformadayestimularundebatemásampliosobrequétiposdesistemas
electoralespuedenfuncionarmejorenundeterminadopaís.Elmanualnoesprescriptivo:
noexistefórmulaalguna,nipuedeexistir,queledigaallector,porejemplo,queuna
sociedad que tiene 60% de población musulmana y 40% de población católica, un
sistematripartidistayunaviolentahistoriasecesionistadebeadoptarundeterminado
sistemaelectoral.Loquehaceessugerirparámetrossobrelasopcionesdisponiblesy,al
hacerlo,ofreceunabaseparatomarunadecisióninformada.
A través de los ejemplos y los estudios de caso, el lector de un país puede estar en
condicionesdeidentificarcómohansidomanejadosproblemasynecesidadesanálogos
en otras partes del mundo. Cada país es distinto, pero su especificidad usualmente
radica en la conjunción de factores socio-económicos; por ejemplo, en la forma en
queunasociedadyunaculturadefinenelconceptoderepresentación,laimportancia
queleconfierenalosaspectosétnicososuhistoriadeconflictosinternos.Porello,al
potencialdiseñadorde
Diseñodesistemaselectorales:
ElnuevomanualdeIDEAInternacional
Andrew Reynolds
Ben Reilly
y Andrew Ellis
Con
José Antonio Cheibub
Karen Cox
Dong Lisheng
Jørgen Elklit
Michael Gallagher
Allen Hicken
Carlos Huneeus
Eugene Huskey
Stina Larserud
Vijay Patidar
Nigel S. Roberts
Richard Vengroff
Jeffrey A. Weldon
Versión en español:
Carlos Navarro Fierro
Serie Manuales
La Serie Manuales de IDEA Internacional tiene como propósito ofrecer información, consejos y análisis comparados
sobre una amplia gama de instituciones y procesos democráticos. Los manuales se dirigen especialmente a legisladores, tomadores de decisiones, políticos, actores de la sociedad civil y operadores en la materia, pero también se
pretende que resulten de interés o utilidad para académicos, instituciones que proveen asistencia para el fortalecimiento democrático y otros públicos interesados.
Las publicaciones de IDEA Internacional son independientes de intereses nacionales o políticos específicos. Las
opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente las opiniones de IDEA Internacional o
de los miembros de su Junta o Consejo. El mapa que incluye esta publicación no implica, por parte del Instituto
ningún juicio sobre la situación legal de cualquier territorio o de sus límites geográficos, y la ubicación o tamaño de
cualquier país o territorio no refleja alguna opinión política de IDEA Internacional. El mapa se ha creado para esta
publicación con el propósito de brindar mayor claridad al texto.
Esta publicación es una traducción directa de la versión publicada originalmente en 2005 en inglés con el título
“Electoral System Design: The New International IDEA Handbook” (ISBN 91-85391-18-2). La traducción fue realizada
por el Instituto Federal Electoral de México. Primera edición 2006, reimpresión 2009
D. R © 2006 Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
Unidad de Información, IDEA Internacional
SE 103- 34 Estocolmo, Suecia
D. R © 2006 Instituto Federal Electoral
Viaducto Tlalpan 100, Colonia Arenal Tepepan
14610 Tlalpan, México D. F.
D. R © 2006 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Carlota Armero No. 5000, Colonia CTM Culhuacán
04480 Coyoacán, México D. F.
ISBN: 91-85391-67-0
Cualquier solicitud de autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación debe dirigirse a:
Unidad de Información
IDEA Internacional
SE – 103 34 Estocolmo, Suecia
IDEA Internacional alienta la difusión de sus trabajos y atenderá oportunamente cualquier solicitud para reproducir
sus publicaciones.
Diseño gráfico: Magnus Alkmar
Fotos de la cubierta: © Pressens Bild
Diseño gráfico del mapa: Trydells Forums, Suecia
Impreso
Impreso en
en Suecia/printed
México/printedininSweden
Mexico
Por: Bulls
Talleres
GráficosSuecia
de México
Por:
Graphics,
Prólogo
La Declaración Universal de los Derechos Humanos afirma que “toda persona
tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de
representanteslibrementeelegidos”.Porconsiguiente,laOrganizacióndelasNaciones
Unidashaestadoinvolucradaenelcampodelaasistenciaelectoraldesdesufundación
en1945,trabajandoparaestablecerypromoverlosprincipiosdelademocraciaylos
derechospolíticos.
EltrabajoelectoraldelaOrganizacióndelasNacionesUnidasestáconfrecuencia
asociado con operaciones integrales y modernas de construcción y mantenimiento
de la paz, como en Camboya, El Salvador y Mozambique y, más recientemente, en
Afganistán e Iraq. Sin embargo, estos esfuerzos sólo son la parte más visible de las
actividades de asistencia electoral de la ONU que actualmente respalda procesos
electoralesdemocráticosenmásde50países.
Eldiseñodelossistemaselectoralesesuncomponentevitaldeestosprocesosque
nopuedeserconcebidoalmargendelcontextomásampliodeldiseñoconstitucionale
institucionalypuedeserclaveparaáreastandiversascomoelmanejodeconflictos,la
representacióndegéneroyeldesarrollodeunsistemadepartidospolíticos.Eladecuado
diseñodeunsistemaelectoralpuedecontribuirdemanerasignificativaaunproceso
de cambio político, alentar la participación popular y permitir el surgimiento de
representanteslegítimosqueseancapacesdeatenderdiversasnecesidadesyexpectativas,
tantoafuturocomodemanerainmediata.Unmaldiseñopuedeobstruirunprocesode
avancedemocráticoeinclusoamenazarlaestabilidadpolítica.
Para ser exitosos, los procesos de diseño de sistemas electorales deben generar
comprensión y confianza no sólo entre los políticos y administradores electorales,
sinoentreorganizacionesdelasociedadcivil,entreanalistas,perosobretodoentrelos
ciudadanosdeunpaísqueestéllevandoacabounprocesodereformademocrática.Los
sistemaselectoralesdebenserdiseñadosparafuncionarbajolascondicionesprevalecientes,
asícomoparaajustarseacambiosfuturosenlasactitudesycomportamientosamedida
quesemodifiquenlosincentivoselectorales.Lossistemaselectoralespuedencontribuir
aldesarrollodeunademocraciaestableoconvertirseenundiquequelaobstruya.
Porello,mecomplacedarlabienvenidaalapublicacióndeestenuevomanualde
IDEAInternacional.
CarinaPerelli
ExdirectoradelaDivisióndeAsistenciaElectoraldelasNacionesUnidas
I
II
Prefacio
Es motivo de especial satisfacción para nuestras instituciones poner al alcance del
público interesado de habla hispana el Nuevo manual de IDEA Internacional para el
diseño de sistemas electorales, no sólo porque esta publicación se inscribe y constituye
untestimoniomásdelafructíferarelacióndecooperaciónquehemosdesarrolladopor
variosaños,sinoademásyfundamentalmenteporqueconellasebuscacontribuircon
renovadoempeñoaundebatecadavezmásinformadoyrigurososobreuntemaclave
paraelarraigoyelfortalecimientodelagobernabilidaddemocrática.
ComolúcidamenteloadviertelaexsecretaríageneraldeIDEAInternacionalenel
prefacioalaedicióneninglésdeestemanual,nofuefácilquelosestudiosespecializados
sobrelossistemaselectorales,iniciadosporMauriceDuvergerhaceyacasimediosiglo,
trascendieran los confines académicos e influyeran en el mundo de la política real.
Aunquelabrechaentreestosdosmundossefuecerrandogradualmente,nohayduda
dequeesenelmarcodelprocesodeexpansiónyrevalorizaciónsinprecedentedelas
institucionesyprácticasdemocráticas,queseregistraenlosúltimostresocuatrolustros
endiversasregionesdelmundo,cuandolareflexiónyelconocimientoespecializados
sobre los sistemas electorales se convierten en un insumo estratégico del diseño
institucional.
Sobre todo a partir de la década de los 90, cuando muchas de las democracias
emergentes o restauradas, pero también algunas de las desarrolladas, escrutan las
opciones disponibles pero también exploran nuevas alternativas para reformar sus
regímenes político-institucionales, asistimos a un tan vigoroso como inédito proceso
de innovación y reforma tanto en la concepción como en el diseño de los sistemas
electorales. Fue en ese contexto y en atención a las necesidades de información y
directrices comparadas, que IDEA Internacional tomó la iniciativa para publicar en
1997laediciónoriginaldesuManualparaeldiseñodesistemaselectorales.Tresaños
después,conscientesdelaimportanciadeponerestaobrapioneraalalcancedelpúblico
dehablahispana,elInstitutoFederalElectoral(IFE)yelTribunalElectoraldelPoder
JudicialdelaFederación(TEPJF)deMéxico,sumaronsusesfuerzosparapublicarla
correspondienteversiónenespañol.
Comofuentedeinformacióndecarácterintegralyherramientaprácticadetrabajo,
elmanualhasidounaobraampliamenteutilizada.Inclusosehapuestoadisposicióndel
públicointeresadoenelsitiodeIDEAenInternetyhasidoeditadaenárabe,birmano
y francés. Sin embargo, desde que se publicó la versión original se han producido
importantesdesarrolloseinnovacionesenelcampodelaconcepciónyeldiseñodelos
sistemaselectorales.
III
Variospaíseshanmodificadosussistemasyexploradonuevasopciones.Losprocesos
decambiohangeneradoleccionesútiles.Nohaydudadequehoyendíaexisteunmayor
conocimiento,perotambiénunamejorcomprensión,delarelaciónentrelossistemas
electorales y los sistemas de partidos con los marcos democráticos institucionales en
su sentido más amplio, especialmente en las nuevas democracias. Existe una clara
concienciadequeelcambiodeunsistemaelectoralnoconstituyesólounacuestión
técnica, sino que se trata de un proceso político que requiere tanto de un debate
públicoabiertocomodeuncuidadosoprocesodeconstruccióndeconsensosydeuna
evaluaciónintegraldelasopcionesdisponibles.Además,existeunaclaraevidenciade
queeldiseñodeunsistemaelectoralpuedeserunaherramientaclavedelasestrategias
paraelmanejodeconflictos,alcoadyuvaraestablecerfirmesfundamentosparauna
democraciasustentable.
ElcontextonopodíasermásexigenteyapropiadoparaqueIDEAInternacional
tomaralainiciativadepublicarunanuevaedicióndelManualparaeldiseñodesistemas
electorales,yparaquecasideinmediatoconvinieraconelIFEyelTEPJFdeMéxicola
preparacióndelaversiónenespañol,lacualreflejainclusoloscambiosdesistemamás
importantesquesehanregistradodesdelapublicacióndeloriginaleninglésyhasta
principiosde2006.Sibien,elNuevomanualsemantienefielalaideaoriginal,incluye
untextocentralactualizado,nuevosestudiosdecasoymaterialnovedosorespectoal
procesodereformaelectoralyatemasespecíficoscomolacalidaddelarepresentación,
los desafíos que se plantean en situaciones de post-conflicto y el uso de opciones de
democraciadirecta.Tambiénseincluyeunalistarevisadadelossistemaselectoralesque
hayenelmundo,presentadamediantemapas,anexosycuadros.
Nodejadeserunacoincidenciaafortunadaquelapublicacióndelaversióneninglés
delNuevoManualsehayadadoenelmarcodelaconmemoracióndelXaniversario
de IDEA y que la publicación de la versión en español se produzca en la víspera de
laseleccionesfederalesdel2dejuliode2006enMéxico,yduranteunañoelectoral
particularmenteintensoenAméricaLatina.Realmenteaspiramosaqueestapublicación
seaunafuentedeinformaciónútilydefácilacceso,queapoyeatodoslosqueparticipan
enprocesosdedesarrolloyfortalecimientodemocrático.
LuisCarlosUgalde
ConsejeroPresidente
InstitutoFederalElectoral
IV
VidarHelgesen
SecretarioGeneral
IDEAInternacional
LeonelCastillo
MagistradoPresidente
TribunalElectoraldelPoder
JudicialdelaFederación
Índice
Prólogo ..................................................................................................................................................................... I
Prefacio ..................................................................................................................................................................III
Abreviaturas ..........................................................................................................................................................IX
1. Panorama general .................................................................................................................................1
Introducción ............................................................................................................................................................1
Cómo utilizar este manual ....................................................................................................................................3
¿Qué son los sistemas electorales? ...................................................................................................................5
La importancia de los sistemas electorales .....................................................................................................6
Sistemas electorales y sistemas de partidos ...................................................................................6
Sistemas electorales y manejo de conflictos ...................................................................................7
Efectos psicológicos y mecánicos .....................................................................................................7
La importancia del contexto ................................................................................................................7
El andamiaje democrático en su conjunto ........................................................................................8
Criterios para el diseño .......................................................................................................................................10
Ofrecer representación ......................................................................................................................11
Hacer que las elecciones sean accesibles y significativas ........................................................11
Ofrecer incentivos para la conciliación ..........................................................................................12
Facilitar un gobierno estable y eficiente .........................................................................................13
Asegurar que el gobierno rinda cuentas ........................................................................................14
Asegurar que los representantes rindan cuentas .........................................................................14
Fortalecer a los partidos políticos ....................................................................................................15
Promover la oposición y supervisión legislativa ............................................................................15
Hacer de las elecciones un proceso sustentable .........................................................................16
Considerar las “normas internacionales” ......................................................................................16
Conclusiones ........................................................................................................................................17
El proceso de cambio ..........................................................................................................................................17
Responsables del diseño ...................................................................................................................18
Mecanismos de reforma ....................................................................................................................22
Consejos para el debate y el diálogo ...............................................................................................24
Consejos para la instrumentación ....................................................................................................25
Evaluación del impacto del cambio .................................................................................................25
Tendencias en la reforma de los sistemas electorales ................................................................26
Componentes del diseño .....................................................................................................................................26
V
2. El mundo de los sistemas electorales .................................................................................29
Sistemas de pluralidad/mayoría .......................................................................................................................31
Sistemas de representación proporcional ......................................................................................................31
Sistemas mixtos ...................................................................................................................................................32
Otros sistemas ....................................................................................................................................................32
3. Los sistemas y sus consecuencias ........................................................................................39
Sistemas de pluralidad/mayoría .......................................................................................................................39
¿Qué son los sistemas de pluralidad/mayoría? ..............................................................................39
Mayoría simple (MS) ..........................................................................................................................39
Voto en bloque (VB) ............................................................................................................................50
Voto en bloque por partido (VBP) .....................................................................................................54
Voto alternativo (VA) ...........................................................................................................................55
Doble ronda (DR) .................................................................................................................................57
Sistemas de representación proporcional ......................................................................................................67
¿Qué es la representación proporcional? .......................................................................................67
Representación proporcional por listas (RPL) ...............................................................................70
Voto único transferible (VUT) ............................................................................................................83
Temas relacionados con la representación proporcional ...........................................................90
Magnitud de los distritos .......................................................................................................90
Umbrales ...................................................................................................................................96
Listas abiertas, cerradas y libres .........................................................................................97
Sistemas mixtos .................................................................................................................................................105
Representación proporcional personalizada (RPP) ....................................................................106
Sistemas paralelos (SP) ...................................................................................................................120
Otros sistemas ..................................................................................................................................................129
Voto único no transferible (VUNT)..................................................................................................129
Voto limitado (VL)...............................................................................................................................135
Conteo de Borda (CB) .......................................................................................................................135
Niveles de aplicación de los sistemas electorales y sistemas híbridos ................................................135
VI
Consideraciones sobre la representación ....................................................................................................139
Representación de las mujeres ......................................................................................................139
Representación de las minorías .....................................................................................................140
Representación comunitaria ...........................................................................................................141
Fecha de las elecciones ..................................................................................................................142
Voto a distancia .................................................................................................................................143
Cuestiones de participación electoral ...........................................................................................144
Temas relevantes adicionales para elecciones en contextos de transición o
posteriores a conflictos ....................................................................................................................................144
4. Sistemas electorales, marcos institucionales y gobernabilidad .................147
Elección presidencial .......................................................................................................................................148
Mayoría simple ..................................................................................................................................148
Doble ronda ........................................................................................................................................151
Voto preferencial ...............................................................................................................................153
Requisitos de distribución geográfica del voto ...........................................................................155
Elección de la cámara alta ...............................................................................................................................156
Diferentes niveles de gobierno .......................................................................................................................158
Elección de órganos supranacionales ...........................................................................................................158
Elección de congresos federales/estatales y de jurisdicciones autónomas ........................................158
Elección de autoridades locales .....................................................................................................................159
Sistemas electorales y partidos políticos .....................................................................................................164
Opciones de democracia directa ....................................................................................................................169
5. Implicaciones presupuestales y administrativas de los sistemas
electorales ..................................................................................................................................................171
6. Consejos para los diseñadores de sistemas electorales ...................................177
Cuadros y Gráficas
Cuadro 1. Cambios recientes en sistemas electorales ..................................................................................27
Cuadro 2. Sistemas electorales para legislaturas nacionales ......................................................................33
Cuadro 3. Distribución de sistemas electorales para legislaturas nacionales ..........................................35
Cuadro 4. Países que utilizan sistemas de representación proporcional personalizada.......................106
Cuadro 5. Países que utilizan sistemas paralelos .........................................................................................128
Cuadro 6. Variantes de la representación proporcional .............................................................................136
VII
Cuadro 7. Cinco opciones de sistemas electorales: ventajas y desventajas ...........................................137
Cuadro 8. Potenciales implicaciones presupuestales y administrativas
de 12 sistemas electorales ................................................................................................................................175
Gráfica 1. Familias de sistemas electorales .....................................................................................................30
Gráfica 2. Familias de sistemas electorales: distribución de países y territorios ....................................36
Estudios de caso
Columbia Británica ............................................................................................................................................... 19
India ........................................................................................................................................................................ 45
Palestina ................................................................................................................................................................. 51
Papua Nueva Guinea ........................................................................................................................................... 58
Kirguistán ............................................................................................................................................................... 63
Sudáfrica ................................................................................................................................................................ 73
Indonesia ................................................................................................................................................................ 78
República de Irlanda ............................................................................................................................................ 85
Chile ........................................................................................................................................................................ 91
Brasil ....................................................................................................................................................................... 99
Lesotho ................................................................................................................................................................. 107
México .................................................................................................................................................................. 111
Nueva Zelandia ................................................................................................................................................... 116
Tailandia ............................................................................................................................................................... 121
Senegal ................................................................................................................................................................. 125
Japón .................................................................................................................................................................... 130
Parlamento Europeo ........................................................................................................................................... 160
China ..................................................................................................................................................................... 165
Anexos
A. Los sistemas electorales de 213 países independientes y territorios asociados (2006) ...................184
B. Glosario ...........................................................................................................................................................193
C. Lecturas complementarias ...........................................................................................................................203
D. Impacto de los sistemas electorales en la conversión de votos en escaños .....................................207
E. Demarcación de distritos ..............................................................................................................................210
F. Sobre los autores ............................................................................................................................................212
G. Reconocimientos ..........................................................................................................................................217
H. Sobre las instituciones asociadas ..............................................................................................................219
VIII
Abreviaturas
CB
DP
DR
DU
MS
OE
SP
RP
RPL
RPP
VA
VB
VBP
VL
VUNT
VUT
Conteo de Borda
Distrito pluripersonal o plurinominal
Doble ronda
Distrito unipersonal o uninominal
Mayoría simple
Organismo electoral
Sistema paralelo
Representación proporcional
Representación proporcional por listas
Representación proporcional personalizada
Voto alternativo
Voto en bloque
Voto en bloque por partido
Voto limitado
Voto único no transferible
Voto único transferible
IX
1
CAPÍTULO 1
CAPÍTULO 1
X
1. Panorama general
Introducción
1.LA SELECCIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL ES UNA DE LAS DECISIONES INSTITUCIONALES
másimportantesparacualquierdemocracia.Casientodosloscasos,laseleccióndeun
determinadosistemaelectoraltieneefectosprofundosparaelfuturodelavidapolítica
delpaísy,unavezadoptado,suelemantenerseestableporlargotiempoenlamedida
enquesecristalizanasualrededorinteresespolíticosyelpropiosistemarespondea
losestímulosqueselepresentan.Sibienenlosúltimostiempossehavueltocomún
el diseño consciente de los sistemas electorales, tradicionalmente que esto ocurriera,
esdecir,queseseleccionarademaneraconscienteydeliberada,eramuypocousual.
Confrecuencialaseleccióndeunsistemaelectoralocurríademaneraaccidental,erael
resultadodeunaexcepcionalcombinacióndecircunstancias,deunatendenciapasajera
odeuncaprichodelahistoria,enelquegeneralmentegravitarondemaneradecisiva
losefectosdelcolonialismoodeunpaísvecinoinfluyente.
2. Cualquier democracia emergente selecciona (o hereda) un sistema electoral para
integrarsulegislatura.Deigualforma,unacrisispolíticaenunademocraciaestablecida
puedeconvertirseenunaoportunidadparamodificarelsistemaelectoralycuandono
existecrisis,lospromotoresdeunareformapolíticapuedentratardeincorporarenla
agendapolíticauncambiodelsistemaelectoral.Ladecisióndemodificaroconservarun
sistemaelectoralsueleverseinfluenciadaporalgunadelassiguientescircunstancias:
• Losactorespolíticoscarecendelconocimientoeinformaciónbásicaparareconocer
plenamentelasvariantesyconsecuenciasdelosdistintossistemaselectorales.
• Los actores políticos, por el contrario, utilizan su conocimiento sobre sistemas
electorales para promover un diseño que piensan que va a operar en su propio
beneficio.
1
Lasdecisionestomadaspuedentenerconsecuenciasquenoseprevieronenelmomento
deadoptarlas,comotambiénefectosquesílofueron.Puedeocurrirquelasdecisiones
noseanlasmejoresparalasaludpolíticadelpaísalargoplazoeincluso,enocasiones,
puedentenerefectosdesastrososparasusperspectivasdemocráticas.
3. Por lo tanto, el contexto dentro del cual se selecciona un sistema electoral puede
ser tan importante como la selección misma. La selección de un sistema electoral es
másunprocesopolíticoqueunacuestiónenlaqueungrupodeespecialistastécnicos
independientes pueda dar una respuesta única correcta. De hecho, la consideración
relacionadadelasventajaspolíticasescasisiempreunfactorqueinfluyeenlaselección
del sistema electoral —a veces el único— mientras que el repertorio de alternativas
disponiblesesconfrecuenciarestringido.Deigualforma,loscálculosdeinteréspolítico
acortoplazopuedenocultarlasconsecuenciasalargoplazodeundeterminadosistema
electoral,asícomolosinteresesdelsistemapolíticoensuconjunto.Enconsecuencia,
estemanualreconocetalescondicionamientosprácticos,perotambiéntratadeenfocarse
enlosasuntosrelacionadosconlaseleccióndeunsistemaelectoraldelamaneramás
ampliaeintegralposible.
4. En especial, el manual se dirige a los negociadores políticos, a los diseñadores de
textos constitucionales y a todas aquellas personas involucradas en los debates sobre
lasinstitucionespolíticasendemocraciasemergentes,restauradasoentransición.Sin
embargo,comolaconstruccióndeinstitucionespolíticasnosóloesunatareaclavepara
lasnuevasdemocraciassinotambiénparalasestablecidasqueestánbuscandomodificar
sus sistemas para reflejar de mejor forma las nuevas realidades políticas, el manual
tambiénabordalasprobablesinquietudesdeaquellaspersonasque,enlasdemocracias
establecidas,puedenestardiseñandoorediseñandosistemaselectorales.Envirtuddela
audienciaalaquesedirige,estemanualabordaalgunosdelostemasmáscomplejos,al
mismotiempoquesimplificabuenapartedelaliteraturaacadémicaenlamateria.Sien
algunasocasioneselmanualparecesimplificaralgunascuestionesyenotrastornarlas
complejas,laexplicaciónusualmenteresideenlosintentosdeequilibrarlosprincipios
declaridadeintegración.
Sibienloscontextosenlosquelasdemocraciasemergentesylasestablecidasllevanacabo
susseleccionesinstitucionalespuedendiferirsignificativamente,susobjetivosalargoplazo
son generalmente los mismos: adoptar instituciones que sean suficientemente fuertes
para promover una democracia estable, pero suficientemente flexibles para ajustarse a
circunstanciascambiantes.Cadademocraciatienemuchoqueaprenderdeotras.
Eldiseñoinstitucionalesunprocesoconstanteyestemanualtratadeextraerlaslecciones
aprendidasdelosmúltiplesejemplosdediseñoinstitucionalqueexistenenelmundo.
5. Gran parte del diseño constitucional se ha realizado de manera relativamente
reciente: la tendencia global hacia la gobernabilidad democrática que se desarrolló
2
6. Si bien este manual se concentra en los sistemas electorales a nivel nacional, las
alternativas que se examinan son todas aquellas que se le pueden plantear a una
comunidadquequiereorganizarunaelección.Porlotanto,elmanualnosolopuedeser
deutilidadparalosdiseñadoresdeinstitucionesanivelnacional,localosupranacional,
sinotambiénparaasociacionesdeprofesionistas,gremiosogruposorganizadosdela
sociedadcivil.
Cómo utilizar este manual
7. Al proveer un análisis detallado de las distintas alternativas disponibles y sus
consecuencias y mostrar como han funcionado los sistemas electorales a lo largo
del universo democrático, este manual pretende lograr dos objetivos: expandir el
conocimientoeilustrarlosdebatespolíticos,yofreceralosdiseñadoresdeconstituciones,
instituciones políticas y leyes electorales, herramientas que les ayuden a tomar
decisionesinformadasy,porlotanto,evitaralgunosdelosefectosmásdisfuncionalesy
desestabilizadoresquecomportalaseleccióndedeterminadossistemaselectorales.
8. El manual inicia con un examen de lo que son los sistemas electorales y por qué
sonimportantesparaeléxitoylaestabilidadpolíticadeunpaís.Despuéssugiere10
criterios que pueden ser utilizados cuando se busque decidir qué sistema electoral es
másapropiadoparaunadeterminadasociedad(secciones27a45)yanalizaasuntos
relacionadosconunprocesoorientadoasurevisiónycambio.Habiendoestablecidoeste
marco,enlassecciones2y3describelosdistintossistemaselectoralesysuspotenciales
consecuencias.Lasventajasydesventajasdecadasistemasontomadasdeexperiencias
históricasydelostextosdeespecialistasenlamateria.
9.Actualmenteseusaunagranvariedaddesistemaselectoralesysonaúnmáslasvariantes
decadaunodeellos,peroenarasdesimplificarelproblemaloshemosagrupadoen
tresgrandesfamilias:sistemasdepluralidad/mayoría,sistemasproporcionalesysistemas
mixtos.Dentrodeellasdistinguimosnueve“subfamilias”:mayoríasimple(MS),votoen
3
Panorama general
durante la década de 1980 y 1990 despertó un nuevo interés tanto en la búsqueda
demodelosduraderosdeinstitucionesrepresentativascomoenlareevaluacióndelos
sistemaselectorales.Esteprocesofuealentadoporlapercepcióndequelaselecciónde
las instituciones políticas puede tener un impacto significativo en el sistema político
ensuconjunto.Porejemplo,sereconocecadavezmásqueunsistemaelectoralpuede
ser diseñado tanto para brindar representación geográfica local como para promover
la proporcionalidad; puede promover el desarrollo de un sistema fuerte y viable de
partidospolíticosanivelnacionalyasegurarlarepresentacióndemujeresyminorías
regionalesy,puedeayudara“manufacturar”lacooperaciónyelarregloensociedades
divididasmedianteelusocreativodedeterminadosincentivosyrestricciones.Hoyen
díalossistemaselectoralessonpercibidoscomounadelasinstitucionespolíticasmás
influyentesydeunaimportanciacrucialparatemasmásampliosdegobernabilidad.
bloque(VB),votoenbloqueporpartido(VBP),votoalternativo(VA)ydobleronda(DR)
sonsistemasdepluralidad/mayoría;representaciónproporcionalporlistas(RPL)yvoto
únicotransferible(VUT)sonsistemasderepresentaciónproporcional;yrepresentación
proporcional personalizada (RPP) y paralelos (SP) son ejemplos de sistemas mixtos.
Además,hayotrossistemascomoelvotoúniconotransferible(VUNT),votolimitado
(VL) y conteo de Borda (CB) que no encajan dentro de ninguna de las categorías
planteadas(vercuadro1)ypuedenserconsideradoscomootrastressubfamilias.
10.Estegrupodefamiliassehadiseñadoconelpropósitodebrindarunaguíaclara
y concisa para la selección entre los distintos sistemas. Si bien se basa en tipologías
ampliamente reconocidas, trata de tomar en cuenta a todos los sistemas electorales
queseempleanenelmundohoyendíaparaeleccioneslegislativasanivelnacional,
independientementedeconsideracionesmásgeneralessobredemocraciaylegitimidad.
Lossistemashansidoclasificadosdeacuerdoconlosprocedimientosenquesebasan,
másqueenfuncióndesusresultados:sibienlosresultadosenlospaísesqueemplean
sistemas proporcionales son generalmente más proporcionales que en aquellos que
utilizansistemasdemayoría,estonosiempreeselcaso.
11.Despuésdedescribirlosmecanismosylasconsecuenciasdecadasistemaelectoral,
elcapítulo3abordaunaseriedecuestionesqueserelacionancontodoslossistemas
electorales, como la representación de mujeres y de minorías, la representación
comunitaria, la concurrencia de distintas elecciones, el voto obligatorio, el voto en
ausencia o el voto en el extranjero. Este manual se enfoca en elecciones legislativas,
comolasdeasambleasnacionalesodelascámarasbajasdeunparlamentoocongreso,
perolasopcionesdesistemasparaelegirpresidente,cámaraaltaensistemasbicamerales
uórganosdegobiernoanivellocal,tambiénseexaminanenelcapítulo4,queaborda
algunos temas específicos que enfrentan las elecciones para órganos supranacionales
comoelParlamentoEuropeo,asícomolasimplicacioneselectoralesdedistintasformas
defederalismoydejurisdiccionesterritorialesautónomas.
El capítulo 5 trata las importantes implicaciones financieras y administrativas que
comportalaseleccióndeunsistemaelectoralyelcapítulo6concluyeconunaseriede
recomendacionesparalosdiseñadoresdesistemaselectorales,extraídasdelasexperiencias
deunbuennúmerodeespecialistasquehanayudadoaredactarconstitucionesyleyes
electoralesendistintaspartesdelmundo.Losanexoscomprendenunatablaqueenlista
lasparticularidadesdelossistemaselectoralesde213paísesyterritoriosindependientes,
unglosariodetérminos,unabibliografíadelecturasadicionalesyejemplosdelosefectos
delossistemaselectoralesyladelimitacióndedemarcacioneselectorales.
12.Alolargodeltextosehanintercalado18estudiosdecasoquetratandeconectar
lasteoríasabstractassobreeldiseñodesistemaselectoralesconexperienciasconcretas.
A los autores de estos estudios de caso, expertos en la política de los países que se
lesasignaron,selespidióqueabordaraninterrogantescomolassiguientes:¿cuálesel
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13.Estemanualnopretendeofrecerrespuestasatodaslasinterrogantessobreeldiseño
de sistemas electorales, lo que se espera es brindar suficiente material para permitir
unaseleccióninformadayestimularundebatemásampliosobrequétiposdesistemas
electoralespuedenfuncionarmejorenundeterminadopaís.Elmanualnoesprescriptivo:
noexistefórmulaalguna,nipuedeexistir,queledigaallector,porejemplo,queuna
sociedad que tiene 60% de población musulmana y 40% de población católica, un
sistematripartidistayunaviolentahistoriasecesionistadebeadoptarundeterminado
sistemaelectoral.Loquehaceessugerirparámetrossobrelasopcionesdisponiblesy,al
hacerlo,ofreceunabaseparatomarunadecisióninformada.
A través de los ejemplos y los estudios de caso, el lector de un país puede estar en
condicionesdeidentificarcómohansidomanejadosproblemasynecesidadesanálogos
en otras partes del mundo. Cada país es distinto, pero su especificidad usualmente
radica en la conjunción de factores socio-económicos; por ejemplo, en la forma en
queunasociedadyunaculturadefinenelconceptoderepresentación,laimportancia
queleconfierenalosaspectosétnicososuhistoriadeconflictosinternos.Porello,al
potencialdiseñadorde