IMPLEMENTASI PROYEK OPERASI NASIONAL AGRARIA ( PRONA ) (Studi kasus pelaksanaan PRONA di Kelurahan Pulorejo, Mojokerto).
IMPLEMENTASI PROYEK OPERASI NASIONAL
AGRARIA ( PRONA )
(Studi kasus pelaksanaan PRONA di Kelur ahan Pulor ejo,
Mojoker to)
SKRIPSI
Diajukan untuk memenuhi sebagai per syar atan memper oleh Gelar Sarjana
pada FISIP UPN: “VETERAN” J awa Timur
Disusun oleh :
AGNITYAS RACHMADIYAN
NPM. 0741010016
YAYASAN KESEJ AHTERAAN PENDIDIKAN DAN PERUMAHAN UNIVERSITAS
PEMBANGUNAN NASIONAL “VETERAN” J AWA TIMUR
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI NEGARA
SURABAYA
2011
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
KATA PENGANTAR
Dengan memanjatkan puji dan syukur kehadirat Allah SWT, atas segala
rahmat
dan
karunia-Nya,
sehingga
Penulis
dapat
menyelesaikan
Skripsi yang berjudul “IMPLEMENTASI PELAKSANAAN PROYEK OPERASI
NASIONAL AGRARIA ( PRONA ). (Studi kasus pelaksanaan Prona di
Kelurahan Pulorejo, Mojokerto)
Skripsi ini disusun dalam rangka memenuhi persyaratan kurikulum
Program Studi Administrasi Negara, Fakultas Ilmu
Sosial dan Ilmu Politik
Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jawa Timur.
Dalam kesempatan ini penulis mengucapkan terima kasih kepada Drs.
Hartono Hidayat, Msi sebagai dosen pembimbing yang telah meluangkan
waktunya untuk membimbing. Tak lupa juga penulis mengucapkan terima kasih
kepada pihak-pihak yang telah membantu dalam pelaksanaan skripsi ini
diantaranya:
1. Ibu Dra. Ec. Hj. Suparwati, MSi, selaku Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan
Politik Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jawa Timur.
2. Bapak DR. Lukman Arif, M.Si, Kepala Program Studi Ilmu Administrasi
Negara, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Pembangunan Nasional
“Veteran” Jawa Timur.
3. Ibu Dra. Susi Hardjati, MAP, sekretaris Program Studi Ilmu Administrasi
Negara, Fakulatas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Pembangunan Nasional
“Veteran” Jawa Timur.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
iii
4. Pegawai Kantor Badan Pertanahan Nasional Kota Mojokerto, sebagai tempat
penelitian.
5. Instansi Dinas Kelurahan Pulorejo Kota Mojokerto yang membantu memberi
data untuk melengkapi penulisan skripsi.
6. Kedua Orangtuaku mama papa dan adikku Dwimas dan Rana yang selalu
mendukung dan memberi semangat serta doa-nya selama ini.
7. Buat Mira, Lita, Nilam, Anggi, Bagus, Bela, Gita, Syamsi, Dinda, Erna,
semua angkatan 07’ dan temen kos ku yang selalu memberi semangat kepada
penulis, terima kasih atas semangat dan doanya.
8. Pihak-pihak yang telah membantu dalam penulisan skripsi ini yang tidak
dapat disebutkan satu persatu.
Penulis
menyadari
bahwa
penulisan
Skripsi
ini
jauh
dari
kesempurnaan, oleh karena itu kritik dan saran dari semua pihak sangat penulis
harapkan. Akhir kata semoga dengan Skripsi ini dapat bermanfaat dan menambah
wawasan khususnya bagi penulis dan bagi fakultas pada umumnya serta para
pembaca.
Surabaya, Desember 2011
Penulis
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
iv
DAFTAR ISI
Halaman
KATA PENGANTAR ........................................................................................
iii
DAFTAR ISI ......................................................................................................
v
DAFTAR TABEL ..............................................................................................
ix
DAFTAR GAMBAR ..........................................................................................
x
LAMPIRAN-LAMPIRAN ................................................................................
xi
BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Masalah.....................................................................
1
1.2. Perumusan Masalah ...........................................................................
16
1.3. Tujuan Penelitian ...............................................................................
16
1.4. Kegunaan Penelitian ..........................................................................
16
BAB II
KAJ IAN PUSTAKA
2.1. Penelitian Terdahulu ..........................................................................
17
2.2. Landasan Teori ................................................................................
19
2.2.1. Kebijakan Publik..........................................................................
19
2.2.1.1. Pengertian Kebijakan Publik ............................................
19
2.2.1.2. Sifat Kebijakan Publik .......................................................
22
2.2.1.3. Bentuk Kebijakan Publik ...................................................
23
2.2.1.4. Tahap – Tahap KebijakanPublik .......................................
24
2.2.1.5. Tipe- Tipe Model Kebijakan Publik ...................................
25
2.2.2. Implementasi Kebijakan ..............................................................
28
2.2.2.1. Pengertian Kebijakan Publik .............................................
28
2.2.2.2. Model – model Kebijakan Publik.......................................
29
2.2.2.3. Faktor – faktor Pengaruh Kebijakan...................................
37
2.2.2.4. Sumber – Sumber Kebijakan ............................................
38
2.2.2.5. Keberhasilan dan Kegagalan implementasi Kebijakan .......
40
2.2.2.6. Prospek Untuk memperbaiki kebijakan ..............................
41
2.2.3. Proyek Operasi Nasional Agraria (PRONA) .................................
42
2.2.3.1. Konsep Prona ....................................................................
42
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
2.2.3.2. Latar Belakang Prona ........................................................
45
2.2.3.3. Syarat – syarat Pelaksanaan Prona .....................................
46
2.2.3.4. Sasaran Pelaksanaan Prona ................................................
46
2.2.3.5. Biaya Pelaksanaan Prona ...................................................
48
2.2.3.6. Prosedur PelaksanaanProna ...............................................
49
2.2.3.7. Pelaksanaan Prona .............................................................
50
2.2.4. Sertifikat Tanah ..........................................................................
55
2.2.4.1. Pengertian sertifikat ..........................................................
55
2.2.4.2. Fungsi Sertifikat Tanah......................................................
56
2.2.4.3. Pengeluaran Sertifikat........................................................
57
2.2.4.4. Penerbitan Sertifikat ..........................................................
58
2.2.5. Pendaftaran Tanah......................................................................
59
2.2.5.1.
Dasar Pendaftaran Tanah..................................................
59
2.2.5.2.
Pengertian Pendaftaran Tanah .........................................
60
2.2.5.3.
Azas Pendaftaran Tanah ...................................................
61
2.2.5.4.
Tujuan Pendaftaran Tanah................................................
62
2.2.5.5.
Obyek Pendaftarn Tanah ..................................................
63
2.2.5.6.
Penyelenggaraan Pelaksanaan Pendaftarn Tanah ..............
63
2.2.5.7.
Pelaksanaan Pendaftaran tanah .........................................
65
2.2.6. Pennyuluhan .............................................................................
66
2.3.
BAB III
2.2.6.1.
Pengertian penyuluhan ....................................................
66
2.2.6.2.
Tujuan penyuluhan ..........................................................
67
2.2.6.3.
Metode penyuluhan .........................................................
67
Kerangka Berpikir ....................................................................
69
METODE PENELITIAN
3.1. Jenis Penelitian .................................................................................
70
3.2. Fokus Penelitian ...............................................................................
71
3.3. Lokasi Penelitian ..............................................................................
72
3.4. Sumber Data .....................................................................................
73
3.5. Teknik Pengumpulan Data ................................................................
75
3.6. Jenis Data .........................................................................................
78
3.7. Analisis Data ....................................................................................
78
3.8. Keabsahan Data ................................................................................
80
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
BAB IV HASIL DAN PEMBAHASAN
4.1. Gambaran Umum Obyek Penelitian ..................................................
83
4.1.1. Gambaran Kota Mojokerto .........................................................
83
4.1.2. Kantor BPN Mojokerto ..............................................................
84
4.1.3. Visi, Misi BPN Kota Mojokerto .................................................
86
4.1.4. Struktur Organisasi ....................................................................
88
4.1.5. Tugas Pokok dan Fungsi .............................................................
89
4.1.6. Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto ..............................
93
4.1.7 Proyek Operasi Nasional Agraria (PRONA) ................................
98
4.1.8 Pelaksanaan PRONA di Kelurahan Pulorejo ..............................
101
4.2. Hasil Penelitian ..................................................................................
106
4.2.1 Prosedur ......................................................................................
106
4.2.2 Persyaratan Administrasi ............................................................
111
4.2.3 Biaya Pelaksanaan PRONA ........................................................
115
4.3. Pembahasan .......................................................................................
119
4.3.1. Prosedur ....................................................................................
119
4.3.2 Persyaratan Administrasi ............................................................
123
4.3.3 Biaya PelaksanaanPRONA .........................................................
125
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN
5.1. Kesimpulan .......................................................................................
128
5.2. Saran ...............................................................................................
129
DAFTAR PUSTAKA
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
DAFTAR TABEL
Tabel 1.1 Jumlah penduduk kecamatan Prajurit kulon...............................
10
Tabel 1.2 Rekapitulasi hak atas tanah kota Mojokerto ..............................
11
Tabel 1.3 Jumlah tanah yang sudah bersertifikat dan yang belum bersertifikat
di Kelurahan Pulorejo ...............................................................
12
Tabel 4.1 Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto Berdasarkan jenis
Kelamin ...................................................................................
91
Tabel 4.2 Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto Berdasarkan
Pendidikan ...............................................................................
92
Tabel 4.3 Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto Berdasarkan Pangkat/
Golongan .................................................................................
93
Tabel 4.4 Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto Berdasarkan jenis
pekerjaan .................................................................................
95
Tabel 4.5 Luas Penggunaan Tanah Kota Mojokerto tahun 2002-2010 ......
98
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
DAFTAR GAMBAR
Gambar 1 Variabel – variabel Implementasi Kebijakan............................
31
Gambar 2 Kerangka Berfikir ....................................................................
67
Gambar 3 Analisis Data ...........................................................................
78
Gambar 4 StrukturOrganisasi ...................................................................
86
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
LAMPIRAN – LAMPIRAN
Lampiran 1 : Pedoman Wawancara
Lampiran 2 :Matriks Reduksi Data
Lampiran 3 : Surat Keterangan Penelitian
Lampiran 4 : Dokumen Foto
Lampiran 5 : Pendaftaran Tanah Pertama Kali
Lampiran 6 : Keputusan Menteri Dalam Negeri No 189 Tahun 1981
Lampiran 7: PerKBPN RI No 1 Tahun 2010
Lampiran 8: Daftar peserta prona
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
ABSTRAKSI
AGNITYAS RACHMADIYAN, 0741010016, IMPLEMENTASI PROYEK
OPERASI NASIONAL AGRARIA ( PRONA), (studi kasus pelaksanaan
PRONA di Kelurahan Pulorejo)
Dalam penelitian ini menggunakan jenis penelitian deskriptif dengan
menggunakan pendekatan kualitatif yang menggambarkan secara mendalam
obyek penelitian dari fakta – fakta yang ada. Berdasarkan fenomena tersebut
permasalah yang di dapat adalah masalah biaya yang ditetapkan pihak Kelurahan
untuk memenuhi kelengkapan berkas memberatkan masyarakat. Sehingga
perumusan masalah dari masalah tersebut adalah : “Bagaimana implementasi
PRONA di Kelurahan Pulorejo, Mojokerto”. Dengan tujuan penelitian adalah
untuk mengetahui Implementasi PRONA di Kelurahan Pulorejo, Mojokerto.
Pelaksanaan PRONA diatur dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri No
189 Tahun 1981 tentang Pelaksanaan PRONA, pelaksanaan PRONA merupakan
pensertifikatan tanah secara masal dan diatur dalam Peraturan Pemerintah RI no
24 tahun 1997 tentang pendaftaran tanah.
Pelaksanaan penelitian ini dilakukan di Kelurahan Pulorejo Mojokerto,
karena tempat tersebut yang menjadi obyek pelaksanaan PRONA. Dengan fokus
penelitian ini adalah : 1. Prosedur pelaksanaan PRONA, 2. Persyaratan
administrasi pelaksanaan PRONA, 3. Biaya pelaksanaan PRONA.
Informan dan responden dalam penelitian ini adalah Kepala seksi
pengaturan dan penataan pertaahan Kota Mojokerto selaku koordinator dan
penanggung jawab dalam pelaksanaan PRONA, pelaksana kegiatan yaitu staf
Kantor BPN dan staf Kantor Kelurahan Pulorejo serta masyarakat peserta
PRONA.
Hasil penelitian tentang PRONA di Kelurahan Pulorejo diperoleh yaitu :
1. Prosedur : prosedur yang diberikan kepada peserta PRONA sudah baik,
masyarakat antusias dengan program tersebut. 2. Persyaratan administrasi
pelaksanaan PRONA:dalam persyaratan adminstrasi pelaksanaan Prona cukup
baik. Masyarakat dengan mudah mengetahui kelengkapan persyaratan
administrasi. 3. Biaya Pelaksanaan Prona: masyarakat sudah banyak mengetahui
pelaksanaan pensertifikatan tanah dilakukan secara gratis, hanya beberapa saja
yang belum mengerti jika pelaksanaan Prona tidak dipungut biaya. Dan merasa
keberatan dengan pembayaran yang ditetapkan oleh kelurahan dalam pemenuhan
syarat lain sebagai penunjang kelengkapan berkas.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Indonesia sebagai salah satu negara yang sedang berkembang dan
membangun, memiliki susunan perekonomian dan corak kehidupan rakyat
yang masih bersifat agraris. Fungsi tanah sebagai faktor produksi utama,
memegang peranan penting dalam rangka memperbaiki dan meningkatkan
taraf kehidupan rakyat.
Hubungan bangsa Indonesia dengan tanah adalah hubungan yang
bersifat abadi, dan seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia
merupakan kesatuan tanah air dari seluruh rakyat indonesia.
Tanah merupakan perekat Negara Kesatuan Republik Indonesia,
karenanya perlu diatur dan dikelola secara nasional untuk menjaga
keberlanjutan sistem kehidupan berbangsa dan bernegara. Pengaturan dan
pengelolaan pertanahan tidak hanya ditujukan untuk menciptakan ketertiban
hukum, tetapi juga untuk menyelesaikan masalah, sengketa, dan konflik
pertanahan yang timbul.
Dengan begitu kebijakan
nasional di bidang pertanahan
perlu
disusun dengan memperhatikan apirasi dan peran serta masyarakat guna dapat
memajukan kesejahteraan umum.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan
sumber.
1
BAB II
KAJIAN PUSTAKA
2.1. Penelitian Ter dahulu
1. Ayu Wulandari, 2003 Dalam penelitiannya yang berjudul “Implementasi
Kebijakan IMB di kota Surabaya”. Penelitian ini merupakan deskriptif
kualitatif focus penelitian adalah Implementasi kebijakan Perda No.7
Tahun 1992 tentang IMB kota Surabaya. Teknik pengumpulan datanya
adalah accidental sampling, sedangkan pengumpulan datanya adalah
menggunakan teknik berstruktur dan teknik wawancara mendalam(indepth
interview) yang diajukan kepada para calon pengurus IMB. Hasil
penelitian ini menunjukkan bahwa pembangunan di kota Surabaya sangat
berpengaruh kepada tatanan dan wajah kota mendatang. Sehungga perlu
adanya peningkatan kegiatan pemerintah daerah untuk mengatur dan
menata bangunan maka untuk mencapai maksud tersebut Pemerintah
Daerah Kotamadya Surabaya dengan persetujuan DPRD Kotamadya
Surabaya dituangkan dalam Perda Kotamadya Daerah Tingkat II Surabaya
No.7 Tahun 1992 tentang IMB.
2. Kukuh Aprianto, 2007 dalam penelitiannnya yang berjudul Komparasi
pelayanan pengurusan sertifikat tanah antara hak milik dengan hak guna
bangunan di kantor badan pertanahan nasional kabupaten Sidoarjo.
Penelitian ini termasuk jenis penelitian kuantitatif komparataif. Oleh
17
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
18
karena itu penelitian ini mengoperasikan 1 variabel dengan 2 sample,
yakni variabel pelayanan pengurusan sertifikat tanah dan sampelnya
adalah sertifikat ahak milik dengan sertifikat hak guna bangunan.
Indikatorvariabel pelayanan publik adalah sesuai dengan standart
pelayanan menurut SK MENPAN NO 63/kep/M.PAN/2003. Dalam
penelitian ini hipotesa yang diajukan adalah diduga terdapat perbedaan
pelayanan paengursan sertifikat tanah antara hak milik dengan hak guna
bangunan di kantor Badan Pertnahan Nasional Kabupaten Sidoarjo
terbukti kebenarannya. Sehingga diharapkan pihak kantor Badan
Pertanahan Kanbupaten Sidoarjo harus lebih bersifat transparasi di dalam
proses pengurusan sertifikat tanah terutama syarat – syarat pengurusan,
prosedur pengurusan serta biaya pengurusan sertifikat.
3. Fia Arin Setyoningsih, fakultas ilmu sosial dan ilmu politik universitas
pembangunan nasional “veteran” jawa timur. Dengan judul implementasi
kebijakana Perda No 25 tahun 2001 tentang IMB ( Ijin Mendirikan
Bangunan). Penelitian ini menggunakan metode kualitatif. Penelitian ini
bertujuan untuk mendeskripsikan implementasi kebijakana Perda No 25
tahun 2001 tentang Ijin Mendirikan Bangunan (IMB), diharapkan agar
masyarakat dapat mengetahui dan mengerti akan kebijakaan peraturan
daerah karena dapat memperlancar masalah – masalah khususnya yang
berkaitan langsung dengan IMB. Fokus dalam penelitaian adalah
persyaratan imb, biaya imb, dan prosedur Imb untuk rumah tinggal.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
19
Dari ketiga penelitian terdahulu tersebut terdapat persamaan dan juga
perbedaan.
Persamaan
dari
penelitian
pertama
adalah
sama-sama
menggunakan metode deskriptif kualitatif, pengumpulan data sama-sama
dengan wawancara secara mendalam kepada sasaran. Penelitian kedua samasama membahas tentang pengurusan sertifikat tanah. Pada penelitian ketiga
sama-sama membahas tentang Implementasi Kebijakan dari Pemerintah.
Perbedaan dari ketiga penelitian terdahulu dengan penelitian sekarang adalah
terletak pada sudut pandang peneliti, ruang lingkup yang menjadi obyek
peneliti serta pengguna metode penelitian antara penelitianpertama, kedua,
dan ketiga.
2.2. Landasan Teor i
Tujuan landasan teori ini adalah untuk memberikan suatu landasan
berfikir pada penulis dalam usahanya unuk mencari kebenaran yang berkaitan
dengan masalah yang akan dibahas, dimana hasilnya belum mampu dijadikan
sebagai pegangan dalam hubungannya dengan masalah yang dihadapi.
2.2.1. Kebijakan Publik
2.2.4.1. Penger tian Kebijakan Publik
Pada dasarnya terdapat banyak definisi mengenai apa yang
dimaksud dengan kebijakan publik dalam literatur ilmu politik. Misalnya
Thomas Dye dalam Analisis Kebijakan Publik (2005 :2) mendefinisikan
kebijakn publik mengandung makna bahwa (1) kebijakan publik tersebut
dibuat oleh badan pemerintah, bukan organisasi swasta, (2) kebijakan
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
20
publik menyangkut pilihan yang harus dilakukan atau tidak dilakukan
oleh badan pemerintah.
Anderson dalam Islamy (2004:19) mendefinisikan kebijan publik
sebagai berikut : “publik policies are those policies developed by
gevermental bodies and official”. (kebijakan publik adalah kebijakan
yang dikembangkan oleh badan – badan dan pejabat – pejabat
pemerintah).
Dimana implikasi dari kebijakan tersebut adalah:
a. Bahwa kebijakan Negara itu harus mempunyai tujuan tertentu
atau merupakan tindakan yang berorientasi pada tujuan.
b. Bahwa kebijakan Negara itu berisi tindakan atau pola pejabat
pemerintah.
c. Bahwa kebijakan itu adalah apa yang benar – benar dilakukan
oleh pemerintah.
d. Bahwa kebijakan negara itu bersifat positif dalam arti merupakan
beberapa bentuk tindakan pemerintah mengenai suatu masalah
tertentu atau bersifat negatif.
e. Bahwa kebijakan pemerintah setidak- tidaknya dalam arti yang
positif atau selalu didasarkan pada peraturan perundang –
undangan dan bersifat memaksa.
Definisi yang dikemukakan oleh Anderson diatas menganggap
bahwa kebijakan publik itu lebih banyak mengedepankan peran negara
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
21
atau pemerintah. Sejalan dengan pemikian diatas, Dye dalam
Alisahbana (2004:2) mengemukakan juga bahwa kebijakan publik
adalah :
“whatever government choose to door not to do” ( segala sesuatu
atau apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak
dilakukan). Apabila pemerintah memilih untuk melakukan suatu
tindakan, maka tindakan tersebut harus memiliki tujuan dan kebijakan
publik tersebut harus meliputi semua tindakan pemerintah, bukan hanya
keinginan pejabat pemerintah saja.
Menurut Edi Suharto,PhD (2007 : 5) mengatakan kebijakan publik
adalah seperangkat tindakan pemerintah yang di desain untuk mencapai
hasil –hasil tertentu yang diharapkan oleh publik sebagai konstituen
pemerintah.
Ciri – ciri kebijakan publik menurut Wahab (2002:6) yaitu :
a. Merupakan rangkaian keputusan publik.
b. Melibatkan seorang aktor politik dan atau sekelompok lain.
c. Sebagai proses pemilihan tujuan dan sarana untuk mencapainya.
d. Berlangsung dalam situasi tertentu.
e. Ada dalam lingkup atau batas – batas kekuasaan para aktor.
Berdasarkan pengertian – pengertian di atas bahwa kebijakan
publik adalah serangkaian keputusan yang saling berkaitan yang diambil
oleh seorang aktor politik berkenaan dengan tujuan yang telah dipilih
beserta cara – cara atau proses untuk mencapainya, adanya hubungan
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
22
suatu pemerintah dengan lingkungannya dan apapun yang dipilih oleh
pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan.
2.2.4.2. Sifat kebijakan publik
Winarno (2002 : 19) sifat kebijakan publik sebagai arah tindakan dapat
dipahami secara lebih baik bila konsep ini dirinci beberapa kategori
sebagai berikut :
A. Tuntutan – tuntutan kebijakan
Adalah tuntutan – tuntutan yang dibuat oleh aktor swasta atau
pemerintah, ditujukan kepada pejabat – pejabat pemerintah dalam
suatu sistem politik.
B. Keputusan kebijakan
Adalah keputusan – keputusan yang dibuat oleh pejabat
pemerintah yang mengesahkan atau memberi arah dan substansi
kepada tindakan – tindakan kebijakan publik.
C. Pernyataan –pernyataan kebijakan
Adalah pernyataan– pernyataan resmi atau artikulasi – artikulasi
(penjelasan) kebijakan publik.
D. Hasil – hasil kebijakan
Adalah manifestasi nyata dari kebijakan–kebijakan publik hal–hal
yang sebenarnya dilakukan menurut keputusan–keputusan dan
pernyataan-pernyataan kebijakan.
E. Dampak- dampak kebijakan
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
23
Adalah akibat – akibatnya bagi masyarakat baik yang diinginkan
atau tidak diinginkan yang berasal dari tindakan atau tidak adanya
tindakan dari pemerintah.
2.2.4.3. Bentuk bentuk kebijakan publik
Bentuk – bentukkebijakan publik dapat dikelompokan menjadi tiga,
yaitu:
1. Kebijakan publik yang bersifat makro, umum atau mendasar.
Kebijakan ini berbentuk peraturan perundang – undangan yang
mencakup Undang – Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun
1945, undang – undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang –
Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan Peraturan
Daerah.
2. Kebijakan publik yang bersifat meso atau menengah atau penjelas
pelaksana.
Kebijakan ini dapat berbentuk Peraturan Menteri, Surat edaran menteri,
peraturan gubernur, peraturan bupati, dan walikota. Kebijakannya dapat
pula berupa surat keputusan bersama SKB antar menteri gubernur,
bupati atau walikota.
3. Kebijakn publik yang bersifata mikro.
Adalah kebijakan yang mengtur pelaksanaan atau implementasi dari
kebijakan di atasnya. Bentuk kebijakannya adalah peraturan yang
dikeluarkan oleh aparat publik di bawah mentri, gubernur, bupati dan
walikota.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
24
2.2.4.4. Tahap – tahap kebijakan publik
Winarno (2002 : 28) proses pebuatan kebijakan merupakan proses
yang komplek karena melibatkan banyak proses maupun variabel yang
harus dikaji. Oleh karena itu kebijakan publik membagi proses – proses
penyusunan kebijakan publik ke dalam beberapa tahap. Tahap – tahap
kebijakan publik sebagai berikut :
1. Tahap penyusunan agenda
Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah
pada
agenda
publik.sebelumnya
masalah –
masalah
ini
berkompetisi terlebih dahulu untuk dapat masuk ke dalam agenda
kebijakan.
2. Tahap formulasi kebijakan
Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian di
bahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah – masalah tadi di
definisikan untuk kemudian dicari masalah terbaik.
3. Tahap adopsi kebijakan
Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh
para perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu dari alternatif
kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas
legislatif, konsensus antara direktur lembaga atau keputusan
peradilan.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
25
4. Tahap implementasi kebijakan
Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan - catatan
elit jika program tersebut tidak diimplementasikan. Oleh sebab
itu, program kebijakan yang telah diambil sebagai alternatif
pemecahan masalah harus di implementasikan
5. Tahap penilaian kebijakan
Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau
dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang telah dibuat
telah mampu memecahkan masalah
2.2.4.5. Tipe – tipe model kebijakan
Menurut Gaas dan Sisson dalam alisjahbana (2004:15),
menjelaskan model kebijakan (policy models) sebagai representasi
sederhana mengenai aspek – espek yang terpilih dari suatu kondisi
masalah yang disusun untuk tujuan tertentu. Model kebijakan dapat
digunakan
tidak
hanya
untuk
menerangkan,
menjelaskan,
dan
mempredikskan elemen–elemen suatu kondisi masalah melainkan juga
untuk memperbaikinya dengan merekomendasikan serangkaian tindakan
untuk memecahkan masalah – masalah tertentu. Tipe – tipe model
kebijakan antar lain :
1. Model deskriptif
Model – model kebijakan dapat dibandingkan dan dikontraskan
dari berbagai dimensi, yang paling penting diantaranya adalah
membantu membedakan tujuan, bentuk ekspresi dan fungsi
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
26
metodologis dan model. Dan kebijaksanaan yang dikenal saat
iniadalah model deskriptif dan model normatif. Tujuan model
deskriptif adalah menjelaskan sebab- sebab dan konsekuensi dari
pilihan – pilihan kebijakan. Model deskriptif digunakan untuk
memantau hasil – hasil dari aksi – aksi kebijakan.
2. Model normatif
Tujuan model normatif selain menjelaskan dan atau memprediksi
juga memberikan dalil dan rekomendasi untuk mengoptimalkan
beberapa utilitas (nilai). Jenis model normatif yang membantu
menemtukan tingkat kapasitas pelayanan yang optimum (model
antri), waktu pelayanan yang optimum (model penggantian)
pengaturan volume dan waktu yang optimum (model inventaris)
dan keuntungan yang optimum pada investasi publik (model
biaya dan manfaat) masalah – masalah keputusan normatif
biasanya dalam bentuk mencari nilai nilai variabel yang
terkontrol (kebijakan) yang akan menghasilkan manfaat yang
terbesar (nilai) sebagai mana terukur dalam variabel keluaran.
3. Model verbal
Model – model normatif dan deskriptif dapat di ekspresikan di
dalam tiga bentuk utama yaitu : verbal, simbol dan prosedural.
Model verbal dapat di ekspresikan dalam bahasa sehari – sehari,
tidak menggunakan bahasa logika simbolis dan matematis, tetapi
lebih mirip sebagai masalah – masalah substantive. Dalam
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
27
menggunakan model verba, analis bersandar pada penilaian nalar
untuk memprediksi dan menawarkan rekomendasi. Penilaian
nalar menghasilkan argumen kebijakan. Model verbal secara
relatif mudah dikomunikasikan para ahli dan orang awam dengan
biaya yang murah.
4. Model simbolis
Model simbolis menggunakan simbol – simbol matematis untuk
menerangkan hubungan diantara variabel – variabel kunci yang
dipercaya mencari suatu masalah. Prediksi atau solusi yang
optimal diperoleh dari model – model simbolis dengan meminjam
metode – metode matematika, statistk,dan logika. Model simbolis
sulit dikomunikasikan diantara orang awam, termasuk pembuat
kebijakan, dan bahkan diantara para ahli pembuat model sering
terjadi kesalah pahaman tentang elemen – elemen dasar dari
model.
5. Model prosedural
Model prosedural menampilkan hubungan yang dinamis diantara
variabel – variabel yang menjadi ciri suatu masalah kebijakan.
Prediksi – prediksi dan solusi – solusi yang optimal diperoleh
dengan menstimulasi dan meneliti seperangkat hubungan yang
mungkin. Ada perbedaan utama antara model simbolis dan
prosedural, yakni bahwa model simbolis menggunakan data
aktual untuk memperkirakan hibungan diantar – variabe- variabel
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
28
kebijakandan hasil, sedangkan model prosedural mengasumsikan
(mensimulaksikan) hubungan diantara variabel – variabel
tersebut. Salah satu bentuk model prosedural yang paling
sederhana adalah pohon keputusan,
memproyeksikan
konsekuensi
keputusan
–
yang dibuat dengan
keputusan
kebijakan
dan
- konsekuensinya yang mungkin pada masa
mendatang. Pohon keputusan berguna untuk membandingkan
perkiraan subyektif atas konsekuensi dari bermacam – macam
pilihan kebijakan.
2.2.2. Implementasi Kebijakan
2.2.2.1. Pengertian Implementasi Kebijakan
Webster dalam Wahab (2004 : 64 ) menyatakan bahwa
implementasi kebijakan adalah suatu proses melakukan kebijaksanaan.
Pressman dan Wildavsky dalam Tangkilisan (2003 : 17)
mengtakan bahwa Implementasi kebijakan diartikan sebagai interaksi
antara penyusunan tujuan dan sarana – sarana tindakan dalam mencapai
tujuan tersebut atau kemampuan untuk menghubungkan antara yang
diinginkan dengan cara untuk mencapainya.
Meter dan Horn dalam Winarno (2005 : 102) membatasi
implementasi kebijakan sebagai tindakan – tindakan yang dilakukan oleh
individu – individu (kelompok-kelompok) pemerintah maupun swasta
yang diarahkan untuk mencapai tujuan – tujuan yang telah ditetapkan
dalam keputusan –keputusan kebijakan lainnya.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
29
Jadi dapat disimpulkan implementasi kebijakan adalah Proses
melaksanakan keputusan kebijakan yang telah dittapkan tujuannya.
2.2.2.2. Model- model Implementasi Kebijakan
Dalam implementasi kebijakan ada beberapa bentuk model
implementasi yang dikenal. Model ini berguna untuk menyederhanakan
sesuatu bentuk dan memudahkan dalam pelaksanaan kebijakan.
Hogwood dan Gunn dalam Wahab (2004 : 71) mengemukakan
model “Top Down Approach”. Menurut Hogwooddan Gunn untuk dapat
mengimplementasikan
kebijakan
secara
sempurna
(perfect
implementasion), ada 10 (sepuluh) persyaratan yaitu:
a) Untuk melaksanakan program tersedia waktu dan sumber – sumber
yang cukup memadai.
b) Perpaduan sumber- sumber yang diperlukan benar – benar tersedia.
c) Kebijaksanaan yang akan diiplementasikan disadari oleh suatu
hubungan kausalitas yang handal.
d) Hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit rantai
penghubungnya.
e) Hubungan saling ketergantungan harus kecil.
f) Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan.
g) Tugas – tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang tepat.
h) Komunikasi dan koordinat yang sempurna.
i) Pihak – pihak yang memiliki kekuasaan dapat menuntut dan
mendapatkan kepatuhan yang sempurna.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
30
j) Kondisi eksternal yang dihadapi oleh badan /instansi pelaksana
tidak akan menimbulkan gangguan/kendala yang serius.
Sedangkan Mazmanian dan Sabatier dalam Wahab (2004 :
81) menawarkan suatu model dasar dalam implementasi kebijakan
yang disebut A Frame Work For Implementasion Analysis
(Kerangka Analisis Implementasi). Dimana analisis implementasi
kebijaksanaan Negara mengidentasikan variabel – variabel
yangmempengaruhinya tercapainya tujuan – tujuan formal pada
keseluruhan proses implementasi.
Variabel – variabel tersebut diklasifikasikan menjadi tiga kategori
besa,yaitu:
1) Mudah
tidaknya
masalah
yang
akan
dikerjakan
dikendalikan.
2) Kemampuan keputusan kebijaksanaan untuk menstruktur
secara tepat proses implementasinya.
3) Pengaruh langsung berbagai variabel politik terhadap
keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat yang
dalam keputusan kebijaksanaan tersebut.
Gambaran mengenai kerangka konseptual implementasi kebijaksanaan
Negara ini dapat dilihat scara jelas pada gambar berikut :
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
31
Gambar 1
Var iabel – variabel Implementasi Kebijaksanaan
A. M udah/ t idaknya masalah dikendalikan
•
•
•
Kesukaran – kesukaran t eknis
Keragaman perilaku kelompok sasaran
Prosent ase kelompok sasaran dibanding jumlah
penduduk
•
Ruang lingkup perubahan perilaku yang diinginkan
C. Variabel diluar kebijaksanaan yang
B. Kemampuan kebijaksanaan unt uk
mempengaruhi proses implement asi
menst rukt ur proses implement asi
•
•
•
Kejelasan dan konsent rasi t ujuan
t eknologi
Digunakannya t eori kausal yang
•
•
memadai
•
•
Ket epat an alokasi sumber dana
•
•
Dukungan publik
Sikap dan sumber – sumberyang
dimiliki kelompok – kelopok
Ket erpaduan hirarki dalam dan
•
•
diant ara lembaga pelaksana
•
Kondisi sosio-ekonomi dan
Aturan - at uran keput usan dari
Dukungan dari pejabat at asan
Komit men dan kemampuan
badan pelaksana
kepemimpinan pejabat - pejabat
Rekruit men pejabat pelaksana
pelaksana
Akses formal pihak luar
D. Tahap – t ahap dalam proses implement asi (variabel t ergant ung)
Out put kebijaksanaan
Sumber :
Kesediaan
Badan – badan pelaksana
Dampak nyat a
kelompok sasaran
M emat uhi out put
out put
kebijaksanaan
Dampak out put
Perbaikan
kebijaksanaan
mendasar
sebagai persepsi
dalamUU
Sumber : Mazmanian dan Sabatier dalam Wahab (2004:82)
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
32
Variabel
variabel
yang
mempengaruhi
proses
implementasi
kebijaksanaan tersebut dijelaskan sebagai berikut :
A. Mudah atau tidaknya masalah dikendalikan
Terlepas dari kenyataan bahwa banyak kesukarandalam implementasi
program, sebenarnya ada sejumlah masalah sosial yang jauh lebih mudah
untuk ditangani bila dinbandingkan dengan masalah lainnya. Kategori ini
terdiri dari :
1). Kesukaran- kesukaran teknis
Tercapai atau tidaknya tujuan program tergantung pada persyaratan
teknis,termasuk kemampuan mengembangkan indikator pengukur
prestasi kerja yang tidak mahal serta pemahaman mengenai prinsip
hubungan kausal yang mempengaruhi masalah.
2). Keragaman perilaku kelompok sasaran
Semakin beragam perilaku yang diatur atau semakin beragam
pelayanan yang diberikan,semakin sulit upaya membuat peraturan
yang tegas dan jelas, sehingga semakin besar kebebasan bertindak
yang harus diberikan kepada para pejabat dilapangan,pemberian
kebebasan bertindak kemungkinan akan menimbulkan perbedaan
yang cukup mendasar dalam tingkat keberhasilan pelaksanaan
program.
3). Prosentase totalitas penduduk yang tercakup dalam kelompok sasaran.
Semakin kecil dan semakin jelas kelompok sasaran yang perilakunya
akan diubah, maka semakin besar peluang untuk memobilisasikan
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
33
dukungan politik terhadap
program sehingga akan lebih terbuka
peluang bagi pencapaian tujuan.
4).Tingkat ruang lingkup perubahan perilaku yang dikehendaki.
Semakin besar jumlah perubahan perilaku yang dikehendaki, semakin
sukar memperoleh implementasi yang berhasil.
Suatu permasalahan sosial akan lebih dapat dikembalikan apabila:
1) Tersedia teori yang handal yang mampu menjelaskan hubungan
antara perubahan perilaku dan pemecahan masalah, persyaratan
tekhnologinya terpenuhi, dan tindakan/langkah yang dimaksud
untuk mengatasi masalah tersebut tidak mahal.
2) Variabel/perbedaan perilaku yang menyebabkan timbulnya
masalah relatif kecil
3) Kelompok sasaran tersebut merupakan sebagaian kecil dari
totalitas penduduk suatu wilayah.
4) Tingkat dan Ruang Lingkup perubahan perilaku yang diinginkan
sedang.
B. Kemampuan kebijaksanaan untuk menstruktur proses implementasi
Kebijaksanaan dapat menstruktur proses implementasi dengan
cara menjabarkan tujuan formal yang akan dicapainya, menseleksi lembaga
yang tepat untuk mengimplementasikannya, memberikan kewenangan dan
dukungan sumber financial pada lembaga tersebut.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
34
Kategori ini terdiri dari :
1) Kecenderungan dan kejelasan perjenjangan tujuan resmi yang akan
dicapai.
Semakin mampu peraturan memberi petunjuk yang cermat dan
disusun menurut kepetingannya maka semakin besar kemungkinan
output kebijaksanaan badan pelaksana dan pada gilirannya perilaku
kelompok sasaran akan sejalan petunjuk tersebut.
2) Keterandalan teori kausalitas yang digunakan
Setiap usaha pembaharuan setidaknya secara emplisit teori kausal
yang menjelaskan bagaimana tujuan pembaharuan itu dicapai.
Teorikausal yang baik mensyaratkan : Hubungan timabal balik antara
campur tangan pemerintah disatu pihak dan tercapainya tujuan
program dipahami dengan jelas, pejabat yang bertangggung jawab
mengimplementasikan mempunyai kewenangan yang cukup.
3) Ketepatan alokasi sumber – sumber dana
Dana merupakan faktor penentu dalam suatu program, tersedianya
dana juga diperlukan untuk mencapai tujuan.
4) Keterpaduan hirarki didalam lingkunagan dan diantara lembaga –
lembaga/instansi-instansi pelaksana
Tingkat kepaduan hirarki diantara badan pelaksana dipengaruhi oleh :
pihak yang akan membatalkan keputusan dalam usaha pencapaian
tujuan. Pengaruh dan wewenang pendukung pencapaian tujuan dalam
memberikan sanksi guna tumbuhnya kepatuhan.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
35
5) Aturan – aturan pembuatan keputusan-keputusan di badan – badan
pelaksana
Suatu kebijaksanaan dapat mempengaruhi implementasi dengan
menggariskan aturan – aturan pembuatan keputusan dari badan
pelaksana. Selain itu diatur bahwa suara mayoritas diperlukan untuk
mengambil tindakan – tindakan khusus apbila yang terlihat adalah
keanggotaanya beranekaragam.
6) Kesempatan para pejabat terhadap tujuan yang termasuk dalam
undang – undang/peraturan.
Upaya pencapaiann tujuan tidak akan membawa hasil kecuali kalau
para pejabat dalam badan pelaksana memiliki komitmen yang tinggi
terhadap upaya pencapaian tujuan.
7) Akses formal pihak – pihak luar
Implementasi juga dipengaruhi peluang untuk berpartisipasi bagi para
aktor diluar badan pelaksana. Kebijaksanaan selain mempengaruhi
implementasi melalui pilihan badan pelaksana yang tepat juga
mempengaruhi partisipasi dua kelompok diluar badan pelaksansa
yaitu : kelompok sasaran program dan atasan dari badan pelaksana.
C. Variabel diluar kebijaksanaan yang mempengaruhi proses implementasi
Implementasi didorong oleh sekurang-kurangnya dua proses penting yaitu :
kebutuhan setiap programyang berusaha untuk mengubah perilaku, mengatasi
hambatan yang timbul dalam upaya untuk memperoleh kerja sama dari
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
36
sejumlah besar orang, dan dampak perubahan keadaan sosial- ekonomi dan
teknologis pada pendukung tujuan kebijaksanaan. Kategori ini terdiri dari :
1) Kondisi – kondisi sosio ekonomi dan teknologi.
Pebedaan
waktu
dan
pemerintahan dalam
perbedaan
kondisi
diantara
wilayah
sosial ekonomi dan
hukum
teknologi
berpengaruh pada pencapaian tujuan.
2) Dukungan politik.
Untuk keberhasilan implementasi diperlukan dukungan publik yakni
bisa melalui pendapat umum, opini masyarakat atas isu-isu yang
dianggap menonjol maupun pemungutan suara
3) Sikap dan sumber-sumber yang dimiliki kelompok masyarakat.
Dilema yang dihadapi oleh para penganjur program yang berusaha
untuk mengubah perilaku dari satu atau lebih kelompok sasaran ialah
bahwa derajat dukungan publik atas program tersebut berbeda – beda
dari waktu ke waktu.
4) Dukuangan dari badan/lembaga atasan yang berwenang.
Lembaga atasan dari badan pelaksana dapat memberikan dukungan
tehadap tujuan melalui jumlah dan arah pengawasan, penyediaan
suber – sumber keuangan, banyaknya tugas- tugas baru dan saling
bertentangan diantara tugas – tugas tersebut.
5) Kesepakatan dan kemampuan kepemimpinan para pejabat pelaksana.
Variabel yang berpengaruh langsung terhadap output kebijakan
badan pelaksana ialah kesepakatan para pejabat badan pelaksana
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
37
terhadap upaya mewujudkan tujuan kebijakan, yang terdiri dari dua
komponen yaitu arah dan ranking tujuan tersebut dalam skala
prioritas pejabat tersebut dan kemampuan pejabat dalam mewujudkan
prioritas- prioritas tersebut.
2.2.2.3. Faktor – faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan
Islamy (2007 : 107) menjelaskan bahwa suatu kebijaksanaan negara
akan menjadi efektif bila dilaksanakandan mempunyai dampak positif bagi
anggota – anggota masyarakat. Dengan kata lain, tindakan atau perbuatan
manusia yang menjadi anggota masyarakat itu bersesuaian dengan apa
yang diinginkan oleh pemerintah atau negara. Dengan demikian apabila
mereka
tidak
bertindak
atau
berbuat
sesuai
dengan
keinginan
pemerintah/negara itu,maka kebijaksanaan negara menjadi efektif
Secara jujur kita akan mengatakan bahwa kebijaksanaan negara
apapun sebenarnya mendukung resiko untuk gagal. Hogwood dan Gunn
dalam
Wahab
(2004: 61)
telah membagi pengertian kegagalan
kebijaksanaan (policy failure) dalam dua kategori besa yaitu Non
Implementation ( tidak implementasi ) dan Unseccesful Implementation (
implementasi tidak berhasil)
Tidak terimplementasi mengandung arti bahwa suatu kebijaksanaan
tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana, mungkin karena pihak- pihak
yang terlibat didalam pelaksanaannya tidak mau bekerjasama atau mereka
telah bekerja tidak efisien, bekerja setengah hati, atau karena mereka tidak
sepenuhnya menguasai permasalahan yang efektif sulit tercapai.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
38
Implementasi yang tidak berhasil biasanya terjadi manakala suatu
kebijaksanaan tertentu telah dilaksanakan sesuai dengan rencana, namun
mengingat kondisi eksternal ternyata tidak menguntungkan (semisal tiba –
tiba terjadi peristiwa pergantian kekuasan, bencana alam dansebagainya),
kebijaksanaan tersebut tidak berhasil dalam mewujudkan dampak atau
hasil akhir yang dikehendaki.
2.2.2.4. Sumber - sumber implementasi kebijakan
Winarno ( 2002 : 132 ) perintah perintah implementasian mungkin
diteruskan secara cermat, jelas dan konsisten, tetapi jika para pelaksana
kekurangan sumber – sumber yang diperlukan umtuk melaksanakan
kebijakan – kebijakan maka implementasi ini cenderung tidak efektif.
Dengan demikian sumber – sumber dapat merupakan faktor yang penting
dalam melaksakan kebijakan publik. Sumber – sumber yang penting
meliputi :
a) Staf
Sumber yang paling penting dalam melaksanakan kebijakan adalah
staf. Ada satu hal yang harus diingat adalah bahwa jumlah tidak
selalu mempunyai efek positif bagi implementasi kebijakan. Hal ini
berarti bahwa jumlah staf yang banyak tidak secara otomatis
mendorong implementasi yang berhasil. Hal ini disebabkan oleh
kurangnya kecakapan yang dimiliki oleh para pegawai pemerintah
atau staf, namun di sisi yang lain kekurngan staf juga akan
menimbulkan persoalan yang pelik menyangut implementasi
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
39
kebijakan pegawai pemerintah atau staf, namun di sisi yang lain
kekurngan staf juga akan menimbulkan persoalan yang pelik
menyangut implementasi kebijakan ang efektif.
b) Informasi
Informasi
merupakan
sumber
penting
yang
kedua
dalam
implementasi kebijakan. Informasi mengenai program – program
adalah penting terutama bagi kebijakan- kebijakan yang melibatkan
persoalan – persoalan teknis.
c) Wewenang
Sumber lain yang penting dalam pelaksanaan adalah wewenang.
Wewenang ini akan berbeda – beda dari satu program ke program
yang lain, serta mempunyai banyak bentuk yang berbeda.
d) Fasilitas – fasilitas
Fasilitas
fisik mungkin pula merupakan sumber – sumber yang
penting
dalam
implementasi.
Seorang
pelaksana
mungkin
mempunyaialatyang memadai, mungkinmemahami apa yang harus
dilakukan,dan mungkin mempunyai wewenang untuk melakukan
tugasnya, tetapi tanpa bangunan sebagai kantor untuk melakukan
koordinasi, tanpa perlengkapan, tanpa perbekalan maka besar
kemungkinan implementasi yang direncanakan tidak akan berhasil.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
40
2.2.2.5. Keberhasilan dan kegagalan Implementasi Kebijakan
Keberhasilan dan kegagalan implementasi dapat dilihat dari
terjadinya kesesuaian antara pelaksanaan dengan disiplin, tujuandan
sasaran itu sendiri.
a) Keberhasilan implementasi kebijakan
Rippley dan Franklin dalam Tangkilisan (2003 : 21) menyatakan
keberhasilan implementasi kebijakan program dapat ditinjau dari tiga
faktor:
1. Perspektif kepatuhan yang mengukur implementasi kebutuhan
aparatur pelaksana.
2. Keberhasilan implementasidiukur dari kelancaran rutinitas dan
tiadanya persoalan.
3. Implementasi yang berhasil mengarah pada kinerja yang
memuaskan semua pihak terutama kelompok penerima manfaat
yang diharapkan.
b) Kegagalan implementasi kebijakan
Peters dalam Tangkilisan (2003 : 22) mengatakan implementasi
kebijakan yang gagal disebabkan beberapa faktor, yaitu:
1. Informasi
Kekurangan informasi dengan mudah mengakibatkan adanya
gambaran yang kurang tepat baik kepada obyek kebijakan
maupun kepada para pelaksana dari kebjakan yang akan
dilaksanakan dan hasil – hasil dari kebijakan itu .
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip
AGRARIA ( PRONA )
(Studi kasus pelaksanaan PRONA di Kelur ahan Pulor ejo,
Mojoker to)
SKRIPSI
Diajukan untuk memenuhi sebagai per syar atan memper oleh Gelar Sarjana
pada FISIP UPN: “VETERAN” J awa Timur
Disusun oleh :
AGNITYAS RACHMADIYAN
NPM. 0741010016
YAYASAN KESEJ AHTERAAN PENDIDIKAN DAN PERUMAHAN UNIVERSITAS
PEMBANGUNAN NASIONAL “VETERAN” J AWA TIMUR
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI NEGARA
SURABAYA
2011
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
KATA PENGANTAR
Dengan memanjatkan puji dan syukur kehadirat Allah SWT, atas segala
rahmat
dan
karunia-Nya,
sehingga
Penulis
dapat
menyelesaikan
Skripsi yang berjudul “IMPLEMENTASI PELAKSANAAN PROYEK OPERASI
NASIONAL AGRARIA ( PRONA ). (Studi kasus pelaksanaan Prona di
Kelurahan Pulorejo, Mojokerto)
Skripsi ini disusun dalam rangka memenuhi persyaratan kurikulum
Program Studi Administrasi Negara, Fakultas Ilmu
Sosial dan Ilmu Politik
Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jawa Timur.
Dalam kesempatan ini penulis mengucapkan terima kasih kepada Drs.
Hartono Hidayat, Msi sebagai dosen pembimbing yang telah meluangkan
waktunya untuk membimbing. Tak lupa juga penulis mengucapkan terima kasih
kepada pihak-pihak yang telah membantu dalam pelaksanaan skripsi ini
diantaranya:
1. Ibu Dra. Ec. Hj. Suparwati, MSi, selaku Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan
Politik Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jawa Timur.
2. Bapak DR. Lukman Arif, M.Si, Kepala Program Studi Ilmu Administrasi
Negara, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Pembangunan Nasional
“Veteran” Jawa Timur.
3. Ibu Dra. Susi Hardjati, MAP, sekretaris Program Studi Ilmu Administrasi
Negara, Fakulatas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Pembangunan Nasional
“Veteran” Jawa Timur.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
iii
4. Pegawai Kantor Badan Pertanahan Nasional Kota Mojokerto, sebagai tempat
penelitian.
5. Instansi Dinas Kelurahan Pulorejo Kota Mojokerto yang membantu memberi
data untuk melengkapi penulisan skripsi.
6. Kedua Orangtuaku mama papa dan adikku Dwimas dan Rana yang selalu
mendukung dan memberi semangat serta doa-nya selama ini.
7. Buat Mira, Lita, Nilam, Anggi, Bagus, Bela, Gita, Syamsi, Dinda, Erna,
semua angkatan 07’ dan temen kos ku yang selalu memberi semangat kepada
penulis, terima kasih atas semangat dan doanya.
8. Pihak-pihak yang telah membantu dalam penulisan skripsi ini yang tidak
dapat disebutkan satu persatu.
Penulis
menyadari
bahwa
penulisan
Skripsi
ini
jauh
dari
kesempurnaan, oleh karena itu kritik dan saran dari semua pihak sangat penulis
harapkan. Akhir kata semoga dengan Skripsi ini dapat bermanfaat dan menambah
wawasan khususnya bagi penulis dan bagi fakultas pada umumnya serta para
pembaca.
Surabaya, Desember 2011
Penulis
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
iv
DAFTAR ISI
Halaman
KATA PENGANTAR ........................................................................................
iii
DAFTAR ISI ......................................................................................................
v
DAFTAR TABEL ..............................................................................................
ix
DAFTAR GAMBAR ..........................................................................................
x
LAMPIRAN-LAMPIRAN ................................................................................
xi
BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Masalah.....................................................................
1
1.2. Perumusan Masalah ...........................................................................
16
1.3. Tujuan Penelitian ...............................................................................
16
1.4. Kegunaan Penelitian ..........................................................................
16
BAB II
KAJ IAN PUSTAKA
2.1. Penelitian Terdahulu ..........................................................................
17
2.2. Landasan Teori ................................................................................
19
2.2.1. Kebijakan Publik..........................................................................
19
2.2.1.1. Pengertian Kebijakan Publik ............................................
19
2.2.1.2. Sifat Kebijakan Publik .......................................................
22
2.2.1.3. Bentuk Kebijakan Publik ...................................................
23
2.2.1.4. Tahap – Tahap KebijakanPublik .......................................
24
2.2.1.5. Tipe- Tipe Model Kebijakan Publik ...................................
25
2.2.2. Implementasi Kebijakan ..............................................................
28
2.2.2.1. Pengertian Kebijakan Publik .............................................
28
2.2.2.2. Model – model Kebijakan Publik.......................................
29
2.2.2.3. Faktor – faktor Pengaruh Kebijakan...................................
37
2.2.2.4. Sumber – Sumber Kebijakan ............................................
38
2.2.2.5. Keberhasilan dan Kegagalan implementasi Kebijakan .......
40
2.2.2.6. Prospek Untuk memperbaiki kebijakan ..............................
41
2.2.3. Proyek Operasi Nasional Agraria (PRONA) .................................
42
2.2.3.1. Konsep Prona ....................................................................
42
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
2.2.3.2. Latar Belakang Prona ........................................................
45
2.2.3.3. Syarat – syarat Pelaksanaan Prona .....................................
46
2.2.3.4. Sasaran Pelaksanaan Prona ................................................
46
2.2.3.5. Biaya Pelaksanaan Prona ...................................................
48
2.2.3.6. Prosedur PelaksanaanProna ...............................................
49
2.2.3.7. Pelaksanaan Prona .............................................................
50
2.2.4. Sertifikat Tanah ..........................................................................
55
2.2.4.1. Pengertian sertifikat ..........................................................
55
2.2.4.2. Fungsi Sertifikat Tanah......................................................
56
2.2.4.3. Pengeluaran Sertifikat........................................................
57
2.2.4.4. Penerbitan Sertifikat ..........................................................
58
2.2.5. Pendaftaran Tanah......................................................................
59
2.2.5.1.
Dasar Pendaftaran Tanah..................................................
59
2.2.5.2.
Pengertian Pendaftaran Tanah .........................................
60
2.2.5.3.
Azas Pendaftaran Tanah ...................................................
61
2.2.5.4.
Tujuan Pendaftaran Tanah................................................
62
2.2.5.5.
Obyek Pendaftarn Tanah ..................................................
63
2.2.5.6.
Penyelenggaraan Pelaksanaan Pendaftarn Tanah ..............
63
2.2.5.7.
Pelaksanaan Pendaftaran tanah .........................................
65
2.2.6. Pennyuluhan .............................................................................
66
2.3.
BAB III
2.2.6.1.
Pengertian penyuluhan ....................................................
66
2.2.6.2.
Tujuan penyuluhan ..........................................................
67
2.2.6.3.
Metode penyuluhan .........................................................
67
Kerangka Berpikir ....................................................................
69
METODE PENELITIAN
3.1. Jenis Penelitian .................................................................................
70
3.2. Fokus Penelitian ...............................................................................
71
3.3. Lokasi Penelitian ..............................................................................
72
3.4. Sumber Data .....................................................................................
73
3.5. Teknik Pengumpulan Data ................................................................
75
3.6. Jenis Data .........................................................................................
78
3.7. Analisis Data ....................................................................................
78
3.8. Keabsahan Data ................................................................................
80
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
BAB IV HASIL DAN PEMBAHASAN
4.1. Gambaran Umum Obyek Penelitian ..................................................
83
4.1.1. Gambaran Kota Mojokerto .........................................................
83
4.1.2. Kantor BPN Mojokerto ..............................................................
84
4.1.3. Visi, Misi BPN Kota Mojokerto .................................................
86
4.1.4. Struktur Organisasi ....................................................................
88
4.1.5. Tugas Pokok dan Fungsi .............................................................
89
4.1.6. Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto ..............................
93
4.1.7 Proyek Operasi Nasional Agraria (PRONA) ................................
98
4.1.8 Pelaksanaan PRONA di Kelurahan Pulorejo ..............................
101
4.2. Hasil Penelitian ..................................................................................
106
4.2.1 Prosedur ......................................................................................
106
4.2.2 Persyaratan Administrasi ............................................................
111
4.2.3 Biaya Pelaksanaan PRONA ........................................................
115
4.3. Pembahasan .......................................................................................
119
4.3.1. Prosedur ....................................................................................
119
4.3.2 Persyaratan Administrasi ............................................................
123
4.3.3 Biaya PelaksanaanPRONA .........................................................
125
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN
5.1. Kesimpulan .......................................................................................
128
5.2. Saran ...............................................................................................
129
DAFTAR PUSTAKA
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
DAFTAR TABEL
Tabel 1.1 Jumlah penduduk kecamatan Prajurit kulon...............................
10
Tabel 1.2 Rekapitulasi hak atas tanah kota Mojokerto ..............................
11
Tabel 1.3 Jumlah tanah yang sudah bersertifikat dan yang belum bersertifikat
di Kelurahan Pulorejo ...............................................................
12
Tabel 4.1 Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto Berdasarkan jenis
Kelamin ...................................................................................
91
Tabel 4.2 Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto Berdasarkan
Pendidikan ...............................................................................
92
Tabel 4.3 Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto Berdasarkan Pangkat/
Golongan .................................................................................
93
Tabel 4.4 Karakteristik Pegawai BPN Kota Mojokerto Berdasarkan jenis
pekerjaan .................................................................................
95
Tabel 4.5 Luas Penggunaan Tanah Kota Mojokerto tahun 2002-2010 ......
98
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
DAFTAR GAMBAR
Gambar 1 Variabel – variabel Implementasi Kebijakan............................
31
Gambar 2 Kerangka Berfikir ....................................................................
67
Gambar 3 Analisis Data ...........................................................................
78
Gambar 4 StrukturOrganisasi ...................................................................
86
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
LAMPIRAN – LAMPIRAN
Lampiran 1 : Pedoman Wawancara
Lampiran 2 :Matriks Reduksi Data
Lampiran 3 : Surat Keterangan Penelitian
Lampiran 4 : Dokumen Foto
Lampiran 5 : Pendaftaran Tanah Pertama Kali
Lampiran 6 : Keputusan Menteri Dalam Negeri No 189 Tahun 1981
Lampiran 7: PerKBPN RI No 1 Tahun 2010
Lampiran 8: Daftar peserta prona
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
ABSTRAKSI
AGNITYAS RACHMADIYAN, 0741010016, IMPLEMENTASI PROYEK
OPERASI NASIONAL AGRARIA ( PRONA), (studi kasus pelaksanaan
PRONA di Kelurahan Pulorejo)
Dalam penelitian ini menggunakan jenis penelitian deskriptif dengan
menggunakan pendekatan kualitatif yang menggambarkan secara mendalam
obyek penelitian dari fakta – fakta yang ada. Berdasarkan fenomena tersebut
permasalah yang di dapat adalah masalah biaya yang ditetapkan pihak Kelurahan
untuk memenuhi kelengkapan berkas memberatkan masyarakat. Sehingga
perumusan masalah dari masalah tersebut adalah : “Bagaimana implementasi
PRONA di Kelurahan Pulorejo, Mojokerto”. Dengan tujuan penelitian adalah
untuk mengetahui Implementasi PRONA di Kelurahan Pulorejo, Mojokerto.
Pelaksanaan PRONA diatur dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri No
189 Tahun 1981 tentang Pelaksanaan PRONA, pelaksanaan PRONA merupakan
pensertifikatan tanah secara masal dan diatur dalam Peraturan Pemerintah RI no
24 tahun 1997 tentang pendaftaran tanah.
Pelaksanaan penelitian ini dilakukan di Kelurahan Pulorejo Mojokerto,
karena tempat tersebut yang menjadi obyek pelaksanaan PRONA. Dengan fokus
penelitian ini adalah : 1. Prosedur pelaksanaan PRONA, 2. Persyaratan
administrasi pelaksanaan PRONA, 3. Biaya pelaksanaan PRONA.
Informan dan responden dalam penelitian ini adalah Kepala seksi
pengaturan dan penataan pertaahan Kota Mojokerto selaku koordinator dan
penanggung jawab dalam pelaksanaan PRONA, pelaksana kegiatan yaitu staf
Kantor BPN dan staf Kantor Kelurahan Pulorejo serta masyarakat peserta
PRONA.
Hasil penelitian tentang PRONA di Kelurahan Pulorejo diperoleh yaitu :
1. Prosedur : prosedur yang diberikan kepada peserta PRONA sudah baik,
masyarakat antusias dengan program tersebut. 2. Persyaratan administrasi
pelaksanaan PRONA:dalam persyaratan adminstrasi pelaksanaan Prona cukup
baik. Masyarakat dengan mudah mengetahui kelengkapan persyaratan
administrasi. 3. Biaya Pelaksanaan Prona: masyarakat sudah banyak mengetahui
pelaksanaan pensertifikatan tanah dilakukan secara gratis, hanya beberapa saja
yang belum mengerti jika pelaksanaan Prona tidak dipungut biaya. Dan merasa
keberatan dengan pembayaran yang ditetapkan oleh kelurahan dalam pemenuhan
syarat lain sebagai penunjang kelengkapan berkas.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Indonesia sebagai salah satu negara yang sedang berkembang dan
membangun, memiliki susunan perekonomian dan corak kehidupan rakyat
yang masih bersifat agraris. Fungsi tanah sebagai faktor produksi utama,
memegang peranan penting dalam rangka memperbaiki dan meningkatkan
taraf kehidupan rakyat.
Hubungan bangsa Indonesia dengan tanah adalah hubungan yang
bersifat abadi, dan seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia
merupakan kesatuan tanah air dari seluruh rakyat indonesia.
Tanah merupakan perekat Negara Kesatuan Republik Indonesia,
karenanya perlu diatur dan dikelola secara nasional untuk menjaga
keberlanjutan sistem kehidupan berbangsa dan bernegara. Pengaturan dan
pengelolaan pertanahan tidak hanya ditujukan untuk menciptakan ketertiban
hukum, tetapi juga untuk menyelesaikan masalah, sengketa, dan konflik
pertanahan yang timbul.
Dengan begitu kebijakan
nasional di bidang pertanahan
perlu
disusun dengan memperhatikan apirasi dan peran serta masyarakat guna dapat
memajukan kesejahteraan umum.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan
sumber.
1
BAB II
KAJIAN PUSTAKA
2.1. Penelitian Ter dahulu
1. Ayu Wulandari, 2003 Dalam penelitiannya yang berjudul “Implementasi
Kebijakan IMB di kota Surabaya”. Penelitian ini merupakan deskriptif
kualitatif focus penelitian adalah Implementasi kebijakan Perda No.7
Tahun 1992 tentang IMB kota Surabaya. Teknik pengumpulan datanya
adalah accidental sampling, sedangkan pengumpulan datanya adalah
menggunakan teknik berstruktur dan teknik wawancara mendalam(indepth
interview) yang diajukan kepada para calon pengurus IMB. Hasil
penelitian ini menunjukkan bahwa pembangunan di kota Surabaya sangat
berpengaruh kepada tatanan dan wajah kota mendatang. Sehungga perlu
adanya peningkatan kegiatan pemerintah daerah untuk mengatur dan
menata bangunan maka untuk mencapai maksud tersebut Pemerintah
Daerah Kotamadya Surabaya dengan persetujuan DPRD Kotamadya
Surabaya dituangkan dalam Perda Kotamadya Daerah Tingkat II Surabaya
No.7 Tahun 1992 tentang IMB.
2. Kukuh Aprianto, 2007 dalam penelitiannnya yang berjudul Komparasi
pelayanan pengurusan sertifikat tanah antara hak milik dengan hak guna
bangunan di kantor badan pertanahan nasional kabupaten Sidoarjo.
Penelitian ini termasuk jenis penelitian kuantitatif komparataif. Oleh
17
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
18
karena itu penelitian ini mengoperasikan 1 variabel dengan 2 sample,
yakni variabel pelayanan pengurusan sertifikat tanah dan sampelnya
adalah sertifikat ahak milik dengan sertifikat hak guna bangunan.
Indikatorvariabel pelayanan publik adalah sesuai dengan standart
pelayanan menurut SK MENPAN NO 63/kep/M.PAN/2003. Dalam
penelitian ini hipotesa yang diajukan adalah diduga terdapat perbedaan
pelayanan paengursan sertifikat tanah antara hak milik dengan hak guna
bangunan di kantor Badan Pertnahan Nasional Kabupaten Sidoarjo
terbukti kebenarannya. Sehingga diharapkan pihak kantor Badan
Pertanahan Kanbupaten Sidoarjo harus lebih bersifat transparasi di dalam
proses pengurusan sertifikat tanah terutama syarat – syarat pengurusan,
prosedur pengurusan serta biaya pengurusan sertifikat.
3. Fia Arin Setyoningsih, fakultas ilmu sosial dan ilmu politik universitas
pembangunan nasional “veteran” jawa timur. Dengan judul implementasi
kebijakana Perda No 25 tahun 2001 tentang IMB ( Ijin Mendirikan
Bangunan). Penelitian ini menggunakan metode kualitatif. Penelitian ini
bertujuan untuk mendeskripsikan implementasi kebijakana Perda No 25
tahun 2001 tentang Ijin Mendirikan Bangunan (IMB), diharapkan agar
masyarakat dapat mengetahui dan mengerti akan kebijakaan peraturan
daerah karena dapat memperlancar masalah – masalah khususnya yang
berkaitan langsung dengan IMB. Fokus dalam penelitaian adalah
persyaratan imb, biaya imb, dan prosedur Imb untuk rumah tinggal.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
19
Dari ketiga penelitian terdahulu tersebut terdapat persamaan dan juga
perbedaan.
Persamaan
dari
penelitian
pertama
adalah
sama-sama
menggunakan metode deskriptif kualitatif, pengumpulan data sama-sama
dengan wawancara secara mendalam kepada sasaran. Penelitian kedua samasama membahas tentang pengurusan sertifikat tanah. Pada penelitian ketiga
sama-sama membahas tentang Implementasi Kebijakan dari Pemerintah.
Perbedaan dari ketiga penelitian terdahulu dengan penelitian sekarang adalah
terletak pada sudut pandang peneliti, ruang lingkup yang menjadi obyek
peneliti serta pengguna metode penelitian antara penelitianpertama, kedua,
dan ketiga.
2.2. Landasan Teor i
Tujuan landasan teori ini adalah untuk memberikan suatu landasan
berfikir pada penulis dalam usahanya unuk mencari kebenaran yang berkaitan
dengan masalah yang akan dibahas, dimana hasilnya belum mampu dijadikan
sebagai pegangan dalam hubungannya dengan masalah yang dihadapi.
2.2.1. Kebijakan Publik
2.2.4.1. Penger tian Kebijakan Publik
Pada dasarnya terdapat banyak definisi mengenai apa yang
dimaksud dengan kebijakan publik dalam literatur ilmu politik. Misalnya
Thomas Dye dalam Analisis Kebijakan Publik (2005 :2) mendefinisikan
kebijakn publik mengandung makna bahwa (1) kebijakan publik tersebut
dibuat oleh badan pemerintah, bukan organisasi swasta, (2) kebijakan
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
20
publik menyangkut pilihan yang harus dilakukan atau tidak dilakukan
oleh badan pemerintah.
Anderson dalam Islamy (2004:19) mendefinisikan kebijan publik
sebagai berikut : “publik policies are those policies developed by
gevermental bodies and official”. (kebijakan publik adalah kebijakan
yang dikembangkan oleh badan – badan dan pejabat – pejabat
pemerintah).
Dimana implikasi dari kebijakan tersebut adalah:
a. Bahwa kebijakan Negara itu harus mempunyai tujuan tertentu
atau merupakan tindakan yang berorientasi pada tujuan.
b. Bahwa kebijakan Negara itu berisi tindakan atau pola pejabat
pemerintah.
c. Bahwa kebijakan itu adalah apa yang benar – benar dilakukan
oleh pemerintah.
d. Bahwa kebijakan negara itu bersifat positif dalam arti merupakan
beberapa bentuk tindakan pemerintah mengenai suatu masalah
tertentu atau bersifat negatif.
e. Bahwa kebijakan pemerintah setidak- tidaknya dalam arti yang
positif atau selalu didasarkan pada peraturan perundang –
undangan dan bersifat memaksa.
Definisi yang dikemukakan oleh Anderson diatas menganggap
bahwa kebijakan publik itu lebih banyak mengedepankan peran negara
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
21
atau pemerintah. Sejalan dengan pemikian diatas, Dye dalam
Alisahbana (2004:2) mengemukakan juga bahwa kebijakan publik
adalah :
“whatever government choose to door not to do” ( segala sesuatu
atau apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak
dilakukan). Apabila pemerintah memilih untuk melakukan suatu
tindakan, maka tindakan tersebut harus memiliki tujuan dan kebijakan
publik tersebut harus meliputi semua tindakan pemerintah, bukan hanya
keinginan pejabat pemerintah saja.
Menurut Edi Suharto,PhD (2007 : 5) mengatakan kebijakan publik
adalah seperangkat tindakan pemerintah yang di desain untuk mencapai
hasil –hasil tertentu yang diharapkan oleh publik sebagai konstituen
pemerintah.
Ciri – ciri kebijakan publik menurut Wahab (2002:6) yaitu :
a. Merupakan rangkaian keputusan publik.
b. Melibatkan seorang aktor politik dan atau sekelompok lain.
c. Sebagai proses pemilihan tujuan dan sarana untuk mencapainya.
d. Berlangsung dalam situasi tertentu.
e. Ada dalam lingkup atau batas – batas kekuasaan para aktor.
Berdasarkan pengertian – pengertian di atas bahwa kebijakan
publik adalah serangkaian keputusan yang saling berkaitan yang diambil
oleh seorang aktor politik berkenaan dengan tujuan yang telah dipilih
beserta cara – cara atau proses untuk mencapainya, adanya hubungan
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
22
suatu pemerintah dengan lingkungannya dan apapun yang dipilih oleh
pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan.
2.2.4.2. Sifat kebijakan publik
Winarno (2002 : 19) sifat kebijakan publik sebagai arah tindakan dapat
dipahami secara lebih baik bila konsep ini dirinci beberapa kategori
sebagai berikut :
A. Tuntutan – tuntutan kebijakan
Adalah tuntutan – tuntutan yang dibuat oleh aktor swasta atau
pemerintah, ditujukan kepada pejabat – pejabat pemerintah dalam
suatu sistem politik.
B. Keputusan kebijakan
Adalah keputusan – keputusan yang dibuat oleh pejabat
pemerintah yang mengesahkan atau memberi arah dan substansi
kepada tindakan – tindakan kebijakan publik.
C. Pernyataan –pernyataan kebijakan
Adalah pernyataan– pernyataan resmi atau artikulasi – artikulasi
(penjelasan) kebijakan publik.
D. Hasil – hasil kebijakan
Adalah manifestasi nyata dari kebijakan–kebijakan publik hal–hal
yang sebenarnya dilakukan menurut keputusan–keputusan dan
pernyataan-pernyataan kebijakan.
E. Dampak- dampak kebijakan
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
23
Adalah akibat – akibatnya bagi masyarakat baik yang diinginkan
atau tidak diinginkan yang berasal dari tindakan atau tidak adanya
tindakan dari pemerintah.
2.2.4.3. Bentuk bentuk kebijakan publik
Bentuk – bentukkebijakan publik dapat dikelompokan menjadi tiga,
yaitu:
1. Kebijakan publik yang bersifat makro, umum atau mendasar.
Kebijakan ini berbentuk peraturan perundang – undangan yang
mencakup Undang – Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun
1945, undang – undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang –
Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan Peraturan
Daerah.
2. Kebijakan publik yang bersifat meso atau menengah atau penjelas
pelaksana.
Kebijakan ini dapat berbentuk Peraturan Menteri, Surat edaran menteri,
peraturan gubernur, peraturan bupati, dan walikota. Kebijakannya dapat
pula berupa surat keputusan bersama SKB antar menteri gubernur,
bupati atau walikota.
3. Kebijakn publik yang bersifata mikro.
Adalah kebijakan yang mengtur pelaksanaan atau implementasi dari
kebijakan di atasnya. Bentuk kebijakannya adalah peraturan yang
dikeluarkan oleh aparat publik di bawah mentri, gubernur, bupati dan
walikota.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
24
2.2.4.4. Tahap – tahap kebijakan publik
Winarno (2002 : 28) proses pebuatan kebijakan merupakan proses
yang komplek karena melibatkan banyak proses maupun variabel yang
harus dikaji. Oleh karena itu kebijakan publik membagi proses – proses
penyusunan kebijakan publik ke dalam beberapa tahap. Tahap – tahap
kebijakan publik sebagai berikut :
1. Tahap penyusunan agenda
Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah
pada
agenda
publik.sebelumnya
masalah –
masalah
ini
berkompetisi terlebih dahulu untuk dapat masuk ke dalam agenda
kebijakan.
2. Tahap formulasi kebijakan
Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian di
bahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah – masalah tadi di
definisikan untuk kemudian dicari masalah terbaik.
3. Tahap adopsi kebijakan
Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh
para perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu dari alternatif
kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas
legislatif, konsensus antara direktur lembaga atau keputusan
peradilan.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
25
4. Tahap implementasi kebijakan
Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan - catatan
elit jika program tersebut tidak diimplementasikan. Oleh sebab
itu, program kebijakan yang telah diambil sebagai alternatif
pemecahan masalah harus di implementasikan
5. Tahap penilaian kebijakan
Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau
dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang telah dibuat
telah mampu memecahkan masalah
2.2.4.5. Tipe – tipe model kebijakan
Menurut Gaas dan Sisson dalam alisjahbana (2004:15),
menjelaskan model kebijakan (policy models) sebagai representasi
sederhana mengenai aspek – espek yang terpilih dari suatu kondisi
masalah yang disusun untuk tujuan tertentu. Model kebijakan dapat
digunakan
tidak
hanya
untuk
menerangkan,
menjelaskan,
dan
mempredikskan elemen–elemen suatu kondisi masalah melainkan juga
untuk memperbaikinya dengan merekomendasikan serangkaian tindakan
untuk memecahkan masalah – masalah tertentu. Tipe – tipe model
kebijakan antar lain :
1. Model deskriptif
Model – model kebijakan dapat dibandingkan dan dikontraskan
dari berbagai dimensi, yang paling penting diantaranya adalah
membantu membedakan tujuan, bentuk ekspresi dan fungsi
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
26
metodologis dan model. Dan kebijaksanaan yang dikenal saat
iniadalah model deskriptif dan model normatif. Tujuan model
deskriptif adalah menjelaskan sebab- sebab dan konsekuensi dari
pilihan – pilihan kebijakan. Model deskriptif digunakan untuk
memantau hasil – hasil dari aksi – aksi kebijakan.
2. Model normatif
Tujuan model normatif selain menjelaskan dan atau memprediksi
juga memberikan dalil dan rekomendasi untuk mengoptimalkan
beberapa utilitas (nilai). Jenis model normatif yang membantu
menemtukan tingkat kapasitas pelayanan yang optimum (model
antri), waktu pelayanan yang optimum (model penggantian)
pengaturan volume dan waktu yang optimum (model inventaris)
dan keuntungan yang optimum pada investasi publik (model
biaya dan manfaat) masalah – masalah keputusan normatif
biasanya dalam bentuk mencari nilai nilai variabel yang
terkontrol (kebijakan) yang akan menghasilkan manfaat yang
terbesar (nilai) sebagai mana terukur dalam variabel keluaran.
3. Model verbal
Model – model normatif dan deskriptif dapat di ekspresikan di
dalam tiga bentuk utama yaitu : verbal, simbol dan prosedural.
Model verbal dapat di ekspresikan dalam bahasa sehari – sehari,
tidak menggunakan bahasa logika simbolis dan matematis, tetapi
lebih mirip sebagai masalah – masalah substantive. Dalam
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
27
menggunakan model verba, analis bersandar pada penilaian nalar
untuk memprediksi dan menawarkan rekomendasi. Penilaian
nalar menghasilkan argumen kebijakan. Model verbal secara
relatif mudah dikomunikasikan para ahli dan orang awam dengan
biaya yang murah.
4. Model simbolis
Model simbolis menggunakan simbol – simbol matematis untuk
menerangkan hubungan diantara variabel – variabel kunci yang
dipercaya mencari suatu masalah. Prediksi atau solusi yang
optimal diperoleh dari model – model simbolis dengan meminjam
metode – metode matematika, statistk,dan logika. Model simbolis
sulit dikomunikasikan diantara orang awam, termasuk pembuat
kebijakan, dan bahkan diantara para ahli pembuat model sering
terjadi kesalah pahaman tentang elemen – elemen dasar dari
model.
5. Model prosedural
Model prosedural menampilkan hubungan yang dinamis diantara
variabel – variabel yang menjadi ciri suatu masalah kebijakan.
Prediksi – prediksi dan solusi – solusi yang optimal diperoleh
dengan menstimulasi dan meneliti seperangkat hubungan yang
mungkin. Ada perbedaan utama antara model simbolis dan
prosedural, yakni bahwa model simbolis menggunakan data
aktual untuk memperkirakan hibungan diantar – variabe- variabel
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
28
kebijakandan hasil, sedangkan model prosedural mengasumsikan
(mensimulaksikan) hubungan diantara variabel – variabel
tersebut. Salah satu bentuk model prosedural yang paling
sederhana adalah pohon keputusan,
memproyeksikan
konsekuensi
keputusan
–
yang dibuat dengan
keputusan
kebijakan
dan
- konsekuensinya yang mungkin pada masa
mendatang. Pohon keputusan berguna untuk membandingkan
perkiraan subyektif atas konsekuensi dari bermacam – macam
pilihan kebijakan.
2.2.2. Implementasi Kebijakan
2.2.2.1. Pengertian Implementasi Kebijakan
Webster dalam Wahab (2004 : 64 ) menyatakan bahwa
implementasi kebijakan adalah suatu proses melakukan kebijaksanaan.
Pressman dan Wildavsky dalam Tangkilisan (2003 : 17)
mengtakan bahwa Implementasi kebijakan diartikan sebagai interaksi
antara penyusunan tujuan dan sarana – sarana tindakan dalam mencapai
tujuan tersebut atau kemampuan untuk menghubungkan antara yang
diinginkan dengan cara untuk mencapainya.
Meter dan Horn dalam Winarno (2005 : 102) membatasi
implementasi kebijakan sebagai tindakan – tindakan yang dilakukan oleh
individu – individu (kelompok-kelompok) pemerintah maupun swasta
yang diarahkan untuk mencapai tujuan – tujuan yang telah ditetapkan
dalam keputusan –keputusan kebijakan lainnya.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
29
Jadi dapat disimpulkan implementasi kebijakan adalah Proses
melaksanakan keputusan kebijakan yang telah dittapkan tujuannya.
2.2.2.2. Model- model Implementasi Kebijakan
Dalam implementasi kebijakan ada beberapa bentuk model
implementasi yang dikenal. Model ini berguna untuk menyederhanakan
sesuatu bentuk dan memudahkan dalam pelaksanaan kebijakan.
Hogwood dan Gunn dalam Wahab (2004 : 71) mengemukakan
model “Top Down Approach”. Menurut Hogwooddan Gunn untuk dapat
mengimplementasikan
kebijakan
secara
sempurna
(perfect
implementasion), ada 10 (sepuluh) persyaratan yaitu:
a) Untuk melaksanakan program tersedia waktu dan sumber – sumber
yang cukup memadai.
b) Perpaduan sumber- sumber yang diperlukan benar – benar tersedia.
c) Kebijaksanaan yang akan diiplementasikan disadari oleh suatu
hubungan kausalitas yang handal.
d) Hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit rantai
penghubungnya.
e) Hubungan saling ketergantungan harus kecil.
f) Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan.
g) Tugas – tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang tepat.
h) Komunikasi dan koordinat yang sempurna.
i) Pihak – pihak yang memiliki kekuasaan dapat menuntut dan
mendapatkan kepatuhan yang sempurna.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
30
j) Kondisi eksternal yang dihadapi oleh badan /instansi pelaksana
tidak akan menimbulkan gangguan/kendala yang serius.
Sedangkan Mazmanian dan Sabatier dalam Wahab (2004 :
81) menawarkan suatu model dasar dalam implementasi kebijakan
yang disebut A Frame Work For Implementasion Analysis
(Kerangka Analisis Implementasi). Dimana analisis implementasi
kebijaksanaan Negara mengidentasikan variabel – variabel
yangmempengaruhinya tercapainya tujuan – tujuan formal pada
keseluruhan proses implementasi.
Variabel – variabel tersebut diklasifikasikan menjadi tiga kategori
besa,yaitu:
1) Mudah
tidaknya
masalah
yang
akan
dikerjakan
dikendalikan.
2) Kemampuan keputusan kebijaksanaan untuk menstruktur
secara tepat proses implementasinya.
3) Pengaruh langsung berbagai variabel politik terhadap
keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat yang
dalam keputusan kebijaksanaan tersebut.
Gambaran mengenai kerangka konseptual implementasi kebijaksanaan
Negara ini dapat dilihat scara jelas pada gambar berikut :
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
31
Gambar 1
Var iabel – variabel Implementasi Kebijaksanaan
A. M udah/ t idaknya masalah dikendalikan
•
•
•
Kesukaran – kesukaran t eknis
Keragaman perilaku kelompok sasaran
Prosent ase kelompok sasaran dibanding jumlah
penduduk
•
Ruang lingkup perubahan perilaku yang diinginkan
C. Variabel diluar kebijaksanaan yang
B. Kemampuan kebijaksanaan unt uk
mempengaruhi proses implement asi
menst rukt ur proses implement asi
•
•
•
Kejelasan dan konsent rasi t ujuan
t eknologi
Digunakannya t eori kausal yang
•
•
memadai
•
•
Ket epat an alokasi sumber dana
•
•
Dukungan publik
Sikap dan sumber – sumberyang
dimiliki kelompok – kelopok
Ket erpaduan hirarki dalam dan
•
•
diant ara lembaga pelaksana
•
Kondisi sosio-ekonomi dan
Aturan - at uran keput usan dari
Dukungan dari pejabat at asan
Komit men dan kemampuan
badan pelaksana
kepemimpinan pejabat - pejabat
Rekruit men pejabat pelaksana
pelaksana
Akses formal pihak luar
D. Tahap – t ahap dalam proses implement asi (variabel t ergant ung)
Out put kebijaksanaan
Sumber :
Kesediaan
Badan – badan pelaksana
Dampak nyat a
kelompok sasaran
M emat uhi out put
out put
kebijaksanaan
Dampak out put
Perbaikan
kebijaksanaan
mendasar
sebagai persepsi
dalamUU
Sumber : Mazmanian dan Sabatier dalam Wahab (2004:82)
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
32
Variabel
variabel
yang
mempengaruhi
proses
implementasi
kebijaksanaan tersebut dijelaskan sebagai berikut :
A. Mudah atau tidaknya masalah dikendalikan
Terlepas dari kenyataan bahwa banyak kesukarandalam implementasi
program, sebenarnya ada sejumlah masalah sosial yang jauh lebih mudah
untuk ditangani bila dinbandingkan dengan masalah lainnya. Kategori ini
terdiri dari :
1). Kesukaran- kesukaran teknis
Tercapai atau tidaknya tujuan program tergantung pada persyaratan
teknis,termasuk kemampuan mengembangkan indikator pengukur
prestasi kerja yang tidak mahal serta pemahaman mengenai prinsip
hubungan kausal yang mempengaruhi masalah.
2). Keragaman perilaku kelompok sasaran
Semakin beragam perilaku yang diatur atau semakin beragam
pelayanan yang diberikan,semakin sulit upaya membuat peraturan
yang tegas dan jelas, sehingga semakin besar kebebasan bertindak
yang harus diberikan kepada para pejabat dilapangan,pemberian
kebebasan bertindak kemungkinan akan menimbulkan perbedaan
yang cukup mendasar dalam tingkat keberhasilan pelaksanaan
program.
3). Prosentase totalitas penduduk yang tercakup dalam kelompok sasaran.
Semakin kecil dan semakin jelas kelompok sasaran yang perilakunya
akan diubah, maka semakin besar peluang untuk memobilisasikan
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
33
dukungan politik terhadap
program sehingga akan lebih terbuka
peluang bagi pencapaian tujuan.
4).Tingkat ruang lingkup perubahan perilaku yang dikehendaki.
Semakin besar jumlah perubahan perilaku yang dikehendaki, semakin
sukar memperoleh implementasi yang berhasil.
Suatu permasalahan sosial akan lebih dapat dikembalikan apabila:
1) Tersedia teori yang handal yang mampu menjelaskan hubungan
antara perubahan perilaku dan pemecahan masalah, persyaratan
tekhnologinya terpenuhi, dan tindakan/langkah yang dimaksud
untuk mengatasi masalah tersebut tidak mahal.
2) Variabel/perbedaan perilaku yang menyebabkan timbulnya
masalah relatif kecil
3) Kelompok sasaran tersebut merupakan sebagaian kecil dari
totalitas penduduk suatu wilayah.
4) Tingkat dan Ruang Lingkup perubahan perilaku yang diinginkan
sedang.
B. Kemampuan kebijaksanaan untuk menstruktur proses implementasi
Kebijaksanaan dapat menstruktur proses implementasi dengan
cara menjabarkan tujuan formal yang akan dicapainya, menseleksi lembaga
yang tepat untuk mengimplementasikannya, memberikan kewenangan dan
dukungan sumber financial pada lembaga tersebut.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
34
Kategori ini terdiri dari :
1) Kecenderungan dan kejelasan perjenjangan tujuan resmi yang akan
dicapai.
Semakin mampu peraturan memberi petunjuk yang cermat dan
disusun menurut kepetingannya maka semakin besar kemungkinan
output kebijaksanaan badan pelaksana dan pada gilirannya perilaku
kelompok sasaran akan sejalan petunjuk tersebut.
2) Keterandalan teori kausalitas yang digunakan
Setiap usaha pembaharuan setidaknya secara emplisit teori kausal
yang menjelaskan bagaimana tujuan pembaharuan itu dicapai.
Teorikausal yang baik mensyaratkan : Hubungan timabal balik antara
campur tangan pemerintah disatu pihak dan tercapainya tujuan
program dipahami dengan jelas, pejabat yang bertangggung jawab
mengimplementasikan mempunyai kewenangan yang cukup.
3) Ketepatan alokasi sumber – sumber dana
Dana merupakan faktor penentu dalam suatu program, tersedianya
dana juga diperlukan untuk mencapai tujuan.
4) Keterpaduan hirarki didalam lingkunagan dan diantara lembaga –
lembaga/instansi-instansi pelaksana
Tingkat kepaduan hirarki diantara badan pelaksana dipengaruhi oleh :
pihak yang akan membatalkan keputusan dalam usaha pencapaian
tujuan. Pengaruh dan wewenang pendukung pencapaian tujuan dalam
memberikan sanksi guna tumbuhnya kepatuhan.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
35
5) Aturan – aturan pembuatan keputusan-keputusan di badan – badan
pelaksana
Suatu kebijaksanaan dapat mempengaruhi implementasi dengan
menggariskan aturan – aturan pembuatan keputusan dari badan
pelaksana. Selain itu diatur bahwa suara mayoritas diperlukan untuk
mengambil tindakan – tindakan khusus apbila yang terlihat adalah
keanggotaanya beranekaragam.
6) Kesempatan para pejabat terhadap tujuan yang termasuk dalam
undang – undang/peraturan.
Upaya pencapaiann tujuan tidak akan membawa hasil kecuali kalau
para pejabat dalam badan pelaksana memiliki komitmen yang tinggi
terhadap upaya pencapaian tujuan.
7) Akses formal pihak – pihak luar
Implementasi juga dipengaruhi peluang untuk berpartisipasi bagi para
aktor diluar badan pelaksana. Kebijaksanaan selain mempengaruhi
implementasi melalui pilihan badan pelaksana yang tepat juga
mempengaruhi partisipasi dua kelompok diluar badan pelaksansa
yaitu : kelompok sasaran program dan atasan dari badan pelaksana.
C. Variabel diluar kebijaksanaan yang mempengaruhi proses implementasi
Implementasi didorong oleh sekurang-kurangnya dua proses penting yaitu :
kebutuhan setiap programyang berusaha untuk mengubah perilaku, mengatasi
hambatan yang timbul dalam upaya untuk memperoleh kerja sama dari
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
36
sejumlah besar orang, dan dampak perubahan keadaan sosial- ekonomi dan
teknologis pada pendukung tujuan kebijaksanaan. Kategori ini terdiri dari :
1) Kondisi – kondisi sosio ekonomi dan teknologi.
Pebedaan
waktu
dan
pemerintahan dalam
perbedaan
kondisi
diantara
wilayah
sosial ekonomi dan
hukum
teknologi
berpengaruh pada pencapaian tujuan.
2) Dukungan politik.
Untuk keberhasilan implementasi diperlukan dukungan publik yakni
bisa melalui pendapat umum, opini masyarakat atas isu-isu yang
dianggap menonjol maupun pemungutan suara
3) Sikap dan sumber-sumber yang dimiliki kelompok masyarakat.
Dilema yang dihadapi oleh para penganjur program yang berusaha
untuk mengubah perilaku dari satu atau lebih kelompok sasaran ialah
bahwa derajat dukungan publik atas program tersebut berbeda – beda
dari waktu ke waktu.
4) Dukuangan dari badan/lembaga atasan yang berwenang.
Lembaga atasan dari badan pelaksana dapat memberikan dukungan
tehadap tujuan melalui jumlah dan arah pengawasan, penyediaan
suber – sumber keuangan, banyaknya tugas- tugas baru dan saling
bertentangan diantara tugas – tugas tersebut.
5) Kesepakatan dan kemampuan kepemimpinan para pejabat pelaksana.
Variabel yang berpengaruh langsung terhadap output kebijakan
badan pelaksana ialah kesepakatan para pejabat badan pelaksana
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
37
terhadap upaya mewujudkan tujuan kebijakan, yang terdiri dari dua
komponen yaitu arah dan ranking tujuan tersebut dalam skala
prioritas pejabat tersebut dan kemampuan pejabat dalam mewujudkan
prioritas- prioritas tersebut.
2.2.2.3. Faktor – faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan
Islamy (2007 : 107) menjelaskan bahwa suatu kebijaksanaan negara
akan menjadi efektif bila dilaksanakandan mempunyai dampak positif bagi
anggota – anggota masyarakat. Dengan kata lain, tindakan atau perbuatan
manusia yang menjadi anggota masyarakat itu bersesuaian dengan apa
yang diinginkan oleh pemerintah atau negara. Dengan demikian apabila
mereka
tidak
bertindak
atau
berbuat
sesuai
dengan
keinginan
pemerintah/negara itu,maka kebijaksanaan negara menjadi efektif
Secara jujur kita akan mengatakan bahwa kebijaksanaan negara
apapun sebenarnya mendukung resiko untuk gagal. Hogwood dan Gunn
dalam
Wahab
(2004: 61)
telah membagi pengertian kegagalan
kebijaksanaan (policy failure) dalam dua kategori besa yaitu Non
Implementation ( tidak implementasi ) dan Unseccesful Implementation (
implementasi tidak berhasil)
Tidak terimplementasi mengandung arti bahwa suatu kebijaksanaan
tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana, mungkin karena pihak- pihak
yang terlibat didalam pelaksanaannya tidak mau bekerjasama atau mereka
telah bekerja tidak efisien, bekerja setengah hati, atau karena mereka tidak
sepenuhnya menguasai permasalahan yang efektif sulit tercapai.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
38
Implementasi yang tidak berhasil biasanya terjadi manakala suatu
kebijaksanaan tertentu telah dilaksanakan sesuai dengan rencana, namun
mengingat kondisi eksternal ternyata tidak menguntungkan (semisal tiba –
tiba terjadi peristiwa pergantian kekuasan, bencana alam dansebagainya),
kebijaksanaan tersebut tidak berhasil dalam mewujudkan dampak atau
hasil akhir yang dikehendaki.
2.2.2.4. Sumber - sumber implementasi kebijakan
Winarno ( 2002 : 132 ) perintah perintah implementasian mungkin
diteruskan secara cermat, jelas dan konsisten, tetapi jika para pelaksana
kekurangan sumber – sumber yang diperlukan umtuk melaksanakan
kebijakan – kebijakan maka implementasi ini cenderung tidak efektif.
Dengan demikian sumber – sumber dapat merupakan faktor yang penting
dalam melaksakan kebijakan publik. Sumber – sumber yang penting
meliputi :
a) Staf
Sumber yang paling penting dalam melaksanakan kebijakan adalah
staf. Ada satu hal yang harus diingat adalah bahwa jumlah tidak
selalu mempunyai efek positif bagi implementasi kebijakan. Hal ini
berarti bahwa jumlah staf yang banyak tidak secara otomatis
mendorong implementasi yang berhasil. Hal ini disebabkan oleh
kurangnya kecakapan yang dimiliki oleh para pegawai pemerintah
atau staf, namun di sisi yang lain kekurngan staf juga akan
menimbulkan persoalan yang pelik menyangut implementasi
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
39
kebijakan pegawai pemerintah atau staf, namun di sisi yang lain
kekurngan staf juga akan menimbulkan persoalan yang pelik
menyangut implementasi kebijakan ang efektif.
b) Informasi
Informasi
merupakan
sumber
penting
yang
kedua
dalam
implementasi kebijakan. Informasi mengenai program – program
adalah penting terutama bagi kebijakan- kebijakan yang melibatkan
persoalan – persoalan teknis.
c) Wewenang
Sumber lain yang penting dalam pelaksanaan adalah wewenang.
Wewenang ini akan berbeda – beda dari satu program ke program
yang lain, serta mempunyai banyak bentuk yang berbeda.
d) Fasilitas – fasilitas
Fasilitas
fisik mungkin pula merupakan sumber – sumber yang
penting
dalam
implementasi.
Seorang
pelaksana
mungkin
mempunyaialatyang memadai, mungkinmemahami apa yang harus
dilakukan,dan mungkin mempunyai wewenang untuk melakukan
tugasnya, tetapi tanpa bangunan sebagai kantor untuk melakukan
koordinasi, tanpa perlengkapan, tanpa perbekalan maka besar
kemungkinan implementasi yang direncanakan tidak akan berhasil.
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.
40
2.2.2.5. Keberhasilan dan kegagalan Implementasi Kebijakan
Keberhasilan dan kegagalan implementasi dapat dilihat dari
terjadinya kesesuaian antara pelaksanaan dengan disiplin, tujuandan
sasaran itu sendiri.
a) Keberhasilan implementasi kebijakan
Rippley dan Franklin dalam Tangkilisan (2003 : 21) menyatakan
keberhasilan implementasi kebijakan program dapat ditinjau dari tiga
faktor:
1. Perspektif kepatuhan yang mengukur implementasi kebutuhan
aparatur pelaksana.
2. Keberhasilan implementasidiukur dari kelancaran rutinitas dan
tiadanya persoalan.
3. Implementasi yang berhasil mengarah pada kinerja yang
memuaskan semua pihak terutama kelompok penerima manfaat
yang diharapkan.
b) Kegagalan implementasi kebijakan
Peters dalam Tangkilisan (2003 : 22) mengatakan implementasi
kebijakan yang gagal disebabkan beberapa faktor, yaitu:
1. Informasi
Kekurangan informasi dengan mudah mengakibatkan adanya
gambaran yang kurang tepat baik kepada obyek kebijakan
maupun kepada para pelaksana dari kebjakan yang akan
dilaksanakan dan hasil – hasil dari kebijakan itu .
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip