EVALUASI PROGRAM JAMINAN PERSALINAN (JAMPERSAL) DI PUSKESMAS MANDALA KECAMATAN CIBADAK KABUPATEN LEBAK TAHUN 2011-2013

EVALUASI PROGRAM JAMINAN
PERSALINAN (JAMPERSAL) DI
PUSKESMAS MANDALA
KECAMATAN CIBADAK KABUPATEN LEBAK
TAHUN 2011-2013
Skripsi
Diajukan sebagai Salah Satu Syarat untuk Memperoleh
Gelar Sarjana Ilmu Sosial pada Konsentrasi Kebijakan Publik
Program Studi Ilmu Administrasi Negara

Oleh
PUTRI PERMATASARI
NIM 6661110391

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS SULTAN AGENG TIRTAYASA
SERANG, Mei 2015

ABSTRAK
Putri Permatasari. NIM. 6661110391. Skripsi. Evaluasi Program Jaminan
Persalinan (Jampersal) di Puskesmas Mandala, Kecamatan Cibadak,

Kabupaten Lebak, Tahun 2011-2013. Pembimbing I: Dr. ayuning Budiati,
MPPM dan Pembimbing II: Maulana Yusuf., S.IP., M.Si
Kata Kunci: Evaluasi Kebijakan, Jaminan Persalinan, Lebak
Dalam rangka untuk menekan angka kematian ibu dan angka kematian bayi, maka
dibuatlah program jaminan persalinan, yang diatur dalam Peraturan Menteri
Kesehatan Republik Indonesia Nomor 2562/MENKES/PER/XII/2011 tentang
petunjuk teknis pelaksanaan program jaminan persalinan. Puskesmas Mandala,
Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak, merupakan salah satu penyelenggara
program jaminan persalinan, pada pelaksanaanya sarana dan prasarana di Puskesmas
Mandala belum memadai, responsivitas masyarakat kurang, jumlah kejadian
kematian bayi di wilayah Puskesmas Mandala meningkat. Tujuan penelitian ini
adalah untuk mengetahui Evaluasi Program Jaminan Persalinan di Puskesmas
Mandala, Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak Tahun 2011-2013. Penelitian ini
bertitik tolak dari teori kriteria evaluasi Dunn, yaitu efektivias, efisiensi, kecukupan,
perataan, responsifitas, dan ketepatan. Metode penelitian yang digunakan adalah
metode deskriptif dengan pendekatan kualitatif. Maka dalam pemilihan informan,
peneliti menggunakan metode purposive. Adapun teknik yang peneliti gunakan
adalah, wawancara, observasi dan studi dokumentasi. Analisis data yang digunakan
adalah analisa data dilapangan model Miles dan Huberman. Komponen dalam
analisis data diantaranya, reduksi data (data reduction), penyajian data (data display),

pengelompokkan data (data collecting), dan penyimpulan data (verification). Hasil
penelitian ini memperlihatkan tujuan program jaminan persalinan yang sudah dicapai
belum maksimal, dimana jumlah pertolongan persalinan oleh tenaga kesehatan yang
kompeten dan berwenang di fasilitas kesehatan belum mencapai jumlah yang
maksimal, program jaminan persalinan belum mampu menekan jumlah kematian ibu
dan jumlah kematian bayi di wilayah Puskesmas Mandala, Pelayanan KB di
Puskesmas Mandala belum mencapai jumlah yang maksimal.

ABSTRACT
Putri Permatasari. NIM. 6661110391. Research. Birth Assurance Program
Evaluation in Mandala Community Health Center, Cibadak Sub-District, Lebak
Regency, in 2011-2013. First Adviser: Dr. ayuning Budiati, MPPM and Second
Adviser: Maulana Yusuf., S.IP., M.Si
Keyword: Policy Evaluation, Birth Assurance, Lebak
In order to suppress the maternal mortality rate and infant mortality, the government
has make a program. Namely of program is birth assurance program. That is
regulated in the Republic of Indonesia Health Minister Number
2562/MENKES/PER/XII/2011, about implementation technical instruction of birth
assurance program. Mandala Community Health Center, Cibadak Sub-District,
Lebak Regency, which organizes of birth assurance. In practice, facilities and

infrastructure at Mandala Community Health Center is still inadequate, next
community responsiveness less, increassed infant mortality in the region of Mandala
Community Health Center. The purpose of this research is to know evaluate Birth
Assurance Program in Mandala Community Health Center, Cibadak Sub-District,
Lebak Regency, in 2011-2013. The research method, is criteria evaluation Dunn, that
is effectiveness, efficiency, equity, responsiveness, exactness. The research method
that is deployed of descriptive method with qualitative approach. Therefore in
informan selection is using a purposive method. The research using Miles and
Huberman analysis data method. Componens are data reduction, data display, data
collecting and feryvication. This research shows that personel birh helping by non
medical is higher than medical, birth assurance program can not solved the problems
are maternal mortality and infant mortality in the region of Mandala Community
Health Center, Family planning servive in Mandala Community Health Center has
not reached maximum.

Usaha tanpa do’a sama dengan SOMBONG
Do’a tanpa usaha sama dengan BOHONG

Skripsi ini kupersembahkan untuk
Yeti Ningsih, Ibundaku tercinta

Beliau adalah malaikat dalam hidupku

dan Sarta Dinata, Ayahandaku
tersayang
Beliau adalah pahlawan yang nyata
dalam hidupku

KATA PENGANTAR

Assalamu’alaikum wr.wb
Segala puji bagi Allah SWT karena atas rahmat dan hidayah-Nya penulis dapat
menyelesaikan penulisan skripsi yang berjudul “Evaluasi Program Jaminan Persalinan
(Jampersal) di Puskesmas Mandala, Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak, Tahun
2011-2013” dengan baik. Skripsi ini merupakan salah satu syarat, untuk memperoleh gelar
Sarjana Strata 1 (satu) pada Program Studi Ilmu Administrasi Negara. Fakultas Ilmu Sosial
dan Ilmu Politik, Universitas Sultan Ageng Tirtayasa.
Penulis menyadari bahwa penulisan skripsi ini masih banyak kekurangan, oleh
karena itu penulis mengharapkan saran dan kritik yang membangun sebagai perbaikan dan
untuk menambah wawasan dimasa yang akan datang. Terimakasih paling terdalam penulis
ucapkan untuk ibunda yang selalu mendokan tiada henti, serta untuk ayahanda yang selalu

memberikan motivasi tiada henti agar penulis menjadi orang sukses.
Ucapan terimakasih juga penulis sampaikan kepada pihak yang telah memberikan
pengajaran, bantuan serta dorongan dalam penyelesaian skripsi ini.
Untuk itu penulis sampaikan terimakasih kepada :

i

1. Prof. Dr. H. Sholeh Hidayat, M.Pd., Rektor Universitas Sultan Ageng Tirtayasa.
2. Dr. Agus Sjafari, M.Si., Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas
Sultan Ageng Tirtayasa.
3. Kandung Sapto N, S.Sos., M.Si., Pembantu Dekan I Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu
Politik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa.
4. Mia Dwianna, S.Ikom., M.Ikom., Pembantu Dekan II Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu
Politik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa.
5. Gandung Ismanto, S.Sos., MM., Pebantu Dekan III Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu
Politik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa.
6. Rahmawati, S.Sos., M.Si., Ketua Program Studi Ilmu Administrasi Negara Fakultas
Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa.
7. Ipah Ema Jumiati, S.Ip., M.Si., Sekretaris Ketua Program Studi Ilmu Administrasi
Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa.

8. Dr. ayuning Budiati, MPPM, Dosen Pembimbing I skripsi yang selalu sabar dalam
memberikan arahan dan motivasi dalam penyusunan skripsi ini.
9. Maulana Yusuf., S.IP., M.Si., Dosen Pembimbing II skripsi yang selalu bijaksana
dalam memberikan arahan dan motivasi dalam penyusunan skripsi ini.
10. Juliannes Cadith, S.Sos., M.Si., Dosen Pembimbing Akademik yang telah
memberikan nasehat dan motivasi kepada penulis.
11. Semua Dosen dan Staf Jurusan Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu
Politik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa.
12. Kepala Puskesmas Mandala dan Bidan Puskesmas Mandala yang telah membantu
dalam memberikan informasi yang dibutuhkan peneliti selama proses penelitian.

ii

13. Yeti Ningsih, Ibunda yang selalu mendoakan penulis tiada henti, agar menjadi orang
yang berhasil.
14. Sarta Dinata, Ayahanda penulis yang selalu memberikan semangat, dan nasehat
dengan bijaksana kepada penulis.
15. Try Busyaeri Fajrillah, yang selalu membantu dan memberikan semangat dalam
penyelesaian skripsi ini.
16. Anis Yuliana, Vergie Putri Gayatri, Alvi Syahrianti, Lailatul Aliya, Magdalena, Rizki

Septi Nurafifah, Sutiawan, dan Mursi, sahabat yang selalu memberikan motivasi dan
membantu dalam penyelesaian skripsi ini.
17. Teman-teman seperjuangan Kelas B Administrasi Negara angkatan tahun 2011 yang
saling mendukung agar semuanya bisa sukses.
18. Teman-teman Angkatan Administrasi Negara tahun 2011 yang memberikan kesan
selama perkuliahan.
19. Irwan Hermawan, A.Md., sahabat yang selalu memberikan semangat dan motivasi
agar menjadi orang sukses.
20. M. Muchsin dan Rum Nasih, kakek dan nenek yang selalu mendukung dan
mendoakan penulis dalam menyelesaikan skripsi ini
21. Desty Megadianti S.P., Budi Rahmat, Agus Priyatna, keluarga besar yang selalu
memberikan doa dan semangat kepada penulis.

iii

Selain itu peneliti selaku penyusun menyadari akan adanya kekurangan-kelurangan
dalam penulisan skripsi ini. Oleh karena itu peneliti mengharapkan kritik dan saran yang
membangun dari semua pihak. Disamping itu juga peneliti berharap agar skripsi ini dapat
bermanfaat bagi para pembaca.

Akhir kata peneliti ucapkan terimakasih.
Wassalamualaikum wr.wb

Serang, 18 Mei 2015

Putri Permatasari

iv

DAFTAR ISI
LEMBAR PERSETUJUAN
LEMBAR PENGESAHAN
LEMBAR PERNYATAAN ORISINALITAS
ABSTRAK
ABSTRACT
LEMBAR PERSEMBAHAN
KATA PENGANTAR .....................................................................................

i

DAFTAR ISI .....................................................................................................

v

DAFTAR TABEL ..................................................................................... ….
DAFTAR GAMBAR .........................................................................................

viii
x

DAFTAR LAMPIRAN .................................................................................... xi

BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang ................................................................................

1

1.2 Identifikasi Masalah ....................................................................... 21
1.3 Pembatasan Masalah ....................................................................... 22
1.4 Rumusan Masalah ........................................................................... 22

1.5 Tujuan Penelitian ............................................................................ 22
1.6 Manfaat Penelitian .......................................................................... 23

BAB II DESKRIPSI TEORI DAN ASUMSI DASAR
2.1 Deskripsi Teori ................................................................................... 25
2.1.1 Kebijakan Publik .................................................................. 25
2.1.2 Evaluasi Kebijakan Publik ................................................... 31
2.1.3 Evaluasi Implementasi Kebijakan Publik ............................ 35
2.1.4 Model Evaluasi Kebijakan ................................................... 38
2.1.5 Pengertian Kesehatan ........................................................... 45
2.1.6 Jaminan Persalinan ............................................................... 46
2.2 Penelitian Terdahulu ............................................................................ 60

v

2.2 Penelitian Terdahulu ............................................................................ 64
2.2 Asumsi Dasar ...................................................................................... 68

BAB III METODOLOGI PENELITIAN
3.1 Metode Penelitian .............................................................................. 69

3.2 Ruang Lingkup Penelitian ................................................................. 69
3.3 Lokasi Penelitian ............................................................................... 70
3.4 Variabel Penelitian ............................................................................ 71
3.4.1 Definisi Konsep .................................................................... 71
3.4.2 Definisi Operasional Penelitian ............................................ 73
3.5 Instrumen Penelitian ........................................................................... 75
3.6 Teknik Pengumpulan Data ................................................................ 76
3.7 Informan Penelitian ........................................................................... 78
3.8 Teknik Analisis dan Keabsahan Data ................................................ 79
3.8.1 Teknik Analisis Data ............................................................ 79
3.8.2 Uji Keabsahan Data .............................................................. 82
3.9 Jadwal Penelitian ............................................................................... 85

BAB IV DESKRIPSI TEORI DAN ASUMSI DASAR
4.1 Deskripsi Lokasi Penelitian................................................................. 87
4.1.1 Gambaran Umum Kecamatan Cibadak ............................... 87
4.1.2 Gambaran Umum Puskesmas Mandala ............................... 99
4.2 Deskripsi data .................................................................................... 109
4.2.1 Deskripsi DataPenelitian .................................................... 109
4.2.2 Data Informan .................................................................... 111
4.3 Penyajian Data .................................................................................. 114
4.4 Pembahasan Hasil Penelitian ............................................................ 163

BAB V PENUTUP
5.1 Kesimpulan ........................................................................... 178

vi

5.2 LokaSaransi dan Waktu Penelitian ....................................... 179

DAFTAR PUSTAKA

vii

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1.1 : Persentase Penolong Persalinan di Kecamatan Cibadak Tahun
2012 .............................................................................................. 11
Gambar 2.1 : Proses Kebijakan .......................................................................... 29
Gambar 2.2 : Sekuensi Implementasi Kebijakan ............................................... 30
Gambar 2.3 : Kerangka Berfikir ......................................................................... 67
Gambar 3.1 : Komponen dalam Analisis Data ................................................... 80
Gambar 4.1 : Mobil Ambulance Puskesmas Mandala, Kecamatan Cibadak,
Kabupaten Lebak ....................................................................... 116
Gambar 4.2 : Alur Sosialisasi Program Jaminan Persalinan ............................ 123

x

DAFTAR LAMPIRAN

Lampiran 1

Pedoman Wawancara

Lampiran 2

Matriks Wawancara

Lampiran 3

Dokumentasi Wawancara

Lampiran 4

Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor
2562/MENKES/PER/XII/2011 Tentang Petunjuk Teknik
Jaminan Persalinan

Lampiran 5

Daftar Istilah

Lampiran 6

Daftar Riwayat Hidup

xi

BAB I
PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang Masalah
Angka kematian ibu atau disingkat menjadi AKI adalah jumlah kematian
ibu akibat dari proses kehamilan, persalinan dan paska persalinan, per 100.000
Kelahiran Hidup (KH) pada masa tertentu. AKI juga merupakan salah satu
indikator dalam menentukan derajat kesehatan masyarakat di suatu negara. AKI
yang tinggi menunjukkan bahwa derajat kesehatan masyarakat di suatu negara
belum baik, sebaliknya AKI yang rendah menunjukkan bahwa derajat kesehatan
masyarakat di suatu negara baik. Negara Indonesia merupakan negara bagian Asia
Tenggara yang memiliki angka kematian ibu (AKI) paling tinggi dibandingkan
dengan negara-negara lainnya di Asia Tenggara. Angka kematian ibu di Indonesia
yang masih tinggi, menunjukkan kualitas hidup perempuan di Indonesia masih
rendah.
Pada tahun 2012 angka kematian ibu di Indonesia mencapai 359 per
100.000 Kelahiran Hidup (KH), yang kemudian diikuti oleh negara Filipina yang
memiliki AKI sebesar 230 per 100.000 KH, kemudian Vietnam dengan AKI
sebesar 150 per 100.000 KH, berikutnya Thailand dengan AKI sebesar 110 per
100.000 KH, Malaysia dengan AKI sebesar 62 per 100.000 KH, Kemudian
Singapura dengan AKI sebesar 14 per 100.000 KH, dan Brunei Darussalam

1

2

dengan AKI sebesar 13 per 100.000 KH. Berdasarkan angka tersebut, dapat
diketahui bahwa Indonesia memiliki angka kematian ibu paling tinggi
dibandingkan dengan negara – negara lainnya di Asia Tenggara.
Keterbatasan masyarakat miskin dalam mendapatkan akses kesehatan,
tentu membawa dampak bagi keberhasilan dalam pembangunan kesehatan. Selain
permasalahan gizi buruk, yang harus mendapatkan perhatian khusus adalah,
permasalahan akses kesehatan reproduksi bagi perempuan miskin. Tidak adanya
pelayanan kesehatan reproduksi yang terbuka untuk mereka, sehingga sampai saat
ini perempuan dari keluarga miskin masih memilih menggunakan jasa dukun
bayi, untuk membantu proses persalinan. Akibat persalinan yang dilakukan selain
oleh bidan atau tenaga kesehatan terampil lainnya menyebabkan tingginya angka
kematian ibu dan bayi, karena dengan persalinan yang dibantu oleh dukun dapat
mengakibatkan terjadinya persalinan yang beresiko seperti pendarahan, dimana
pernah terjadi kasus pendarahan pada saat seorang ibu melakukan proses
persalinan di dukun bayi (Sumber: Hasil wawancara dengan Kader Posyandu di
Kampung Kaloncing, Desa Kaduagung Tengah pada Tanggal 25 Oktober 2014).
Sebelum dibuatnya program jaminan persalinan, Survey Demografi
Kesehatan Indonesia (SDKI) melaporkan Angka Kematian Ibu (AKI) nasional
mulai Tahun 1994, 1997, 2003, 2007 (sebelum dilaksanakan program jaminan
persalinan), dan Tahun 2012 (pada saat sedang dilaksanakan program jaminan
persalinan). Data tersebut dapat dilihat melalui Tabel 1.1 berikut :

3

Tabel 1.1
Angka Kematian Ibu (AKI) Nasional
Hasil Survei Derajat Kesehatan Indonesia (SDKI)
No

Tahun

Angka Kematian Ibu (AKI)

1.

1994

390/100.000 Kelahiran Hidup

2.

1997

334/100.000 Kelahiran Hidup

3.

2003

307/100.000 Kelahiran Hidup

4.

2007

228/100.000 Kelahiran Hidup

5.

2012

359/100.000 Kelahiran Hidup

Sumber : Profil Kesehatan Indonesia (2013)

Data pada Tabel 1.1 menunjukkan bahwa, angka kematian ibu di
Indonesia mulai dari tahun 1994 sampai dengan tahun 2007 mengalami penurunan
setiap tahunnya, meskipun mulai tahun 2011, dimana sudah diberlakukan program
jaminan persalinan. AKI Nasional pada tahun 2012 mengalami peningkatan yang
sangat tinggi, hingga mencapai 359 per 100.000 Kelahiran Hidup, dimana AKI
tersebut masih sangat jauh diatas target AKI untuk MDGs (Millenium
Development Goals)

tahun 2015 yang ditetapkan oleh WHO (World Health

Organization) dimana target angka kematian ibu ditetapkan sebesar 102/100.000
Kelahiran Hidup. Selanjutnya, data angka kematian bayi (AKB) di Indonesia
dapat dilihat melalui Tabel 1.2 berikut :

4

Tabel 1.2
Angka Kematian Bayi (AKB) Nasional
Hasil Survei Derajat Kesehatan Indonesia (SDKI)
No

Tahun

Angka Kematian Ibu (AKI)

1.

1994

57/1000 Kelahiran Hidup

2.

1997

46/1000 Kelahiran Hidup

3.

2003

35/1000 Kelahiran Hidup

4.

2007

34/1000 Kelahiran Hidup

Sumber : Profil Kesehatan Indonesia (2012)

Berdasarkan data pada Tabel 1.2 diatas, dapat diketahui bahwa angka
kematian bayi di Indonesia masih tinggi, dan sangat jauh jika dibandingkan
dengan target angka kematian bayi tahun 2015, yang ditargetkan sebesar 23 per
1000 Kelahiran Hidup. Oleh karena tingginya angka kematian ibu di Indonesia,
dibandingkan dengan negara ASEAN (Association of Southeast Asian Nations)
lainnya, serta tingginya angka kematian bayi di Indonesia, maka Menteri
Kesehatan Republik Indonesia pada Kabinet Indonesia Bersatu II, menetapkan
kebijakan jaminan persalinan atau disingkat Jampersal.
Program jaminan persalinan atau disingkat menjadi Jampersal, merupakan
perluasan kepesertaan dari jaminan kesehatan masyarakat (Jamkesmas), dan tidak
hanya mencakup masyarakat miskin saja. Manfaat yang diterima oleh penerima
jaminan persalinan terbatas pada pelayanan kehamilan, persalinan, nifas, bayi
baru lahir dan keluarga berencana pasca persalinan. Sedangkan pengertian umum
dari program jampersal adalah, program pemeriksaan kehamilan (antenatal),

5

persalinan dan pemeriksaan masa nifas (postnatal), bagi seluruh ibu hamil yang
belum mempunyai jaminan kesehatan, serta bayi yang dilahirkannya pada fasilitas
kesehatan, yang bekerjasama dengan program jaminan persalinan terintegrasi
dengan program jaminan kesehatan masyarakat.
Program

Jampersal

merupakan,

program

yang difokuskan

untuk

memberikan jaminan kebijakan, dan manajemen publik pembiayaan persalinan
bagi setiap wanita hamil. Dalam Keputusan Menteri Kesehatan Nomor
256/Menkes/PER/XII/ 2011 tentang petunjuk teknis (Juknis) pelaksanaan
program Jampersal, menyebutkan bahwa jaminan persalinan ditujukan untuk
meningkatkan cakupan pemeriksaan kehamilan, pertolongan persalinan, dan
pelayanan nifas ibu, oleh tenaga kesehatan yang kompeten. Tujuan umum dari
program jaminan persalinan adalah, untuk meningkatkan akses terhadap
pelayanan kehamilan, persalinan,

nifas, bayi baru lahir, dan KB (keluarga

berencana) pasca persalinan yang dilakukan oleh tenaga kesehatan yang kompeten
dan berwenang, di fasilitas kesehatan dalam rangka menurunkan AKI dan AKB.
Mulai tanggal 01 Januari 2014, program jaminan persalinan masuk
kedalam bagian pelayanan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS)
Kesehatan, karena untuk seluruh masyarakat miskin yang mendapat Jamkesmas
otomatis masuk kedalam BPJS, dengan sistem Jaminan Kesehatan Nasional yang
merupakan bagian dari Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), yang
diselenggarakan dengan menggunakan mekanisme asuransi kesehatan sosial yang
bersifat wajib (mandatory). Berdasarkan undang-undang Nomor 40 Tahun 2004
tentang SJSN dengan tujuan untuk memenuhi kebutuhan dasar kesehatan

6

masyarakat yang layak yang diberikan kepada setiap orang yang telah membayar
iuran atau iurannya dibayar oleh pemerintah.
Angka Kematian Ibu (AKI) melahirkan di Provinsi Banten menempati
posisi ke 5 (lima) di tingkat nasional, dimana posisi pertama diduduki oleh
Provinsi Jawa Barat, posisi kedua diduduki oleh Provinsi Jawa Tengah, posisi
ketiga diduduki oleh Provinsi Jawa Timur, dan posisi keempat diduduki oleh
Provinsi Sumatra Utara. Pada Tahun 2012 angka kematian ibu di Provinsi Banten,
berdasarkan hasil Survey Demografi Kesehatan Indonesia (SDKI) mencapai 308
per 100.000 Kelahiran Hidup, sedangkan rata-rata nasional berada pada angka 359
per 100.000 Kelahiran Hidup. Angka kematian bayi di Provinsi Banten
menempati posisi keenam di tingkat nasional, dimana AKB Provinsi Banten tahun
2012 mencapai 30,9 per 1000 kelahiran hidup. Angka tersebut masih sangat jauh
dari target AKB tahun 2015, yang ditetapkan sebesar 23 Jiwa / 1.000 Kelahiran
Hidup.
Pada tahun 2013 jumlah kematian ibu di Provinsi Banten mencapai jumlah
yang sangat tinggi, yakni sebanyak 216 (dua ratus enam belas kematian,
sedangkan kematian bayi neonatal (hanya hidup dalam rentang waktu dua puluh
delapan hari) sebanyak 1220 (seribu dua ratus dua puluh) kematian. Jumlah
penduduk yang tinggi, kurangnya fasilitas pelayanan kesehatan, serta kondisi
sosial, budaya dan ekonomi masyarakat di Provinsi Banten, merupakan penyebab
dari tingginya angka kematian ibu dan bayi di Provinsi. Berikut adalah data
Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Bayi (AKB) di Provinsi Banten
:

7

Tabel 1.3
Pencapaian Indikator AKI dan AKB Kabupaten / Kota
se- Provinsi Banten tahun 2009-2011

No

Kabupaten /
Kota

AKB
(1000 per
Kelahiran Hidup)

AKI
(100.000 per Kelahiran
Hidup)

2009

2010

2011

2009

2010

2011

1

Kota Tangerang

12,5

11,3

8,2

98,1

78,7

51,9

2

Kota Serang

25,1

23,1

18,5

163,4

149,8

125,1

3

Kab.Lebak

45,1

41,4

35,2

336,7

332,5

328,1

4

Kab.Tangerang

21,2

18,9

15,2

115,1

106,4

104,9

5

Kab.Pandeglang

44,5

40,8

32,6

328,0

302,1

302,1

6

Kota Cilegon

22.2

20,4

13,6

196,8

185,0

102,0

7

Kab.Serang

30,1

26,6

18,7

419,1

381,4

362,1

8

Kota Tangsel

9,8

8,0

5,0

82,9

64,9

50,6

PROVINSI

25,3

22,8

17,0

203,2

187,3

158,6

Sumber: Dinas Kesehatan Provinsi Banten, 2012

Pada tabel 1.3, dapat diketahui bahwa Provinsi Banten terdiri dari 4
(empat) kota dan 4 (empat) kabupaten, diantaranya Kota Tangerang, Kota
Cilegon, Kota Tangerang Selatan, Kota Serang, Kabupaten Tangerang, Kabupaten
Pandeglang, Kabupaten Serang dan Kabupaten Lebak. Berdasarkan data pada
tabel 1.3 diatas, dapat diketahui bahwa, Kabupaten Lebak merupakan
penyumbang angka kematian ibu paling tinggi di Provinsi Banten, dibandingkan
dengan kabupaten atau kota lainnya di Provinsi Banten. Kabupaten Lebak berdiri

8

pada tanggal 2 Desember tahun 1828 dan terdiri dari 28 (dua puluh delapan)
kecamatan, yang dibagi lagi atas 340 (tiga ratus empat puluh) desa dan 5 (lima)
kelurahan. Kabupaten Lebak memiliki luas wilayah sekitar 3,044,72 km² dengan
jumlah penduduk sekitar 1.233.900 Jiwa, dan beribukotakan Rangkasbitung.
Untuk melihat Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Bayi (AKB) di
Kabupaten Lebak, setelah adanya program jaminan persalinan dapat dilihat
melalui Tabel 1.4 berikut :

Tabel 1.4
Pencapaian Indikator AKI dan AKB
Kabupaten Lebak Tahun 2011-2013
No
1.

2.

Indikator

Satuan

2011
2012
2013
Target Hasil Target Target Hasil Target

Angka
Jiwa /
Kematian 100.000 184,2 196,9 167,1
172,1 150,6
Ibu (AKI)
KH
Angka
Jiwa /
Kematian
1.000
38,1
30,6
36,7
28,2
35,4
Bayi
KH
(AKB)
Sumber: Dinas Kesehatan Kabupaten Lebak, 2014

157,7

24,6

Berdasarkan data pada Tabel 1.4 diatas, dapat diketahui bahwa sejak
diberlakukan program jaminan persalinan,

terdapat beberapa pencapaian

diantaranya, Angka Kematian bayi (AKB) di Kabupaten Lebak menunjukkan
kecenderungan menurun dari tiap tahunnya, mulai dari tahun 2011, AKB pada
tahun tersebut sebesar 30,6 Jiwa / 1.000 Kelahiran Hidup (KH), dan turun menjadi
24,6 Jiwa / 1.000 KH pada tahun 2013. Angka tersebut sudah mulai mendekati

9

target AKB yang ditetapkan oleh Millenium Development Goals (MDGs), pada
tahun 2015 yakni sebesar 23 Jiwa / 1.000 Kelahiran Hidup.
Angka Kematian Ibu (AKI) pada Tabel 1.4 menunjukkan kecenderungan
menurun dari tiap tahunnya. Mulai dari tahun 2011, sejak diberlakukan Program
Jaminan Persalinan, AKI pada tahun tersebut yaitu sebesar 196,9 Jiwa / 100.000
KH dan turun menjadi 157,7 Jiwa per 100.000 KH pada tahun 2013. Namun
meskipun angka kematian ibu di Kabupaten Lebak mulai dari tahun 2011 sampai
dengan tahun 2013 cenderung menurun, tetapi angka kematian ibu masih belum
sesuai dengan target yang telah ditentukan oleh pemerintah Kabupaten Lebak,
dimana setiap tahunnya angka kematian ibu selalu lebih besar dari target angka
kematian ibu yang telah ditetapkan, dan AKI tersebut masih sangat jauh dari
target AKI yang ditetapkan oleh Millenium Development Goals (MDGs) tahun
2015 yang ditetapkan oleh WHO (World Health Organization), dimana target
angka kematian ibu ditetapkan sebesar 102 per 100.000 Kelahiran Hidup.
Karena keterbatasan masyarakat miskin dalam mendapatkan akses
pelayanan reproduksi, maka mereka memilih untuk menggunakan jasa penolong
persalinan oleh non medis (dukun bayi), untuk menolong proses persalinannya.
Menurut hasil Riset Kesehatan Dasar (Riskesdas) Tahun 2010, menunjukkan
bahwa persalinan oleh tenaga kesehatan pada kelompok sasaran miskin, baru
mencapai sekitar 69,3%. Sedangkan persalinan yang dilakukan oleh tenaga
kesehatan difasilitas kesehatan baru mencapai 55,4%. Untuk persentase balita
menurut Kabupaten / Kota. Persentase penolong persalinan terakhir di Provinsi
Banten dapat dilihat melalui Tabel 1.5 berikut :

10

Tabel 1.5
Persentase Balita menurut Kabupaten / Kota dan Penolong Persalinan
Terakhir di Provinsi Banten Tahun 2011-2012

No

1
2
3
4
1
2
3
4

Kabupaten /
Kota

Kabupaten
Pandeglang
Lebak
Tangerang
Serang
Kota
Tangerang
Cilegon
Serang
Tangerang
Selatan
Provinsi Banten

No

Kabupaten /
Kota

Tahun 2011
Dokter

Bidan

Lainnya

Jumlah

2,39
1,32
17,54
6,69

39,36
29,76
63,43
44,41

58,25
68,91
19,02
48,90

100,00
100,00
100,00
100,00

26,97
25,78
20,42
32,66

71,74
57,90
56,99
65,17

1,30
16,32
22,58
2,17

100,00
100,00
100,00
100,00

16,25

55,52

28,23

100,00

Tahun 2012

Dokter
Bidan
Lainnya
Kabupaten
1
Pandeglang
5,11
42,59
52,30
2
Lebak
5,87
38,69
55,43
3
Tangerang
18,06
68,86
13,08
4
Serang
7,70
51,28
41.02
Kota
1
Tangerang
31,19
66,09
2,71
2
Cilegon
13,28
77,87
8,84
3
Serang
18,59
56,50
24.91
4
Tangerang
32,36
66,33
1.31
Selatan
Provinsi Banten
17,60
59,23
23.17
Sumber : Badan Pusat Statistik Provinsi Banten, 2013

Jumlah
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00

Berdasarkan data pada tabel 1.5 diatas, menunjukkan bahwa persentase
penolong persalinan terakhir oleh tenaga selain bidan, dokter, paling tinggi
ditempati oleh Kabupaten Lebak. Dimana pada tahun 2011 persentasenya sangat

11

tinggi, yaitu mencapai 68,91% dan menurun pada tahun 2012 menjadi 55,43%.
Salah satu kendala penting untuk mengakses persalinan oleh tenaga kesehatan
difasilitas kesehatan adalah, keterbatasan dan ketidak- tersediaan biaya, sehingga
diperlukan kebijakan terobosan. untuk meningkatkan persalinan yang ditolong
tenaga kesehatan difasilitas kesehatan. Melalui kebijakan yang disebut jaminan
persalinan. Jaminan persalinan dimaksudkan untuk menghilangkan hambatan
finansial bagi ibu hamil untuk mendapatkan jaminan persalinan, yang didalamnya
termasuk pemeriksaan kehamilan, pelayanan nifas termasuk keluarga berencana
pasca persalinan, dan pelayanan bayi baru lahir.
Dalam evaluasi program jaminan persalinan di Puskesmas Mandala,
Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak, ditemukan beberapa permasalahan.
Pertama, hasil yang dicapai dari diberlukakannya program jaminan persalinan
belum maksimal. Data tersebut dapat dilihat melalui gambar 1.1 berikut :

Gambar 1.1
Persentase Penolong Kelahiran di Kecamatan Cibadak Tahun 2012
Sumber : Badan Pusat Statistik Provinsi Banten, 2013

12

Berdasarkan data yang ditunjukkan pada gambar 1.1, dapat dipahami
bahwa pada tahun 2012 terdapat 25% (dua puluh lima persen) persalinan yang
ditangani oleh tenaga medis, sementara terdapat 18% (delapan belas persen)
persalinan yang tolong oleh dukun terlatih, serta terdapat 56% (lima puluh enam
persen) persalinan yang dibantu oleh dukun tidak terlatih. Hal ini menunjukkan
bahwa, meskipun sudah diberlakukan program jaminan persalinan di Kecamatan
Cibadak, tetapi jika dilihat dari gambar 1.2, persentase persalinan yang ditolong
oleh dukun terlatih hampir menyamai persentase persalinan yang ditolong oleh
tenaga medis. Persentase persalinan yang ditolong oleh dukun tidak terlatih, dua
kali lipat lebih besar, dibandingkan dengan persentase pertolongan persalinan oleh
tenaga medis. Hal tersebut juga menunjukkan bahwa, tingkat pemahaman
penduduk terhadap pentingnya keselamatan ibu dan anak yang dilahirkan, serta
pentingnya tenaga kesehatan medis masih kurang, mereka juga memiliki
anggapan bahwa dengan bersalin di dukun tidak membutuhkan biaya yang besar (
Sumber : Badan Pusat Statistik Provinsi Banten,2015).
Kedua, pada saat pelaksanaan program jaminan persalinan, terdapat
permasalahan lain, yaitu kurangnya fasilitas yang mendukung berjalannya
program jaminan persalinan di Puskesmas Mandala. Hal tersebut berkaitan
dengan hasil yang dicapai dari program Jampersal, karena hal ini menjadi
hambatan dalam mencapai hasil program jaminan persalinan yang maksimal.
Puskesmas Mandala hanya memiliki 1 (satu) kendaraan operasional Puskesmas
saja, yang biasa disebut dengan mobil ambulance, padahal beberapa desa di

13

wilayah Puskesmas Mandala memiliki jarak yang cukup jauh untuk ditempuh,
ditambah dengan kondisi jalan yang kurang bagus, penerangan jalan yang belum
memadai, dan masih jarang dilalui oleh angkutan umum, sehingga apabila ada
pasien yang membutuhkan pertolongan disaat yang bersamaan, hal ini menjadi
kendala yang berarti bagi pihak Puskesmas (Sumber: Hasil wawancara dengan
Kepala Puskesmas Mandala, Pada Tanggal 27 Oktober 2014).
Selain permasalahan kendaraan operasional Puskesmas, permasalahan
lainnya yang berkaitan dengan kurangnya fasilitas yang memadai di Puskesmas
Mandala yakni, sejak diberlakukan program jaminan persalinan, Puskesmas
Mandala belum memberlakukan layanan 24 jam, dimana Puskesmas Mandala
belum menerima pasien rawat inap pada saat itu, karena keterbatasan sarana dan
prasarana (Sumber: Hasil wawancara dengan Pengelola Kesehatan Ibu dan Anak
(KIA) Puskesmas Mandala, pada Tanggal 27 Oktober 2014). Kurangnya sarana
dan prasarana di Puskesmas Mandala pada saat itu, mempengaruhi hasil yang
dicapai dari program jaminan persalinan yang belum maksimal.
Permasalahan ketiga yaitu, adanya biaya yang harus dikeluarkan oleh
peserta Jampersal setelah pasien (peserta jampersal) mendapatkan pelayanan
Jampersal. Berdasarkan pedoman pelaksanaan program jaminan persalinan yaitu
Petunjuk Teknis (Juknis) program jaminan persalinan, seharusnya pelayanan
Jampersal itu diberikan secara gratis atau tidak memungut biaya kepada
masyarakat. Berdasarkan studi pendahuluan yang penulis lakukan, masih terdapat
beberapa tenaga medis (tidak semua) yang mengenakan biaya kepada pasien
(peserta Jampersal), setelah mendapatkan pelayanan pertolongan persalinan.

14

Jumlah biaya yang dikeluarkan oleh peserta Jampersal, yang sudah
mendapatkan pelayanan jampersal, yakni sekitar Rp. 300.000 (tiga ratus ribu
rupiah) sampai dengan Rp.350.000 (tiga ratus lima puluh ribu rupiah) (Sumber:
Hasil wawancara dengan warga yang menggunakan program Jampersal pada
tanggal 25 Oktober 2014). Tentu saja hal tersebut menyimpang dari Keputusan
Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 256/Menkes/PER/XII/ 2011,
tentang petunjuk teknis (juknis) pelaksanaan program Jampersal, yang seharusnya
pelayanan jampersal diberikan secara gratis kepada masyarakat. Karena program
Jampersal dibuat untuk memberikan bantuan finansial kepada masyarakat miskin,
agar mereka bisa melakukan persalinan dengan dibantu oleh tenaga medis.
Masalah keempat, jumlah kematian bayi yang mengalami peningkatan
setiap tahunnya. Padahal program jaminan persalinan ini bertujuan untuk
menekan angka kematian ibu dan angka kematian bayi. Namun di wilayah
Puskesmas Mandala, sejak diberlakukan program jaminan persalinan, jumlah
kematian bayi justru menunjukkan peningkatan disetiap tahunnya. Hal ini
menunjukkan bahwa, program jaminan persalinan belum dapat memecahkan
masalah tingginya AKI dan AKB terutama di Wilayah Puskesmas Mandala. Data
tersebut dapat dilihat melalui data jumlah kejadian kematian bayi di wilayah
Puskesmas Mandala, pada tabel 1.6 berikut :

15

Tabel 1.6
Jumlah Kejadian Kematian Bayi (0 Tahun) di Wilayah Puskesmas Mandala
Tahun 2011-2013
2010
2011
2012
2013
L
P
L
P
L
P
L
P
2
1
1
0
1
3
1
2
1
1
0
0
1
2
2
1
1
0
1
0
4
1
2
2
1
0
0
1
1
0
1
2
0
1
0
2
1
0
1
2
0
1
1
2
1
0
2
1
5
2
3
5
9
6
9
10
9
8
15
19
Sumber : BPS Provinsi Banten, 2012,2013 dan Puskesmas Mandala, 2014
NO
1.
2.
3.
4.
5.
6.

DESA
Tambakbaya
Bojongleles
Kaduagung Timur
Kaduagung Barat
Kaduagung Tengah
Mekar Agung
Jumlah

Pada Tabel 1.6, dapat diketahui bahwa, selama diberlakukan program
jaminan persalinan, jumlah kejadian kematian bayi di wilayah Puskesmas
Mandala pada tahun 2011-2013, jumlahnya terus mengalami peningkatan.
Sebelum ada program jaminan persalinan (tahun 2010), jumlah kejadian kematian
bayi di Wilayah Puskesmas Mandala terjadi sebanyak 9 (sembilan) kematian,
sedangkan sejak diberlakukan program jaminan persalinan, tepatnya mulai tahun
2011, jumlah kejadian kematian bayi di Wilayah Puskesmas Mandala menurun
satu tingkat, yakni menjadi 8 (delapan) kematian, kemudian pada tahun
berikutnya (tahun 2012), jumlah kejadian kematian bayi di wilayah Puskesmas
Mandala terus mengalami peningkatan hingga dua kali lipat lebih, yakni sebanyak
15 (lima belas) kejadian kematian. Pada tahun berikutnya, yakni tahun 2013
jumlah kejadian kematian bayi di Wilayah Puskesmas Mandala mengalami
peningkatan lagi menjadi 19 (sembilan belas) kematian. Hal tersebut

16

menunjukkan bahwa, program jaminan persalinan belum dapat memecahkan
masalah tingginya AKI dan AKB, terutama di Wilayah Puskesmas Mandala.
Penyebab kematian bayi di Kecamatan Cibadak diantaranya, karena
pernikahan dini, MBA (Married by accident) dimana kehamilannya tidak
diinginkan dan kemudian ditutup-tutupi, sehingga bagaimana mau melakukan
pemeriksaan kehamilan, memberi vitamin dan lain-lain, Jika kehamilannya saja
tidak diinginkan atau tidak direncanakan (Sumber: Hasil wawancara dengan
Bidan di Puskesmas Mandala Bagian Kesehatan Ibu dan Anak pada Tanggal 27
Oktober 2014).
Masalah kelima, tidak ada perubahan yang signifikan pada jumlah
kejadian kematian ibu di Wilayah Puskesmas Mandala, sebelum dan sesudah
adanya program jaminan persalinan. Padahal jika melihat pada tujuan dibuatnya
program jaminan persalinan, program ini bertujuan untuk menekan AKI dan
AKB. Data jumlah kejadian kematian ibu sebelum dan sesudah adanya program
jaminan persalinan dapat dilihat melalui tabel 1.7 berikut :
Tabel 1.7
Jumlah Kejadian Kematian Ibu di Wilayah Puskesmas Mandala
Tahun 2011-2013

No
1
2
3
4
5
6

Desa

2008

2010

2011

2012

2013

Tambakbaya
1
0
1
0
0
Bojongleles
0
0
0
0
0
Kaduagung Timur
0
0
0
0
1
Kaduagung Barat
0
0
0
0
0
Kaduagung Tengah
0
0
0
0
0
Mekar Agung
0
0
0
0
0
Jumlah
1
0
1
0
1
Sumber : Puskesmas Mandala, 2014 dan BPS Provinsi Banten,2012,2013

17

Pada tabel 1.7 dapat diketahui bahwa, jumlah kejadian kematian ibu di
wilayah Puskesmas Mandala sebelum diadakan program jaminan persalinan,
jumlahnya sebanyak 1 (satu) kematian, yaitu terjadi pada tahun 2008 di Desa
Tambakbaya. Pada Pada tahun 2010, tidak terjadi kematian ibu di wilayah
Puskesmas Mandala. Sejak diberlakukan program jaminan persalinan, pada tahun
2011 jumlahnya meningkat satu tingkat, dimana pada tahun sebelumnya nihil,
tetapi di tahun 2011 terjadi kematian ibu sebanyak 1 (satu) kematian, tepatnya di
Desa Tambakbaya. Pada tahun berikutnya (tahun 2012) jumlah kematian ibu
mulai nihil kembali, dan di tahun berikutnya (tahun 2013) terjadi kematian ibu
sebanyak 1 (satu) kematian, yaitu di Desa Kaduagung Timur. Hal tersebut
menunjukkan, belum adanya perubahan yang signifikan dari diberlakukannya
program jaminan persalinan.
Kejadian kematian ibu di Desa Kaduagung Timur, diakibatkan karena
faktor tiga keterlambatan. Pertama, terlambat mengambil keputusan, kedua,
terlambat ketempat rujukan, dan ketiga, terlambat dalam memperoleh pelayanan
persalinan dari tenaga kesehatan. Faktor tersebut yang terjadi di wilayah
Puskesmas Mandala, tepatnya pada kejadian kematian ibu di Desa Kaduagung
Timur, awalnya korban mengalami hipertensi (darah tinggi), dimana dalam
kehamilan disebut dengan eklamsi. Awalnya korban mengalami kejang-kejang
dan mules dari pagi, namun karena kebanyakan masyarakat masih berfikir
tradisional (belum terbuka), mereka tidak ada yang bergegas untuk memanggil
bidan, karena mereka beranggapan bahwa korban sedang kesurupan, sehingga

18

korban tidak mendapatkan tindakan apapun. Ketika korban tidak mengalami
perubahan, barulah masyarakat di sana memanggil bidan, kemudian bidan
langsung membawa pasien tersebut ke Rumah Sakit terdekat, namun karena dari
awal terlambat ditangani oleh tenaga medis akhirnya korban tidak tertolong
(Sumber: Hasil wawancara dengan Bidan di Puskesmas Mandala Bagian
Kesehatan Ibu dan Anak pada Tanggal 27 Oktober 2014).
Permasalahan keenam, meski sudah diberlakukan program jaminan
persalinan, namun masih ada masyarakat yang tidak memberikan tanggapan yang
baik terhadap program tersebut. Masih ada masyarakat (Ibu hamil) yang tidak ikut
berpartisipasi terhadap program jaminan persalinan. Mereka masih memilih untuk
menggunakan jasa penolong persalinan di dukun. Hal tersebut dikarenakan
mereka merasa sebagai orang yang tidak mampu, sehingga tidak memiliki biaya
untuk melakukan persalinan di bidan atau tenaga medis lainnya. Mereka
mengungkapkan bahwa dengan melakukan persalinan di dukun tidak perlu
mengeluarkan biaya yang besar, karena bayarnya boleh berapa saja sesuai
kemampuan dan bisa dilakukan dengan cara dicicil (Sumber: Wawancara dengan
masyarakat yang bersalin di dukun, pada Tanggal 16 Oktober 2014). Adapun data
jumlah persalinan berdasarkan penolong persalinan se- Kecamatan, di Kabupaten
Lebak dapat dilihat melalui tabel 1.8 berikut :

19

Tabel 1.8
Jumlah Persalinan Berdasarkan Penolong Persalinan
se-Kecamatan di Kabupaten Lebak Tahun 2013
Tenaga
Kesehatan
(Gakin)

125
56
78
84
77
80
36
49
20
121
121
183

Dukun
Bermitra
dengan
Nakes
334
707
38
488
264
503
160
11
121
162
172
0

35
132
39
21
85
55
30
48
188
70
87
208
107
71
166
78
2.450

343
443
471
182
0
25
133
319
550
518
61
44
19
18
0
403
6.489

0
37
69
1
87
89
12
619
100
72
347
107
397
345
182
174
4.698

No

Kecamatan

Dokter

Bidan

Perawat

Dukun

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

Malingping
Wanasalam
Panggarangan
Cihara
Bayah
Cilograng
Cibeber
Cijaku
Cigemblong
Banjarsari
Cileles
Gunung
Kencana
Bojongmanik
Cirinten
Leuwidamar
Muncang
Sobang
Cipanas
Lebak Gedong
Sajira
Cimarga
Cikulur
Warunggunung
Cibadak
Rangkasbitung
Kalanganyar
Maja
Curugbitung
Jumlah

52
0
28
15
148
14
312
18
4
59
57
39

1.007
919
538
488
562
512
1.158
462
112
940
781
416

0
6
6
0
0
0
1
0
0
20
1
0

31
36
44
12
13
102
6
71
172
112
63
139
339
12
38
80
2.016

362
384
852
170
521
848
399
900
1.034
762
524
782
1.804
519
718
549
19.023

0
15
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
36

13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28

379
86
40
141
657
0
262
77
40
204
114
60

Sumber : Badan Pusat Statistik Provinsi Banten, 2014

Berdasarkan data pada tabel 1.8, menunjukkan bahwa jumlah terbanyak
penolong persalinan oleh dukun diduduki oleh Kecamatan Cibadak, dimana

20

terdapat 208 (dua ratus delapan) jumlah persalinan yang ditolong oleh dukun yang
belum bermitra dengan tenaga jesehatan. Jumlah tersebut merupakan jumlah yang
paling banyak, dibandingkan dengan jumlah persalinan yang ditolong oleh dukun
pada kecamatan-kecamatan lainnya di Kabupaten Lebak. Hal ini menunjukkan
bahwa, sebagian besar penduduk di Kecamatan Cibadak masih kurang mengerti
dan faham akan pentingnya tenaga kesehatan medis, dan penolong persalinan oleh
dukun dianggap tidak membutuhkan biaya yang besar ( Sumber : Kecamatan
Cibadak Dalam Angka Tahun 2014, 2015).
Data pada tabel 1.8 menunjukkan bahwa, tanggapan masyarakat terhadap
program jaminan persalinan belum baik. Karena jika melihat pada tujuan program
jaminan persalinan, program ini bertujuan untuk membantu masyarakat secara
finansial, khususnya masyarakat miskin, agar mereka bisa melakukan persalinan
dengan dibantu oleh tenaga kesehatan (medis), untuk meminimalisir terjadinya
persalinan beresiko, yang dapat memicu terjadinya kematian ibu. Analisis
kematian ibu yang dilakukan Direktorat Bina Kesehatan Ibu pada Tahun 2010,
membuktikan bahwa kematian ibu terkait erat dengan penolong persalianan, dan
tempat atau fasilitas persalinan. Persalinan yang ditolong oleh tenaga kesehatan
terbukti berkontribusi terhadap turunnya risiko kematian ibu. Demikian pula
dengan tempat atau fasilitas persalinan, jika persalinan dilakukan di fasilitas
pelayanan kesehatan juga akan semakin menekan risiko kematian ibu. Selain data
pada tabel 1.8, data pada gambar 1.1 juga menunjukkan tanggapan masyarakat
terhadap program jaminan persalinan di Kecamatan Cibadak belum baik, karena

21

gambar 1.2 menunjukkan jumah pertolongan persalinan oleh dukun. lebih tinggi
dari jumlah pertolongan persalinan oleh tenaga medis..
Oleh karena permasalahan-permasalahan diatas, peneliti tertarik untuk
melakukan penelitian yang berjudul “EVALUASI PROGRAM JAMINAN
PERSALINAN

(JAMPERSAL)

DI

PUSKESMAS

MANDALA,

KECAMATAN CIBADAK, KABUPATEN LEBAK TAHUN 2011-2013”.

1.1 Identifikasi Masalah
Berdasarkan latar belakang masalah diatas, maka peneliti mencoba
mengidentifikasikan permasalahan jaminan persalinan. identifikasi masalah
penelitian ini adalah sebagai berikut :
1. Hasil yang dicapai dari diberlakukannya program jaminan persalinan di
Puskesmas Mandala, Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak, belum
maksimal.
2. Kurangnya fasilitas yang mendukung berjalannya program jaminan
persalinan di Puskesmas Mandala, Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak.
3. Adanya biaya yang harus dikeluarkan oleh peserta jaminan persalinan,
setelah pasien (peserta Jampersal) mendapatkan pelayanan jaminan
persalinan di beberapa tenaga medis Puskesmas Mandala, Kecamatan
Cibadak, Kabupaten Lebak.
4. Jumlah kejadian kematian bayi, sejak diberlakukan program jaminan
persalinan

di

wilayah

Puskesmas

Mandala,

Kabupaten Lebak, meningkat setiap tahunnya.

Kecamatan Cibadak,

22

5. Tidak terjadi perubahan yang signifikan, pada jumlah kejadian kematian
ibu, sebelum dan sesudah diadakan program jaminan

persalinan, di

wilayah Puskesmas Mandala, Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak.
6. Tanggapan masyarakat terhadap program jaminan persalinan di wilayah
Puskesmas Mandala, Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak belum baik.

1.2 Pembatasan Masalah
Berdasarkan pada uraian-uraian yang ada dalam latar belakang masalah,
dan identifikasi masalah, peneliti memiliki keterbatasan kemampuan dan berfikir
secara menyeluruh, oleh karena itu peneliti mencoba membatasi penelitiannya
pada Evaluasi Program Jaminan Persalinan (Jampersal) di Puskesmas Mandala,
Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak Tahun 2011-2013.

1.3 Rumusan Masalah :
Berdasarkan batasan permasalahan diatas, mengenai Evaluasi Program
Jaminan Persalinan, maka rumusan masalahnya yaitu, Bagaimana Evaluasi
Program Jaminan Persalinan di Puskesmas Mandala, Kecamatan Cibadak,
Kabupaten Lebak Tahun 2011-2013?

1.4 Tujuan Penelitian
Tujuan penelitian evaluasi program jaminan persalinan ini yaitu
mengetahui Evaluasi Program Jaminan Persalinan di Puskesmas Mandala,
Kecamatan Cibadak, Kabupaten Lebak Tahun 2011-2013.

23

1.5 Manfaat Penelitian
Manfaat yang penulis harapkan dari penelitian yang berjudul Evaluasi
Program Jaminan Persalinan di Puskesmas Mandala, Kecamatan Cibadak,
Kabupaten Lebak Tahun 2011-2013, ini adalah :

1.5.1

Manfaaat Teoritis
1. Mengetahui konsep-konsep kebijakan publik dan evaluasi dari
suatu kebijakan.
2. Untuk mengaplikasikan materi-materi pengajaran mengenai
kebijakan publik, khususnya mengenai evaluasi kebijakan
publik. Serta dapat memberikan sumbangan pemikiran guna
melakukan pengembangan teori-teori kebijakan.
3. Untuk mengembangkan teori evaluasi kebijakan publik.

1.5.2 Manfaat Praktis
a. Bagi Peneliti
Sebagai sarana penerapan ilmu pengetahuan yang selama ini
peneliti dapatkan dan pelajari dalam perkuliahan dikelas.
b. Bagi Instansi
Diharapkan penelitian ini dapat bermanfaat dan menjadi
masukan bagi instansi terkait, untuk program di masa yang akan
datang.

24

c. Bagi Masyarakat
Diharapkan penelitian ini dapat bermanfaat dan menjadi arahan
bagi masyarakat, agar masyarakat dapat mengakses program
pemerintah, di masa yang akan datang, sesuai dengan sasaran
program.

BAB II
DESKRIPSI TEORI DAN ASUMSI DASAR

2.1 Deskripsi Teori
2.1.1 Kebijakan Publik
Kata kebijakan atau policy menurut Poerdarminta (1984:138) dalam
Kamus Umum bahasa Indonesia diartikan dengan beberapa makna, diantaranya
adalah pimpinan dan cara bertindak mengenai pemerintahan, kepandaian,
kemahiran dan kebijaksanaan. Berdasarkan definisi yang terdapat dalam Kamus
Umum Bahasa Indonesia kebijakan diartikan sebagai berikut :
“Kebijakan adalah rangkaian konsep dan asas yang mempunyai garis besar
dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan dan
cara bertindak (pemerintah, organisasi, dan sebagainya): pernyataan citacita, tujuan, prinsip atau maksud sebagai garis pedoman untuk manajemen
dalam usaha mencapai sasaran”.

Adapun pengertian kebijakan publik menurut Friedrich dalam Agustino
(2008:7) adalah :
“Serangkaian tindakan/kegiatan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok,
atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dimana terdapat hambatanhambatan
(kesulitan-kesulitan)
dan
kemungkinan-kemungkinan
(kesempatan-kesempatan) dimana kebijakan tersebut diusulkan agar berguna
dalam mengatasinya untuk mencapai tujun yang dimaksud”.

Dari definisi kebijakan publik menurut para ahli, yang telah dipaparkan di
atas. Dapat dipahami bahwa terdapat kesamaan pengertian diantara keduanya.
Kesamaan tersebut diantaranya, kedua definisi di atas mengartikan kebijakan
sebagai tindakan yang dilakukan berdasarkan usul dari individu, kelompok atau

25

26

pemerintah, untuk mencapai tujuan tertentu. Adapun perbedaannya, yaitu terletak
pada pengertian kebijakan publik menurut friedrich, yang mengemukakan bahwa
didalam kebijakan terdapat hambatan-hambatan dan kemungkinan-kemungkinan.

Berbeda dengan definisi kebijakan publik yang telah dipaparkan oleh para
ahli di atas, pengertian kebijakan publik menurut Dye dalam Subarsono (2006:2)
adalah sebagai berikut :
“Apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan
(public policy is whatever governments choose to do or not to do)”.

Dunn W dalam bukunya yang berjudul “Pengantar Analisis Kebijakan
Publik”

(2003:132)

menjelaskan

bahwa

kebijakan

publik

adalah

pola

ketergantungan yang kompleks dari pilihan-pilihan kolektif yang saling
tergantung, termasuk keputusan-keputusan untuk tidak bertindak yang dibuat oleh
badan atau kantor pemerintah.

Adapun Wilson dalam Wahab (2012:13) yang mengemukakan kebijakan
publik sebagai berikut ;
“The actions, objectivies, and pronouncements of goverments on
particular matters, the steps they take (or fail to take) to implement them,
and the explanations they give for what happens (or does nothappen)”
(tindakan-tindakan, tujuan-tujuan, dan pernyataan-pernyataan pemerintah
mengenai masalah-masalah tertentu, langkah-langkah yang telah atau
sedang diambil (atau gagal diambil) untuk diimplementasikan, dan
penjelasan-penjelasan yang diberikan oleh mereka mengenai apa yang
telah terjadi (atau tidak terjadi).

27

Berdasarkan pada definisi-definisi kebijkan publik menurut para ahli di
atas, dapat dipahami bahwa kebjakan publik adalah, suatu pilihan yang diambil
oleh pemerintah untuk melakukan tindakan dan atau keputusan, atau tidak
melakukan.

Definisi lain disebutkan oleh Lemix dalam Wahab (2012:15) yang telah
mendefinisikan kebijakan publik sebagai berikut :
“The product of activities aimed at the resolution of publik problems in the
environment by political actors whose relationship are structured. The
entire process by political over