Estonia f esp oil shale use 2014
Actividad del Estado en la
orientación del uso de la lutita
bituminosa
¿Garantiza el Estado el uso sostenible de las
reservas de lutita bituminosa?
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento
Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Actividad del Estado en la orientación
del uso de la lutita bituminosa
¿Garantiza el Estado el uso sostenible de las reservas de
lutita bituminosa?
Resumen del resultado de la auditoría
El Tribunal de Cuentas ha realizado una auditoría sobre el logro de los
objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo para la
explotación de lutita bituminosa – disminuir el impacto ambiental de la
excavación y del procesamiento de lutita bituminosa y aumentar su
eficiencia. ¿Se han realizado investigaciones significativas en base a las
cuales se pueda elaborar un nuevo plan de desarrollo para la lutita
bituminosa? ¿Recibe el Estado beneficios justos por la excavación y el
procesamiento de lutita bituminosa?
¿Qué importancia tiene esto
para los contribuyentes?
El impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita bituminosa
en Estonia es mayor que el de cualquier otra rama de la industria. La
contaminación del aire causada por el sector de la lutita bituminosa
representa más del 70% de las emisiones a la atmósfera y los residuos de
lutita bituminosa representan 70% de los residuos normales y 82% de los
residuos peligrosos. El agua bombeada de las minas y canteras y el agua
usada por Eesti Energia Narva Elektrijaamade AS como refrigerante
representa más del 90% de las aguas superficiales y subterráneas de
Estonia. El impacto conjunto de la excavación y del procesamiento de la
lutita bituminosa ha disminuido las reservas de aguas subterráneas de IdaVirumaa y ha perjudicado la calidad de las aguas superficiales y
subterráneas. Al mismo tiempo, la contribución de la industria de la lutita
bituminosa representa solamente 4% del PIB estonio.
Independientemente de si la electricidad o el combustible producidos a
partir de lutita bituminosa se consumen en Estonia o se exportan, el
impacto ambiental negativo se siente únicamente en Estonia. La
explotación de lutita bituminosa con fines de exportación ha crecido
durante los últimos años y seguirá creciendo en el futuro. En 2012 se
exportó 29% de la electricidad y 78% del combustible producidos. Las
empresas planean multiplicar la producción de combustible para el año
2020. Debido a esto, las empresas han aumentado la presión para excavar
hasta 25 millones de toneladas de lutita bituminosa al año. En 2008 el
Estado estableció 20 millones de toneladas de lutita bituminosa como el
límite de producción anual, con el objetivo de disminuir la excavación a
15 millones de toneladas para el año 2015. La excavación de lutita
bituminosa creció 7% durante el periodo 2007–2012. Debido a la
disminución de las reservas de lutita bituminosa y al impacto ambiental
continuo el Estado debe establecer, en el nuevo plan de desarrollo de
lutita bituminosa, cuánto y en qué áreas es razonable explotar la lutita
bituminosa.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
1
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
¿Qué hemos descubierto y
cuáles son nuestras
conclusiones en base a la
auditoría?
El Estado no ha logrado los objetivos establecidos en el plan nacional
de desarrollo de disminuir el impacto ambiental y aumentar la
eficiencia de la excavación y explotación de lutita bituminosa. Al
elaborar el nuevo plan de desarrollo el Estado no ha evaluado en su
totalidad el impacto de la explotación de nuevas reservas de lutita
bituminosa en el ambiente y en la salud ni su impacto
socioeconómico. Así mismo, los impuestos ambientales no han
motivado suficientemente a los empresarios a disminuir la
contaminación y a usar los recursos naturales de manera más
sostenible.
Observaciones clave del Tribunal de Cuentas
■
El objetivo principal de los planes nacionales de desarrollo,
incluyendo el plan de desarrollo de la lutita bituminosa –
garantizar la independencia energética de Estonia por medio de
energía producida a partir de lutita bituminosa – ya no es
pertinente. Como participante del mercado libre de la electricidad y
miembro de la bolsa de energía eléctrica nórdica, Estonia no puede
favorecer las fuentes de producción nacionales para el suministro de
electricidad a los consumidores. Debido a la rentabilidad del
combustible, también Eesti Energia empezará pronto a producir,
principalmente, combustible de lutita bituminosa, sobre todo para la
exportación. Incluso si el combustible no se exportase, no se lo podría
usar como combustible para motores sin refinarlo. Por lo tanto, en el
contexto económico actual, la lutita bituminosa ya no es un medio de
garantía de la seguridad energética nacional.
■
El segundo objetivo importante del plan de desarrollo de la lutita
bituminosa – aumentar la eficiencia de la excavación y
explotación de la lutita bituminosa – no ha sido logrado. De
conformidad con el plan de desarrollo, la reducción de pérdidas es el
indicador de eficiencia de la excavación. Las pérdidas de lutita
bituminosa en la excavación en canteras y minas subterráneas no han
disminuido. Las pérdidas durante la excavación en las canteras de
lutita bituminosa aumentaron en 11% en el periodo 2007–2012, en las
minas subterráneas las pérdidas de lutita se mantuvieron al mismo
nivel que en 2007 (es decir, 28%). La pérdida total anual de lutita
bituminosa en la excavación es de, aproximadamente, cuatro millones
de toneladas.
Para excavar lutita bituminosa de manera más eficiente, es necesario
usar mejores equipos y tecnologías que los actuales. El Estado no ha
previsto medidas concretas, en el plan de desarrollo, para hacer más
eficientes la excavación y explotación de lutita bituminosa
(incluyendo el aumento de eficiencia de producción de electricidad y
combustible).
■
2
El tercer objetivo del plan de desarrollo de la lutita bituminosa –
disminuir el impacto ambiental de la excavación y explotación de
la lutita bituminosa – no ha sido logrado. Casi todos los
indicadores de seguimiento del impacto ambiental negativo de la
explotación de lutita bituminosa establecidos en el plan de desarrollo
demuestran el aumento del impacto negativo. Por ejemplo, en 2012
se produjo 12% más de ceniza de fondo de lutita bituminosa, 8% más
de cenizas volantes y 2% más de semicoque que en 2007. También se
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
ha producido 11% más de emisiones de CO2 y ceniza de lutita
bituminosa por unidad de producción de electricidad y calor a base de
lutita bituminosa. En 2012 disminuyó sólo la cantidad de dióxido de
azufre (SO2), ya que, de conformidad con la directiva de la UE, las
grandes instalaciones de combustión no deben producir más
emisiones de SO2 que la cantidad permitida. Con el objetivo de
reducir las emisiones se instalaron depuradores en las chimeneas de
Narva Elektrijaamade AS. Sin embargo, el plan de desarrollo no
establece las emisiones de SO2 como indicador de la disminución del
impacto ambiental de la industria de lutita bituminosa.
El ministerio no ha asignado en el plan de desarrollo ninguna
actividad con miras a disminuir el impacto ambiental de la
excavación y explotación de lutita bituminosa.
Los impuestos ambientales de la lutita bituminosa no cumplen
con su objetivo de motivar a las empresas a evitar o disminuir los
daños relacionados con la explotación de recursos naturales, con
la emisión de contaminantes a la atmósfera y con la eliminación
de residuos. Las tasas de los impuestos ambientales fueron
establecidas entre 1989 y 1990, cuando la economía de transición era
inestable y la situación de las empresas difícil. Por esto se empezó
con tasas bajas, las que han sido aumentadas gradualmente durante
los años siguientes. Esto ha sido, más que nada, un incremento
aritmético que no toma en cuenta los factores ambientales reales y sus
consecuencias (costos externos).
Hasta ahora el Estado tampoco ha organizado estudios que usen los
métodos acordados y que satisfagan a todas las partes interesadas,
para esclarecer el impacto ambiental, socioeconómico y en la salud
de la industria de lutita bituminosa. Por lo tanto no se sabe cuánto
dinero sería necesario para mitigar el impacto ambiental y liquidar los
daños. El ministerio ha señalado que las inversiones actuales en el
medio ambiente requieren una financiación mayor que la que los
impuestos ambientales pueden proporcionar. Por ejemplo, en 2008 se
invirtió 112 millones de euros para el mantenimiento y la mejora del
medio ambiente, en 2012 se invirtió ya 250 millones de euros. En
2008 los impuestos ambientales representaron 78% de las inversiones
hechas; en 2012 estos fueron 32%: el presupuesto del estado recibió
sólo 79 millones de euros por impuestos ambientales.
■
Al presente el Estado no percibe ingresos suficientes de la
excavación y explotación de lutita bituminosa. El Estado ha
permitido la explotación comercial de uno de sus tesoros nacionales –
la lutita bituminosa. Las empresas se benefician económicamente de
este tesoro, por lo que el Estado debe exigir un pago justo por su
explotación. Hasta ahora no se han establecido impuestos a la
industria de la lutita bituminosa cuyo objetivo principal sea obtener
ingresos para el Estado. Por ejemplo, en 2012 el Estado percibió
aproximadamente 12 millones de euros por impuestos sobre la
producción de lutita bituminosa (impuestos ambientales, impuestos
laborales e impuestos especiales), mientras que los beneficios de los
productores de combustible fueron cerca de 91 millones de euros. En
total, el Estado percibe aproximadamente 90 millones de euros por
impuestos de la industria de la lutita bituminosa (incluyendo
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
3
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
aproximadamente 34 millones de euros por impuestos al consumo y
laborales y 56 millones de euros por impuestos ambientales).
En 2013 el gobierno del país discutió la posibilidad de establecer
pagos (regalías) por la explotación de lutita bituminosa, pero la
decisión fue pospuesta.
■
El Ministerio del Medio Ambiente no ha organizado los estudios
necesarios para la elaboración de un nuevo plan de desarrollo de
la lutita bituminosa que permitan evaluar el impacto del volumen
de excavación anual y de la explotación de nuevas reservas en las
personas, la naturaleza y la economía. En vista de esto, se debe
tomar en cuenta el impacto conjunto de las minas activas y cerradas y
de la industria. El aumento de la cuota anual de excavación y la
explotación de nuevas reservas no son permisibles sin antes
investigar su impacto de manera compleja. También se debe
investigar a profundidad el impacto de la excavación en las aguas
subterráneas y superficiales. Sobre todo si se sabe que, debido a la
excavación de lutita bituminosa, las áreas de aguas subterráneas y
superficiales en malas condiciones se extenderán aún más en el
futuro.
■
Es necesario mejorar la supervisión de la cantidad de lutita
bituminosa extraída, ya que no hay seguridad de que el Estado
haya recibido de las empresas el pago correcto por los derechos
de excavación. La obligación de supervisar la excavación recae sobre
la Inspección del Medio Ambiente, la Agencia Medioambiental y el
Ministerio del Medio Ambiente. La Agencia Medioambiental, como
comprobador de los impuestos ambientales, y el Ministerio del Medio
Ambiente, como emisor del permiso de excavación, tienen derecho a
realizar mediciones de control en las zonas a excavar para determinar
los volúmenes extraídos. El Estado recibe 25 millones de euros al año
por concepto de derechos de excavación de lutita bituminosa, lo que
representa aproximadamente 80% de todos los pagos por derechos de
excavación de los recursos minerales de Estonia. Hasta ahora ninguna
de estas instituciones ha realizado mediciones de control en las minas
de lutita bituminosa. Es decir, por décadas el Estado simplemente ha
aceptado los datos declarados por los mineros de lutita bituminosa.
Durante la auditoría se descubrió que, además de la lutita bituminosa,
el Estado debería preocuparse de controlar la legalidad de la
excavación de otros recursos minerales como, por ejemplo, la turba.
¿Qué recomendamos como
resultado de la auditoría?
Recomendaciones del Tribunal de Cuentas
Antes de elaborar el plan nacional de desarrollo de explotación de lutita
bituminosa (2016–2030), el Ministerio del Medio Ambiente debe
investigar y esclarecer:
■
4
qué impactos de carácter complejo (en la salud, el medio
ambiente y socioeconómicos) tienen la explotación de nuevas
reservas de lutita bituminosa y las minas aún activas y las ya
cerradas. En base a esto, se debe evaluar el impacto negativo de
carácter complejo de la industria de lutita bituminosa que la
sociedad puede tolerar. Sólo entonces se puede tomar una
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
decisión sobre el volumen de extracción anual de lutita
bituminosa a permitir;
■
la magnitud de los daños reales al medio ambiente causados por
la excavación y la explotación de lutita bituminosa y cuánto
dinero necesitará el Estado para la reparación de estos daños. A
continuación, calcular los impuestos ambientales que puedan
motivar a las empresas para evitar daños al medio ambiente y
usar los recursos naturales de una manera más sostenible;
■
Continuar el análisis de la aplicación de regalías, teniendo en cuenta
que para el año 2016 la producción de combustible habrá crecido
mucho más de lo que es en la actualidad. Para lograr los objetivos
relacionados con la explotación de lutita bituminosa, en el nuevo plan
de desarrollo de la industria de la energía se deben establecer
claramente los principios de imposición de la lutita bituminosa y las
bases de modificación de los impuestos;
■
Asegurar que haya actividades concretas previstas en el nuevo plan
de desarrollo de lutita bituminosa (2016–2030), como resultado de las
cuales la excavación y explotación de lutita bituminosa sea más
eficiente y disminuya el impacto ambiental.
Respuestas del Ministro del Medio Ambiente, del Ministro de
Economía y Comunicaciones, del Ministro de Asuntos Sociales y del
Ministro de Finanzas
El Ministro del Medio Ambiente está de acuerdo con la mayoría de las
recomendaciones del Tribunal de Cuentas y promete tener en cuenta, en
la medida de lo posible, sus opiniones y recomendaciones durante la
elaboración ya en proceso del "Plan Nacional de Desarrollo de
explotación de lutita bituminosa 2016–2030" y del "Plan de Desarrollo de
la Industria de la Electricidad hasta el año 2030".
El ministro ha explicado que el impacto ambiental de la industria de la
lutita bituminosa es realmente muy grande y que no se ha podido
disminuir debido, sobre todo, a la reciente crisis económica que obligó a
posponer la implementación del plan de desarrollo. Así mismo, el
ministro considera el extenso impacto de la industria de la lutita
bituminosa como un problema, pero no puede ofrecer ninguna solución.
En lo referente a los impuestos ambientales, el ministro aseguró que sus
tasas y la manera de implementarlos son tema de discusión constante, en
la que se evalúan también la necesidad de protección del medio ambiente
y la situación económica y social del país.
El Ministro de Economía y Comunicaciones está de acuerdo con el
Tribunal de Cuentas en que la lutita bituminosa debe ser explotada
principalmente en áreas de mayor valor económico agregado. El
ministerio se basa en este principio también para elaborar el nuevo plan
de desarrollo de la industria de la energía (hasta el año 2030). La futura
función de la electricidad a partir de lutita bituminosa en Estonia se
aclarará durante la elaboración del plan de desarrollo. El ministro
presentará el nuevo plan de desarrollo de la industria de la energía al
Gobierno de la República en noviembre de 2014.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
5
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
El Ministro de Asuntos Sociales está de acuerdo con las
recomendaciones del Tribunal de Cuentas y añade que, para su
implementación, la Agencia de Salud ha iniciado el estudio del impacto
de la industria de la lutita bituminosa en la salud. Los resultados de este
estudio se usarán en el nuevo plan de desarrollo de lutita bituminosa para
determinar las medidas para reducir el impacto de la excavación en la
salud.
El Ministro de Finanzas está de acuerdo con que es necesario tener una
visión general clara de los daños causados al ambiente por la industria de
la lutita bituminosa y de su valor monetario. El ministro considera
necesario establecer si los pagos por los derechos de excavación y
explotación de lutita bituminosa cubren los gastos relacionados con la
contaminación causada por la industria de la lutita bituminosa. El
Ministro de Finanzas se basa también en la asunción de que los ingresos
por impuestos ambientales no deben ser equivalentes a los costos de los
daños al medio ambiente, sino mayores a estos. Igualmente está el
Ministro de Finanzas de acuerdo con la recomendación de esclarecer el
principio de regalías y las bases de imposición a la explotación de la lutita
bituminosa antes del año 2016.
El Ministro de Finanzas no está de acuerdo con a recomendación de
considerar la separación de Eesti Energia Kaevanduste AS del grupo
Eesti Energia. Sin embargo, admitió que se debe analizar si la
continuación de Eesti Energia Kaevanduste en el grupo Eesti Energia
constituye violación de las reglas de competencia y qué hacer en caso de
ser así.
6
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Índice
Generalidades
8
La implementación del plan de desarrollo de lutita bituminosa no logrará los objetivos establecidos
16
La independencia energética de Estonia por medio de la energía producida a partir de lutita bituminosa ya no es
un tema actual.
16
La excavación y explotación de la lutita bituminosa no se ha hecho más eficiente
20
El impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita bituminosa no ha disminuido
23
La falta de investigación dificulta la planificación de la excavación y explotación de lutita bituminosa en el
nuevo plan de desarrollo
32
Varios estudios importantes aún no han sido realizados
33
El impacto integral de la excavación no se toma en cuenta en la revaluación de las reservas de lutita bituminosa
35
La regulación y la supervisión de la actividad minera son deficientes
Varias licencias ambientales diferentes no solucionan problemas ambientales complejos.
La supervisión estatal de la cantidad de lutita bituminosa excavada es insuficiente
41
41
43
El Estado no recibe pagos suficientes por la explotación de recursos minerales de importancia nacional
La lutita bituminosa se excava cada vez más para la exportación.
Los impuestos ambientales de lutita bituminosa no cumplen con sus objetivos
El Estado da la lutita bituminosa muy barato y no recibe pagos justos por su explotación
46
47
48
51
Recomendaciones del Tribunal de Cuentas y respuestas de los ministros
59
Carácter de la auditoría
68
Informes previos del Tribunal de Cuentas sobre recursos minerales, energía e impuestos ambientales
72
Anexo A. Estudios previstos en el plan de desarrollo de lutita bituminosa y su ejecución
73
Anexo B. Capacidad energética de las capas de recursos minerales del depósito de lutita bituminosa de
Estonia
75
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
7
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Generalidades
Reservas de lutita bituminosa
1. Los depósitos de lutita bituminosa de Estonia están situados
principalmente en Ida-Viru y, en parte, en la región de Lääne-Viru (ver
figura 1).
Figura 1. Ubicación de los depósitos de lutita bituminosa en Estonia
MAR BÁLTICO
Lago Peipus
Depósito de lutita
bituminosa de Estonia
LETONIA
RUSIA
Fuente: Agencia de Tierras de Estonia
Reservas activas o excavables –
reservas de lutita bituminosa para cuya
excavación existen tecnología y equipos
que garantizan la explotación razonable y
económicamente viable de la corteza
terrestre y el cumplimiento de los
requisitos de protección del ambiente.
Reservas pasivas – reservas de lutita
bituminosa cuya excavación no es posible
desde el punto de vista de la protección
del medio ambientes o debido a la falta de
tecnología adecuada. Tal vez estas
reservas puedan ser explotadas en el
Valor calorífico de la lutita bituminosa
– indicador de calidad de la lutita
bituminosa, en base al que se determina
su valor energético. A mayor contenido de
sustancias orgánicas en la lutita
bituminosa, más combustible se podrá
obtener y mayor será su valor calorífico.
2.
Según los datos del Registro Ambiental Nacional, las reservas de
lutita bituminosa ascienden a un total de 4.800 millones de toneladas. A
finales de 2012 las reservas activas o excavables1 eran 1.300 millones de
toneladas y las reservas pasivas 3.500 millones de toneladas. En opinión
del Ministerio del Medio Ambiente, es posible excavar sólo hasta el 50%
de las reservas activas. El resto consiste de pérdidas de lutita bituminosa
debido a la excavación y de los depósitos situados bajo edificios y
carreteras. Considerando que se excava 20 millones de toneladas al año,
hay reservas activas disponibles para los siguientes 25-30 años.
3. Las reservas de lutita bituminosa de la mejor calidad se hallan en la
zona norte de las partes central y este del depósito, siendo el valor
calorífico de la lutita bituminosa 9-10,5 MJ/kg (ver figura 2).
Actualmente las reservas de esta zona están agotándose o ya se han
agotado. Las reservas de lutita bituminosa que no han sido excavadas
están en las zonas oeste y sur del depósito, donde contienen menos
sustancias orgánicas y, por lo tanto, su valor calorífico es menor. El valor
calorífico de la lutita bituminosa de la parte noroeste del depósito es de
En el presente trabajo se utiliza el término "excavable" según la definición de reserva
activa del art. 10 de la Ley del Subsuelo.
1
8
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
6,5–7,5 MJ/kg y el de la lutita bituminosa de la parte sur es solamente 5–
6 MJ/kg.
Figura 2. Grosor y valor calorífico del estrato de lutita bituminosa de los depósitos de
Estonia
9.0 - valor calorífico (MJ/kg)
1.5 - isópacos de lutita bituminosa
industrial A-F1 (en metros)
Lago Peipus
Fuente: H.Bauert; V. Kattai 1997. Kukersite oil shale – Geology and mineral resources of Estonia. Editorial de la Academia de Ciencias de
Estonia, Tallin
4. Además del deterioro de la calidad de las reservas de lutita
bituminosa, las condiciones para la excavación son cada vez más
difíciles. Si en el límite norte del depósito el estrato de lutita bituminosa
está cubierto por una capa de 1-10 m de espesor, en el límite sur el grosor
de esta capa es de hasta 80-90 m. La profundidad límite de la cantera, es
decir, de la excavación a cielo abierto, se considera de 25-27 m. Por lo
tanto, en el futuro se deberá hacer excavaciones cada vez más profundas,
lo que es más caro y causa más pérdidas.
Excavación de lutita bituminosa
La reserva geológica de lutita
bituminosa es la lutita bituminosa pura
(sin capas intermedias de piedra caliza)
que se encuentra en el suelo y está
registrada en el balance de reservas de
recursos minerales.
Pérdida en excavación, es decir la
pérdida de lutita bituminosa – es la
lutita bituminosa que no se extrae del
suelo durante la excavación. Se trata
principalmente de la lutita bituminosa que
queda en los pilares de uso especial de las
minas y canteras, es decir, en las partes
no excavadas y en el fondo o en el techo
de los túneles.
Tampoco se extrae la lutita bituminosa de
zonas kársticas, zonas de fisuras ni zonas
inundadas, incendiadas o derrumbadas.
5. En Estonia se ha excavado lutita bituminosa casi 100 años. Durante
este tiempo se ha extraído del suelo más de 870 millones de toneladas de
lutita bituminosa. Estas son reservas geológicas que no incluyen las
pérdidas en excavación. El apogeo de las excavaciones tuvo lugar a
finales de la década de 1970 y comienzos de la década de 1980, cuando
se excavó más de 30 millones de toneladas de lutita bituminosa al año. A
finales de los años 90 la excavación de lutita bituminosa había
disminuido a aproximadamente 10 millones de toneladas al año.
Posteriormente las excavaciones aumentaron nuevamente hasta cerca de
15 millones de toneladas en 2012. En 2012 las pérdidas en excavación
fueron de 4 millones de toneladas.
6. En Estonia operan cuatro empresas mineras que excavan lutita
bituminosa (ver figura 3). La mayor de estas es la empresa estatal Eesti
Energia Kaevanduste AS, la que en 2012 extrajo 13,1 millones de
toneladas con pérdidas de 3,7 millones de toneladas. VKG Kaevanduste
OÜ extrajo, en 2012, 1,1 millones de toneladas con pérdidas de 0,32
millones de toneladas. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ extrajo, en 2012,
0,615 millones de toneladas con pérdidas de 0,04 millones de toneladas.
AS Kunda Nordic Tsement extrajo, en 2012, para la producción de
cemento, 0,107 millones de toneladas sin pérdidas en excavación.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
9
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Figura 3. Excavación de Lutita bituminosa por las empresas en 2012
VKG
Kaevanduste
OÜ
7%
Kivi li Kee ia- AS Kunda
t stuse OÜ Nordic Tsement
4%
1%
Eesti Energia
Kaevanduste AS
88%
Fuente: Agencia de Tierras de Estonia
Consumo de lutita bituminosa
Lutita bituminosa comercial – lutita
bituminosa ofrecida a los usuarios, de
características claramente establecidas
como estándar, por ejemplo, su valor
calorífico y su contenido de piedra caliza y
humedad.
7. Según la información de la Agencia de Estadísticas de Estonia, en
2012 se consumió 17,3 millones de toneladas de lutita bituminosa. La
época de mayor consumo de lutita bituminosa, después de la
independencia de Estonia, fue el año 2011, cuando se consumió 18,5
millones de toneladas, es decir, 6 millones de toneladas más que en 1999,
el año de menor consumo (ver figura 4). La lutita bituminosa consumida
es la lutita bituminosa comercial, la que es 10-20% más pesada que la
lutita bituminosa registrada en el balance de recursos minerales (es decir,
en las reservas geológicas)), pues durante las excavaciones se extrae lutita
bituminosa con partículas de piedra caliza que luego no pueden ser
completamente eliminadas. También el contenido de humedad de la lutita
bituminosa comercial es mayor que la de la registrada en el balance de
recursos minerales.
Figura 4. Consumo de lutita bituminosa de 1999 a 2012 (en millones de toneladas)
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Fuente: Agencia de Estadísticas de Estonia
70% de la lutita bituminosa
se usa para la producción de
electricidad
10
8. La lutita bituminosa se usa principalmente para la producción de
electricidad (ver figura 5). En 2012, 70% de toda la lutita bituminosa
consumida se usó para la producción de electricidad. Otra área de uso
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
importante es la producción de petróleo de lutita bituminosa y gas
semicoque, para lo que en 2012 se usó 27% de la lutita bituminosa. En
menor medida, a partir de lutita bituminosa también se producen calor,
cemento y productos químicos. Esto constituyó 3% de la lutita
bituminosa consumida.
Figura 5. Consumo de lutita bituminosa de 2002 a 2012 (en millones de toneladas) por
áreas de uso
16
14
12
Elektrienergia
Para
producción de
tootmiseks
electricidad
10
8
Soojuse
tootmiseks
Para
producción
de
calor
6
4
Para
producción
Põlevkiviõli
ja de
petróleo
lutita
uttegaaside
tootmiseks
bituminosa y gas
retorta
2
0
Fuente: Agencia de Estadísticas de Estonia
Producción neta de energía eléctrica –
energía eléctrica que no incluye la
electricidad consumida por las centrales
eléctricas mismas.
9. El uso de Lutita bituminosa para la producción de electricidad ha
crecido durante la última década de 9,3 a 14 millones de toneladas. En
2012 se usó un poco menos de lutita bituminosa para la producción de
electricidad, es decir, 12 millones de toneladas. En 2012, 71% de la
producción neta de electricidad se consumió en Estonia y el restante 29%
se exportó. Durante los últimos diez años la exportación de electricidad se
ha mantenido entre 10 y 40% (ver figura 6).
Figura 6. Energía eléctrica exportada durante los años 2002–2012 (como porcentaje de la
energía eléctrica producida)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
33,9
31,5
36,7
34,5
29,7
39,7
29,6
25,5
20,9
21,8
10,2
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
11
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Fuente: Agencia de Estadísticas de Estonia
¿Sabía que…?
por su calidad, el petróleo de lutita
bituminosa es similar al petróleo crudo.
Para obtener combustible u otros
productos, por ejemplo, fuelóleo ligero o
pesado y diésel, es necesario procesar el
petróleo de lutita bituminosa.
El uso de lutita bituminosa para la producción de combustible ha
crecido durante los últimos diez años de aproximadamente 2,2 millones a
4,7 millones de toneladas. El mayor productor de petróleo de lutita
bituminosa, VKG Oil AS, produjo, en 2012, 370.000 toneladas, es decir,
casi 60% de la producción total de combustible. En 2012 Eesti Energia
Õlitööstuse AS produjo 211.000 toneladas de combustible y Kiviõli
Keemiatööstuse OÜ 70.000 toneladas. El 78% del petróleo de lutita
bituminosa va a la exportación.2
10.
Impacto Ambiental
Gases de efecto invernadero – dióxido
de carbono (CO2), metano (CH4), óxido de
nitrógeno (N2O) y gases fluorados.
La cantidad de gases de efecto
invernadero se representa como
equivalente de CO2.
Ceniza de lutita bituminosa – residuo
mineral generado al quemar lutita
bituminosa.
Escombro de lutita bituminosa – residuo
de piedra caliza y lutita bituminosa que
queda del enriquecimiento de lutita
bituminosa. Durante el enriquecimiento se
separa la piedra caliza de la mezcla de
lutita bituminosa y piedra caliza extraída.
Semicoque de lutita bituminosa –
residuo sólido de la destilación de petróleo
y gas a partir de lutita bituminosa.
¿Sabía que…?
para excavar una tonelada de lutita
bituminosa es necesario bombear 14–
18 m3 de agua;
el agua sulfurosa bombeada de las
minas al medio ambiente ha tenido un
impacto negativo en los cinco lagos de
Kurtna, incluyendo los lagos
Nõmmejärve y Kirjakjärve de la zona de
naturaleza protegida Natura.
11.
La industria de la lutita bituminosa es el mayor contaminante del aire
de Estonia. En 2012 la industria energética produjo emisiones3 de 17
millones de toneladas de gases de efecto invernadero en equivalentes de
CO2. En 2011 Estonia ocupó el segundo lugar en emisiones de CO2 per
capita en Europa con 13,6 toneladas. La emisión per capita promedio de
CO2 de la UE es mucho menor – 7,8 toneladas.
La industria de la lutita bituminosa genera más del 80% de los
residuos de Estonia. En 2012 se generó, en total, casi 8 millones de
toneladas de residuos peligrosos – ceniza volante y de fondo de lutita
bituminosa y 1 millón de toneladas de semicoque. En 2012 se generó 9
millones de toneladas de escombros (residuos no peligrosos). Estonia
ocupa el primer lugar en generación de residuos peligrosos per capita de
la UE con 6,7 toneladas, siendo el promedio de la UE un poco menos de
200 kg.
12.
Para la excavación de lutita bituminosa se bombean, de minas y
canteras, aproximadamente 227 millones de m3 al año. El 64% del agua
bombeada de las excavaciones subterráneas de lutita bituminosa y el 24%
del agua bombeada de las canteras son aguas subterráneas.4 En 2012 Eesti
Energia Narva Elektrijaamade AS usó 1.306 millones de m3 de aguas
superficiales como refrigerante. Al dirigir el agua de las minas a los
cuerpos de agua superficial causa su desbordamiento y aumenta la
erosión del suelo. La excavación de zanjas y canales para la conducción
del agua de las minas ha resultado en la modificación de los cuerpos de
agua naturales. Por ejemplo, el cauce superior del río Kohtla se ha secado
casi por completo.
13.
14.
La industria de la lutita bituminosa tiene el mayor impacto en la
calidad y el volumen del agua superficial. Por ejemplo, el agua
subterránea de la cuenca de lutita bituminosa del Ordovícico de Ida-Viru
está en malas condiciones por causa de las excavaciones y de la industria
de la lutita bituminosa y, en opinión de los expertos, su reparación no es
Basado en los informe financieros anuales de la empresas y en la información de la
Agencia de Estadísticas de Estonia
2
Contiene todas las emisiones de CO2 de la industria energética, incluyendo, por ejemplo,
las emisiones de CO2 producidas en la industria del transporte al quemar combustible.
3
4
12
Origen del agua bombeada de minas y canteras. Centro de Geología de Estonia, 2005
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
técnica ni económicamente viable.5 También están en peligro tres cuerpos
de agua adyacentes.
Sumidero – derrumbe de cavidades
terrestres
Impacto integral de la industria de la
lutita bituminosa – impacto de la
excavación y explotación de lutita
bituminosa en la naturaleza, la salud y el
entorno socioeconómico.
Aparte del impacto en las aguas subterráneas, las excavaciones
afectan al ambiente también de otras maneras. El ruido, la vibración, el
polvo, los sumideros en el suelo y las inundaciones tienen un impacto
negativo tanto en las personas como en el ecosistema. Igualmente, la baja
del valor de las propiedades y terrenos por causa de las excavaciones, el
deterioro del paisaje, los daños a los edificios, la emigración de los
habitantes, etc., tienen impacto en la comunidad. El impacto de la lutita
bituminosa en la salud tampoco puede ser desestimado. Todos estos
hechos han sido poco investigados o no lo han sido, por lo tanto tampoco
está claro cómo reparar los daños causados al medio ambiente. Por lo
tanto, el Estado no tiene una visión general del impacto integral de la
excavación y explotación de la lutita bituminosa.
15.
Impuestos ambientales
16.
El Estado ha establecido impuestos ambientales para evitar o
disminuir la explotación de recursos naturales, la emisión de
contaminantes al ambiente y los riesgos asociados con la gestión de
residuos. En 2012 el Estado percibió aproximadamente 79 millones de
euros por concepto de impuestos ambientales. De esto, 72%, es decir, 56
millones de euros, fueron pagados por la industria de la lutita luminosa.
Los derechos de excavación representaron 45% de los impuestos
ambientales de la industria de la lutita bituminosa, es decir, 25 millones
de euros. Según los datos del Ministerio del Medio Ambiente, el mayor
contribuyente de impuestos ambientales de la industria de la lutita
bituminosa es Eesti Energia Kaevanduste AS, cuya contribución
representa más del 50% de los impuestos ambientales de la industria. Las
empresas de la industria de la lutita bituminosa pagan impuestos
especiales por el consumo de aguas superficiales y subterráneas y por la
liberación de contaminantes del agua y del aire al ambiente. Las empresas
de la lutita bituminosa pagan también por el almacenamiento de residuos
como escombros, ceniza de lutita bituminosa, semicoque y residuos no
peligrosos.
Licencias ambientales y su supervisión
17.
El Ministerio del Medio Ambiente otorga las licencias necesarias
para la excavación de lutita bituminosa. A esto se añaden los permisos de
contaminación de la atmósfera, uso especial del agua y de residuos,
otorgados por la Agencia Medioambiental. En la licencia de excavación
se especifica el volumen anual medio o máximo a excavar, su área de
explotación y el periodo de vigencia de la licencia. En general la licencia
de excavación se otorga para 30 años y, si durante su periodo de vigencia,
no se ha excavado todo el volumen permitido, será posible solicitar una
prolongación de la licencia de hasta 10 años. De las reservas activas
(1.300 millones de toneladas) aproximadamente 60% (761 millones de
toneladas) se ha licenciado a las empresas mineras para su excavación
(ver tabla 1). Las primeras licencias de excavación de minas y canteras
expiran en 2019. Las últimas seguirán vigentes hasta 2036.
5
Plan hidrológico de la cuenca del este de Estonia. Decreto Nº 118 de 01.04.2010 del
Gobierno de la República
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
13
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Tabla 1. Volumen de lutita bituminosa que se permite excavar a las empresas mineras y límite anual de extracción6
Titular de la
licencia de
excavación
Licencias de
excavación
vigentes el
01.09.2013
Reservas permitidas
para su explotación al
31.12.2012 (en
millones de
toneladas)
Proporción de
las reservas
permitidas para
la explotación
(%)
Límite máximo de
extracción anual (en
millones de
toneladas)
Proporción del
límite de
extracción anual
(%)
14
659
86,6
15,01
75,0
VKG Kaevanduste
OÜ
2
78
10,2
2,772
13,9
Kiviõli Keemiatööstuse OÜ
2
21
2,8
1,980
9,9
AS Kunda Nordic
Tsement
1
3
0,4
0,238
1,2
19
761
100
20
100
Eesti Energia
Kaevanduste AS
Total
Fuente: Ministerio del Medio Ambiente, Agencia de Tierras
Al otorgar licencias de
excavación se deben
observar las reglas de
competencia
18.
El procedimiento actual de otorgamiento de licencias ha causado
disputas entre las empresas mineras ya que va en contra de la
competencia justa. La Ley del Subsuelo establece que, si la reserva de
recursos minerales permitida para la excavación empieza a agotarse y la
empresa minera solicita nueva licencia de excavación, su solicitud será
preferencial, es decir, se procesará antes que las solicitudes de quien aún
no tiene licencia. De esta manera el sistema da ventajas a las empresas
que ya tienen licencia. La competencia es afectada también por el hecho
de que el límite de excavación anual de 20 millones de toneladas está
repartido entre las empresas sin plazo fijo, lo que fija por mucho tiempo
la cuota de mercado de estas empresas.
La Inspección del Medio Ambiente supervisa el uso de las licencias
ambientales y la observación de las leyes relacionadas con el medio
ambiente. La Agencia Medioambiental y el Ministerio del Medio
Ambiente supervisan también el cumplimiento de las condiciones de las
licencias. La Agencia de Supervisión Técnica se encarga de la
supervisión del cumplimiento de los requisitos técnicos y de seguridad de
la actividad de minería. La Agencia Medioambiental se ocupa de
controlar la exactitud de los pagos por derechos de excavación en base a
los informes de extracción presentados. Las bases de presentación de tal
informe son las mediciones hechas (u ordenadas) por la empresa minera.
Tanto el Ministerio del Medio Ambiente como la Agencia
Medioambiental tienen derecho a realizar mediciones de control para
verificar la exactitud de los volúmenes excavados.
19.
Planes nacionales de desarrollo que regulan la explotación de lutita
bituminosa
La excavación y explotación de lutita bituminosa se discute en varios
planes nacionales y sectoriales de desarrollo. De estos, los más
importantes son:
20.
El límite anual de extracción actual de 20 millones de toneladas será revisado durante la
elaboración del nuevo plan de desarrollo de lutita bituminosa para el periodo 2016-2030.
6
14
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
El plan de desarrollo de la
industria de la energía reúne
todos los planes de
desarrollo del sector
■
plan nacional de desarrollo de lutita bituminosa 2008–2015 (en lo
sucesivo, plan de desarrollo de lutita bituminosa),
■
plan nacional de desarrollo de la industria de la energía hasta
2020 (en lo sucesivo, plan de desarrollo de la industria de la
energía),
■
plan de desarrollo de la industria de la electricidad hasta el año
2018,
■
Programa de Acción del Gobierno de la República 2011–2015.
El plan de desarrollo de la industria de la energía es el documento que
reúne todos los planes de desarrollo del sector de la energía. Este contiene
las conclusiones, los objetivos y las actividades escritos en los planes de
desarrollo de la lutita bituminosa y de la industria de la energía. El
objetivo del plan de desarrollo de la lutita bituminosa es establecer la
cantidad de lutita bituminosa que es posible excavar y explotar. El plan
de desarrollo de la industria de la electricidad y de la industria de la
energía establece cuánta lutita bituminosa necesita la economía. Sin
embargo, es el Estado quien decide sobre la determinación de la cantidad
a excavar en el plan de desarrollo de la lutita bituminosa. La elaboración
del nuevo plan de desarrollo de la industria de la energía y del nuevo plan
de desarrollo de la lutita bituminosa (hasta el año 2030) ya ha empezado
y los planes deberían estar listos en 2015.
21.
22.
El plan de desarrollo de lutita bituminosa actual fue elaborado debido
a la creciente presión de las empresas mineras para aumentar el volumen
de excavación y, al mismo tiempo, a la preocupación por la disminución
de las reservas de lutita bituminosa. A finales de 2005 se otorgaron
licencias a las empresas mineras para excavar hasta 24 millones de
toneladas al año. Al mismo tiempo se habían presentado ya nuevas
solicitudes para excavar 26 millones de toneladas. La aprobación de las
solicitudes habría significado la extracción de hasta 50 millones de
toneladas de lutita bituminosa al año.
Uno de los resultados más importantes de la elaboración del nuevo
plan de desarrollo de lutita bituminosa es, justamente, el establecimiento
de 20 millones de toneladas como límite de excavación anual en la Ley
del Subsuelo. Según el plan de desarrollo el Estado necesita lutita
bituminosa para abastecer sin problemas a los consumidores de Estonia
de energía eléctrica y térmica y de productos de lutita bituminosa. Así
mismo, en el plan de desarrollo se establece que al excavar lutita
bituminosa, ésta y otros recursos naturales deben ser explotados
eficientemente y con poco impacto negativo en el ambiente y la sociedad
para que el recurso natural sea suficiente para el mayor tiempo posible y
se garantice la seguridad del país.
23.
Un amplio grupo de expertos participó en la elaboración inicial del
plan de desarrollo de lutita bituminosa y el fruto de esta colaboración fue
el borrador del plan de desarrollo y su plan de implementación listos en
abril de 2007. El plan de desarrollo fue aprobado por el Parlamento sólo
el 21.10.2008 y su plan de implementación el 25.05.2009, es decir, 1,5 y
2 años después respectivamente. Durante ese tiempo se eliminaron del
plan de desarrollo varias de las medidas y actividades planeadas para
lograr los objetivos del plan. Por ejemplo, se abandonó el plan de
24.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
15
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Costos externos de la excavación y
explotación de la lutita bituminosa –
daños y riesgos a las personas, al entorno
construido y al ecosistema no asumidos
total o parcialmente por sus causantes,
sino por los habitantes de la zona o por la
sociedad en general, incluyendo las
generaciones futuras.
modificar la ley de impuestos ambientales de manera que se diese mayor
consideración a los costos externos de excavación y explotación de lutita
bituminosa. Tampoco se consideró necesario revisar los principios de
fijación del precio de las lutita bituminosa ni implementar una escala de
precios según la calidad. Estas modificaciones no fueron discutidas con la
comisión para la elaboración del plan de desarrollo ni con los miembros
de la mesa redonda.
Durante la auditoría el Tribunal de Cuentas evaluó si los
objetivos de excavación y explotación establecidos en el plan de
desarrollo de la lutita bituminosa son claros, apropiados y si estos toman
en cuenta todos los impactos relevantes; si las actividades planeadas y las
condiciones establecidas para lograr los objetivos garantizan la
disminución del impacto ambiental y, al mismo tiempo, ingresos justos
para el Estado por la explotación de recursos minerales importantes. La
auditoría no abordó el tema de la recuperación de las minas de lutita
bituminosa.
25.
La implementación del plan de desarrollo de lutita
bituminosa no logrará los objetivos establecidos
26.
Las reservas de lutita bituminosa del subsuelo pertenecen al Estado,
quien establece los objetivos del plan de desarrollo, cuánto y qué tipo de
lutita bituminosa excavar y cómo explotarla. En caso de necesidad, el
Estado establecerá también restricciones.
27.
El Tribunal de Cuentas supone que al establecer los objetivos del plan
de desarrollo de lutita bituminosa se ha tomado en cuenta la necesidad de
explotar la lutita bituminosa moderadamente y, al mismo tiempo,
manteniendo el medio ambiente natural y su diversidad. Los objetivos del
plan de desarrollo deben ser apropiados y las medidas y actividades
deben garantizar el logro de estos objetivos. Para poder evaluar las
actividades es necesario establecer indicadores de impacto apropiados y
mensurables. Los planes de desarrollo deben ser revisados regularmente
y, en caso de necesidad, corregidos.
El entorno económico actual
ya no posibilita la seguridad
energética a base de lutita
bituminosa.
16
La independencia energética de Estonia por medio de la energía producida a
partir de lutita bituminosa ya no es un tema actual.
28.
Uno de los objetivos principales de los planes nacionales de
desarrollo referentes a la excavación y explotación de lutita bituminosa es
garantizar el suministro de energía de lutita bituminosa y la
independencia energética.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
¿Sabía que…?
en 2013 el precio de la electricidad en el
área de Estonia de la bolsa eléctrica
europea creció abruptamente: el
incremento promedio fue de 44% más que
en el mes de mayo. Al mismo tiempo el
precio permaneció relativamente estable
en los países nórdicos. Durante este
periodo el aumento de precio en Finlandia
fue de 3%.
El hecho de que, en este periodo, la
producción de electricidad de lutita
bituminosa superó el consumo de
electricidad de Estonia no ayudó a
contrarrestar el aumento abrupto del
precio ya que la electricidad producida se
vendió en la bolsa eléctrica.
El Tribunal de Cuentas señala que el objetivo de independencia
energética de los planes nacionales de desarrollo no toma en cuenta los
desarrollos de la industria de la energía y, al momento, ha perdido su
relevancia. Por independencia energética se entiende que Estonia produce
suficiente energía para su consumo. Como participante del mercado libre
de la electricidad, Estonia no puede favorecer las fuentes de producción
nacionales para el suministro de electricidad a los consumidores.
Tampoco el petróleo de lutita bituminosa puede garantizar la
independencia energética, ya que la mayoría de los consumidores de
energía usa otros tipos de combustible y la mayor parte del petróleo se
exporta.
29.
30.
En el mercado abierto de la electricidad el Estado no puede imponer a
los consumidores ni a los productores las fuentes de la electricidad que
deban usar o vender. El consumidor tiene derecho a comprar electricidad
del productor que la ofrezca al mejor precio y los productores tienen
derecho a vender su electricidad al mejor postor. Así mismo, el Estado no
puede imponer restricciones al comercio de la electricidad que viene a
Estonia de otros países o que sale de aquí por cables eléctricos. El
Tribunal de Cuentas discutió este tema en el estudio "Alternativas para la
producción de electricidad" de 2012.7
La mayoría de los estados miembro de la Unión Europea considera la
seguridad del suministro de energía como garantía de la independencia o
de la seguridad energéticas. La seguridad de suministro al consumidor se
garantiza por medio de la red eléctrica interna del país, por medio del
desarrollo conjunto de la conexión eléctrica con otros países y por medio
de la apertura del mercado de la energía. La Unión Europea recomienda
la transición a fuentes de energía sin emisiones de CO2 (incluyendo
energía renovable), dispersar la producción de energía y
orientación del uso de la lutita
bituminosa
¿Garantiza el Estado el uso sostenible de las
reservas de lutita bituminosa?
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento
Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Actividad del Estado en la orientación
del uso de la lutita bituminosa
¿Garantiza el Estado el uso sostenible de las reservas de
lutita bituminosa?
Resumen del resultado de la auditoría
El Tribunal de Cuentas ha realizado una auditoría sobre el logro de los
objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo para la
explotación de lutita bituminosa – disminuir el impacto ambiental de la
excavación y del procesamiento de lutita bituminosa y aumentar su
eficiencia. ¿Se han realizado investigaciones significativas en base a las
cuales se pueda elaborar un nuevo plan de desarrollo para la lutita
bituminosa? ¿Recibe el Estado beneficios justos por la excavación y el
procesamiento de lutita bituminosa?
¿Qué importancia tiene esto
para los contribuyentes?
El impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita bituminosa
en Estonia es mayor que el de cualquier otra rama de la industria. La
contaminación del aire causada por el sector de la lutita bituminosa
representa más del 70% de las emisiones a la atmósfera y los residuos de
lutita bituminosa representan 70% de los residuos normales y 82% de los
residuos peligrosos. El agua bombeada de las minas y canteras y el agua
usada por Eesti Energia Narva Elektrijaamade AS como refrigerante
representa más del 90% de las aguas superficiales y subterráneas de
Estonia. El impacto conjunto de la excavación y del procesamiento de la
lutita bituminosa ha disminuido las reservas de aguas subterráneas de IdaVirumaa y ha perjudicado la calidad de las aguas superficiales y
subterráneas. Al mismo tiempo, la contribución de la industria de la lutita
bituminosa representa solamente 4% del PIB estonio.
Independientemente de si la electricidad o el combustible producidos a
partir de lutita bituminosa se consumen en Estonia o se exportan, el
impacto ambiental negativo se siente únicamente en Estonia. La
explotación de lutita bituminosa con fines de exportación ha crecido
durante los últimos años y seguirá creciendo en el futuro. En 2012 se
exportó 29% de la electricidad y 78% del combustible producidos. Las
empresas planean multiplicar la producción de combustible para el año
2020. Debido a esto, las empresas han aumentado la presión para excavar
hasta 25 millones de toneladas de lutita bituminosa al año. En 2008 el
Estado estableció 20 millones de toneladas de lutita bituminosa como el
límite de producción anual, con el objetivo de disminuir la excavación a
15 millones de toneladas para el año 2015. La excavación de lutita
bituminosa creció 7% durante el periodo 2007–2012. Debido a la
disminución de las reservas de lutita bituminosa y al impacto ambiental
continuo el Estado debe establecer, en el nuevo plan de desarrollo de
lutita bituminosa, cuánto y en qué áreas es razonable explotar la lutita
bituminosa.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
1
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
¿Qué hemos descubierto y
cuáles son nuestras
conclusiones en base a la
auditoría?
El Estado no ha logrado los objetivos establecidos en el plan nacional
de desarrollo de disminuir el impacto ambiental y aumentar la
eficiencia de la excavación y explotación de lutita bituminosa. Al
elaborar el nuevo plan de desarrollo el Estado no ha evaluado en su
totalidad el impacto de la explotación de nuevas reservas de lutita
bituminosa en el ambiente y en la salud ni su impacto
socioeconómico. Así mismo, los impuestos ambientales no han
motivado suficientemente a los empresarios a disminuir la
contaminación y a usar los recursos naturales de manera más
sostenible.
Observaciones clave del Tribunal de Cuentas
■
El objetivo principal de los planes nacionales de desarrollo,
incluyendo el plan de desarrollo de la lutita bituminosa –
garantizar la independencia energética de Estonia por medio de
energía producida a partir de lutita bituminosa – ya no es
pertinente. Como participante del mercado libre de la electricidad y
miembro de la bolsa de energía eléctrica nórdica, Estonia no puede
favorecer las fuentes de producción nacionales para el suministro de
electricidad a los consumidores. Debido a la rentabilidad del
combustible, también Eesti Energia empezará pronto a producir,
principalmente, combustible de lutita bituminosa, sobre todo para la
exportación. Incluso si el combustible no se exportase, no se lo podría
usar como combustible para motores sin refinarlo. Por lo tanto, en el
contexto económico actual, la lutita bituminosa ya no es un medio de
garantía de la seguridad energética nacional.
■
El segundo objetivo importante del plan de desarrollo de la lutita
bituminosa – aumentar la eficiencia de la excavación y
explotación de la lutita bituminosa – no ha sido logrado. De
conformidad con el plan de desarrollo, la reducción de pérdidas es el
indicador de eficiencia de la excavación. Las pérdidas de lutita
bituminosa en la excavación en canteras y minas subterráneas no han
disminuido. Las pérdidas durante la excavación en las canteras de
lutita bituminosa aumentaron en 11% en el periodo 2007–2012, en las
minas subterráneas las pérdidas de lutita se mantuvieron al mismo
nivel que en 2007 (es decir, 28%). La pérdida total anual de lutita
bituminosa en la excavación es de, aproximadamente, cuatro millones
de toneladas.
Para excavar lutita bituminosa de manera más eficiente, es necesario
usar mejores equipos y tecnologías que los actuales. El Estado no ha
previsto medidas concretas, en el plan de desarrollo, para hacer más
eficientes la excavación y explotación de lutita bituminosa
(incluyendo el aumento de eficiencia de producción de electricidad y
combustible).
■
2
El tercer objetivo del plan de desarrollo de la lutita bituminosa –
disminuir el impacto ambiental de la excavación y explotación de
la lutita bituminosa – no ha sido logrado. Casi todos los
indicadores de seguimiento del impacto ambiental negativo de la
explotación de lutita bituminosa establecidos en el plan de desarrollo
demuestran el aumento del impacto negativo. Por ejemplo, en 2012
se produjo 12% más de ceniza de fondo de lutita bituminosa, 8% más
de cenizas volantes y 2% más de semicoque que en 2007. También se
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
ha producido 11% más de emisiones de CO2 y ceniza de lutita
bituminosa por unidad de producción de electricidad y calor a base de
lutita bituminosa. En 2012 disminuyó sólo la cantidad de dióxido de
azufre (SO2), ya que, de conformidad con la directiva de la UE, las
grandes instalaciones de combustión no deben producir más
emisiones de SO2 que la cantidad permitida. Con el objetivo de
reducir las emisiones se instalaron depuradores en las chimeneas de
Narva Elektrijaamade AS. Sin embargo, el plan de desarrollo no
establece las emisiones de SO2 como indicador de la disminución del
impacto ambiental de la industria de lutita bituminosa.
El ministerio no ha asignado en el plan de desarrollo ninguna
actividad con miras a disminuir el impacto ambiental de la
excavación y explotación de lutita bituminosa.
Los impuestos ambientales de la lutita bituminosa no cumplen
con su objetivo de motivar a las empresas a evitar o disminuir los
daños relacionados con la explotación de recursos naturales, con
la emisión de contaminantes a la atmósfera y con la eliminación
de residuos. Las tasas de los impuestos ambientales fueron
establecidas entre 1989 y 1990, cuando la economía de transición era
inestable y la situación de las empresas difícil. Por esto se empezó
con tasas bajas, las que han sido aumentadas gradualmente durante
los años siguientes. Esto ha sido, más que nada, un incremento
aritmético que no toma en cuenta los factores ambientales reales y sus
consecuencias (costos externos).
Hasta ahora el Estado tampoco ha organizado estudios que usen los
métodos acordados y que satisfagan a todas las partes interesadas,
para esclarecer el impacto ambiental, socioeconómico y en la salud
de la industria de lutita bituminosa. Por lo tanto no se sabe cuánto
dinero sería necesario para mitigar el impacto ambiental y liquidar los
daños. El ministerio ha señalado que las inversiones actuales en el
medio ambiente requieren una financiación mayor que la que los
impuestos ambientales pueden proporcionar. Por ejemplo, en 2008 se
invirtió 112 millones de euros para el mantenimiento y la mejora del
medio ambiente, en 2012 se invirtió ya 250 millones de euros. En
2008 los impuestos ambientales representaron 78% de las inversiones
hechas; en 2012 estos fueron 32%: el presupuesto del estado recibió
sólo 79 millones de euros por impuestos ambientales.
■
Al presente el Estado no percibe ingresos suficientes de la
excavación y explotación de lutita bituminosa. El Estado ha
permitido la explotación comercial de uno de sus tesoros nacionales –
la lutita bituminosa. Las empresas se benefician económicamente de
este tesoro, por lo que el Estado debe exigir un pago justo por su
explotación. Hasta ahora no se han establecido impuestos a la
industria de la lutita bituminosa cuyo objetivo principal sea obtener
ingresos para el Estado. Por ejemplo, en 2012 el Estado percibió
aproximadamente 12 millones de euros por impuestos sobre la
producción de lutita bituminosa (impuestos ambientales, impuestos
laborales e impuestos especiales), mientras que los beneficios de los
productores de combustible fueron cerca de 91 millones de euros. En
total, el Estado percibe aproximadamente 90 millones de euros por
impuestos de la industria de la lutita bituminosa (incluyendo
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
3
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
aproximadamente 34 millones de euros por impuestos al consumo y
laborales y 56 millones de euros por impuestos ambientales).
En 2013 el gobierno del país discutió la posibilidad de establecer
pagos (regalías) por la explotación de lutita bituminosa, pero la
decisión fue pospuesta.
■
El Ministerio del Medio Ambiente no ha organizado los estudios
necesarios para la elaboración de un nuevo plan de desarrollo de
la lutita bituminosa que permitan evaluar el impacto del volumen
de excavación anual y de la explotación de nuevas reservas en las
personas, la naturaleza y la economía. En vista de esto, se debe
tomar en cuenta el impacto conjunto de las minas activas y cerradas y
de la industria. El aumento de la cuota anual de excavación y la
explotación de nuevas reservas no son permisibles sin antes
investigar su impacto de manera compleja. También se debe
investigar a profundidad el impacto de la excavación en las aguas
subterráneas y superficiales. Sobre todo si se sabe que, debido a la
excavación de lutita bituminosa, las áreas de aguas subterráneas y
superficiales en malas condiciones se extenderán aún más en el
futuro.
■
Es necesario mejorar la supervisión de la cantidad de lutita
bituminosa extraída, ya que no hay seguridad de que el Estado
haya recibido de las empresas el pago correcto por los derechos
de excavación. La obligación de supervisar la excavación recae sobre
la Inspección del Medio Ambiente, la Agencia Medioambiental y el
Ministerio del Medio Ambiente. La Agencia Medioambiental, como
comprobador de los impuestos ambientales, y el Ministerio del Medio
Ambiente, como emisor del permiso de excavación, tienen derecho a
realizar mediciones de control en las zonas a excavar para determinar
los volúmenes extraídos. El Estado recibe 25 millones de euros al año
por concepto de derechos de excavación de lutita bituminosa, lo que
representa aproximadamente 80% de todos los pagos por derechos de
excavación de los recursos minerales de Estonia. Hasta ahora ninguna
de estas instituciones ha realizado mediciones de control en las minas
de lutita bituminosa. Es decir, por décadas el Estado simplemente ha
aceptado los datos declarados por los mineros de lutita bituminosa.
Durante la auditoría se descubrió que, además de la lutita bituminosa,
el Estado debería preocuparse de controlar la legalidad de la
excavación de otros recursos minerales como, por ejemplo, la turba.
¿Qué recomendamos como
resultado de la auditoría?
Recomendaciones del Tribunal de Cuentas
Antes de elaborar el plan nacional de desarrollo de explotación de lutita
bituminosa (2016–2030), el Ministerio del Medio Ambiente debe
investigar y esclarecer:
■
4
qué impactos de carácter complejo (en la salud, el medio
ambiente y socioeconómicos) tienen la explotación de nuevas
reservas de lutita bituminosa y las minas aún activas y las ya
cerradas. En base a esto, se debe evaluar el impacto negativo de
carácter complejo de la industria de lutita bituminosa que la
sociedad puede tolerar. Sólo entonces se puede tomar una
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
decisión sobre el volumen de extracción anual de lutita
bituminosa a permitir;
■
la magnitud de los daños reales al medio ambiente causados por
la excavación y la explotación de lutita bituminosa y cuánto
dinero necesitará el Estado para la reparación de estos daños. A
continuación, calcular los impuestos ambientales que puedan
motivar a las empresas para evitar daños al medio ambiente y
usar los recursos naturales de una manera más sostenible;
■
Continuar el análisis de la aplicación de regalías, teniendo en cuenta
que para el año 2016 la producción de combustible habrá crecido
mucho más de lo que es en la actualidad. Para lograr los objetivos
relacionados con la explotación de lutita bituminosa, en el nuevo plan
de desarrollo de la industria de la energía se deben establecer
claramente los principios de imposición de la lutita bituminosa y las
bases de modificación de los impuestos;
■
Asegurar que haya actividades concretas previstas en el nuevo plan
de desarrollo de lutita bituminosa (2016–2030), como resultado de las
cuales la excavación y explotación de lutita bituminosa sea más
eficiente y disminuya el impacto ambiental.
Respuestas del Ministro del Medio Ambiente, del Ministro de
Economía y Comunicaciones, del Ministro de Asuntos Sociales y del
Ministro de Finanzas
El Ministro del Medio Ambiente está de acuerdo con la mayoría de las
recomendaciones del Tribunal de Cuentas y promete tener en cuenta, en
la medida de lo posible, sus opiniones y recomendaciones durante la
elaboración ya en proceso del "Plan Nacional de Desarrollo de
explotación de lutita bituminosa 2016–2030" y del "Plan de Desarrollo de
la Industria de la Electricidad hasta el año 2030".
El ministro ha explicado que el impacto ambiental de la industria de la
lutita bituminosa es realmente muy grande y que no se ha podido
disminuir debido, sobre todo, a la reciente crisis económica que obligó a
posponer la implementación del plan de desarrollo. Así mismo, el
ministro considera el extenso impacto de la industria de la lutita
bituminosa como un problema, pero no puede ofrecer ninguna solución.
En lo referente a los impuestos ambientales, el ministro aseguró que sus
tasas y la manera de implementarlos son tema de discusión constante, en
la que se evalúan también la necesidad de protección del medio ambiente
y la situación económica y social del país.
El Ministro de Economía y Comunicaciones está de acuerdo con el
Tribunal de Cuentas en que la lutita bituminosa debe ser explotada
principalmente en áreas de mayor valor económico agregado. El
ministerio se basa en este principio también para elaborar el nuevo plan
de desarrollo de la industria de la energía (hasta el año 2030). La futura
función de la electricidad a partir de lutita bituminosa en Estonia se
aclarará durante la elaboración del plan de desarrollo. El ministro
presentará el nuevo plan de desarrollo de la industria de la energía al
Gobierno de la República en noviembre de 2014.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
5
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
El Ministro de Asuntos Sociales está de acuerdo con las
recomendaciones del Tribunal de Cuentas y añade que, para su
implementación, la Agencia de Salud ha iniciado el estudio del impacto
de la industria de la lutita bituminosa en la salud. Los resultados de este
estudio se usarán en el nuevo plan de desarrollo de lutita bituminosa para
determinar las medidas para reducir el impacto de la excavación en la
salud.
El Ministro de Finanzas está de acuerdo con que es necesario tener una
visión general clara de los daños causados al ambiente por la industria de
la lutita bituminosa y de su valor monetario. El ministro considera
necesario establecer si los pagos por los derechos de excavación y
explotación de lutita bituminosa cubren los gastos relacionados con la
contaminación causada por la industria de la lutita bituminosa. El
Ministro de Finanzas se basa también en la asunción de que los ingresos
por impuestos ambientales no deben ser equivalentes a los costos de los
daños al medio ambiente, sino mayores a estos. Igualmente está el
Ministro de Finanzas de acuerdo con la recomendación de esclarecer el
principio de regalías y las bases de imposición a la explotación de la lutita
bituminosa antes del año 2016.
El Ministro de Finanzas no está de acuerdo con a recomendación de
considerar la separación de Eesti Energia Kaevanduste AS del grupo
Eesti Energia. Sin embargo, admitió que se debe analizar si la
continuación de Eesti Energia Kaevanduste en el grupo Eesti Energia
constituye violación de las reglas de competencia y qué hacer en caso de
ser así.
6
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Índice
Generalidades
8
La implementación del plan de desarrollo de lutita bituminosa no logrará los objetivos establecidos
16
La independencia energética de Estonia por medio de la energía producida a partir de lutita bituminosa ya no es
un tema actual.
16
La excavación y explotación de la lutita bituminosa no se ha hecho más eficiente
20
El impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita bituminosa no ha disminuido
23
La falta de investigación dificulta la planificación de la excavación y explotación de lutita bituminosa en el
nuevo plan de desarrollo
32
Varios estudios importantes aún no han sido realizados
33
El impacto integral de la excavación no se toma en cuenta en la revaluación de las reservas de lutita bituminosa
35
La regulación y la supervisión de la actividad minera son deficientes
Varias licencias ambientales diferentes no solucionan problemas ambientales complejos.
La supervisión estatal de la cantidad de lutita bituminosa excavada es insuficiente
41
41
43
El Estado no recibe pagos suficientes por la explotación de recursos minerales de importancia nacional
La lutita bituminosa se excava cada vez más para la exportación.
Los impuestos ambientales de lutita bituminosa no cumplen con sus objetivos
El Estado da la lutita bituminosa muy barato y no recibe pagos justos por su explotación
46
47
48
51
Recomendaciones del Tribunal de Cuentas y respuestas de los ministros
59
Carácter de la auditoría
68
Informes previos del Tribunal de Cuentas sobre recursos minerales, energía e impuestos ambientales
72
Anexo A. Estudios previstos en el plan de desarrollo de lutita bituminosa y su ejecución
73
Anexo B. Capacidad energética de las capas de recursos minerales del depósito de lutita bituminosa de
Estonia
75
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
7
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Generalidades
Reservas de lutita bituminosa
1. Los depósitos de lutita bituminosa de Estonia están situados
principalmente en Ida-Viru y, en parte, en la región de Lääne-Viru (ver
figura 1).
Figura 1. Ubicación de los depósitos de lutita bituminosa en Estonia
MAR BÁLTICO
Lago Peipus
Depósito de lutita
bituminosa de Estonia
LETONIA
RUSIA
Fuente: Agencia de Tierras de Estonia
Reservas activas o excavables –
reservas de lutita bituminosa para cuya
excavación existen tecnología y equipos
que garantizan la explotación razonable y
económicamente viable de la corteza
terrestre y el cumplimiento de los
requisitos de protección del ambiente.
Reservas pasivas – reservas de lutita
bituminosa cuya excavación no es posible
desde el punto de vista de la protección
del medio ambientes o debido a la falta de
tecnología adecuada. Tal vez estas
reservas puedan ser explotadas en el
Valor calorífico de la lutita bituminosa
– indicador de calidad de la lutita
bituminosa, en base al que se determina
su valor energético. A mayor contenido de
sustancias orgánicas en la lutita
bituminosa, más combustible se podrá
obtener y mayor será su valor calorífico.
2.
Según los datos del Registro Ambiental Nacional, las reservas de
lutita bituminosa ascienden a un total de 4.800 millones de toneladas. A
finales de 2012 las reservas activas o excavables1 eran 1.300 millones de
toneladas y las reservas pasivas 3.500 millones de toneladas. En opinión
del Ministerio del Medio Ambiente, es posible excavar sólo hasta el 50%
de las reservas activas. El resto consiste de pérdidas de lutita bituminosa
debido a la excavación y de los depósitos situados bajo edificios y
carreteras. Considerando que se excava 20 millones de toneladas al año,
hay reservas activas disponibles para los siguientes 25-30 años.
3. Las reservas de lutita bituminosa de la mejor calidad se hallan en la
zona norte de las partes central y este del depósito, siendo el valor
calorífico de la lutita bituminosa 9-10,5 MJ/kg (ver figura 2).
Actualmente las reservas de esta zona están agotándose o ya se han
agotado. Las reservas de lutita bituminosa que no han sido excavadas
están en las zonas oeste y sur del depósito, donde contienen menos
sustancias orgánicas y, por lo tanto, su valor calorífico es menor. El valor
calorífico de la lutita bituminosa de la parte noroeste del depósito es de
En el presente trabajo se utiliza el término "excavable" según la definición de reserva
activa del art. 10 de la Ley del Subsuelo.
1
8
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
6,5–7,5 MJ/kg y el de la lutita bituminosa de la parte sur es solamente 5–
6 MJ/kg.
Figura 2. Grosor y valor calorífico del estrato de lutita bituminosa de los depósitos de
Estonia
9.0 - valor calorífico (MJ/kg)
1.5 - isópacos de lutita bituminosa
industrial A-F1 (en metros)
Lago Peipus
Fuente: H.Bauert; V. Kattai 1997. Kukersite oil shale – Geology and mineral resources of Estonia. Editorial de la Academia de Ciencias de
Estonia, Tallin
4. Además del deterioro de la calidad de las reservas de lutita
bituminosa, las condiciones para la excavación son cada vez más
difíciles. Si en el límite norte del depósito el estrato de lutita bituminosa
está cubierto por una capa de 1-10 m de espesor, en el límite sur el grosor
de esta capa es de hasta 80-90 m. La profundidad límite de la cantera, es
decir, de la excavación a cielo abierto, se considera de 25-27 m. Por lo
tanto, en el futuro se deberá hacer excavaciones cada vez más profundas,
lo que es más caro y causa más pérdidas.
Excavación de lutita bituminosa
La reserva geológica de lutita
bituminosa es la lutita bituminosa pura
(sin capas intermedias de piedra caliza)
que se encuentra en el suelo y está
registrada en el balance de reservas de
recursos minerales.
Pérdida en excavación, es decir la
pérdida de lutita bituminosa – es la
lutita bituminosa que no se extrae del
suelo durante la excavación. Se trata
principalmente de la lutita bituminosa que
queda en los pilares de uso especial de las
minas y canteras, es decir, en las partes
no excavadas y en el fondo o en el techo
de los túneles.
Tampoco se extrae la lutita bituminosa de
zonas kársticas, zonas de fisuras ni zonas
inundadas, incendiadas o derrumbadas.
5. En Estonia se ha excavado lutita bituminosa casi 100 años. Durante
este tiempo se ha extraído del suelo más de 870 millones de toneladas de
lutita bituminosa. Estas son reservas geológicas que no incluyen las
pérdidas en excavación. El apogeo de las excavaciones tuvo lugar a
finales de la década de 1970 y comienzos de la década de 1980, cuando
se excavó más de 30 millones de toneladas de lutita bituminosa al año. A
finales de los años 90 la excavación de lutita bituminosa había
disminuido a aproximadamente 10 millones de toneladas al año.
Posteriormente las excavaciones aumentaron nuevamente hasta cerca de
15 millones de toneladas en 2012. En 2012 las pérdidas en excavación
fueron de 4 millones de toneladas.
6. En Estonia operan cuatro empresas mineras que excavan lutita
bituminosa (ver figura 3). La mayor de estas es la empresa estatal Eesti
Energia Kaevanduste AS, la que en 2012 extrajo 13,1 millones de
toneladas con pérdidas de 3,7 millones de toneladas. VKG Kaevanduste
OÜ extrajo, en 2012, 1,1 millones de toneladas con pérdidas de 0,32
millones de toneladas. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ extrajo, en 2012,
0,615 millones de toneladas con pérdidas de 0,04 millones de toneladas.
AS Kunda Nordic Tsement extrajo, en 2012, para la producción de
cemento, 0,107 millones de toneladas sin pérdidas en excavación.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
9
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Figura 3. Excavación de Lutita bituminosa por las empresas en 2012
VKG
Kaevanduste
OÜ
7%
Kivi li Kee ia- AS Kunda
t stuse OÜ Nordic Tsement
4%
1%
Eesti Energia
Kaevanduste AS
88%
Fuente: Agencia de Tierras de Estonia
Consumo de lutita bituminosa
Lutita bituminosa comercial – lutita
bituminosa ofrecida a los usuarios, de
características claramente establecidas
como estándar, por ejemplo, su valor
calorífico y su contenido de piedra caliza y
humedad.
7. Según la información de la Agencia de Estadísticas de Estonia, en
2012 se consumió 17,3 millones de toneladas de lutita bituminosa. La
época de mayor consumo de lutita bituminosa, después de la
independencia de Estonia, fue el año 2011, cuando se consumió 18,5
millones de toneladas, es decir, 6 millones de toneladas más que en 1999,
el año de menor consumo (ver figura 4). La lutita bituminosa consumida
es la lutita bituminosa comercial, la que es 10-20% más pesada que la
lutita bituminosa registrada en el balance de recursos minerales (es decir,
en las reservas geológicas)), pues durante las excavaciones se extrae lutita
bituminosa con partículas de piedra caliza que luego no pueden ser
completamente eliminadas. También el contenido de humedad de la lutita
bituminosa comercial es mayor que la de la registrada en el balance de
recursos minerales.
Figura 4. Consumo de lutita bituminosa de 1999 a 2012 (en millones de toneladas)
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Fuente: Agencia de Estadísticas de Estonia
70% de la lutita bituminosa
se usa para la producción de
electricidad
10
8. La lutita bituminosa se usa principalmente para la producción de
electricidad (ver figura 5). En 2012, 70% de toda la lutita bituminosa
consumida se usó para la producción de electricidad. Otra área de uso
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
importante es la producción de petróleo de lutita bituminosa y gas
semicoque, para lo que en 2012 se usó 27% de la lutita bituminosa. En
menor medida, a partir de lutita bituminosa también se producen calor,
cemento y productos químicos. Esto constituyó 3% de la lutita
bituminosa consumida.
Figura 5. Consumo de lutita bituminosa de 2002 a 2012 (en millones de toneladas) por
áreas de uso
16
14
12
Elektrienergia
Para
producción de
tootmiseks
electricidad
10
8
Soojuse
tootmiseks
Para
producción
de
calor
6
4
Para
producción
Põlevkiviõli
ja de
petróleo
lutita
uttegaaside
tootmiseks
bituminosa y gas
retorta
2
0
Fuente: Agencia de Estadísticas de Estonia
Producción neta de energía eléctrica –
energía eléctrica que no incluye la
electricidad consumida por las centrales
eléctricas mismas.
9. El uso de Lutita bituminosa para la producción de electricidad ha
crecido durante la última década de 9,3 a 14 millones de toneladas. En
2012 se usó un poco menos de lutita bituminosa para la producción de
electricidad, es decir, 12 millones de toneladas. En 2012, 71% de la
producción neta de electricidad se consumió en Estonia y el restante 29%
se exportó. Durante los últimos diez años la exportación de electricidad se
ha mantenido entre 10 y 40% (ver figura 6).
Figura 6. Energía eléctrica exportada durante los años 2002–2012 (como porcentaje de la
energía eléctrica producida)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
33,9
31,5
36,7
34,5
29,7
39,7
29,6
25,5
20,9
21,8
10,2
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
11
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Fuente: Agencia de Estadísticas de Estonia
¿Sabía que…?
por su calidad, el petróleo de lutita
bituminosa es similar al petróleo crudo.
Para obtener combustible u otros
productos, por ejemplo, fuelóleo ligero o
pesado y diésel, es necesario procesar el
petróleo de lutita bituminosa.
El uso de lutita bituminosa para la producción de combustible ha
crecido durante los últimos diez años de aproximadamente 2,2 millones a
4,7 millones de toneladas. El mayor productor de petróleo de lutita
bituminosa, VKG Oil AS, produjo, en 2012, 370.000 toneladas, es decir,
casi 60% de la producción total de combustible. En 2012 Eesti Energia
Õlitööstuse AS produjo 211.000 toneladas de combustible y Kiviõli
Keemiatööstuse OÜ 70.000 toneladas. El 78% del petróleo de lutita
bituminosa va a la exportación.2
10.
Impacto Ambiental
Gases de efecto invernadero – dióxido
de carbono (CO2), metano (CH4), óxido de
nitrógeno (N2O) y gases fluorados.
La cantidad de gases de efecto
invernadero se representa como
equivalente de CO2.
Ceniza de lutita bituminosa – residuo
mineral generado al quemar lutita
bituminosa.
Escombro de lutita bituminosa – residuo
de piedra caliza y lutita bituminosa que
queda del enriquecimiento de lutita
bituminosa. Durante el enriquecimiento se
separa la piedra caliza de la mezcla de
lutita bituminosa y piedra caliza extraída.
Semicoque de lutita bituminosa –
residuo sólido de la destilación de petróleo
y gas a partir de lutita bituminosa.
¿Sabía que…?
para excavar una tonelada de lutita
bituminosa es necesario bombear 14–
18 m3 de agua;
el agua sulfurosa bombeada de las
minas al medio ambiente ha tenido un
impacto negativo en los cinco lagos de
Kurtna, incluyendo los lagos
Nõmmejärve y Kirjakjärve de la zona de
naturaleza protegida Natura.
11.
La industria de la lutita bituminosa es el mayor contaminante del aire
de Estonia. En 2012 la industria energética produjo emisiones3 de 17
millones de toneladas de gases de efecto invernadero en equivalentes de
CO2. En 2011 Estonia ocupó el segundo lugar en emisiones de CO2 per
capita en Europa con 13,6 toneladas. La emisión per capita promedio de
CO2 de la UE es mucho menor – 7,8 toneladas.
La industria de la lutita bituminosa genera más del 80% de los
residuos de Estonia. En 2012 se generó, en total, casi 8 millones de
toneladas de residuos peligrosos – ceniza volante y de fondo de lutita
bituminosa y 1 millón de toneladas de semicoque. En 2012 se generó 9
millones de toneladas de escombros (residuos no peligrosos). Estonia
ocupa el primer lugar en generación de residuos peligrosos per capita de
la UE con 6,7 toneladas, siendo el promedio de la UE un poco menos de
200 kg.
12.
Para la excavación de lutita bituminosa se bombean, de minas y
canteras, aproximadamente 227 millones de m3 al año. El 64% del agua
bombeada de las excavaciones subterráneas de lutita bituminosa y el 24%
del agua bombeada de las canteras son aguas subterráneas.4 En 2012 Eesti
Energia Narva Elektrijaamade AS usó 1.306 millones de m3 de aguas
superficiales como refrigerante. Al dirigir el agua de las minas a los
cuerpos de agua superficial causa su desbordamiento y aumenta la
erosión del suelo. La excavación de zanjas y canales para la conducción
del agua de las minas ha resultado en la modificación de los cuerpos de
agua naturales. Por ejemplo, el cauce superior del río Kohtla se ha secado
casi por completo.
13.
14.
La industria de la lutita bituminosa tiene el mayor impacto en la
calidad y el volumen del agua superficial. Por ejemplo, el agua
subterránea de la cuenca de lutita bituminosa del Ordovícico de Ida-Viru
está en malas condiciones por causa de las excavaciones y de la industria
de la lutita bituminosa y, en opinión de los expertos, su reparación no es
Basado en los informe financieros anuales de la empresas y en la información de la
Agencia de Estadísticas de Estonia
2
Contiene todas las emisiones de CO2 de la industria energética, incluyendo, por ejemplo,
las emisiones de CO2 producidas en la industria del transporte al quemar combustible.
3
4
12
Origen del agua bombeada de minas y canteras. Centro de Geología de Estonia, 2005
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
técnica ni económicamente viable.5 También están en peligro tres cuerpos
de agua adyacentes.
Sumidero – derrumbe de cavidades
terrestres
Impacto integral de la industria de la
lutita bituminosa – impacto de la
excavación y explotación de lutita
bituminosa en la naturaleza, la salud y el
entorno socioeconómico.
Aparte del impacto en las aguas subterráneas, las excavaciones
afectan al ambiente también de otras maneras. El ruido, la vibración, el
polvo, los sumideros en el suelo y las inundaciones tienen un impacto
negativo tanto en las personas como en el ecosistema. Igualmente, la baja
del valor de las propiedades y terrenos por causa de las excavaciones, el
deterioro del paisaje, los daños a los edificios, la emigración de los
habitantes, etc., tienen impacto en la comunidad. El impacto de la lutita
bituminosa en la salud tampoco puede ser desestimado. Todos estos
hechos han sido poco investigados o no lo han sido, por lo tanto tampoco
está claro cómo reparar los daños causados al medio ambiente. Por lo
tanto, el Estado no tiene una visión general del impacto integral de la
excavación y explotación de la lutita bituminosa.
15.
Impuestos ambientales
16.
El Estado ha establecido impuestos ambientales para evitar o
disminuir la explotación de recursos naturales, la emisión de
contaminantes al ambiente y los riesgos asociados con la gestión de
residuos. En 2012 el Estado percibió aproximadamente 79 millones de
euros por concepto de impuestos ambientales. De esto, 72%, es decir, 56
millones de euros, fueron pagados por la industria de la lutita luminosa.
Los derechos de excavación representaron 45% de los impuestos
ambientales de la industria de la lutita bituminosa, es decir, 25 millones
de euros. Según los datos del Ministerio del Medio Ambiente, el mayor
contribuyente de impuestos ambientales de la industria de la lutita
bituminosa es Eesti Energia Kaevanduste AS, cuya contribución
representa más del 50% de los impuestos ambientales de la industria. Las
empresas de la industria de la lutita bituminosa pagan impuestos
especiales por el consumo de aguas superficiales y subterráneas y por la
liberación de contaminantes del agua y del aire al ambiente. Las empresas
de la lutita bituminosa pagan también por el almacenamiento de residuos
como escombros, ceniza de lutita bituminosa, semicoque y residuos no
peligrosos.
Licencias ambientales y su supervisión
17.
El Ministerio del Medio Ambiente otorga las licencias necesarias
para la excavación de lutita bituminosa. A esto se añaden los permisos de
contaminación de la atmósfera, uso especial del agua y de residuos,
otorgados por la Agencia Medioambiental. En la licencia de excavación
se especifica el volumen anual medio o máximo a excavar, su área de
explotación y el periodo de vigencia de la licencia. En general la licencia
de excavación se otorga para 30 años y, si durante su periodo de vigencia,
no se ha excavado todo el volumen permitido, será posible solicitar una
prolongación de la licencia de hasta 10 años. De las reservas activas
(1.300 millones de toneladas) aproximadamente 60% (761 millones de
toneladas) se ha licenciado a las empresas mineras para su excavación
(ver tabla 1). Las primeras licencias de excavación de minas y canteras
expiran en 2019. Las últimas seguirán vigentes hasta 2036.
5
Plan hidrológico de la cuenca del este de Estonia. Decreto Nº 118 de 01.04.2010 del
Gobierno de la República
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
13
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Tabla 1. Volumen de lutita bituminosa que se permite excavar a las empresas mineras y límite anual de extracción6
Titular de la
licencia de
excavación
Licencias de
excavación
vigentes el
01.09.2013
Reservas permitidas
para su explotación al
31.12.2012 (en
millones de
toneladas)
Proporción de
las reservas
permitidas para
la explotación
(%)
Límite máximo de
extracción anual (en
millones de
toneladas)
Proporción del
límite de
extracción anual
(%)
14
659
86,6
15,01
75,0
VKG Kaevanduste
OÜ
2
78
10,2
2,772
13,9
Kiviõli Keemiatööstuse OÜ
2
21
2,8
1,980
9,9
AS Kunda Nordic
Tsement
1
3
0,4
0,238
1,2
19
761
100
20
100
Eesti Energia
Kaevanduste AS
Total
Fuente: Ministerio del Medio Ambiente, Agencia de Tierras
Al otorgar licencias de
excavación se deben
observar las reglas de
competencia
18.
El procedimiento actual de otorgamiento de licencias ha causado
disputas entre las empresas mineras ya que va en contra de la
competencia justa. La Ley del Subsuelo establece que, si la reserva de
recursos minerales permitida para la excavación empieza a agotarse y la
empresa minera solicita nueva licencia de excavación, su solicitud será
preferencial, es decir, se procesará antes que las solicitudes de quien aún
no tiene licencia. De esta manera el sistema da ventajas a las empresas
que ya tienen licencia. La competencia es afectada también por el hecho
de que el límite de excavación anual de 20 millones de toneladas está
repartido entre las empresas sin plazo fijo, lo que fija por mucho tiempo
la cuota de mercado de estas empresas.
La Inspección del Medio Ambiente supervisa el uso de las licencias
ambientales y la observación de las leyes relacionadas con el medio
ambiente. La Agencia Medioambiental y el Ministerio del Medio
Ambiente supervisan también el cumplimiento de las condiciones de las
licencias. La Agencia de Supervisión Técnica se encarga de la
supervisión del cumplimiento de los requisitos técnicos y de seguridad de
la actividad de minería. La Agencia Medioambiental se ocupa de
controlar la exactitud de los pagos por derechos de excavación en base a
los informes de extracción presentados. Las bases de presentación de tal
informe son las mediciones hechas (u ordenadas) por la empresa minera.
Tanto el Ministerio del Medio Ambiente como la Agencia
Medioambiental tienen derecho a realizar mediciones de control para
verificar la exactitud de los volúmenes excavados.
19.
Planes nacionales de desarrollo que regulan la explotación de lutita
bituminosa
La excavación y explotación de lutita bituminosa se discute en varios
planes nacionales y sectoriales de desarrollo. De estos, los más
importantes son:
20.
El límite anual de extracción actual de 20 millones de toneladas será revisado durante la
elaboración del nuevo plan de desarrollo de lutita bituminosa para el periodo 2016-2030.
6
14
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
El plan de desarrollo de la
industria de la energía reúne
todos los planes de
desarrollo del sector
■
plan nacional de desarrollo de lutita bituminosa 2008–2015 (en lo
sucesivo, plan de desarrollo de lutita bituminosa),
■
plan nacional de desarrollo de la industria de la energía hasta
2020 (en lo sucesivo, plan de desarrollo de la industria de la
energía),
■
plan de desarrollo de la industria de la electricidad hasta el año
2018,
■
Programa de Acción del Gobierno de la República 2011–2015.
El plan de desarrollo de la industria de la energía es el documento que
reúne todos los planes de desarrollo del sector de la energía. Este contiene
las conclusiones, los objetivos y las actividades escritos en los planes de
desarrollo de la lutita bituminosa y de la industria de la energía. El
objetivo del plan de desarrollo de la lutita bituminosa es establecer la
cantidad de lutita bituminosa que es posible excavar y explotar. El plan
de desarrollo de la industria de la electricidad y de la industria de la
energía establece cuánta lutita bituminosa necesita la economía. Sin
embargo, es el Estado quien decide sobre la determinación de la cantidad
a excavar en el plan de desarrollo de la lutita bituminosa. La elaboración
del nuevo plan de desarrollo de la industria de la energía y del nuevo plan
de desarrollo de la lutita bituminosa (hasta el año 2030) ya ha empezado
y los planes deberían estar listos en 2015.
21.
22.
El plan de desarrollo de lutita bituminosa actual fue elaborado debido
a la creciente presión de las empresas mineras para aumentar el volumen
de excavación y, al mismo tiempo, a la preocupación por la disminución
de las reservas de lutita bituminosa. A finales de 2005 se otorgaron
licencias a las empresas mineras para excavar hasta 24 millones de
toneladas al año. Al mismo tiempo se habían presentado ya nuevas
solicitudes para excavar 26 millones de toneladas. La aprobación de las
solicitudes habría significado la extracción de hasta 50 millones de
toneladas de lutita bituminosa al año.
Uno de los resultados más importantes de la elaboración del nuevo
plan de desarrollo de lutita bituminosa es, justamente, el establecimiento
de 20 millones de toneladas como límite de excavación anual en la Ley
del Subsuelo. Según el plan de desarrollo el Estado necesita lutita
bituminosa para abastecer sin problemas a los consumidores de Estonia
de energía eléctrica y térmica y de productos de lutita bituminosa. Así
mismo, en el plan de desarrollo se establece que al excavar lutita
bituminosa, ésta y otros recursos naturales deben ser explotados
eficientemente y con poco impacto negativo en el ambiente y la sociedad
para que el recurso natural sea suficiente para el mayor tiempo posible y
se garantice la seguridad del país.
23.
Un amplio grupo de expertos participó en la elaboración inicial del
plan de desarrollo de lutita bituminosa y el fruto de esta colaboración fue
el borrador del plan de desarrollo y su plan de implementación listos en
abril de 2007. El plan de desarrollo fue aprobado por el Parlamento sólo
el 21.10.2008 y su plan de implementación el 25.05.2009, es decir, 1,5 y
2 años después respectivamente. Durante ese tiempo se eliminaron del
plan de desarrollo varias de las medidas y actividades planeadas para
lograr los objetivos del plan. Por ejemplo, se abandonó el plan de
24.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
15
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
Costos externos de la excavación y
explotación de la lutita bituminosa –
daños y riesgos a las personas, al entorno
construido y al ecosistema no asumidos
total o parcialmente por sus causantes,
sino por los habitantes de la zona o por la
sociedad en general, incluyendo las
generaciones futuras.
modificar la ley de impuestos ambientales de manera que se diese mayor
consideración a los costos externos de excavación y explotación de lutita
bituminosa. Tampoco se consideró necesario revisar los principios de
fijación del precio de las lutita bituminosa ni implementar una escala de
precios según la calidad. Estas modificaciones no fueron discutidas con la
comisión para la elaboración del plan de desarrollo ni con los miembros
de la mesa redonda.
Durante la auditoría el Tribunal de Cuentas evaluó si los
objetivos de excavación y explotación establecidos en el plan de
desarrollo de la lutita bituminosa son claros, apropiados y si estos toman
en cuenta todos los impactos relevantes; si las actividades planeadas y las
condiciones establecidas para lograr los objetivos garantizan la
disminución del impacto ambiental y, al mismo tiempo, ingresos justos
para el Estado por la explotación de recursos minerales importantes. La
auditoría no abordó el tema de la recuperación de las minas de lutita
bituminosa.
25.
La implementación del plan de desarrollo de lutita
bituminosa no logrará los objetivos establecidos
26.
Las reservas de lutita bituminosa del subsuelo pertenecen al Estado,
quien establece los objetivos del plan de desarrollo, cuánto y qué tipo de
lutita bituminosa excavar y cómo explotarla. En caso de necesidad, el
Estado establecerá también restricciones.
27.
El Tribunal de Cuentas supone que al establecer los objetivos del plan
de desarrollo de lutita bituminosa se ha tomado en cuenta la necesidad de
explotar la lutita bituminosa moderadamente y, al mismo tiempo,
manteniendo el medio ambiente natural y su diversidad. Los objetivos del
plan de desarrollo deben ser apropiados y las medidas y actividades
deben garantizar el logro de estos objetivos. Para poder evaluar las
actividades es necesario establecer indicadores de impacto apropiados y
mensurables. Los planes de desarrollo deben ser revisados regularmente
y, en caso de necesidad, corregidos.
El entorno económico actual
ya no posibilita la seguridad
energética a base de lutita
bituminosa.
16
La independencia energética de Estonia por medio de la energía producida a
partir de lutita bituminosa ya no es un tema actual.
28.
Uno de los objetivos principales de los planes nacionales de
desarrollo referentes a la excavación y explotación de lutita bituminosa es
garantizar el suministro de energía de lutita bituminosa y la
independencia energética.
Informe del Tribunal de Cuentas al Parlamento Tallin, 12 de marzo de 2014
Actividad del Estado en la orientación del uso de la lutita bituminosa
¿Sabía que…?
en 2013 el precio de la electricidad en el
área de Estonia de la bolsa eléctrica
europea creció abruptamente: el
incremento promedio fue de 44% más que
en el mes de mayo. Al mismo tiempo el
precio permaneció relativamente estable
en los países nórdicos. Durante este
periodo el aumento de precio en Finlandia
fue de 3%.
El hecho de que, en este periodo, la
producción de electricidad de lutita
bituminosa superó el consumo de
electricidad de Estonia no ayudó a
contrarrestar el aumento abrupto del
precio ya que la electricidad producida se
vendió en la bolsa eléctrica.
El Tribunal de Cuentas señala que el objetivo de independencia
energética de los planes nacionales de desarrollo no toma en cuenta los
desarrollos de la industria de la energía y, al momento, ha perdido su
relevancia. Por independencia energética se entiende que Estonia produce
suficiente energía para su consumo. Como participante del mercado libre
de la electricidad, Estonia no puede favorecer las fuentes de producción
nacionales para el suministro de electricidad a los consumidores.
Tampoco el petróleo de lutita bituminosa puede garantizar la
independencia energética, ya que la mayoría de los consumidores de
energía usa otros tipos de combustible y la mayor parte del petróleo se
exporta.
29.
30.
En el mercado abierto de la electricidad el Estado no puede imponer a
los consumidores ni a los productores las fuentes de la electricidad que
deban usar o vender. El consumidor tiene derecho a comprar electricidad
del productor que la ofrezca al mejor precio y los productores tienen
derecho a vender su electricidad al mejor postor. Así mismo, el Estado no
puede imponer restricciones al comercio de la electricidad que viene a
Estonia de otros países o que sale de aquí por cables eléctricos. El
Tribunal de Cuentas discutió este tema en el estudio "Alternativas para la
producción de electricidad" de 2012.7
La mayoría de los estados miembro de la Unión Europea considera la
seguridad del suministro de energía como garantía de la independencia o
de la seguridad energéticas. La seguridad de suministro al consumidor se
garantiza por medio de la red eléctrica interna del país, por medio del
desarrollo conjunto de la conexión eléctrica con otros países y por medio
de la apertura del mercado de la energía. La Unión Europea recomienda
la transición a fuentes de energía sin emisiones de CO2 (incluyendo
energía renovable), dispersar la producción de energía y