PENGGUNAAN RUANG DISKRESI BffiOKRATIK DALAM KONTEKS POLITIK LOKAL DAN SISTEM AKUNTABILITAS DIERAOTONOMIDAERAH (perbandingan pada Pemerintah Kota Surabaya, Kabupaten Situbondo dan Kabupaten Bima) Ringkasan Disertasi
PENGGUNAAN RUANG DISKRESI BffiOKRATIK
DALAM KONTEKS POLITIK LOKAL DAN SISTEM
AKUNTABILITAS
DIERAOTONOMIDAERAH
(perbandingan pada Pemerintah Kota Surabaya,
Kabupaten Situbondo dan Kabupaten Bima)
Ringkasan Disertasi
Oleh:
Sri Juni Woro Astuti
No. Mhs: 04/1361fPS
PROGRAM PASCASARJANA
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS GADJAH MADA
YOGYAKARTA
2009
TIM PROMOTOR:
1. Prof. Dr. Warsito Utomo
2. Prof. Dr. Muhadjir M. DarWin, MP A.
3. Dr. Agus Pramusinto, MDA.
TIM PENILAI:
1. Dr. Samodra Wibowo,MoSc.,Mag. rer. publ.
2. Dr. Wahyudi Kumorotomo,MPP.
3. Prof.H. Soehino,SH.
.
TIM PENGUJI:
1. Dr. Erwan Agus Purwanto,M.Si.
2. Dr. Ismi Dwi Astuti Nurhaeni,M.Si.
Pimpinan Sidang:
Dekan FISIPOL UGM
Prof. Dr. Pratikno,M.Soc.Sc.
1
RingkasanDisertasi,SriJuniWoroAstuti,2009
KATA PENGANTAR
Puji syukur Alhamdulillah penulis panjatkan kehadirat Allah SWT
atas limpahan rakhmat dan hidayahNYA sehingga penulis dapat
menyelesaikan desertasi dengan judul PENGGUNAAN RUANO
DlSKRESI BIROKRA TIK DALAM KONTEKS POLITIK LOKAL DAN
SJSTEM AKUNTABILITAS
DJ ERA OTONOMI DAERAH
(perbandingan_ Pemerintahan Kota Surabaya, Kabupaten Situbondo dan
Kabupaten Bima).
Tema ini dipandang sangat menarik dan perlu untuk dikaji
mengingat konsep diskresi birokratik itu sendiri masih mengundang
perdebatan, baik dalam pemaknaan terhadap konsep diskresi, batasan,
maupun bagaimana. mengukur kualitas tindakan diskresi, apakah
acceptable dan accountable atau tidak. Demikian pula jika dilihat dari
kondisi empiris di Indonesia terkait dengan stigma negatif yang melekat
pada birokrasi pemerintah selama ini. Bahkan pada era refo~asi, di
tengah upaya untuk memperbaiki citra birokrasi, temyata masih terdapat
banyak kendala, yang menempatkan pejabat-pejabat birokrasi pada situasi
ambigu dan kurang kondusif bagi penggunaan diskresi yang dimilikinya.
Kajian tentang diskresi birokratik pemerintah daerah di era otonomi
ini diharapkan dapat memberikan energi positif bagi penegakan
profesionalisme
aparatur birokrasi dalam penyelenggaraan tata
pemerintahan yang baik. Selama proses penulisan Disertasi ini penulis
menyadari begitusedikitnya yang sudah diketahui dan begitu banyaknya
yang belurn diketahui, hal ini menyadarkan betapa proses learning tidak
akan pemah berhenti. Oleh karena itu sebanyak dan setebal apapun yang
telah dituliskan dalam disertasi ini tentu masih mengandung banyak
kelemahan karena sesungguhnya tulisan ini hanyalah setetes air di tengah
.
lautan samudra ilmu.
Penulis sangat menyadari dengan keterbatasan yang ada, banyak
pihak yang telah memberikan dukungan dalam rangka terselesaikannya
tulisan ini. Untuk itu pada kesempatan ini penulis ingin mengucapkan
terima kasih setinggi-tingginya kepada semua pihak yang telah
mendukung penulisan Disertasi ini, khususnya kepada:
2
Ringkasan
Disertasi,SriJuniWoroAsMi, 2009
1. Rektor Universitas Gadjah Mada Prof. Ir. Sudjarwadi, M.Eng.,Ph.D.,
mantan Rektor Prof. Dr.Sofian Effendi,MPIA, clan Prof. Dr. Miftab
Thoha,MP A mantan ketua Bidang Studi Ilmu Sosial Sekolah
Pascasarjana UGM, yang telah membeiikan kesempatan kepada
penulis, untuk mengikuti program S3 di Universitas Gadjah Mada
hingga terselesaikannya Disertasi ini.
2. Prof.H.Saleh Soegiyanto,M.Sc., Ph.D, selaku Ketua P3BIM, clanBpk.
Budi Endarto, SH.,M.HuDh Rektor Universitas Wijaya Putra, yang
telah memberi kesempatan dan dukungan kepada penulis untuk terns
berkarya dan menempuh studi S3 in~
3. Terimakasih yang terdalam penulis sampaikan kepada Prof. Dr.
Warsito Utomo sebagai Promotor Utama yang dengan sangat
profesional, akomodatif, penuh kesabaran clan perhatian beliau selalu
mengarahkan dan memotivasi penulis sehingga penulis merasa seperti
mendapat perhatian tidak hanya dari seorang 'guru' tetapi juga seorang
'bapak'. Juga kepada Prof.Dr.Muhadjir M. Darwin dan Dr. Agus
Pramusinto, DEA selaku Ko-Promotor ditengah kesibukan yang lr.ar
biasa telah meluangkan waktu untuk selalu memberi motivasi dan
masukan-masukan yang sangat bermanfaat hingga penulisan disertasi
ini dapat diselesaikan dengan baik.
4. Prof.H.Soehino,SH., Dr. Samodra Wibawa,M.Sc., Mag.rer.publ. dan
Dr. Wahyudi Kumorotomo,MPP. sebagai Tim Penilai yang telah
banyak memberi masukan demi kelayakan disertasi ini. Prof. Dr. Eko
Prasojo (UI) dan Dr. Purwo Santosa, yang telah menyediakan waktu
berdiskusi dengan peneliti. Dr. Erwan Agus Purwanto, M.Si. dan Dr.
Ismi Dwi Astuti Nurhaeni,M.Si. selaku Penguji, penulis ucapkan
terimakasih atas segala kritik, masukan dan saran yang $aDgat
bennanfaat dalam perbaikan tulisan.ini.
5. Dekan FISIPOL UGM Prof. Dr. Pratikno,M.Soc.Sc. dan Mantan
Dekan FISIPOL, Prof.Dr. Mohtar Mas'oed, serta Ketua Program S2
dan S3 Jurusan Administrasi Negara FISIP:OLUGM beserta seluruh
staf yang telah memfasilitasi penyelesaianlprogran doktor di bidang
IImu Administrasi Negara.
3
Ringkasan
Disertasi,SriJuniWoroAstuti;2009
6. Wakil Rektor I dan n UWP, Dir. PPs-UWP Dr.H.Wasis
Budiarto,M.s.APU., daft mantan Dir. PPs-UWP Prof.H. Mas'ad Saleh
serta seluruh rekan dosen Progam PPs-UWP khususnya Dr.Esa Wahyu
Endarti, Dr.Indah, Dr. Woro, Dr. Izmi, Dr. Indra. Agus,M.si., Dwi
Wahyu, M.Si" Dr. (cand) Agus S., dll yang selalu menyemangati agar
segera 'talus'; Bu Dewi~M.Si., Bu Trisa, MM., Bu Dwi Lesno, MM.,
Dr. Nugroho, Dr. (cand) Wahyu Kurniawan, dosen dan seluruh Staf
Universitas Wijaya Putra (Kampus I & II) yang tidak dapat disebutkan
satu per satu disini, terima kasih atas segala perhatian dan supportnya.
7. Bapak Yuliafito,M.Si., Bpk. Bahtiar,M.Si, dkk dari Pemkab Situbondo,
Bpk. Musliniin, MSi, Bpk. Gufron,M.Si. dkk..dari Pemkab Bima, serta
Bpk. Hafid, M.Si.,dkk dari Pemkot Surabaya yang telah membantu
peneliti selama pengumpulan data. Juga untuk tint teknis, mas
Hari,S.Sos., pak Sasmito,M.Si. terima kasih atas segala bantuannya.
8. Do'a dan terimakasih penulis persembahkan kepada Ayahanda dan Ibu
R Soetantoro (~m.), yang sudah memberi bekal ilmu dan pelajaran
untuk 'hidup' di dunia ini, ananda persembahkaD karya ini. sebagai
bakti ananda. Juga kepada Bapak & Ibu H. Fahrur Rozi (mertua) yang
tak henti-hentinya mengirimkan nasehat dan doa dari jauh dengan
sangat tulus.
9. Terspesial untuk suami tercinta, DR. Falih Suaedi,M.Si, yang selalu
setia, penuh keSabaran, selalu memberi dukungan, serta untuk buah
hati tersayang mas Rana, mas Dian, mas Ozi dan si cantik Tifany
terima kasih yang tidak terukir atas kesabaran dan pengertian kalian
semua, maatkan atas waktu-waktu dan perhatian yang sempat 'terbagi'
selama ini. Kalian adalah sumber inspirasi yang tak pemah kering,
sumber kelcuatanyang tak pemah padam, dan selalu me~adi penyegar
dalam kelelahan dan kepenatan yang panjang ini.
Pepatah mengatakan tiada gading yang tak retak demikian pula
apabila dalam persembahan ini terda(>at kealphaan atau kelalaian yang
sama sekali tidak penulis sengaja, dengan penuh kerendahan hati dan
ketulusan penulis mohon maaf kepada semua pihak.
Yogyakarta, April 2009
PENULIS
4
Ringkasan
Disertasi,SriJuniWoroAstuti,2009
.
A. Latar .Belakangdan Permasalahan P~nelitan
Diskresi birokratik meropakan salah satu bidang utama dalam studi
ilmu Administrasi Negara atau Adminis1rasi Publik yang masih perlu
mendapat perhatian, karena konsep diskresi birokratik ini masih
mengundang perdebatan publik, baik dalam pemaknaan terhadap konsep
diskresi, batasan, maupun bagaimana mengukur kualitas tindakan diskresi,
apakah acceptable dan accountable atau tidak. Demooan pula pada tataran
implementasinya, khususnya pada era reformasi dimana dinamika politik
lobi yang berkembang sangat pesat, tentu membawa implikasi terbadap
birokrasi pemerintah daerah dalam kaitannya dengan penggunaan roang
diskresi. Di tengah upaya untuk memperbaiki citra birokrasi, temyata
masih terdapat banyak kendala, yang menempatkan pejabat-pejabat
birokrasi pada situasi ambigu dan kurang kondusif bagi penggunaan roang
diskresi khususnya dalam pengambilan kuputusan sesuai dengan domain
kewenangan, tugas dan tanggungjawabnya yang dimilikinya.
Situasi kurang kondusifyang dimaksud antara lain adalah: pertama,
aturan perondang-undangan yang belum stabil (sering berobah) sehingga
membuat pejabat di daerah kesulitan mencema maksud dan
mengejawantahkannya pada tataran operasional. Kedua, stroktur birokrasi
Indonesia yang pada masa lalu lebih bersifat mekanik, hierarkhis, dan
sentralistis telah memberi kontribusi terhadap eksistensi nilai-nilai budaya
birokrasi patrimonial yang berorientasi tinggi pada ke~asaan dan
menimbulkan sikap 'pasrah' bawahan UDtuk selalu mematuhi segala
anjuran atasannya. Nilai-nilai tersebut telah menenggelamkan daya kritis
birokrasi yang seharusnya bercirikao sebagai organisasi rasional dan
efisien. Ketiga, kondisi lingkungan ekstemal birokrasi yakni sistem politik
yang masih ambigu dimana di satu sisi ingin melaksanakan sistem
demokrasi seeara riil dan luas dalam rangka mewujudkan tata
pemerintahao yang baik (good governance) t«1tapidi sisi lain instrumen
demokrasi belum benar-benar dibangun seeara 1>aik.
Walaupun disadari beratoya tantangan birokrasi dalam menghadapi
tekanan-tekanan politis di era otonomi dan demokrasi lokal yang semakin
kuat tersebut, serta kondisi internal yang kurang kondusif, namun birokrasi
5
RingkasanDiserlasi.
SriJuniWcwAstuti,2009
diharapkan tetap bersikap netral dan profesional, sehingga mampu
merYalankan diskresinya secara akuntabel. Untuk itu, sangat diperlukan
sistem akuntabilitas yang efektif sehingga mempu mengontro~penggunaan
diskresi birokratik.
Penelitian ini, 0100. karenanya, berusaha mengkaji penggunaan
ruang diskresi birokratik pemerintah daerah di era otonomi dalam konteks
dinamika
politik. lokal
dan
sistem
akuntabilitas.
Dengan
mempertimbangkan pluralisme sistem sosial masyarakat Indonesia, maka
penelitian ini dilaksanakan di tiga wilayah yang memiliki perbedaan kultur
yang cukup signifikan, yakni :
Kota Surabaya dengan kultur masyarakat yang IOOihterbuka,
egaliter dan cenderung mengarah pada budaya politik partisipan;
Kabupaten Situbondo dengan kultur pesantren dan paternalistik yang kuat
sehingga pola kekuasaan secara riil ada diantara elit pesantren, elit politik
dan elit birokrasi; serm Kabupaten Bima dimana kondisi sosial ekonomi
masyarakat yang relatif rendah dan kecendenmgan budaya. politiknya
masih bercorak parokhial, sehingga kekuasaan nyata di daerah itu masih
dimonopoli 0100sejumlah keei)"elit parmi dan pejabat politik (Bupati).
Adapun masalah utama yang ingin dikaji dalam penelitian ini
adalah "bagaimanakah penggunaan ruang diskresi birokrasi di -era
otonomi daerah?" Untuk menjawab permasalahan utama tersebut,
dijabarkan beberapa masalah secara lOOihspesiflk sebagai berikut:
1. Apakah kebijakan pemerintah pusat (aspek legal formal) di era
otonomi daerah memberikan ruang diskresi bagi birokrasi pemerintah
daerah?
2. Bagaimana realisasi penggunaan ruang diskresi birokrasi pemerintah
. daerah
tersebut?
3. Parameter dan pertimbangan apakah yang mendasari penggunaan
ruang diskresi birokrasi pemerintah daerah dan apakah keputusan yang
dibuat pada ruang diskresi birokrasi tersebut memenuhi kriteria
akuntabel?
4. Apakah sistem akuntabilitas telah berjalan dengan efektif seh.ingga
mampu mengontrol penggunaan ruang diskresi dalam sistem birokrasi
6
Ringkasan
Disertasi,
SriJuniWoroAstuti,2009
pemerintahdaerah (Pemerintahkota Surabaya,kabupatenSitubondo,
dan Bima)?
.
B. Tujuan dan Manfast Penelitian
Secara umum tujuan penelitian ini adalah untuk mengidentifikasi
pola penggunaan rnang diskresi birokrasi di era otonomi d~erah. Adapun
secara lebih spesiftk dapat dirnmuskan tujuan penelitian sebagai berikut:
1) Mendeskripsikan adanya diskresi birokratik di era otonomi daer8h dari
aspek legal formal sesuai aturan pernndang-undangan yang berlaku
2) Mendeskripsikan realisasi penggunaan ruang diskresi birokratik di era
otonomi daerah pada pemerintah daerah kota Surabaya, kabupaten
Situbondo, dan Bima.
3) Mengidentiftkasi pertimbangan-pertimbangan dalam penggunaan
rnang diskresi birokratik
4) Mendeskripsikan sistem akuntabilitas internal dan ekstemal dalam
penggunaan ruang diskresi birokratik
Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat baik
seeara teoritik maupun seeara praktis. Secara teoritik diharapkan dapat
memberikan kontribusi bagi kejelasan konsep dan pengukuran diskresi
birokratik. Diskresi hendaknya tidak dipandang sebagai suatu pelanggaran
melainkan sebagai keleluasan yang melekat (inherent) pada setiap jabatan
dalam menjalankan kewenangan dan tanggungjawab tugasnya. Diskresi
dapat dinilai dari akuntabilitasnya berdasarkan sejnmlah parameter legal
dan noematif. Sedangkan secara praktis, penelitian ini diharapkan dapat
menjadi salah satu sarana kontrol terhadap jalannya pemerintahan di
daerah terkait dengan pola hubungan antara eksekutif dan legislatif
terntama dalam pengambilan keputusan pada ~omain birokrasi agar lebih
dapat meningkatkan kesadaran pentingnya pen~akan profesionalisme dan
netralitas birokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
7
Ringkasan
Diserlasi,SriJuniWoroAstuti,2009
c. Keaslian Penelitian
Kajian teotang kinerja birokrasi sudah banyak dilakukan. tetapi
penelitian yang difokuskao pada diskresi birokrasi sebagai bagian integral
dalam meocapai kioerja birokrasi belum banyak meodapat perbatian. Hal
ioi dapat diketahui dari masih sedikitoya hasil-hasil penelitian yang
membahas teotang diskresi birokratik di Indonesia, namun beberapa kajian
yang telah dilakukao patut mendapat perbatian. Penelitian-penelitian
tersebut lebih I?anyakdifokuskao pada ideotifikasi variabel-variabel atau
faktor detenninan (input) diskresi birokratik.
Penelitian yang menekankan pada variabel input sebagai faktor
pendorong dao pengh~bat diskresi tersebut di atas dapat dikategorikao
kedalam kajian pada level mikro yang membangun proposisi bahwa
karakteristik organisasional (faktor internal) yang meliputi: budaya
orgaoisasi, struktur, jenis pekerjaan, faktor sumberdaya manusia, dan
faktor ekstemal (karakteristik klien, kepentingan politisi) sebagai
detenninan diskresi aparat birokrasi. Selain kajian pada tataran mikro
tersebut, terdapat beberapa penelitian yang dilakukan pada level makro
kelembagaan. Mainstream kajian ioi mendukung teori positif diskresi
birokratik yang meoyatakan bahwa derajad diskresi lembaga birokrasi
ditentukan oleh legislatif.
Berdasarkan elaborasi penelitian terdahulu, ada yang menarik
untuk lebih diungkap dari sekedar mengidentifikasi faktor-faktor
detenninan (input) diskresi birokratik baik pada level makro maupuo
mikro, yakni sisi output. Belum banyak kajian tentang diskresi birokratik
yang difokuskao uotuk menjelaskan sisi output dari pengguoaan
kewenangan diskresi dan menganalisis apakah tindakan diskresi tersebut
memenuhi kriteria akuntabel. Padahal dalam pembahasan teoritis
penerapan diskresi birokratik masih mengundang perdebatan (theoritical
gap) meogenai sejauhmana diskresi diperlukan dan apakah batasanbatasan diskresi yang seharusnya dipertimbangkan.
Perlu tidaknya diskresi tentu akan dinilai d~ri parameter diskresi
tersebut serta akuntabilitas dari keputusan atau tindakan yang dihasilkan.
Selain itu juga terdapat kesenjangan empirik (empirical gap) dimana
diskresi birokratik di negara-negara maju identik dengan fleksibilitas yang
8
Ringkasan
Disertasi,SriJuniWooAstuti,2009
..
dilakukan untuk peningkatan kualitas pelayanan publik, sementara di
Indonesia dan Africa, diskresi birokratik cenderung dipandangsebagai
sumber korupsi yang karenanya perlu dibatasi atau bahkan ditiadakan.
Untuk itulah penelitian ini diharapkan dapat mengisi kekosongan (gap)
teoritis dan empirik tersebut.
Dengan demikian keaslian penelitian ini (significance) terletak
pada perbedaan mainstream dari. peneliti terdahulu dan metode yang
digunakan. Dipilihnya pendekatan ,kualitatif ini ditujukan untuk
memperoleh suatu pemahaman tentang diskresi birokrasi dalam pe~pektif
yang lebih luas dan natural. Untuk tujuan tersebut, kajian ini berusaha
mengelaborasi aspek-aspek yang terkait diskresi birokratik. Aspek-aspek
tersebut meliputi: aspek formal (aturan hukum) yang menjadi dasar
pelaksanaan kewenangan pemerintah daerah (termasuk adanya
inkonsistensi antar produk-produk hukum yang ada), dinamika politik
lokal yang mewujud dalam proliferasi kepentingan politik pejabat (politik)
yang selalu dicoba diintervensikan kedalam sistem birokrasi, serta
perkembangan dinamika' sistem akuntabilitas (kontrol) birokrasibaik
internal maupun ekstemal.
Tabe11.2. Mapping Penelitian Diskresi Birokrasi
LEVEL
(I)
Mikro
(Individ
ual)
FOKUS
(2)
Faktor
Internal
(Input)
PENELITI
(3)
Aiken
&
Hage
(1966)
HASIL
(4)
Struktur Organisasi dgn tingkat
formalisasi tinggi merupakan faktor
penghambat pengambilan keputusan
petugas
Miller
(1967)
Ada hubungan yang signifikan antara
tingkat
profesionalisme
dengan
kecenderungan
petugas
untuk
melakukan enyimpangan (Diskresi)
:
Wasserman
(1971) &
Peyrot
(1982)
Organisasi 'dengan tingkat rutinitas
peketjaan tingg sangat minim tingkat
fleksibilitas dan diskresinya
9
Ringkasan
Disertasi,
SriJuniWoroAstuti,2009
Mikro
(Individ
uaL)
Makro
(Inter
Organisa
sio nal)
Kelly
(1994)
Nilai-nilai budaya berpengaruh thd
karakteristik
struktur
organisasi
selanjutnya mendasari
penerapan
diskresi
Faktor
Ekstema
I (Input)
Goodsell
(1981)
&
Tripi (1984)
Perbedaan
karakteristik
Idien
berpengaruh pada perbedaan sikap
(diskresi) dim pelayanan public
Faktor
Internal
&
Eksterna
I (Input)
Patrick
G.Scott
(1997)
Kontrol birokrasi
DALAM KONTEKS POLITIK LOKAL DAN SISTEM
AKUNTABILITAS
DIERAOTONOMIDAERAH
(perbandingan pada Pemerintah Kota Surabaya,
Kabupaten Situbondo dan Kabupaten Bima)
Ringkasan Disertasi
Oleh:
Sri Juni Woro Astuti
No. Mhs: 04/1361fPS
PROGRAM PASCASARJANA
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS GADJAH MADA
YOGYAKARTA
2009
TIM PROMOTOR:
1. Prof. Dr. Warsito Utomo
2. Prof. Dr. Muhadjir M. DarWin, MP A.
3. Dr. Agus Pramusinto, MDA.
TIM PENILAI:
1. Dr. Samodra Wibowo,MoSc.,Mag. rer. publ.
2. Dr. Wahyudi Kumorotomo,MPP.
3. Prof.H. Soehino,SH.
.
TIM PENGUJI:
1. Dr. Erwan Agus Purwanto,M.Si.
2. Dr. Ismi Dwi Astuti Nurhaeni,M.Si.
Pimpinan Sidang:
Dekan FISIPOL UGM
Prof. Dr. Pratikno,M.Soc.Sc.
1
RingkasanDisertasi,SriJuniWoroAstuti,2009
KATA PENGANTAR
Puji syukur Alhamdulillah penulis panjatkan kehadirat Allah SWT
atas limpahan rakhmat dan hidayahNYA sehingga penulis dapat
menyelesaikan desertasi dengan judul PENGGUNAAN RUANO
DlSKRESI BIROKRA TIK DALAM KONTEKS POLITIK LOKAL DAN
SJSTEM AKUNTABILITAS
DJ ERA OTONOMI DAERAH
(perbandingan_ Pemerintahan Kota Surabaya, Kabupaten Situbondo dan
Kabupaten Bima).
Tema ini dipandang sangat menarik dan perlu untuk dikaji
mengingat konsep diskresi birokratik itu sendiri masih mengundang
perdebatan, baik dalam pemaknaan terhadap konsep diskresi, batasan,
maupun bagaimana. mengukur kualitas tindakan diskresi, apakah
acceptable dan accountable atau tidak. Demikian pula jika dilihat dari
kondisi empiris di Indonesia terkait dengan stigma negatif yang melekat
pada birokrasi pemerintah selama ini. Bahkan pada era refo~asi, di
tengah upaya untuk memperbaiki citra birokrasi, temyata masih terdapat
banyak kendala, yang menempatkan pejabat-pejabat birokrasi pada situasi
ambigu dan kurang kondusif bagi penggunaan diskresi yang dimilikinya.
Kajian tentang diskresi birokratik pemerintah daerah di era otonomi
ini diharapkan dapat memberikan energi positif bagi penegakan
profesionalisme
aparatur birokrasi dalam penyelenggaraan tata
pemerintahan yang baik. Selama proses penulisan Disertasi ini penulis
menyadari begitusedikitnya yang sudah diketahui dan begitu banyaknya
yang belurn diketahui, hal ini menyadarkan betapa proses learning tidak
akan pemah berhenti. Oleh karena itu sebanyak dan setebal apapun yang
telah dituliskan dalam disertasi ini tentu masih mengandung banyak
kelemahan karena sesungguhnya tulisan ini hanyalah setetes air di tengah
.
lautan samudra ilmu.
Penulis sangat menyadari dengan keterbatasan yang ada, banyak
pihak yang telah memberikan dukungan dalam rangka terselesaikannya
tulisan ini. Untuk itu pada kesempatan ini penulis ingin mengucapkan
terima kasih setinggi-tingginya kepada semua pihak yang telah
mendukung penulisan Disertasi ini, khususnya kepada:
2
Ringkasan
Disertasi,SriJuniWoroAsMi, 2009
1. Rektor Universitas Gadjah Mada Prof. Ir. Sudjarwadi, M.Eng.,Ph.D.,
mantan Rektor Prof. Dr.Sofian Effendi,MPIA, clan Prof. Dr. Miftab
Thoha,MP A mantan ketua Bidang Studi Ilmu Sosial Sekolah
Pascasarjana UGM, yang telah membeiikan kesempatan kepada
penulis, untuk mengikuti program S3 di Universitas Gadjah Mada
hingga terselesaikannya Disertasi ini.
2. Prof.H.Saleh Soegiyanto,M.Sc., Ph.D, selaku Ketua P3BIM, clanBpk.
Budi Endarto, SH.,M.HuDh Rektor Universitas Wijaya Putra, yang
telah memberi kesempatan dan dukungan kepada penulis untuk terns
berkarya dan menempuh studi S3 in~
3. Terimakasih yang terdalam penulis sampaikan kepada Prof. Dr.
Warsito Utomo sebagai Promotor Utama yang dengan sangat
profesional, akomodatif, penuh kesabaran clan perhatian beliau selalu
mengarahkan dan memotivasi penulis sehingga penulis merasa seperti
mendapat perhatian tidak hanya dari seorang 'guru' tetapi juga seorang
'bapak'. Juga kepada Prof.Dr.Muhadjir M. Darwin dan Dr. Agus
Pramusinto, DEA selaku Ko-Promotor ditengah kesibukan yang lr.ar
biasa telah meluangkan waktu untuk selalu memberi motivasi dan
masukan-masukan yang sangat bermanfaat hingga penulisan disertasi
ini dapat diselesaikan dengan baik.
4. Prof.H.Soehino,SH., Dr. Samodra Wibawa,M.Sc., Mag.rer.publ. dan
Dr. Wahyudi Kumorotomo,MPP. sebagai Tim Penilai yang telah
banyak memberi masukan demi kelayakan disertasi ini. Prof. Dr. Eko
Prasojo (UI) dan Dr. Purwo Santosa, yang telah menyediakan waktu
berdiskusi dengan peneliti. Dr. Erwan Agus Purwanto, M.Si. dan Dr.
Ismi Dwi Astuti Nurhaeni,M.Si. selaku Penguji, penulis ucapkan
terimakasih atas segala kritik, masukan dan saran yang $aDgat
bennanfaat dalam perbaikan tulisan.ini.
5. Dekan FISIPOL UGM Prof. Dr. Pratikno,M.Soc.Sc. dan Mantan
Dekan FISIPOL, Prof.Dr. Mohtar Mas'oed, serta Ketua Program S2
dan S3 Jurusan Administrasi Negara FISIP:OLUGM beserta seluruh
staf yang telah memfasilitasi penyelesaianlprogran doktor di bidang
IImu Administrasi Negara.
3
Ringkasan
Disertasi,SriJuniWoroAstuti;2009
6. Wakil Rektor I dan n UWP, Dir. PPs-UWP Dr.H.Wasis
Budiarto,M.s.APU., daft mantan Dir. PPs-UWP Prof.H. Mas'ad Saleh
serta seluruh rekan dosen Progam PPs-UWP khususnya Dr.Esa Wahyu
Endarti, Dr.Indah, Dr. Woro, Dr. Izmi, Dr. Indra. Agus,M.si., Dwi
Wahyu, M.Si" Dr. (cand) Agus S., dll yang selalu menyemangati agar
segera 'talus'; Bu Dewi~M.Si., Bu Trisa, MM., Bu Dwi Lesno, MM.,
Dr. Nugroho, Dr. (cand) Wahyu Kurniawan, dosen dan seluruh Staf
Universitas Wijaya Putra (Kampus I & II) yang tidak dapat disebutkan
satu per satu disini, terima kasih atas segala perhatian dan supportnya.
7. Bapak Yuliafito,M.Si., Bpk. Bahtiar,M.Si, dkk dari Pemkab Situbondo,
Bpk. Musliniin, MSi, Bpk. Gufron,M.Si. dkk..dari Pemkab Bima, serta
Bpk. Hafid, M.Si.,dkk dari Pemkot Surabaya yang telah membantu
peneliti selama pengumpulan data. Juga untuk tint teknis, mas
Hari,S.Sos., pak Sasmito,M.Si. terima kasih atas segala bantuannya.
8. Do'a dan terimakasih penulis persembahkan kepada Ayahanda dan Ibu
R Soetantoro (~m.), yang sudah memberi bekal ilmu dan pelajaran
untuk 'hidup' di dunia ini, ananda persembahkaD karya ini. sebagai
bakti ananda. Juga kepada Bapak & Ibu H. Fahrur Rozi (mertua) yang
tak henti-hentinya mengirimkan nasehat dan doa dari jauh dengan
sangat tulus.
9. Terspesial untuk suami tercinta, DR. Falih Suaedi,M.Si, yang selalu
setia, penuh keSabaran, selalu memberi dukungan, serta untuk buah
hati tersayang mas Rana, mas Dian, mas Ozi dan si cantik Tifany
terima kasih yang tidak terukir atas kesabaran dan pengertian kalian
semua, maatkan atas waktu-waktu dan perhatian yang sempat 'terbagi'
selama ini. Kalian adalah sumber inspirasi yang tak pemah kering,
sumber kelcuatanyang tak pemah padam, dan selalu me~adi penyegar
dalam kelelahan dan kepenatan yang panjang ini.
Pepatah mengatakan tiada gading yang tak retak demikian pula
apabila dalam persembahan ini terda(>at kealphaan atau kelalaian yang
sama sekali tidak penulis sengaja, dengan penuh kerendahan hati dan
ketulusan penulis mohon maaf kepada semua pihak.
Yogyakarta, April 2009
PENULIS
4
Ringkasan
Disertasi,SriJuniWoroAstuti,2009
.
A. Latar .Belakangdan Permasalahan P~nelitan
Diskresi birokratik meropakan salah satu bidang utama dalam studi
ilmu Administrasi Negara atau Adminis1rasi Publik yang masih perlu
mendapat perhatian, karena konsep diskresi birokratik ini masih
mengundang perdebatan publik, baik dalam pemaknaan terhadap konsep
diskresi, batasan, maupun bagaimana mengukur kualitas tindakan diskresi,
apakah acceptable dan accountable atau tidak. Demooan pula pada tataran
implementasinya, khususnya pada era reformasi dimana dinamika politik
lobi yang berkembang sangat pesat, tentu membawa implikasi terbadap
birokrasi pemerintah daerah dalam kaitannya dengan penggunaan roang
diskresi. Di tengah upaya untuk memperbaiki citra birokrasi, temyata
masih terdapat banyak kendala, yang menempatkan pejabat-pejabat
birokrasi pada situasi ambigu dan kurang kondusif bagi penggunaan roang
diskresi khususnya dalam pengambilan kuputusan sesuai dengan domain
kewenangan, tugas dan tanggungjawabnya yang dimilikinya.
Situasi kurang kondusifyang dimaksud antara lain adalah: pertama,
aturan perondang-undangan yang belum stabil (sering berobah) sehingga
membuat pejabat di daerah kesulitan mencema maksud dan
mengejawantahkannya pada tataran operasional. Kedua, stroktur birokrasi
Indonesia yang pada masa lalu lebih bersifat mekanik, hierarkhis, dan
sentralistis telah memberi kontribusi terhadap eksistensi nilai-nilai budaya
birokrasi patrimonial yang berorientasi tinggi pada ke~asaan dan
menimbulkan sikap 'pasrah' bawahan UDtuk selalu mematuhi segala
anjuran atasannya. Nilai-nilai tersebut telah menenggelamkan daya kritis
birokrasi yang seharusnya bercirikao sebagai organisasi rasional dan
efisien. Ketiga, kondisi lingkungan ekstemal birokrasi yakni sistem politik
yang masih ambigu dimana di satu sisi ingin melaksanakan sistem
demokrasi seeara riil dan luas dalam rangka mewujudkan tata
pemerintahao yang baik (good governance) t«1tapidi sisi lain instrumen
demokrasi belum benar-benar dibangun seeara 1>aik.
Walaupun disadari beratoya tantangan birokrasi dalam menghadapi
tekanan-tekanan politis di era otonomi dan demokrasi lokal yang semakin
kuat tersebut, serta kondisi internal yang kurang kondusif, namun birokrasi
5
RingkasanDiserlasi.
SriJuniWcwAstuti,2009
diharapkan tetap bersikap netral dan profesional, sehingga mampu
merYalankan diskresinya secara akuntabel. Untuk itu, sangat diperlukan
sistem akuntabilitas yang efektif sehingga mempu mengontro~penggunaan
diskresi birokratik.
Penelitian ini, 0100. karenanya, berusaha mengkaji penggunaan
ruang diskresi birokratik pemerintah daerah di era otonomi dalam konteks
dinamika
politik. lokal
dan
sistem
akuntabilitas.
Dengan
mempertimbangkan pluralisme sistem sosial masyarakat Indonesia, maka
penelitian ini dilaksanakan di tiga wilayah yang memiliki perbedaan kultur
yang cukup signifikan, yakni :
Kota Surabaya dengan kultur masyarakat yang IOOihterbuka,
egaliter dan cenderung mengarah pada budaya politik partisipan;
Kabupaten Situbondo dengan kultur pesantren dan paternalistik yang kuat
sehingga pola kekuasaan secara riil ada diantara elit pesantren, elit politik
dan elit birokrasi; serm Kabupaten Bima dimana kondisi sosial ekonomi
masyarakat yang relatif rendah dan kecendenmgan budaya. politiknya
masih bercorak parokhial, sehingga kekuasaan nyata di daerah itu masih
dimonopoli 0100sejumlah keei)"elit parmi dan pejabat politik (Bupati).
Adapun masalah utama yang ingin dikaji dalam penelitian ini
adalah "bagaimanakah penggunaan ruang diskresi birokrasi di -era
otonomi daerah?" Untuk menjawab permasalahan utama tersebut,
dijabarkan beberapa masalah secara lOOihspesiflk sebagai berikut:
1. Apakah kebijakan pemerintah pusat (aspek legal formal) di era
otonomi daerah memberikan ruang diskresi bagi birokrasi pemerintah
daerah?
2. Bagaimana realisasi penggunaan ruang diskresi birokrasi pemerintah
. daerah
tersebut?
3. Parameter dan pertimbangan apakah yang mendasari penggunaan
ruang diskresi birokrasi pemerintah daerah dan apakah keputusan yang
dibuat pada ruang diskresi birokrasi tersebut memenuhi kriteria
akuntabel?
4. Apakah sistem akuntabilitas telah berjalan dengan efektif seh.ingga
mampu mengontrol penggunaan ruang diskresi dalam sistem birokrasi
6
Ringkasan
Disertasi,
SriJuniWoroAstuti,2009
pemerintahdaerah (Pemerintahkota Surabaya,kabupatenSitubondo,
dan Bima)?
.
B. Tujuan dan Manfast Penelitian
Secara umum tujuan penelitian ini adalah untuk mengidentifikasi
pola penggunaan rnang diskresi birokrasi di era otonomi d~erah. Adapun
secara lebih spesiftk dapat dirnmuskan tujuan penelitian sebagai berikut:
1) Mendeskripsikan adanya diskresi birokratik di era otonomi daer8h dari
aspek legal formal sesuai aturan pernndang-undangan yang berlaku
2) Mendeskripsikan realisasi penggunaan ruang diskresi birokratik di era
otonomi daerah pada pemerintah daerah kota Surabaya, kabupaten
Situbondo, dan Bima.
3) Mengidentiftkasi pertimbangan-pertimbangan dalam penggunaan
rnang diskresi birokratik
4) Mendeskripsikan sistem akuntabilitas internal dan ekstemal dalam
penggunaan ruang diskresi birokratik
Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat baik
seeara teoritik maupun seeara praktis. Secara teoritik diharapkan dapat
memberikan kontribusi bagi kejelasan konsep dan pengukuran diskresi
birokratik. Diskresi hendaknya tidak dipandang sebagai suatu pelanggaran
melainkan sebagai keleluasan yang melekat (inherent) pada setiap jabatan
dalam menjalankan kewenangan dan tanggungjawab tugasnya. Diskresi
dapat dinilai dari akuntabilitasnya berdasarkan sejnmlah parameter legal
dan noematif. Sedangkan secara praktis, penelitian ini diharapkan dapat
menjadi salah satu sarana kontrol terhadap jalannya pemerintahan di
daerah terkait dengan pola hubungan antara eksekutif dan legislatif
terntama dalam pengambilan keputusan pada ~omain birokrasi agar lebih
dapat meningkatkan kesadaran pentingnya pen~akan profesionalisme dan
netralitas birokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
7
Ringkasan
Diserlasi,SriJuniWoroAstuti,2009
c. Keaslian Penelitian
Kajian teotang kinerja birokrasi sudah banyak dilakukan. tetapi
penelitian yang difokuskao pada diskresi birokrasi sebagai bagian integral
dalam meocapai kioerja birokrasi belum banyak meodapat perbatian. Hal
ioi dapat diketahui dari masih sedikitoya hasil-hasil penelitian yang
membahas teotang diskresi birokratik di Indonesia, namun beberapa kajian
yang telah dilakukao patut mendapat perbatian. Penelitian-penelitian
tersebut lebih I?anyakdifokuskao pada ideotifikasi variabel-variabel atau
faktor detenninan (input) diskresi birokratik.
Penelitian yang menekankan pada variabel input sebagai faktor
pendorong dao pengh~bat diskresi tersebut di atas dapat dikategorikao
kedalam kajian pada level mikro yang membangun proposisi bahwa
karakteristik organisasional (faktor internal) yang meliputi: budaya
orgaoisasi, struktur, jenis pekerjaan, faktor sumberdaya manusia, dan
faktor ekstemal (karakteristik klien, kepentingan politisi) sebagai
detenninan diskresi aparat birokrasi. Selain kajian pada tataran mikro
tersebut, terdapat beberapa penelitian yang dilakukan pada level makro
kelembagaan. Mainstream kajian ioi mendukung teori positif diskresi
birokratik yang meoyatakan bahwa derajad diskresi lembaga birokrasi
ditentukan oleh legislatif.
Berdasarkan elaborasi penelitian terdahulu, ada yang menarik
untuk lebih diungkap dari sekedar mengidentifikasi faktor-faktor
detenninan (input) diskresi birokratik baik pada level makro maupuo
mikro, yakni sisi output. Belum banyak kajian tentang diskresi birokratik
yang difokuskao uotuk menjelaskan sisi output dari pengguoaan
kewenangan diskresi dan menganalisis apakah tindakan diskresi tersebut
memenuhi kriteria akuntabel. Padahal dalam pembahasan teoritis
penerapan diskresi birokratik masih mengundang perdebatan (theoritical
gap) meogenai sejauhmana diskresi diperlukan dan apakah batasanbatasan diskresi yang seharusnya dipertimbangkan.
Perlu tidaknya diskresi tentu akan dinilai d~ri parameter diskresi
tersebut serta akuntabilitas dari keputusan atau tindakan yang dihasilkan.
Selain itu juga terdapat kesenjangan empirik (empirical gap) dimana
diskresi birokratik di negara-negara maju identik dengan fleksibilitas yang
8
Ringkasan
Disertasi,SriJuniWooAstuti,2009
..
dilakukan untuk peningkatan kualitas pelayanan publik, sementara di
Indonesia dan Africa, diskresi birokratik cenderung dipandangsebagai
sumber korupsi yang karenanya perlu dibatasi atau bahkan ditiadakan.
Untuk itulah penelitian ini diharapkan dapat mengisi kekosongan (gap)
teoritis dan empirik tersebut.
Dengan demikian keaslian penelitian ini (significance) terletak
pada perbedaan mainstream dari. peneliti terdahulu dan metode yang
digunakan. Dipilihnya pendekatan ,kualitatif ini ditujukan untuk
memperoleh suatu pemahaman tentang diskresi birokrasi dalam pe~pektif
yang lebih luas dan natural. Untuk tujuan tersebut, kajian ini berusaha
mengelaborasi aspek-aspek yang terkait diskresi birokratik. Aspek-aspek
tersebut meliputi: aspek formal (aturan hukum) yang menjadi dasar
pelaksanaan kewenangan pemerintah daerah (termasuk adanya
inkonsistensi antar produk-produk hukum yang ada), dinamika politik
lokal yang mewujud dalam proliferasi kepentingan politik pejabat (politik)
yang selalu dicoba diintervensikan kedalam sistem birokrasi, serta
perkembangan dinamika' sistem akuntabilitas (kontrol) birokrasibaik
internal maupun ekstemal.
Tabe11.2. Mapping Penelitian Diskresi Birokrasi
LEVEL
(I)
Mikro
(Individ
ual)
FOKUS
(2)
Faktor
Internal
(Input)
PENELITI
(3)
Aiken
&
Hage
(1966)
HASIL
(4)
Struktur Organisasi dgn tingkat
formalisasi tinggi merupakan faktor
penghambat pengambilan keputusan
petugas
Miller
(1967)
Ada hubungan yang signifikan antara
tingkat
profesionalisme
dengan
kecenderungan
petugas
untuk
melakukan enyimpangan (Diskresi)
:
Wasserman
(1971) &
Peyrot
(1982)
Organisasi 'dengan tingkat rutinitas
peketjaan tingg sangat minim tingkat
fleksibilitas dan diskresinya
9
Ringkasan
Disertasi,
SriJuniWoroAstuti,2009
Mikro
(Individ
uaL)
Makro
(Inter
Organisa
sio nal)
Kelly
(1994)
Nilai-nilai budaya berpengaruh thd
karakteristik
struktur
organisasi
selanjutnya mendasari
penerapan
diskresi
Faktor
Ekstema
I (Input)
Goodsell
(1981)
&
Tripi (1984)
Perbedaan
karakteristik
Idien
berpengaruh pada perbedaan sikap
(diskresi) dim pelayanan public
Faktor
Internal
&
Eksterna
I (Input)
Patrick
G.Scott
(1997)
Kontrol birokrasi