Pengaruh Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum, Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran, dan Belanja Modal terhadap Alokasi Belanja Pegawai pada Pemerintah Kab Kota di Sumatera Utara
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1
Landasan Teori
Dalam landasan teori ini, akan dibahas lebih jauh mengenai
Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum,
Sisa Lebih Pembiayaan
Anggaran, dan Belanja Modal. Kemudian akan menjabarkan penelitian terdahulu
yang diperluas dengan referensi yang dikumpulkan selama pelaksanaan penelitian
2.1.1
Alokasi Belanja Pegawai
Alokasi Belanja Pegawai adalah belanja kompensasi, baik dalam
bentuk uang maupun barang yang ditetapkan berdasarkan ketentuan
perundang-undangan yang diberikan kepada DPRD, dan pegawai
pemerintah daerah baik yang bertugas di dalam
sebagai
imbalan
atas
pekerjaan
yang
maupun di luar daerah
telah
dilakukan,
kecuali
pekerjaan yang berkaitan dengan pembentukan modal (KSAP,2007).
Sedangkan Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 tentang
Penyusunan Rencana Kerja Anggaran Kementerian Negara/Lembaga,
Belanja Pegawai adalah kompensasi baik dalam bentuk uang maupun
barang yang diberikan kepada pegawai pemerintah, baik yang bertugas di
dalam maupun diluar negeri sebagai imbalan atas pekerjaan yang telah
dilaksanakan, kecuali pekerjaan yang berkaitan dengan pembentukan
modal.
Termasuk
dalam
kelompok
belanja
pegawai
ini
adalah
9
Universitas Sumatera Utara
pengeluaran-pengeluaran untuk gaji dan tunjangan-tunjangan, uang
makan, lembur, honorarium dan vakasi.
Belanja Pegawai bagi pegawai negeri baikdi tingkat daerah
maupun pemerintah pusat terdiri dari:
1. Gaji
Gaji adalah suatu bentuk balas jasa ataupun penghargaan yang
diberikan secara teratur kepada seorang pegawai atas jasa dan hasil
kerjanya. Perincian detai gaji PNS dari golongan terendah ke tertinggi
ditetapkan berdasarkan PP no. 8 tahun 2009.
2. Tunjangan
Tunjangan PNS merupakan pendapatan sah yang diterima seorang
PNS sesuai jabatan dan status. Berikut ini jenis tunjangan PNS:
•
Tunjangan keluarga yang besarnya untuk suami/istri ; 10% dari
gaji pokok, sedang anak 2% dengan maksimal yang dapat
diajukan 2 anak.
•
Tunjangan pangan sebesar nilai beras per 10 kg/orang yang
masuk daftar gaji.
•
Tunjangan jabatan, merupakan tunjangan bagi PNS yang
diangkat dalam jabatan struktural maupun fungsional.
3. Honorarium
`Honorarium adalah pembayaran atas jasa yang diberikan pada
suatu kegiatan tertentu. Pelaksanaan pemberian honorarium akan diatur
10
Universitas Sumatera Utara
berdasarkan kebutuhan dan kemajuan pelaksanaan pekerjaan. Hal ini
dimaksudkan agar :
•
Pembayaran honorarium dilakukan berdasarkan masa kerja
efektif dari tim/panitia (sesuai prestasi pelaksanaan kegiatan)
•
Masa kerja tim/panitia didasarkan pada perkiraan lamanya
waktu yang diperlukan untuk melaksanakan kegiatan sampai
dengan output tercapai.
2.1.2
Teori Agensi (Agency Theory )
Teori ini memposisikan manajemen sebagai agen dari suatu
prinsipal dan pada umumnya prinsipal diartikan sebagai pemegang saham
atau traditional users lain. Namun pengertian prinsipal tersebut meluas
menjadi seluruh interest group perusahaan yang bersangkutan. Eori ini
menjelaskan agen (manajemen ) bekerja untuk stakeholder, dan salah satu
pekerjaan mereka adalah memberikan
informasi yang terkait dengan
usaha yang dijalankan.
2.1.3
Pendapatan Asli Dearah
Menurut Mardiasmo (2002), “ pendapatan asli daerah adalah
penerimaan yang diperoleh dari sektor pajak daerah, retribusi daerah, hasil
perusahaan milik daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang
dipisahkan, dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah”.
Dalam menyelenggarakan otonomi daerah yang luas, nyata dan
pertanggung-jawaban diperlukan kewenangan dan kemampuan yang
11
Universitas Sumatera Utara
menggali sumber keuangan sendiri yang didukung
oleh perimbangan
keuangan yang menggali sumber daerah untuk menjamin terselanggaranya
otonomi daerah yang semakin mantap, maka diperlukan usaha-usaha
untuk meningkatkan kemampuan keuangan sendiri yakni dengan upaya
peningkatan penerimaan Pendapatan Asli Daerah (PAD), baik dengan
meningkatkan penerimaan sumber PAD yang sudah ada maupun dengan
penggalian sumber PAD yang baru sesuai dengan ketentuan yang ada serta
memperhatikan kondisi dan potensi ekonomi masyarakat.
Kendala Utama yang dihadapi Pemerintah Daerah dalam
melaksanakan otonomi daerah adalah minimnya pendapatan yang
bersumber dari Pendapatan Asli Daerah (PAD). Proporsi Pendapatan Asli
Daerah yang rendah, di lain pihak menyebabkan Pemerintah Daerah
memiliki derajat kebebasan rendah dalam mengelola keuangan daerah.
Sebagian besar pengeluaran, baik rutin maupun pembangunan, dibiayai
dari dana perimbangan, terutama Dana Alokasi Umum. Alternatif jangka
pendek peningkatan penerimaan Pemerintah Daerah adalah menggali dari
Pendapatan Asli Daerah (Pratiwi, 2007).
Di dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang
Perimbangan KeuanganAntara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah
disebutkan bahwa sumber pendapatan daerah terdiri dari Pendapatan Asli
Daerah, Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak. Pendapatan Asli Daerah
sendiri terdiri dari:
12
Universitas Sumatera Utara
-
Pajak daerah,
-
Retribusi daerah,
-
Hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan,
-
Lain-lain PAD yang sah.
Kewenangan daerah untuk memungut pajak dan retribusi diatur
dalam Undang-Undang No.34 Tahun 2000 ditindaklanjuti dengan
peraturan pelaksanaan dalam PP No.65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah
dan PP No. 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah. Berdasarkan
ketentuan daerah diberikan kewenangan untuk memungut 11 jenis pajak
dan 28 jenis retribusi.
2.1.4
Dana Alokasi Umum
Dana Alokasi Umum adalah dana yang bersumber dari pendapatan
APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan
keuangan antar daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam
pelaksanaan desentralisai. Pembagian dana untuk daerah melalui bagi hasil
berdasarkan daerah penghasil cenderung menimbulkan ketimpangan antar
daerah dengan mempertimbangkan kebutuhan dan potensi daerah.
Tujuan dari pemberian dana alokasi umum ini adalah pemerataan
dengan memperhatikan potensi daerah, luas daerah, keadaan geografi,
jumlah
penduduk,
dan
tingkat
pendapat.
Jaminan
keseimbangan
penyelenggaraan pemerintahdaerah dalam rangka penyediaan pelayanan
dasar kepada masyarakat . DAU suatu daerah ditentukan atas besar
kecilnya celah fiskal (fiscal gap) suatu daerah, yang merupakan selisih
13
Universitas Sumatera Utara
antara kebutuhan daerah (fiscal need) dan potensi daerah (fiscal capacity),
alokasi DAU bagi daerah yang potensi fiskalnya besar, tetapi kebutuhan
fiskal kecil akan memperoleh alokasi DAU relatif kecil, namun kebutuhan
fiskal besar, akan memperoleh alokasi DAU relatif besar. Secara implisit,
prinsip tersebut menegaskan fungsi DAU sebagai faktor pemerataan
kapasitas fiskal.
Menurut Halim (2009) ketimpangan ekonomi antara Provinsi
dengan Provinsi lain tidak dapat dihindari dengan adanya desentralisasi
fiskal. Disebabkan oleh minimnya sumber pajak dan Sumber Daya Alam
yang kurang dapat digali oleh Pemerintah Daerah untuk menanggulangi
ketimpangan tersebut, Pemerintah Pusat berinisiatif untuk memberikan
subsidi berupa DAU kepada daerah. Bagi daerah yang tingkat
kemiskinannya lebih tinggi, akan diberikan DAU lebih besar dibanding
daerah yang kaya dan begitu juga sebaliknya. Selain itu untuk mengurangi
ketimpangan dalam kebutuhan pembiayaan dan penugasan pajak antara
sumber pembiayaan untuk membiayai kebutuhan pengeluaran yang
menjadi tanggung jawab masing-masing daerah.pusat dan daerah telah
diatasi dengan adanya kebijakan bagi hasil dan Dana Alokasi Umum
minimal sebesar 26% dari Penerimaan Dalam Negeri. Dana Alokasi
Umum akan memberikan kepastian bagi daerah dalam memperoleh
sumber pembiayaan untuk membiayai kebutuhan pengeluaran yang
menjadi tanggung jawab masing-masing daerah.
14
Universitas Sumatera Utara
2.1.5
Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran
Sisa
Lebih
Pembiayaan
Anggaran
(SILPA)
berdasarkan
Permendagri No 13 tahun 2006 adalah selisih lebih realisasi penerimaan
dan pengeluaran anggaran selama satu periode anggaran. SILPA tahun
anggaran sebelum mencakup pelampauan penerimaan PAD, pelampauan
penerimaan
dana
perimbangan,
pelampauan
penerimaan
lain-lain
pendapatan daerah yang sah, pelampauan penerimaan pembiayaan,
penghematan belanja, kewajiban pada pihak ketiga sampai dengan akhir
tahun belum terselesaikan, dan sisa dana kegiatan lanjutan.
2.1.6
Belanja Modal
Belanja modal adalah pengeluaran anggaran untuk perolehan aset
tetap berwujud yang memberi manfaaat lebih dari satu tahun periode
akuntansi. Menurut PP Nomor 71 Tahun 2010, belanja modal merupakan
belanja Pemerintah Daerah yang manfaatnya melebihi 1 tahun anggaran
dan akan menambah aset atau kekayaan daerah dan selanjutnya akan
menambah belanja yang bersifat rutin seperti biaya pemeliharaan pada
kelompok belanja administrasi umum. Sedangkan menurut Perdirjen
Perbendaharaan Nomor PER-33/PB/2008 yang dimaksud dengan belanja
modal adalah pengeluaran yang dilakukan dalam rangka pembentukan
modal yang sifatnya menambah aset tetap atau aset lainnya yang
memberikan manfaat lebih dari satu periode 22 akuntansi, termasuk di
dalamnya adalah pengeluaran untuk biaya pemeliharaan yang sifatnya
15
Universitas Sumatera Utara
mempertahankan atau menambah masa manfaat, meningkatkan kapasitas
dan kualitas aset.
Belanja modal dimaksudkan untuk mendapatakan aset tetap
pemerintah daerah, yakni peralatan, bangunan, infrastruktur, dan harta
tetap lainnya. Secara teoretis ada tiga cara untuk memperoleh aset tetap
tersebut, yakni dengan membangun sendiri, menukarkan dengan aset tetap
lain, dan membeli. Namun, untuk kasus di pemerintahan, biasanya cara
yang dilakukan adalah dengan cara membeli. Proses pembelian yang
dilakukan umumnya dilakukan melalui sebuah proses lelang atau tender
yang cukup rumit. Nilai aset tetap dalam belanja modal yaitu sebesar harga
beli/bangun aset ditambah seluruh belanja
yang terkait dengan
pengadaan/pembangunan aset sampai aset tersebut siap digunakan. Untuk
memenuhi tujuan tersebut Kepala Daerah menetapkan batas minimal
kapitalisasi (capitalization treshold) sebagai dasar pembebanan belanja
modal. Belanja modal meliputi:
a. Belanja modal tanah
b. Belanja modal peralatan dan mesin
c. Belanja modal gedung dan bangunan
d. Belanja modaljalan, irigasi, dan jaringan
e. Belanja modal aset tetap lainnya
f. Belanja aset lainnya (aset tetap tak berwujud)
Halim (2012) mengatakan bahwa belanja modal merupakan
pengeluaran pemerintah daerah yang manfaatnya melebihi satu tahun
16
Universitas Sumatera Utara
23 anggaran dan akan menambah aset atau kekayaan daerah dan
selanjutnya akan menambah belanja yang bersifat rutin seperti biaya
operasi dan pemeliharaan. Belanja modal dibagi menjadi:
a. Belanja publik, yaitu belanja yang manfaatnya dapat dinikmati
secara langsung oleh masyarakat umum. Contoh belanja publik:
pembangunan jembatan dan jalan raya, pembelian alat transportasi
massa, dan pembelian mobil ambulans.
b.
Belanja aparatur, yaitu belanja yang manfaatnya tidak secara
langsung dinikmati oleh masyarakat, tetapi dirasakan secara
langsung oleh aparatur. Contoh belanja aparatur: pembelian
kendaraan dinas, pembangunan gedung pemerintahan, dan
pembangunan rumah dinas.
2.2 Penelitian Terdahulu
Prasetyo (2014) dengan judul Pengaruh Pendapatan Asli Daeerah, Dana
Alokasi Umum, Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran dan Jumlah Pegawai Terhadap
Alokasi Belanja Pegawai (Studi Kasus Pada Kabupaten/Kota Di Jawa Tengah
Tahun 2008-2012) menyebutkan bahwa PAD dan DAU mempunyai pengaruh
positif dan signifikan terhadap belanja pegawai. Sedangkan hasil analisis SILPA
dan Jumlah pegawai tidak memiliki pengaruh yang signifikan terhadap realisasi
belanja pegawai.
Penelitian Marganingsih (2011) dengan judul Pengaruh Pertumbuhan
Ekonomi, PAD, dan DAU terhadap Alokasi Belanja Pegawai menyebutkan bahwa
17
Universitas Sumatera Utara
hasil pengujian terhadap hipotesis-hipotesis menunjukkan bahwa secara simultan
variabel pertumbuhan ekonomi, Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum
berpengaruh secara signifikan terhadap variabel Belanja Pegawai. Kemudian
Rahmawati (2010) dengan judul Pengaruh Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan
Dana Alokasi Umum (DAU) Terhadap Alokasi Belanja Daerah (Studi Pada
Pemerintah Kabupaten/Kota di Jawa Tengah, menyebutkan bahwa DAU dan PAD
mempunyai pengaruh yang signifikan terhadap alokasi belanja daerah. Jika dilihat
lebih lanjut, tingkat ketergantungan alokasi belanja daerah lebih dominan terhadap
PAD daripada DAU.
Beberapa penelitian terdahulu dengan hasil pengujiannya dapat dilihat dari
Tabel 2.1 berikut:
Tabel 2.1
Penelitian Terdahulu
Peneliti
Judul
Variabel Penelitian
Kesimpulan
Penelitian
Prasetyo (2014)
Pengaruh Pendapatan Variabel Independen :
PAD dan DAU
Asli Daerah, Dana
Pendapatan Asli Daerah,
mempunyai pengaruh
Alokasi Umum, Sisa
Dana Alokasi Umum, Sisa
positif dan signifikan
Lebih Pembiayaan
Lebih
terhadap belanja
Anggaran dan
Pembiayaan Anggaran,
pegawai. Sedangkan
Jumlah Pegawai
Jumlah Pegawai
hasil analisis SILPA
Terhadap Alokasi
Variabel Dependen :
dan Jumlah pegawai
Belanja Pegawai
Alokasi Belanja Pegawai
tidak memiliki
(Studi Kasus Pada
pengaruh yang
Kabupaten/Kota Di
signifikan terhadap
Jawa Tengah Tahun
realisasi belanja
2008-2012)
pegawai
18
Universitas Sumatera Utara
Astutik
Marganingsih
(2011)
Pengaruh
Variabel Independen :
Hasil pengujian
Pertumbuhan
Pertumbuhan Ekonomi,
terhadap hipotesis-
Ekonomi, PAD, dan
PAD, DAU
hipotesis
DAU terhadap
Variabel Dependen :
menunjukkan bahwa
Alokasi Belanja
Alokasi Belanja Pegawai
secara simultan
Pegawai
variabel pertumbuhan
ekonomi,
Pendapatan Asli
Daerah, Dana
Alokasi Umum
berpengaruh secara
signifikan terhadap
variabel Belanja
Pegawai.
Nur Indah
Pengaruh Pendapatan Variabel Independen :
DAU dan PAD
Rahmawati
Asli daerah, dan
Pengaruh Pendapatan Asli
mempunyai
Dana Alokasi Umum
daerah, dan Dana Alokasi
pengaruh yang
terhadap Alokasi
Umum
signifikan terhadap
Belanja Daerah
Variabel Dependen :
alokasi belanja
Alokasi Belanja Daerah
daerah. Jika dilihat
(2010)
lebih lanjut,
tingkat
ketergantungan
alokasi belanja
daerah lebih dominan
terhadap PAD
daripada DAU.
19
Universitas Sumatera Utara
2.3 Kerangka Konseptual
Kerangka konseptual adalah kesimpulan yang bersifat sementara dari
tinjauan teoritis yang mencerminkan hubungan antar variabel yang sedang diteliti.
Menurut Sugiyono (2004 : 49) kerangka konseptual merupakan sintesa tentang
hubungan antar variabel yang disusun dari berbagai teori yang telah
dideskripsikan.
Pendapatan Asli Daerah (X1)
H1
Dana Alokasi Umum (X2)
H2
Sisa Lebih Pembiayaan
Anggaran (X3)
H3
Belanja Modal (X4)
H4
H5
Alokasi Belanja Pegawai (Y)
Gambar 2.1
Kerangka Konseptual
Dapat dilihat pada gambar 2.1 bahwa yang akan diuji dalam penelitian ini
adalah untuk membuktikan secara empiris apakah ada pengaruh antara
Pendapatan Asli Daerah (X1) terhadap Alokasi Belanja Pegawai, pengaruh dana
Alokasi Umum (X2) terhadap alokasi belanja Pegawai, pengaruh Sisa Lebih
Pembiayaan Anggaran (X3) terhadap alokasi belanja pegawai, dan pengaruh
Belanja Modal (X4) terhadap alokasi belanja pegawai. Serta secara bersama-sama
apakah ada pengaruh antara kelima variabel tersebut (X1,X2,X3,X4) terhadap
alokasi belanja pegawai.
20
Universitas Sumatera Utara
Berikut adalah uraian konsep variabel-variabel idependen yang mempengaruhi
variabel dependen dalam penelitian ini :
a) Pengaruh PAD dengan Alokasi Belanja Pegawai
Studi Abdullah (2004) dalam Prasetyo(2014), mengemukakan
adanya perbedaan preferensi antara eksekutif dan legislatif dalam
pengalokasian spread PAD ke dalam belanja sektoral. Alokasi untuk
infrastruktur dan DPRD mengalami kenaikan, tetapi alokasi untuk
pendidikan dan kesehatan justru mengalami penurunan. Abdullah (2004)
dalam Prasetyo(2014), menduga power legislatif yang sangat besar
menyebabkan diskresi atas penggunaan spread PAD. Spread dalam PAD
merupakan selisih hasil dari pengalokasian daerah untuk pendidikan dan
kesehatan terhadap belanja daerah.
b) Pengaruh DAU Terhadap Alokasi Belanja Pegawai
Berdasarkan penelitian empiris yang dilakukan oleh Holtz-Eakin
et.al.(1985) dalam Andre Hardib Prasetyo(2014), menyatakan bahwa
terdapat keterkaitan sangat erat antara transfer dari pemerintah pusat
dengan belanja pemerintah daerah. Secara spesifik mereka menegaskan
bahwa variabel-variabel kebijakan pemerintah daerah dalam jangka
pendek disesuaikan (adjusted) dengan transfer yang diterima.
21
Universitas Sumatera Utara
c) Pengaruh SILPA terhadap Alokasi Belanja Pegawai
SILPA yang digunakan untuk pembiayaan belanja daerah salah
satunya belanja pegawai juga berdasarkan persetujuan dewan legislatif.
Dalam perspektif teori keagenan, anggota dewan dan Pemerintah Daerah
turut mencanangkan jumlah alokasi dan pemanfaatan pembiayaan
sehingga pihak legislatif mendapatkan wewenangnya kembali. Pihak
eksekutif dalam hal ini pemerintah daerah adalah agent dan pihak legislatif
adalah principal.
Belum ada penelitian mengenai pengaruh SILPA terhadap belanja
pegawai. Pengalokasian SILPA terhadap belanja pegawai secara nyata
terjadi pada Kabupaten/Kota di Sumatra Barat yang bersumber dari
internet [padangekspres.co.id dalam penelitian prasetyo (2014)] yaitu
tentang penggunaan dana SILPA banyak di alokasikan untuk belanja tidak
langsung (belanja pegawai) pada tahun 2013. Dengan adanya defisit pada
belanja tidak langsung sebesar Rp 111,879 miliar, dan SILPA menjadi
solusi untuk menutup defisit anggaran pemerintah.
d) Pengaruh Belanja Modal Terhadap Alokasi Belanja Pegawai
Cara menambah alokasi belanja modal ialah berhemat pada belanja
pegawai dan belanja barang. Belanja pegawai ditekan dengan tidak
merekrut pegawai baru kecuali guru, dokter, dan perawat. Memang
kecenderungan dari tahun ke tahun, belanja modal daerah sudah
memperlihatkan
peningkatan.
Namun,
peningkatan
tersebut
harus
diekselerasi. Upaya ini dianggap lebih memberi dorongan pada sektor
22
Universitas Sumatera Utara
ekonomi, selain lebih bermanfaat bagi daerah ketimbang APBD
dihabiskan
untuk
pembayaran
gaji
pegawai
pemda.
(keuda.kemendagri.go.id/artikel/detail/41-belanja-modal-pemda-haruscapai-30-persen)
2.4
Hipotesis Penelitian
Menurut Cooper (1998 : 43),“ A proposition is a statement about concepts
that may be judged as true or false it fit refers to observable phenomena. When a
proporsition is formulated for emprical testing, we call it hypothesi. As a
declarative statement, a hypothesis is of a tentative and conjectural nature.
Hypotheses have also been described as statements in which we assign variables
to cases”.
Hipotesis merupakan dugaan sementara atau penjelasan sementara yang
belum bisa dibuktikan sehingga diperlukan penelitian lebih lanjut untuk menguji
apakah dugaan tersebut benar atau salah.
Berdasarkan rumusan masalah, tinjauan teoritis, penelitian terdahulu,
serta kerangka konseptual, maka hipotesis dari penelitian ini antara lain sebagai
berikut:
H1 : Pendapatan Asli Daerah berpengaruh terhadap alokasi realisasi Belanja
Pegawai
H2 : Dana Alokasi Umum berpengaruh terhadap pengalokasian realisasi
Belanja Pegawai
H3 : Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran berpengaruh terhadap
23
Universitas Sumatera Utara
pengalokasian Belanja Pegawai
H4: Belanja Modal berpengaruh terhadap Alokasi Belanja Pegawai
H5: Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum, Sisa Lebih Pembiayaan
Anggaran, dan Belanja Modal berpengaruh simultan terhadap Alokasi
Belanja Pegawai.
24
Universitas Sumatera Utara
TINJAUAN PUSTAKA
2.1
Landasan Teori
Dalam landasan teori ini, akan dibahas lebih jauh mengenai
Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum,
Sisa Lebih Pembiayaan
Anggaran, dan Belanja Modal. Kemudian akan menjabarkan penelitian terdahulu
yang diperluas dengan referensi yang dikumpulkan selama pelaksanaan penelitian
2.1.1
Alokasi Belanja Pegawai
Alokasi Belanja Pegawai adalah belanja kompensasi, baik dalam
bentuk uang maupun barang yang ditetapkan berdasarkan ketentuan
perundang-undangan yang diberikan kepada DPRD, dan pegawai
pemerintah daerah baik yang bertugas di dalam
sebagai
imbalan
atas
pekerjaan
yang
maupun di luar daerah
telah
dilakukan,
kecuali
pekerjaan yang berkaitan dengan pembentukan modal (KSAP,2007).
Sedangkan Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 tentang
Penyusunan Rencana Kerja Anggaran Kementerian Negara/Lembaga,
Belanja Pegawai adalah kompensasi baik dalam bentuk uang maupun
barang yang diberikan kepada pegawai pemerintah, baik yang bertugas di
dalam maupun diluar negeri sebagai imbalan atas pekerjaan yang telah
dilaksanakan, kecuali pekerjaan yang berkaitan dengan pembentukan
modal.
Termasuk
dalam
kelompok
belanja
pegawai
ini
adalah
9
Universitas Sumatera Utara
pengeluaran-pengeluaran untuk gaji dan tunjangan-tunjangan, uang
makan, lembur, honorarium dan vakasi.
Belanja Pegawai bagi pegawai negeri baikdi tingkat daerah
maupun pemerintah pusat terdiri dari:
1. Gaji
Gaji adalah suatu bentuk balas jasa ataupun penghargaan yang
diberikan secara teratur kepada seorang pegawai atas jasa dan hasil
kerjanya. Perincian detai gaji PNS dari golongan terendah ke tertinggi
ditetapkan berdasarkan PP no. 8 tahun 2009.
2. Tunjangan
Tunjangan PNS merupakan pendapatan sah yang diterima seorang
PNS sesuai jabatan dan status. Berikut ini jenis tunjangan PNS:
•
Tunjangan keluarga yang besarnya untuk suami/istri ; 10% dari
gaji pokok, sedang anak 2% dengan maksimal yang dapat
diajukan 2 anak.
•
Tunjangan pangan sebesar nilai beras per 10 kg/orang yang
masuk daftar gaji.
•
Tunjangan jabatan, merupakan tunjangan bagi PNS yang
diangkat dalam jabatan struktural maupun fungsional.
3. Honorarium
`Honorarium adalah pembayaran atas jasa yang diberikan pada
suatu kegiatan tertentu. Pelaksanaan pemberian honorarium akan diatur
10
Universitas Sumatera Utara
berdasarkan kebutuhan dan kemajuan pelaksanaan pekerjaan. Hal ini
dimaksudkan agar :
•
Pembayaran honorarium dilakukan berdasarkan masa kerja
efektif dari tim/panitia (sesuai prestasi pelaksanaan kegiatan)
•
Masa kerja tim/panitia didasarkan pada perkiraan lamanya
waktu yang diperlukan untuk melaksanakan kegiatan sampai
dengan output tercapai.
2.1.2
Teori Agensi (Agency Theory )
Teori ini memposisikan manajemen sebagai agen dari suatu
prinsipal dan pada umumnya prinsipal diartikan sebagai pemegang saham
atau traditional users lain. Namun pengertian prinsipal tersebut meluas
menjadi seluruh interest group perusahaan yang bersangkutan. Eori ini
menjelaskan agen (manajemen ) bekerja untuk stakeholder, dan salah satu
pekerjaan mereka adalah memberikan
informasi yang terkait dengan
usaha yang dijalankan.
2.1.3
Pendapatan Asli Dearah
Menurut Mardiasmo (2002), “ pendapatan asli daerah adalah
penerimaan yang diperoleh dari sektor pajak daerah, retribusi daerah, hasil
perusahaan milik daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang
dipisahkan, dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah”.
Dalam menyelenggarakan otonomi daerah yang luas, nyata dan
pertanggung-jawaban diperlukan kewenangan dan kemampuan yang
11
Universitas Sumatera Utara
menggali sumber keuangan sendiri yang didukung
oleh perimbangan
keuangan yang menggali sumber daerah untuk menjamin terselanggaranya
otonomi daerah yang semakin mantap, maka diperlukan usaha-usaha
untuk meningkatkan kemampuan keuangan sendiri yakni dengan upaya
peningkatan penerimaan Pendapatan Asli Daerah (PAD), baik dengan
meningkatkan penerimaan sumber PAD yang sudah ada maupun dengan
penggalian sumber PAD yang baru sesuai dengan ketentuan yang ada serta
memperhatikan kondisi dan potensi ekonomi masyarakat.
Kendala Utama yang dihadapi Pemerintah Daerah dalam
melaksanakan otonomi daerah adalah minimnya pendapatan yang
bersumber dari Pendapatan Asli Daerah (PAD). Proporsi Pendapatan Asli
Daerah yang rendah, di lain pihak menyebabkan Pemerintah Daerah
memiliki derajat kebebasan rendah dalam mengelola keuangan daerah.
Sebagian besar pengeluaran, baik rutin maupun pembangunan, dibiayai
dari dana perimbangan, terutama Dana Alokasi Umum. Alternatif jangka
pendek peningkatan penerimaan Pemerintah Daerah adalah menggali dari
Pendapatan Asli Daerah (Pratiwi, 2007).
Di dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang
Perimbangan KeuanganAntara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah
disebutkan bahwa sumber pendapatan daerah terdiri dari Pendapatan Asli
Daerah, Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak. Pendapatan Asli Daerah
sendiri terdiri dari:
12
Universitas Sumatera Utara
-
Pajak daerah,
-
Retribusi daerah,
-
Hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan,
-
Lain-lain PAD yang sah.
Kewenangan daerah untuk memungut pajak dan retribusi diatur
dalam Undang-Undang No.34 Tahun 2000 ditindaklanjuti dengan
peraturan pelaksanaan dalam PP No.65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah
dan PP No. 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah. Berdasarkan
ketentuan daerah diberikan kewenangan untuk memungut 11 jenis pajak
dan 28 jenis retribusi.
2.1.4
Dana Alokasi Umum
Dana Alokasi Umum adalah dana yang bersumber dari pendapatan
APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan
keuangan antar daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam
pelaksanaan desentralisai. Pembagian dana untuk daerah melalui bagi hasil
berdasarkan daerah penghasil cenderung menimbulkan ketimpangan antar
daerah dengan mempertimbangkan kebutuhan dan potensi daerah.
Tujuan dari pemberian dana alokasi umum ini adalah pemerataan
dengan memperhatikan potensi daerah, luas daerah, keadaan geografi,
jumlah
penduduk,
dan
tingkat
pendapat.
Jaminan
keseimbangan
penyelenggaraan pemerintahdaerah dalam rangka penyediaan pelayanan
dasar kepada masyarakat . DAU suatu daerah ditentukan atas besar
kecilnya celah fiskal (fiscal gap) suatu daerah, yang merupakan selisih
13
Universitas Sumatera Utara
antara kebutuhan daerah (fiscal need) dan potensi daerah (fiscal capacity),
alokasi DAU bagi daerah yang potensi fiskalnya besar, tetapi kebutuhan
fiskal kecil akan memperoleh alokasi DAU relatif kecil, namun kebutuhan
fiskal besar, akan memperoleh alokasi DAU relatif besar. Secara implisit,
prinsip tersebut menegaskan fungsi DAU sebagai faktor pemerataan
kapasitas fiskal.
Menurut Halim (2009) ketimpangan ekonomi antara Provinsi
dengan Provinsi lain tidak dapat dihindari dengan adanya desentralisasi
fiskal. Disebabkan oleh minimnya sumber pajak dan Sumber Daya Alam
yang kurang dapat digali oleh Pemerintah Daerah untuk menanggulangi
ketimpangan tersebut, Pemerintah Pusat berinisiatif untuk memberikan
subsidi berupa DAU kepada daerah. Bagi daerah yang tingkat
kemiskinannya lebih tinggi, akan diberikan DAU lebih besar dibanding
daerah yang kaya dan begitu juga sebaliknya. Selain itu untuk mengurangi
ketimpangan dalam kebutuhan pembiayaan dan penugasan pajak antara
sumber pembiayaan untuk membiayai kebutuhan pengeluaran yang
menjadi tanggung jawab masing-masing daerah.pusat dan daerah telah
diatasi dengan adanya kebijakan bagi hasil dan Dana Alokasi Umum
minimal sebesar 26% dari Penerimaan Dalam Negeri. Dana Alokasi
Umum akan memberikan kepastian bagi daerah dalam memperoleh
sumber pembiayaan untuk membiayai kebutuhan pengeluaran yang
menjadi tanggung jawab masing-masing daerah.
14
Universitas Sumatera Utara
2.1.5
Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran
Sisa
Lebih
Pembiayaan
Anggaran
(SILPA)
berdasarkan
Permendagri No 13 tahun 2006 adalah selisih lebih realisasi penerimaan
dan pengeluaran anggaran selama satu periode anggaran. SILPA tahun
anggaran sebelum mencakup pelampauan penerimaan PAD, pelampauan
penerimaan
dana
perimbangan,
pelampauan
penerimaan
lain-lain
pendapatan daerah yang sah, pelampauan penerimaan pembiayaan,
penghematan belanja, kewajiban pada pihak ketiga sampai dengan akhir
tahun belum terselesaikan, dan sisa dana kegiatan lanjutan.
2.1.6
Belanja Modal
Belanja modal adalah pengeluaran anggaran untuk perolehan aset
tetap berwujud yang memberi manfaaat lebih dari satu tahun periode
akuntansi. Menurut PP Nomor 71 Tahun 2010, belanja modal merupakan
belanja Pemerintah Daerah yang manfaatnya melebihi 1 tahun anggaran
dan akan menambah aset atau kekayaan daerah dan selanjutnya akan
menambah belanja yang bersifat rutin seperti biaya pemeliharaan pada
kelompok belanja administrasi umum. Sedangkan menurut Perdirjen
Perbendaharaan Nomor PER-33/PB/2008 yang dimaksud dengan belanja
modal adalah pengeluaran yang dilakukan dalam rangka pembentukan
modal yang sifatnya menambah aset tetap atau aset lainnya yang
memberikan manfaat lebih dari satu periode 22 akuntansi, termasuk di
dalamnya adalah pengeluaran untuk biaya pemeliharaan yang sifatnya
15
Universitas Sumatera Utara
mempertahankan atau menambah masa manfaat, meningkatkan kapasitas
dan kualitas aset.
Belanja modal dimaksudkan untuk mendapatakan aset tetap
pemerintah daerah, yakni peralatan, bangunan, infrastruktur, dan harta
tetap lainnya. Secara teoretis ada tiga cara untuk memperoleh aset tetap
tersebut, yakni dengan membangun sendiri, menukarkan dengan aset tetap
lain, dan membeli. Namun, untuk kasus di pemerintahan, biasanya cara
yang dilakukan adalah dengan cara membeli. Proses pembelian yang
dilakukan umumnya dilakukan melalui sebuah proses lelang atau tender
yang cukup rumit. Nilai aset tetap dalam belanja modal yaitu sebesar harga
beli/bangun aset ditambah seluruh belanja
yang terkait dengan
pengadaan/pembangunan aset sampai aset tersebut siap digunakan. Untuk
memenuhi tujuan tersebut Kepala Daerah menetapkan batas minimal
kapitalisasi (capitalization treshold) sebagai dasar pembebanan belanja
modal. Belanja modal meliputi:
a. Belanja modal tanah
b. Belanja modal peralatan dan mesin
c. Belanja modal gedung dan bangunan
d. Belanja modaljalan, irigasi, dan jaringan
e. Belanja modal aset tetap lainnya
f. Belanja aset lainnya (aset tetap tak berwujud)
Halim (2012) mengatakan bahwa belanja modal merupakan
pengeluaran pemerintah daerah yang manfaatnya melebihi satu tahun
16
Universitas Sumatera Utara
23 anggaran dan akan menambah aset atau kekayaan daerah dan
selanjutnya akan menambah belanja yang bersifat rutin seperti biaya
operasi dan pemeliharaan. Belanja modal dibagi menjadi:
a. Belanja publik, yaitu belanja yang manfaatnya dapat dinikmati
secara langsung oleh masyarakat umum. Contoh belanja publik:
pembangunan jembatan dan jalan raya, pembelian alat transportasi
massa, dan pembelian mobil ambulans.
b.
Belanja aparatur, yaitu belanja yang manfaatnya tidak secara
langsung dinikmati oleh masyarakat, tetapi dirasakan secara
langsung oleh aparatur. Contoh belanja aparatur: pembelian
kendaraan dinas, pembangunan gedung pemerintahan, dan
pembangunan rumah dinas.
2.2 Penelitian Terdahulu
Prasetyo (2014) dengan judul Pengaruh Pendapatan Asli Daeerah, Dana
Alokasi Umum, Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran dan Jumlah Pegawai Terhadap
Alokasi Belanja Pegawai (Studi Kasus Pada Kabupaten/Kota Di Jawa Tengah
Tahun 2008-2012) menyebutkan bahwa PAD dan DAU mempunyai pengaruh
positif dan signifikan terhadap belanja pegawai. Sedangkan hasil analisis SILPA
dan Jumlah pegawai tidak memiliki pengaruh yang signifikan terhadap realisasi
belanja pegawai.
Penelitian Marganingsih (2011) dengan judul Pengaruh Pertumbuhan
Ekonomi, PAD, dan DAU terhadap Alokasi Belanja Pegawai menyebutkan bahwa
17
Universitas Sumatera Utara
hasil pengujian terhadap hipotesis-hipotesis menunjukkan bahwa secara simultan
variabel pertumbuhan ekonomi, Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum
berpengaruh secara signifikan terhadap variabel Belanja Pegawai. Kemudian
Rahmawati (2010) dengan judul Pengaruh Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan
Dana Alokasi Umum (DAU) Terhadap Alokasi Belanja Daerah (Studi Pada
Pemerintah Kabupaten/Kota di Jawa Tengah, menyebutkan bahwa DAU dan PAD
mempunyai pengaruh yang signifikan terhadap alokasi belanja daerah. Jika dilihat
lebih lanjut, tingkat ketergantungan alokasi belanja daerah lebih dominan terhadap
PAD daripada DAU.
Beberapa penelitian terdahulu dengan hasil pengujiannya dapat dilihat dari
Tabel 2.1 berikut:
Tabel 2.1
Penelitian Terdahulu
Peneliti
Judul
Variabel Penelitian
Kesimpulan
Penelitian
Prasetyo (2014)
Pengaruh Pendapatan Variabel Independen :
PAD dan DAU
Asli Daerah, Dana
Pendapatan Asli Daerah,
mempunyai pengaruh
Alokasi Umum, Sisa
Dana Alokasi Umum, Sisa
positif dan signifikan
Lebih Pembiayaan
Lebih
terhadap belanja
Anggaran dan
Pembiayaan Anggaran,
pegawai. Sedangkan
Jumlah Pegawai
Jumlah Pegawai
hasil analisis SILPA
Terhadap Alokasi
Variabel Dependen :
dan Jumlah pegawai
Belanja Pegawai
Alokasi Belanja Pegawai
tidak memiliki
(Studi Kasus Pada
pengaruh yang
Kabupaten/Kota Di
signifikan terhadap
Jawa Tengah Tahun
realisasi belanja
2008-2012)
pegawai
18
Universitas Sumatera Utara
Astutik
Marganingsih
(2011)
Pengaruh
Variabel Independen :
Hasil pengujian
Pertumbuhan
Pertumbuhan Ekonomi,
terhadap hipotesis-
Ekonomi, PAD, dan
PAD, DAU
hipotesis
DAU terhadap
Variabel Dependen :
menunjukkan bahwa
Alokasi Belanja
Alokasi Belanja Pegawai
secara simultan
Pegawai
variabel pertumbuhan
ekonomi,
Pendapatan Asli
Daerah, Dana
Alokasi Umum
berpengaruh secara
signifikan terhadap
variabel Belanja
Pegawai.
Nur Indah
Pengaruh Pendapatan Variabel Independen :
DAU dan PAD
Rahmawati
Asli daerah, dan
Pengaruh Pendapatan Asli
mempunyai
Dana Alokasi Umum
daerah, dan Dana Alokasi
pengaruh yang
terhadap Alokasi
Umum
signifikan terhadap
Belanja Daerah
Variabel Dependen :
alokasi belanja
Alokasi Belanja Daerah
daerah. Jika dilihat
(2010)
lebih lanjut,
tingkat
ketergantungan
alokasi belanja
daerah lebih dominan
terhadap PAD
daripada DAU.
19
Universitas Sumatera Utara
2.3 Kerangka Konseptual
Kerangka konseptual adalah kesimpulan yang bersifat sementara dari
tinjauan teoritis yang mencerminkan hubungan antar variabel yang sedang diteliti.
Menurut Sugiyono (2004 : 49) kerangka konseptual merupakan sintesa tentang
hubungan antar variabel yang disusun dari berbagai teori yang telah
dideskripsikan.
Pendapatan Asli Daerah (X1)
H1
Dana Alokasi Umum (X2)
H2
Sisa Lebih Pembiayaan
Anggaran (X3)
H3
Belanja Modal (X4)
H4
H5
Alokasi Belanja Pegawai (Y)
Gambar 2.1
Kerangka Konseptual
Dapat dilihat pada gambar 2.1 bahwa yang akan diuji dalam penelitian ini
adalah untuk membuktikan secara empiris apakah ada pengaruh antara
Pendapatan Asli Daerah (X1) terhadap Alokasi Belanja Pegawai, pengaruh dana
Alokasi Umum (X2) terhadap alokasi belanja Pegawai, pengaruh Sisa Lebih
Pembiayaan Anggaran (X3) terhadap alokasi belanja pegawai, dan pengaruh
Belanja Modal (X4) terhadap alokasi belanja pegawai. Serta secara bersama-sama
apakah ada pengaruh antara kelima variabel tersebut (X1,X2,X3,X4) terhadap
alokasi belanja pegawai.
20
Universitas Sumatera Utara
Berikut adalah uraian konsep variabel-variabel idependen yang mempengaruhi
variabel dependen dalam penelitian ini :
a) Pengaruh PAD dengan Alokasi Belanja Pegawai
Studi Abdullah (2004) dalam Prasetyo(2014), mengemukakan
adanya perbedaan preferensi antara eksekutif dan legislatif dalam
pengalokasian spread PAD ke dalam belanja sektoral. Alokasi untuk
infrastruktur dan DPRD mengalami kenaikan, tetapi alokasi untuk
pendidikan dan kesehatan justru mengalami penurunan. Abdullah (2004)
dalam Prasetyo(2014), menduga power legislatif yang sangat besar
menyebabkan diskresi atas penggunaan spread PAD. Spread dalam PAD
merupakan selisih hasil dari pengalokasian daerah untuk pendidikan dan
kesehatan terhadap belanja daerah.
b) Pengaruh DAU Terhadap Alokasi Belanja Pegawai
Berdasarkan penelitian empiris yang dilakukan oleh Holtz-Eakin
et.al.(1985) dalam Andre Hardib Prasetyo(2014), menyatakan bahwa
terdapat keterkaitan sangat erat antara transfer dari pemerintah pusat
dengan belanja pemerintah daerah. Secara spesifik mereka menegaskan
bahwa variabel-variabel kebijakan pemerintah daerah dalam jangka
pendek disesuaikan (adjusted) dengan transfer yang diterima.
21
Universitas Sumatera Utara
c) Pengaruh SILPA terhadap Alokasi Belanja Pegawai
SILPA yang digunakan untuk pembiayaan belanja daerah salah
satunya belanja pegawai juga berdasarkan persetujuan dewan legislatif.
Dalam perspektif teori keagenan, anggota dewan dan Pemerintah Daerah
turut mencanangkan jumlah alokasi dan pemanfaatan pembiayaan
sehingga pihak legislatif mendapatkan wewenangnya kembali. Pihak
eksekutif dalam hal ini pemerintah daerah adalah agent dan pihak legislatif
adalah principal.
Belum ada penelitian mengenai pengaruh SILPA terhadap belanja
pegawai. Pengalokasian SILPA terhadap belanja pegawai secara nyata
terjadi pada Kabupaten/Kota di Sumatra Barat yang bersumber dari
internet [padangekspres.co.id dalam penelitian prasetyo (2014)] yaitu
tentang penggunaan dana SILPA banyak di alokasikan untuk belanja tidak
langsung (belanja pegawai) pada tahun 2013. Dengan adanya defisit pada
belanja tidak langsung sebesar Rp 111,879 miliar, dan SILPA menjadi
solusi untuk menutup defisit anggaran pemerintah.
d) Pengaruh Belanja Modal Terhadap Alokasi Belanja Pegawai
Cara menambah alokasi belanja modal ialah berhemat pada belanja
pegawai dan belanja barang. Belanja pegawai ditekan dengan tidak
merekrut pegawai baru kecuali guru, dokter, dan perawat. Memang
kecenderungan dari tahun ke tahun, belanja modal daerah sudah
memperlihatkan
peningkatan.
Namun,
peningkatan
tersebut
harus
diekselerasi. Upaya ini dianggap lebih memberi dorongan pada sektor
22
Universitas Sumatera Utara
ekonomi, selain lebih bermanfaat bagi daerah ketimbang APBD
dihabiskan
untuk
pembayaran
gaji
pegawai
pemda.
(keuda.kemendagri.go.id/artikel/detail/41-belanja-modal-pemda-haruscapai-30-persen)
2.4
Hipotesis Penelitian
Menurut Cooper (1998 : 43),“ A proposition is a statement about concepts
that may be judged as true or false it fit refers to observable phenomena. When a
proporsition is formulated for emprical testing, we call it hypothesi. As a
declarative statement, a hypothesis is of a tentative and conjectural nature.
Hypotheses have also been described as statements in which we assign variables
to cases”.
Hipotesis merupakan dugaan sementara atau penjelasan sementara yang
belum bisa dibuktikan sehingga diperlukan penelitian lebih lanjut untuk menguji
apakah dugaan tersebut benar atau salah.
Berdasarkan rumusan masalah, tinjauan teoritis, penelitian terdahulu,
serta kerangka konseptual, maka hipotesis dari penelitian ini antara lain sebagai
berikut:
H1 : Pendapatan Asli Daerah berpengaruh terhadap alokasi realisasi Belanja
Pegawai
H2 : Dana Alokasi Umum berpengaruh terhadap pengalokasian realisasi
Belanja Pegawai
H3 : Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran berpengaruh terhadap
23
Universitas Sumatera Utara
pengalokasian Belanja Pegawai
H4: Belanja Modal berpengaruh terhadap Alokasi Belanja Pegawai
H5: Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum, Sisa Lebih Pembiayaan
Anggaran, dan Belanja Modal berpengaruh simultan terhadap Alokasi
Belanja Pegawai.
24
Universitas Sumatera Utara