Game Theory Prisoners Dilemma Hukum Pers
Aplikasi Game Theory Prisoner's
Dilemma dalam Menghancurkan Kartel
di Indonesia
2
DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL.............................................................................................. i
BAB I.......................................................................................................................1
PENDAHULUAN...................................................................................................1
1.1 Latar Belakang.......................................................................................................1
1.2 Pokok Permasalahan.............................................................................................7
1.3 Tujuan Penulisan...................................................................................................7
1.4 Kajian Pustaka.......................................................................................................8
1.4.2 Dasar pemidanaan suatu perbuatan................................................................9
1.4.3 Makna perbuatan jahat (crime): Apa itu kejahatan.......................................11
1.5 Metode Penelitian.................................................................................................17
1.6 Sistematika Penulisan..........................................................................................19
BAB II...................................................................................................................22
DASAR PENGKRIMINALISASIAN SUATU PERBUATAN.........................22
2.1 Kebijakan Kriminal (Criminal Policy) dan Kebijakan Hukum Pidana (Penal
Policy)....................................................................................................................22
2.1.1 Arti kebijakan criminal (criminal policy) dan kebijakan hukum pidana
(penal policy) dan hubungan antara keduanya.............................................22
2.1.2 Manfaat perumusan kebijakan pidana..........................................................25
2.2 Kriteria penentuan suatu perbuatan sebagai tindak pidana/kejahatan (crime)
...............................................................................................................................27
2.3 Tujuan Hukum Pidana........................................................................................30
Gulden regel..........................................................................................................30
Menghindari main hakim sendiri...........................................................................31
2.4 Fungsi sanksi pidana............................................................................................32
2.3.1 Retribusi......................................................................................................33
2.3.2 Deteren atau efek jera..................................................................................34
2.3.3 Pelumpuhan (incapacitation).......................................................................35
2.3.4 Rehabilitasi..................................................................................................35
2.3.5 Restoratif.....................................................................................................35
BAB III..................................................................................................................38
Universitas Indonesia
3
PENGERTIAN KARTEL DAN DASAR KRIMINALISASI KARTEL.........38
3.1 Pengertian kartel secara umum..........................................................................38
3.2 Pengertian kartel berdasarkan unsur Pasal 11 UU No.5/1999..........................39
3.3 Ciri-ciri kartel......................................................................................................42
3.4. Bentuk kartel........................................................................................................43
1.
The minor cartelist.......................................................................................43
2.
The incompetent cartelist.............................................................................44
3.
The unlucky cartelist....................................................................................45
4.
The naïve cartelist........................................................................................45
3.5. Dasar Kriminalisasi Kartel.................................................................................46
3.4.1 Terkait makna (arti) kejahatan: kartel merupakan suatu kejahatan...............46
3.4.1.1
Berdasarkan pendekatan teori normatif.........................................46
3.4.1.2
Berdasarkan pendekatan konsekuensi perbuatan...........................49
3.4.1.3
Berdasarkan kriteria-kriteria untuk menentukan suatu perbuatan
suatu kejahatan.............................................................................49
3.4.2 Terkait tujuan hukum pidana........................................................................51
3.4.3 Terkait fungsi hukum pidana........................................................................52
3.4.4 Dampak buruk kartel...................................................................................53
3.4.4.1
Kartel secara analogis dan asosiatif merupakan pencurian............53
3.4.4.2
Pengalihan surplus konsumen kepada produsen merupakan
pencurian sehingga perbuatan pengalihan tersebut dikriminalisasi
......................................................................................................55
3.4.4.3
Kartel menyebabkan kerugian ekonomi terhadap konsumen, pelaku
usaha, dan kesejahteraan umum....................................................58
BAB IV..................................................................................................................70
STRATEGI PRISONER’S DILEMMA: DILEMA PENDEKATAN SANKSI
PIDANA PENJARA, SANKSI PIDANA DENDA, DAN/ATAU GANTI RUGI
PERDATA.............................................................................................................70
4.1 Prisoner’s Dilemma..............................................................................................71
4.1.1 Sejarah penentuan sanksi atas kartel di Amerika Serikat.............................71
4.1.2 Strategi Prisoner’s Dilemma dan tarik-menarik antara sanksi pidana penjara,
pidana denda dan/atau ganti rugi perdata dalam skema strategi prisoner’s
dilemma.......................................................................................................81
4.2. Cara Merumuskan Kebijakan Sanksi Terhadap Kartel Untuk Meningkatkan
Efek Jera di Amerika Serikat..............................................................................89
Universitas Indonesia
4
4.2.1 Gambaran umum tentang Teori Efek Jera Kartel (Cartel Deterrence).........89
4.2.2 Teori Efek Jera Kartel Awal di Amerika Serikat (Sebelum Program
Corporate Leniency 1993)...........................................................................90
4.2.3 Dampak Corporate Leniency Program 1993 Amerika Serikat dalam
mengurangi kartel (Efek Jera Kartel)...........................................................92
4.2.3.1
Kunci observasi pertama: dua ciri utama dari Corporate Leniency
Program 1993...............................................................................94
4.2.3.2
Kunci observasi kedua: Interdependensi p dan F..........................96
4.3. Kemungkinan penerapan strategi prisoner’s dilemma di Indonesia untuk
menghancurkan kartel dan meningkatkan efek jera sanksi atas kartel..........97
4.4. Kerancuan dan/atau Absurditas Penentuan Sanksi Terhadap Kartel
Berdasarkan UU No. 5/1999..............................................................................100
4.4.1 Pasal 47 dan 48 tidak merumuskan secara jelas subyek sanksi..................101
4.4.2 Sanksi pidana penjara untuk orang-perseorangan dihilangkan...................102
4.4.3 Absurditas penentuan “denda” administrasi dan “denda” pidana...............103
4.4.4 Metode penghitungan lama kurungan akibat tidak dibayarnya pidana denda
dalam Pasal 48 UU No. 5/1999 tidak sesuai dengan metode penghitungan
yang ditentukan pasal 30 ayat (4) KUHP...................................................105
4.5. Kaitan Antara Penentuan Sanksi Pidana Penjara, Pidana Denda, dan/atau
Ganti Rugi Perdata Dalam Strategi Prisoner’s Dilemma Dengan Prinsip
Ultimum Remedium...........................................................................................107
BAB V..................................................................................................................110
PENUTUP...........................................................................................................110
5.1 Simpulan.............................................................................................................110
5.2 Saran...................................................................................................................111
DAFTAR PUSTAKA..........................................................................................113
Universitas Indonesia
1
BAB I
PENDAHULUAN
1.1
Latar Belakang
Pasal 11 juncto 48 ayat (1) Undang-Undang No. 5 tahun 1999 tentang
Larangan Praktek Anti Monopoli dan Persaingan Usaha Sehat (UU No.5/1999)
menentukan bahwa kartel dikriminalisasi. Namun, tidak ada penjelasan tentang
dasar kriminalisasi kartel baik dalam batang tubuh UU No.5/1999 maupun dalam
penjelasannya. Selain itu, naskah akademik undang-undang tersebut tidak
membahas tentang dasar kriminalisasi kartel maupun cara menentukan sanksi
pidana atas kartel. Padahal dalam penerapan UU No.5/1999, Komisi Pengawas
Persaingan Usaha (KPPU) secara implisit sudah menjatuhkan sanksi pidana dalam
kasus kartel minyak goreng,1 atau setidaknya KPPU tidak secara eksplisit
menyatakan sanksi apa yang dijatuhkan atas para terlapor dalam kasus kartel
minyak goreng serta pasal yang digunakan sebagai dasar penjatuhan hukuman.2
Dalam putusan KPPU tentang kartel minyak goreng, KPPU “menghukum
Terlapor ... untuk membayar denda sebesar ... yang harus disetorkan ke Kas
Negara sebagai Setoran Pendapatan Denda Pelanggaran ...(Pendapatan Denda
1 Pembacaan Putusan Perkara Industri Minyak Goreng Sawit di Indonesia. Bisa dilihat di
http://www.kppu.go.id/baru/index.php?
type=art&aid=1140&encodurl=06%2F07%2F10%2C12%3A06%3A32.
Kunjungan
terakhir
tanggal 7 Juni 2010.
2 Ibid.
Universitas Indonesia
2
Pelanggaran di Bidang Persaingan Usaha).”3 “Denda pelanggaran” kelihatannya
merupakan istilah yang merujuk pada sanksi pidana. Hal ini sesuai dengan
rumusan Pasal 48 ayat (1) UU No.5/1999 yang menentukan “Pelanggaran
terhadap ketentuan .... diancam pidana denda.” Meskipun dalam praktiknya,
KPPU tidak pernah secara eksplisit menjatuhkan sanksi pidana denda. Bahkan,
bisa dikatakan pasal 48 UU No.5/1999 merupakan pasal mati.
Kesimpangsiuran seperti yang dijelaskan di atas berkaitan erat dengan
kebijakan kriminal (criminal policy). Kebijakan kriminal dibagi menjadi
kebijakan pidana penal (sanksi pidana) dan non-penal. Di sinilah prinsip ultimum
remedium tercermin, yaitu bahwa tidak semua perbuatan yang merugikan (dalam
hukum positif) perlu dihukum dengan penjatuhan sanksi pidana. Kebijakan
pidana, baik penal maupun non-penal pada akhirnya bertujuan untuk menciptakan
kesejahteraan sosial yang terkait erat dengan kebijakan kesejahteraan sosial
(social welfare policy). Hal ini dikumandangkan dalam laporan Kursus Latihan
ke-34 yang diselenggarakan oleh UNAFEI di Tokyo tahun 1979 sebagai berikut:
“Most group members agreed some discussion that “protection of the
society” could be accepted as the final goal of criminal policy, although not
the ultimate aim of society, which might perhaps be described by terms like
“happiness of citizens”, “a wholesome and cultural living”, “social
welfare” or equality”.4
3 Ibid.
4 Barda Nawawi Arief, Bunga Rampai Kebijakan Hukum Pidana, cetakan ke-II, (Jakarta:
Citra Aditya Bakti, 2002), hal 2.
Universitas Indonesia
3
Terkait kebijakan pidana kartel, perlindungan masyarakat, yang mencakup
perlindungan atas kesejahteraan ekonomi, menjadi tujuan utama atau tujuan akhir
dari kebijakan sosial (yang terdiri dari kebijakan kesejahteraan sosial dan
kebijakan perlindungan sosial). Oleh karena itu, hal lain yang perlu diperhatikan
adalah dinamika interaksi antara sanksi dalam ranah kebijakan pidana dan sanksi
di luar ranah kebijakan pidana (seperti sanksi perdata dan administrasi) dalam
menciptakan perlindungan masyarakat atas kesejahteraan ekonomi. Kajian
terhadap fleksibilitas penjatuhan sanksi pidana dan sanksi lainnya seperti sanksi
perdata dan administrasi bisa meningkatkan efektivitas dan efisiensi dari sanksi
tersebut sehingga pada gilirannya dapa meningkatkan dan memaksimalkan fungsi
efek jera dari sanksi. Berhubung kebijakan pidana juga terkait erat dengan
kesejahteraan sosial, maka kajian tentang fleksibilitas sanski (penal maupun nonpenal) merupakan salah satu cara untuk mencapai tujuan perlindungan masyarakat
(kesejahteraan ekonomi). Dengan kata lain, penjatuhan sanksi harus memiliki
fungsi kemanfaatan (utilitarianisme) yang indikatornya bisa dilihat dari
meningkatnya atau maksimalnya efek jera dari sanksi yang dijatuhkan.
Kartel pada dasarnya merupakan ancaman bagi kesejahteraan ekonomi
sehingga perumusan kebijakan pidana merupakan suatu syarat untuk menjamin
kesejahteraan ekonomi tersebut. The Organisation for Economic Co-operation
and Development (“OECD”) melaporkan bahwa 16 (enam belas) kartel global
yang terdeteksi menyebabkan hilangnya efisiensi ekonomi dalam perdagangan
lebih dari US$ 55 milyar.5 Dengan kata lain, hak ekonomi konsumen global
sebesar US$ 55 milyar dicuri atau ditipu oleh pelaku kartel. OECD juga
menyatakan bahwa kartel merupakan bentuk pelanggaran paling buruk dari
hukum persaingan usaha.6 Kementerian Perkembangan Ekonomi (Ministry of
Economic Development) Selandia Baru dalam laporan Regulatory Impact
5 OECD 2006, Hard Core Cartels – Third Report on the Implementation of the 1998
OECD Recommendation, dalam OECD Journal of Competition Law and Policy, Vol 8 no 1.
Universitas Indonesia
4
Assessment tentang dasar kriminalisasi kartel di Selandia Baru pada awal tahun
2010 menjelaskan bahwa kartel merupakan kejahatan yang menyebabkan
hilangnya efisiensi ekonomi.7 Harga pasar/kompetitif barang dan/atau jasa tidak
tercipta karena pelaku usaha terkait meniadakan kompetisi diantara mereka.
Umumnya harga yang tercipta dari kartel jauh lebih tinggi dari harga
pasar/kompetitif karena pelaku usaha terkait ingin meraup marjin keuntungan
yang lebih besar dari penjualan per satuan produk dan/jasa mereka. Dampak
buruk ini tidak hanya merugikan konsumen, namun juga pelaku usaha lain (baru),
persaingan, kualitas barang, dan terhadap semangat inovasi dan pengembangan
teknologi.
Selanjutnya, terdapat masalah terkait dengan penentuan sanksi atas kartel.
Sanksi atas kartel pada dasarnya terdiri dari, berdasarkan urutan hierarki, sanksi
administrasi, sanksi perdata, sanksi pidana. Urutan hierarki ini tidak secara
eksplisit ditentukan dalam UU No.5/1999, namun merupakan pendapat sarjana
dalam menginterpretasi ketentuan sanksi.8 Sementara itu, parameter atau takaran
6 R. Hewitt Pate, Anti-cartel Enforcement: The Core Antitrust Mission, disampaikan
kepada the British Institute of International and Comparative Law pada Third Annual Conference
on International and Comparative Competition Law (May 16, 2003), Lihat:
http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/201199.htm (kunjungan terakhir tanggal 20 Mei 2010).
7 Manatu Ohanga, Cartel Criminalisation, Ministry of Economic Development, Discussion
Document for Regulatory Impact Assessment, (Ministry of Economic Development: New Zealand,
January 2010), hal 18.
8 Knud Hansen, Peter W. Heermann, et.al., Komentar Hukum Undang-Undang tentang
Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, edisi kedua (Jakarta: Deutsche
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH dan Penerbit Katalis, 2002), hal 22.
Universitas Indonesia
5
penentuan sanksi tersebut masih terkesan tidak jelas. Pasal 47 ayat (2) f
menentukan
bahwa
KPPU
mempunyai
kewenangan
untuk
menetapkan
pembayaran ganti rugi, sementara pasal 47 ayat (2) g memberikan kewenangan
kepada KPPU untuk menetapkan denda administrasi.
Masalah yang timbul adalah ketidakjelasan dasar ganti rugi dan
ketidakjelasan perbedaan denda administrasi dengan denda pidana. Ganti rugi
merupakan konsep yang dikenal dalam ranah hukum perdata yang batu ujinya
terletak pada pasal 1365 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPer). Pasal
1365 KUHPer menyatakan bahwa “Tiap perbuatan yang melanggar hukum dan
membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang menimbulkan
kerugian itu karena kesalahannya untuk mengganti kerugian tersebut.”
Pertanyaannya adalah apakah KPPU merupakan pihak yang dirugikan? Padahal,
kartel merupakan tindakan yang menyebabkan kerugian, terutama, terhadap
konsumen. Terkait denda administrasi, walaupun Pedoman KPPU tentang
ketentuan Pasal 47 tentang tindakan administratif menentukan penghitungan
denda administrasi, KPPU dalam praktiknya tidak menjelaskan dasar perhitungan
jumlah denda administrasi yang dijatuhkan kepada para terlapor.9 Masalah yang
muncul dari ketidakjelasan parameter penentuan sanksi ini mempunyai akibat
yang buruk terkait konteks kepastian dan keadilan hukum. Para terlapor atas
pelanggaran ketentuan kartel berdasarkan UU No.5/1999 dijatuhkan hukuman
denda dengan jumlah tertentu tanpa mengetahui dasar penentuan sanksi tersebut.
Kajian tentang penentuan sanksi atas kartel menjadi penting untuk
mengukur tingkat efisiensi dan efektifitas sanksi untuk menciptakan efek jera
terhadap pelaku kartel. Kebijakan perumusan sanksi yang tidak jelas juga
9 Lihat Pembacaan Putusan Perkara Industri Minyak Goreng Sawit di Indonesia, op.cit.
Universitas Indonesia
6
mempunyai dampak terhadap prinsip ultimum remedium. Pada dasarnya, prinsip
ultimum remedium menyatakan bahwa penyelesaian pidana harus menjadi
alternatif penyelesaian terakhir setelah semua semua alternatif penyelesaian
masalah telah dilakukan dan gagal atau tidak efektif. Ketidakjelasan penentuan
sanksi atas kartel berdampak kepada efektifitas dan efisiensi sanksi sehingga tidak
jelas kapan sanksi pidana harus dijatuhkan. Padahal sanksi pidana dijatuhkan
setelah sanksi lainnya tidak efektif dan/atau efisien.
Ketiadaan naskah akademik yang komprehensif dan kajian tentang (i) dasar
kriminalisasi kartel dan (ii) penentuan sanksi atas kartel merupakan salah satu
akibat dari transplantasi nilai-nilai hukum asing ke dalam hukum Indonesia. Pasca
krisis moneter pada tahun 1998, Indonesia terlilit hutang yang besar akibat hutang
luar negeri. Pada tahun 1996 hutang luar negeri Indonesia adalah USD 128,941
milyar,10 pada tahun 1997 sebesar USD 136,173 milyar,11 dan terjadi lonjakan
besar pada tahun 1998 yaitu sebesar USD 150,875 milyar. 12 International
Monetary Fund, yang merupakan pemberi pinjaman terbesar,13 mendesak agar
Indonesia membuat legislasi tentang hukum persaingan usaha untuk melindungi
10 Emmy Hafild, Daris Furqon, et.al., Addicted to Loan: The World Bank Foot Prints in
Indonesia,
WALHI
(Indonesian
Forum
for
Environment),
hal
1.
Lihat
http://www.asienhaus.de/public/archiv/WB-and_Indonesia_Walhi_paper.pdf. Kunjungan terakhir
22 Juni 2010.
11 Ibid.
12 Ibid.
Universitas Indonesia
7
kepentingan investor yang berkepentingan di Indonesia. Pada tahun 1999
disahkan UU No.5/1999 yang rumusan pasalnya sepintas lalu merupakan
transplantasi dari hukum persaingan usaha di Amerika Serikat. Contohnya,
pengenalan istilah trust dalam UU No.5/1999 padahal hukum Indonesia tidak
mengenal lembaga trust.
Pada tahun 2008, legislator Australia mengesahkan ketentuan yang
mengkriminalisasi kartel.14 Sementara Selandia Baru, pada awal tahun 2010,
Selandia Baru membahas tentang kemungkinan pengkriminalisasian kartel. 15
Dasar kriminalisasi kartel dikaji secara mendalam melalui Regulatory Impact
Assessment tentang kriminalisasi kartel. Dalam RIA tersebut, terlihat jelas bahwa
kebijakan pidana bertujuan untuk meningkatkan efek jera dari sanksi atas kartel.
Alasan kriminalisasi kartel juga tercermin dari paparan kajian tersebut tentang
sifat kartel yang sulit dideteksi, terorganisasi dengan baik, dilakukan oleh mereka
yang punya kedudukan terpandang dalam masyarakat, merugikan konsumen, dan
yang lebih sulit lagi adalah untuk diatasi.
13 Ibid.
14 Trade Practices Amendment (Cartel Conduct and other Measures) Bill 2008. Lihat
http://www.mondaq.com/australia/article.asp?articleid=93050. Kunjungan terakhir tanggal 22 Juni
2010.
15 .Manatu Ohanga,op.cit., hal. 18.
Universitas Indonesia
8
Selain alasan di atas, RIA Selandia Baru merupakan rujukan yang berguna
karena RIA tersebut juga menggunakan kajian dari OECD tentang kartel. Kajian
OECD merupakan rujukan yang cukup universal karena di dalamnya terkandung
studi internasional tentang kriminalisasi kartel dan rangkuman tentang kebijakan
kartel dari semua negara anggota OECD, termasuk negara-negara Uni Eropa,
Amerika Serikat, Jepang, Korea Selatan, Kanada, Brazil, Australia, Meksiko, dan
Britania Raya.16 Kebijakan-kebijakan dari semua negara anggota OECD tersebut
bisa menjadi cerminan dari kebijakan kriminalisasi kartel maupun penentuan
sanksi atas kartel yang universal.
Terkait dasar penentuan sanksi dan efektifitas serta efisiensi sanksi, Amerika
Serikat merupakan rujukan studi yang cukup berguna. Hukum tentang persaingan
usaha di Amerika Serikat diletakkan pada Sherman Act 1890 dan Clayton Act
1914. Kedua undang-undang ini merupakan batu pondasi dari hukum persaingan
usaha di Amerika Serikat serta merupakan salah ketentuan hukum persaingan
paling tua di dunia. Dalam menentukan sanksi, mengukur efektifitas dan efisiensi
sanksi atas kartel, serta meningkatkan efek jera dari sanksi atas kartel,
Department of Justice Amerika Serikat menggunakan game theory prisoner’s
dilemma. Prisoner’s dilemma terjadi ketika polisi memisahkan 2 pihak ke ruang
yang berbeda dan masing-masing diberikan tawaran yang sama. Strategi ini
efektif ketika 2 (dua) pihak berkehendak untuk mengejar kepentingan masingmasing dan bertindak secara rasional-egois (rationally selfish manner).17
16 OECD, Hard Core Cartels: Third Report on the implementation of the 1998 Council
Recommendation. Lihat di http://www.oecd.org/dataoecd/58/1/35863307.pdf (kunjungan terakhir
25 Juni 2010).
17 Christopher R. Leslie (1), Symposium The Antitrust Enterprise: Principle and Execution,
Antitrust Amnesty, Game Theory, and Cartel Stability, Journal of Corporation Law, 31 J. Corp. L.
453, 2006.
Universitas Indonesia
9
Metamorfosis penentuan sanksi atas kartel di Amerika Serikat dari pra-1993,
tahun 1993-2004, serta pasca 2004 menunjukkan bagaimana prisoner’s dilemma
merupakan strategi yang tepat dalam menentukan sanksi atas kartel yang efektif
dan efisien. Strategi prisoner’s dilemma menunjukkan tarik-menarik antara sanksi
pidana penjara, pidana denda, dan ganti rugi perdata sehingga dapat diukur
dengan lebih akurat kapan sanksi tertentu dijatuhkan dengan tujuan untuk
menciptakan efek jera yang maksimal.
Alasan lain mengapa Penulis merujuk pada kebijakan Amerika Serikat
terkait penentuan sanksi atas kartel dan strategi untuk menangani kartel adalah
karena (i) hukum persaingan usaha Amerika Serikat merupakan yang paling tua
umurnya, (ii) hukum persaingan usaha Amerika Serikat banyak dirujuk dalam
perumusan kebijakan kartel dan bahkan Amerika Serikat merupakan salah satu
negara pertama yang mengkriminalisasi kartel, dan (iii) di satu sisi, strategi
ekonomi (game theory), berkembang pesat di Amerika Serikat dan, di sisi lain,
perkawinan disiplin ilmu hukum dan ekonomi melahirkan strategi yang efektif
dan efisien dalam penanganan kejahatan kartel.
1.2
Pokok Permasalahan
1. Bagaimana dasar kriminalisasi kartel di Indonesia?
2. Bagaimana dasar kriminalisasi kartel di Selandia Baru dan di Amerika
Serikat?
3. Bagaimana kemungkinan strategi prisoner’s dilemma diterapkan untuk
meningkatkan efek jera dari sanksi kartel di Indonesia?
Universitas Indonesia
10
1.3
Tujuan Penulisan
Adapun yang menjadi tujuan dari penulisan ini adalah sebagai berikut:
1. Untuk memaparkan dasar kriminalisasi kartel berdasarkan pasal 11 juncto
pasal 48 UU No. 5 tahun 1999, serta perumusan sanksi atas kartel
berdasarkan Pasal 47 dan 48 UU No. Tahun 1999.
2. Untuk memaparkan dasar kriminalisasi kartel di Selandia Baru dan
Amerika Serikat dan selanjutnya digunakan sebagai model untuk
membandingkan dasar kriminalisasi kartel antara Indonesia dengan
Selandia Baru dan Amerika Serikat serta penentuan sanksi atas kartel.
3. Untuk memaparkan tentang kemungkinan penerapan strategi prisoner’s
dilemma untuk meningkatkan efek jera dari sanksi kartel di Indonesia.
1.4
Kajian Pustaka
Perkembangan
hukum
yang
dinamis
menyebabkan
diperlukannya
pengaturan pidana dalam Undang-undang selain Kitab Undang-Undang Hukum
Pidana (KUHP). Alasannya adalah karena kebutuhan hukum dalam hal ketentuan
substansi hukum pidana maupun sanksinya yang tidak lagi terakomodasi oleh
KUHP. Dalam realitanya, banyak Undang-Undang di luar KUHP, misalnya
Undang-Undang tentang Lingkungan Hidup, Hak Kekayaan Intelektual,
Persaingan Usaha dan Perbankan yang memuat ketentuan pidana. Selain itu,
banyak pandangan yang menyatakan bahwa legislator di Indonesia bahkan tidak
memahami asas-asas tertentu dalam KUHP apalagi menyelaraskan asas yang ada
dalam KUHP dengan Undang-Undang yang disusun.
Universitas Indonesia
11
Akibat perkembangan hukum dan realitas sosial yang tidak memungkinkan
diterapkannya asas-asas dalam buku kesatu KUHP yang secara konsisten.
Meskipun Pasal 103 KUHP memungkinkan penyimpangan asas, namun
pertanyaan utama adalah asas-asas mana saja yang bisa disimpangi dan tidak bisa
disimpangi. Misalnya, apakah mungkin asas legalitas dalam Pasal 1 KUHP
disimpangi? Bila bisa disimpangi, apakah ada persyaratan khusus untuk rezim
pidana tertentu seperti terorisme? Masalah selanjutnya adalah terkait dengan
perumusan ketentuan pidana dalam Undang-Undang lain yang tidak secara
eksplisit dan struktural mengatur penyimpangan dari buku kesatu KUHP sehingga
terjadi kerancuan apakah asas-asas tertentu dalam KUHP telah disimpangi.
Kerancuan ini mempunyai dampak yang besar terhadap pemahaman ketentuan
pidana dalam Undang-Undang di luar KUHP. Misalnya, dalam konteks UndangUndang tentang Hak Kekayaan Intelektual dan Hukum Persaingan Usaha,
pendekatan penyelesaian yang dianut adalah, secara hierarki, penyelesaian
administratif, perdata, dan terakhir pidana. Urutan hierarki ini tidak secara
eksplisit disebutkan dalam UU tersebut. Artinya, hanya jika penyelesaian
administratif gagal maka penyelesaian perdata akan ditempuh, kemudian hanya
jika penyelesaian perdata gagal maka penyelesaian pidana akan ditempuh.
Pendekatan ini menggunakan asas ultimum remedium yang merupakan salah satu
asas penting dalam KUHP.
Pada dasarnya, prinsip ultimum remedium menyatakan bahwa penyelesaian
pidana harus menjadi alternatif penyelesaian terakhir setelah semua semua
alternatif penyelesaian masalah telah dilakukan dan gagal atau tidak efektif.
Pembahasan prinsip ini terkait erat dengan tujuan dan fungsi pemidanaan.
1.4.2 Dasar pemidanaan suatu perbuatan
Dasar kriminalisasi yang berbeda mengakibatkan perbedaan pemaknaan dan
pendekatan terhadap asas ultimum remedium dalam hal dasar filosofi, batas, dan
Universitas Indonesia
12
aplikasi praktisnya. Senada dengan tujuan yang berbeda ini, Muladi menyatakan
karena tujuannya bersifat integratif maka perangkat tujuan pemidanaannya
adalah : (a) pencegahan umum dan khusus, (b) perlindungan masyarakat, (c)
memelihara solidaritas masyarakat, dan (d) pengimbalan/pengimbangan. Untuk
mengilustrasikan keterkaitan erat tujuan pemidanaan dengan prinsip ultimum
remedium, Eva Achjani Zulfa menyatakan “Jika posisi pemidanaan sebagai
ultimum remedium, maka penyelesaian perkara pidana dengan menggunakan
pendekatan
restoratif
justru
menjadi
primum
remedium.”18
Menurut Mardjono Reksodiputro tujuan pemidanaan itu harus
memperhatikan hak asasi manusia. Menurutnya, konsep ke-1 RUU KUHPidana
yang diajukan pada tahun 1993 juga memperhatikan perlindungan terhadap hak
asasi warga masyarakat, dengan didukung oleh tiga prinsip yaitu sebagai berikut:
19
a. hukum pidana (juga) dipergunakan untuk menegaskan atau menegakkan
kembali nilai – nilai sosial dasar (fundamental social values) perilaku
hidup bermasyarakat (dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang
dijiwai oleh falsafah dan ideologi negara Pancasila);
b. hukum pidana (sedapat mungkin) hanya dipergunakan dalam keadaan di
mana cara lain melakukan pengendalian sosial (social control) tidak
(belum) dapat diharapkan keefektifannya; dan
18 Eva Achjani Zulfa, Keadilan Restoratif di Indonesia (Studi tentang Kemungkinan
Penerapan Pendekatan Keadilan Restoratif Dalam Praktek Penegakan Hukum Pidana),
Ringkasan Disertasi, (Jakarta: Universitas Indonesia, 2009), hal 30.
19 Abdul Hakim Garuda Nusantara, Mengkritisi RUU KUHPidana dalam perspektif HAM,
Konsultasi Publik “Perlindungan HAM Melalui Reformasi KUHP” Hotel Santika Slipi Jakarta, 3 4 Juli 2007, kerjasama KOMNAS HAM dan Aliansi Nasional Reformasi Indonesia.
Universitas Indonesia
13
c. hukum pidana (yang telah mempergunakan kedua pembatasan (a dan b
diatas) harus diterapkan dengan cara seminimal mungkin mengganggu hak
dan kebebasan individu, tanpa mengurangi perlunya juga perlindungan
terhadap kepentingan kolektifitas dalam masyarakat demokratik yang
moderen.
Akibatnya adalah ketidakjelasan kapan penyelesaian pidana seharusnya
ditempuh. Selain itu, banyak asas lain yang terkait asas ultimum remedium yang
juga menjadi tidak jelas makna dan penerapannya. Misalnya, dalam hal perbuatan
menghancurkan atau merusakkan barang Bab XXVII pasal 406 ayat 1 KUHP.
Pasal 406 ayat 1 berbunyi “Barang siapa dengan sengaja dan melawan hukum
menghancurkan, merusakkan, membikin tak dapat dipakai atau menghilangkan
barang sesuatu yang seluruhnya atau sebagian milik orang lain, diancam dengan
pidana penjara paling lama dua tahun delapan bulan atau pidana denda paling
banyak empat ribu lima ratus rupiah.” Bila seseorang menghancurkan kaca
jendela tetangganya dengan sengaja, maka orang tersebut dapat dijatuhi sanksi
pidana penjara dan sekaligus digugat secara perdata dan dijatuhkan sanksi ganti
rugi berdasarkan pasal 1365 KUHPerdata. Pertanyaan yang muncul adalah apakah
masalah belum selesai dengan adanya penjatuhan sanksi ganti rugi secara perdata?
Apakah penjatuhan sanksi pidana menyelesaikan masalah atau malah mempersulit
masalah yang sudah ada? Contoh, kasus Nenek Minah yang dijatuhkan sanksi
pidana penjara 1 bulan 15 hari dengan hukuman percobaan 3 bulan karena
mencuri 3 buah kakao. Banyak kalangan masyarakat yang menilai bahwa hukum
di Indonesia tidak mengakomodasi asas keadilan dan hanya secara buta
menegakkan
kepastian
hukum.
Permasalahan
seperti
ini
berakar
pada
ketidakjelasan dasar kriminalisasi di Indonesia.
Seperti yang diungkapkan di paragraf sebelumnya bahwa ketidakjelasan
dasar kriminalisasi mempunyai dampak kepada asas-asas lain, yaitu prinsip
penyelesaian perdata tidak meniadakan pidana yang dianut dalam UndangUndang tentang Tindak Pidana Korupsi, lex specialis derogat legi generalis dalam
kaitan penyimpangan asas buku kesatu KUHP oleh Undang-Undang di luar
Universitas Indonesia
14
KUHP yang memuat ketentuan pidana, dan teori pemidanaan yaitu tentang syarat
sebuah perbuatan diklasifikasikan tindakan pidana. Dalam konteks penentuan
kriteria tindak pidana, kriteria untuk menentukan suatu perbuatan sebagai
perbuatan pidana tergantung pada tujuan apakah pada umumnya yang akan
dicapai pembentuk undang-undang dengan menentukan suatu perbuatan sebagai
perbuatan pidana.20 Prinsip ultimum remedium menjadi relevan dalam
pembahasan penentuan kriteria tindak pidana karena jika sebuah tindakan bisa
diselesaikan dengan penyelesaian di luar penyelesaian pidana maka tindakan
tersebut masih bisa diperdebatkan apakah masuk dalam kriteria tindak pidana atau
tidak. Misalnya, membunuh, memperkosa, dan mencuri merupakan tindakan yang
dikriminalisasi di hampir semua sistem pemidanaan di dunia. Artinya, untuk
ketiga kategori perbuatan tadi bisa dikatakan mutlak atau jelas masuk ke dalam
kategori tindakan pidana. Akibatnya adalah tidak mungkin diselesaikan secara
perdata maupun administrasi. Sedangkan, untuk perbuatan yang berada di antara
ranah perbuatan perdata dan/atau pidana, maka sulit untuk menentukan secara
jelas apakah penyelesaian pidana itu sebagai primum remedium atau ultimum
remedium atau di antara keduanya. Jika digambarkan berdasarkan bagan/spektrum
hitam-putih, maka perbuatan mencuri, membunuh, dan memperkosa masuk dalam
kategori warna hitam, sementara tindakan yang terkait dengan rezim persaingan
usaha maupun hak kekayaan intelektual masuk dalam area yang lebih abu-abu.
Banyak kalangan menilai bahwa pengaturan tentang hak kekayaan intelektual,
contohnya, harusnya hanya masuk ke dalam ranah hukum perdata dan tidak
seharusnya diatur dengan ketentuan pidana. Kartel merupakan salah satu
perbuatan yang masuk dalam area abu-abu tersebut. Akibat dari perbuatan yang
masuk ke area abu-abu adalah tidak jelasnya peran hukum pidana di dalamnya.
Hal ini terjadi karena ketidakjelasan penentuan kriteria tindak pidana.
20 Roeslan Saleh, Dari Lembaran Kepustakaan Hukum Pidana, Sinar Grafika (1988), hal
73.
Universitas Indonesia
15
1.4.3 Makna perbuatan jahat (crime): Apa itu kejahatan
Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet mempertanyakan apakah, di satu
sisi, pertanyaan “apa itu kejahatan?” bisa diterjemahkan menjadi pertanyaan “apa
itu pembunuhan, penggelapan pajak, atau pemerkosaan?”21 Di sisi lain, pertanyaan
tersebut bisa diartikan secara umum tanpa rujukan pada perbuatan tertentu seperti
pembunuhan, namun pada sifat (nature) kejahatannya.22 Menurut Jean-Paul
Brodeur dan Geneviève Ouellet, ada dua aspek penting yang masih kabur dari
pertanyaan di atas.23 Pertama, apa yang dicari - definisi lengkap atau teori yang
lebih komprehensif? Kedua, apakah kita mengkriminalisasikan perbuatan/fakta
yang sudah ada atau yang sudah bisa dideskripsikan, atau kita berkehendak untuk
meletakkan dasar normatif untuk kriminalisasi di masa yang akan datang?
Kedua aspek penting di atas, lebih lengkapnya, dijelaskan oleh Jean-Paul
Brodeur dan Geneviève Ouellet dengan menggunakan beberapa metode
pendekatan sebagaimana dijelaskan di bawah.
21 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, What Is a Crime? A Secular Answer,
(Canada: UBC Press, 2004), hal 1.
22 Ibid.
23 Ibid.
Universitas Indonesia
16
a. Definisi atau teori
Definisi adalah sekumpulan kata-kata yang bisa disubstitusikan dalam
proses pencarian makna sebuah kata.24 Sebagai substitusi untuk sebuah kata yang
didefinisikan, definisi umumnya hanya sebatas sebuah kalimat pendek. 25 Menurut
George W. Keeton dan George Schwarzenberger beberapa abad sebelum tahun
1955, kejahatan masih bisa didefinisikan, namun seiring dengan perkembangan
konsep kejahatan yang semakin rumit, maka diperlukan pondasi epistemologi.
Dengan kata lain, kejahatan tidak mungkin didefinisikan pada saat sekarang
karena sumirnya kata-kata yang mensubstitusikannya. Selain itu, usaha untuk
memberikan keadilan hukum pada saat sekarang ini, umumnya berkutat berbagai
faktor kejahatan yang semakin berkembang.26
a.1
Definisi Faktual
Pendekatan ini lebih menekankan pada perspektif yang formalistik, yaitu
dengan mempostulasikan bahwa kejahatan adalah pelanggaran hukum positif.27
24 Glanville Williams, The Definition of Crime, dalam Current Legal Problems oleh
George W. Keeton dan George Schwarzenberger, University College, vol. 8, (London: Stevens and
Sons, 1955), hal. 108.
25 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 2.
26 Ibid.
27 Ibid.
Universitas Indonesia
17
Tappan mencontohkan poin tersebut sebagai berikut: “Kejahatan adalah perbuatan
yang dengan sengaja atau lalai melanggar hukum pidana formil (dalam bentuk
statuta atau case law di sistem common law), yang dilakukan tanpa dasar pemaaf
(justification) atau pembenar (defence) dan yang bisa dihukum oleh negara. 28
Dalam diskursus hukum klasik, konsep ini dikenal dengan adagium malum
prohibitum.29
a.2
Definisi Normatif
Pendekatan definisi normatif mengambil satu langkah mundur sebelum
membahas reaksi sosial terhadap perbuatan tertentu dan berusaha mencari alasanalasan yang membenarkan kriminalisasi terhadap perbuatan tertentu. 30 Dengan
kata, lain terlepas dari apakah suatu perbuatan dikriminalisasi oleh hukum positif,
pendekatan definisi normatif berusaha menggali alasan dikriminalisasinya suatu
28 Paul W. Tappan, Crime, Justice and Correction, (New York: McGraw-Hill Series in
Sociology, 1960), hal 10.
29 “Malum prohibitum is an act that is a crime merely because it is prohibited by statute,
although the act itself is not necessarily immoral.” Bryan A. Garner, Blacks Law Dictionary, 8th
edition, (Thompson: United States, 1999), hal. 978.
30 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 2.
Universitas Indonesia
18
perbuatan, baik berdasarkan nilai moral, kesusilaan, maupun agama. Dalam
diskursus hukum klasik, konsep ini dikenal dengan adagium malum in se.31
Sebelum konsep kejahatan berkembang menjadi begitu rumit, definisi yang
berdasarkan konsep rasa sakit (harm) atau kerusakan (damage) kepada orang lain
masih lazim diterima. Meskipun konsep kejahatan ini merupakan inti dari ilmu
kriminologi, semakin sedikit sarjana sekarang yang berpendapat bahwa
pertanyaan tentang sifat kejahatan itu bisa diselesaikan dengan merumuskan
definisi kejahatan dalam satu kalimat.32
a.3
Teori Faktual
Teori ini menekankan pada perbuatan-perbuatan yang dianggap oleh hukum
sebagai kejahatan.33 Pendekatan ini adalah ciri utama dari paham formalisme yang
menyatakan bahwa kejahatan adalah produk dari reaksi sosial. 34 Durkheim
31 Malum in se is a crime or an act that is inherently immoral, such as murder, arson, or
rape. Garner, op.cit.
32 Barone Raffaele Garofalo, Criminology (1885) disadurkan Montclair (New Jersey:
Patterson Smith Reprints, 1968), hal 46.
33 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 2.
34 Ibid.
Universitas Indonesia
19
menyatakan bahwa elemen khusus dari kejahatan adalah keterkaitannya dengan
sanksi.35 Perbedaan utama antara pendekatan teori faktual dengan pendekatan
“akal sehat” atau common sense adalah pendekatan teori faktual menekankan pada
kejahatan dalam dimensi hukum yang utuh (full legal dimension), sementara
pendekatan common sense menekankan pada sifat dari kejahatan yang serius.
a.4
Teori Normatif
Untuk menentukan kriteria pengkriminalisasian perbuatan tertentu melalui
perbuatan itu sendiri, maka harus digunakan pendekatan teori normatif. 36 Ada dua
variabel dalam pendekatan teori normatif. Variabel pertama adalah epistimologi.
Salah satu Bapak Kriminologi, Garofalo, berpendapat bahwa disiplin ilmu
kriminologi yang ilmiah bertumpu pada subjek yang stabil. Untuk memenuhi
standar ilmiah ini, Garofalo mengembangkan teori “kejahatan natural” atau
natural crime, yang hanya berlaku untuk kejahatan berat atau hard core of
criminality. Variabel kedua adalah pragmatisme yang terdiri dari sistem pemikiran
yang merubah praktek-praktek yang ada dalam mengkriminalisasikan berbagai
perbuatan.
b. Fakta atau Standar
Langkah selanjutnya adalah mempertanyakan (i) apa itu kejahatan dengan
dasar penelitian terhadap perbuatan-perbuatan yang pada saat sekarang ini
35 Émile Durkheim, Deux lois de l’évolution pénale L’année sociologique, (1899-1900),
hal 65-95 dalam Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 2.
36 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 3.
Universitas Indonesia
20
dianggap oleh hukum sebagai kejahatan atau (ii) kriteria apa yang harus dipakai
untuk menentukan bahwa perbuatan tertentu merupakan kejahatan di masa yang
akan datang.37 Pendekatan poin (i) dilakukan dengan menelaah alasan-alasan
perbuatan tertentu dianggap sebagai kejahatan. Sementara itu, pendekatan poin (ii)
terletak pada alam yang lebih ideal, yang bersifat normatif, dan pada dasarnya
subyektif, dimana argumennya lebih bersifat pembenaran etis daripada
pembuktian empiris.
J.M.
van
Bemmelen
dalam
buku
“Criminoligie,
leerboek
der
misdaadkunde”, sejak terbitnya tahun 1942 sampai cetakan ke-4 pada tahun 1958
berusaha
untuk
mendapatkan
jawaban
atas
pertanyaan
“apakah
kriminalitas/kejahatan?” Bermelen akhirnya menyimpulkan bahwa “Kejahatan
adalah tiap-tiap kelakuan yang berbahaya dan juga tidak susila, yang dapat
menimbulkan begitu banyak ketidaktenangan dalam suatu masyarakat tertentu,
sehingga masyarakat itu berhak untuk menyatakan celaan dan perlawanannya
terhadap kelakuan itu dalam bentuk sengaja membebankan derita yang dikaitkan
dengan kelakuan tersebut.38
Alida Bos menyatakan bahwa “suatu perbuatan pidana dalam pembentukan
hukum adalah perbuatan yang berbahaya bagi satu atau lebih anggota masyarakat
dan bertindak dengan suatu sanksi pidana terhadap hal itu adalah efektif,
disamping juga berguna dan perlu.”
37 Ibid.
38 J M. van Bemmelen, Criminoligie, leerboek der misdaadkunde, cet-4, (Zwolle, 1958),
hal 16 dalam Roeslan Saleh, op.cit., hal 80.
Universitas Indonesia
21
Jika membandingkan rumusan Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet ,
Bemmelen dan Alida, maka akan terlihat jelas bahwa tidak terdapat banyak
perbedaan. Elemen pokok dari kejahatan menurut ketiga sarjana tersebut adalah
adanya bahaya bagi anggota masyarakat. Elemen lain seperti ketidaksusilaan,
ketidaktenangan, harm, dan damage pada dasarnya merupakan elemen turunan
dari bahaya perbuatan tersebut.
Michael J. Allen mempostulasikan pendapat yang menarik dan berbeda dari
Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, Bemmelen dan Alida. Allen
mendefinisikan “kejahatan sebagai suatu perbuatan (atau kelalaian atau suatu
kondisi) yang melanggar hukum dan yang bisa dihukum melalui prosedur
peradilan pidana dengan konsekuensi terkait, seperti putusan bersalah dan
hukuman.”39 Allen menggunakan pendekatan definisi daripada teori. Perbedaan
yang menarik dari pendapatnya adalah bahwa “ketika pembentuk undang-undang
menentukan bahwa perbuatan tertentu adalah kejahatan, sifat (nature) dari
perbuatan tersebut tidak berubah, namun konsekuensi dari melakukan perbuatan
tersebut yang berubah.”40 Contoh, jika A meninju muka B, maka A bersalah atas
kejahatan penganiayaan. Tindakan meninju tersebut juga merupakan perbuatan
melawan hukum yang merupakan bentuk pelanggaran terhadap orangperseorangan. Jika B, digugat oleh P dan gugatannya dikabulkan, B harus
bertanggung jawab untuk membayar ganti rugi.
39 Michael J. Allen, Textbook on Criminal Law, edisi ke-9, (Newyork: Oxford University
Press, 2007), hal 1.
40 Ibid.
Universitas Indonesia
22
Dalam skripsi ini, Penulis memakai pendekatan teori dan definisi normatif.
Penulis mengambil satu langkah mundur sebelum suatu perbuatan dikriminalisasi.
Dalam konteks Skripsi ini, perbuatan yang dimaksud adalah kartel. Alasan Penulis
mengambil pendekatan ini adalah karena kejahatan kartel sulit untuk dideteksi dan
sehingga sulit untuk diukur reaksi sosialnya. Berbeda dengan kejahatan seperti
pembunuhan yang menimbulkan rasa jijik (disgust), kejahatan kartel merupakan
kejahatan yang bersifat white-collar crime. Selain itu, senada dengan pendapat
Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, pembahasan dasar kriminalisasi kartel
adalah untuk meletakkan dasar normatif untuk kriminalisasi di masa yang akan
datang. Penentuan tingkat kejahatan dalam kartel belum dibahas secara
komprehensif, terutama di Indonesia, sehingga diperlukan sebuah kajian untuk
mengupas subyek tersebut.
1.5
Metode Penelitian
Penelitian Skripsi ini merupakan penelitian hukum. Metode penelitian yang
digunakan dalam penelitian ini adalah metode kepustakaan. Metode pendekatan
analisis data yang dipergunakan adalah metode analisis kualitatif sehingga
menghasilkan laporan yang bersifat deskriptif analitis.41 Penelitian Skripsi ini
41 Sri Mamudji et al., Metode Penelitian dan Penulisan Hukum, (Jakarta: Badan Penerbit
Fakultas Hukum Universitas Indonesia,2005), hal 67.
Universitas Indonesia
23
menurut bentuknya
adalah penelitian prespkriptif,42 sedangkan menurut
penerapannya adalah penelitian berfokus masalah (problem-focused research).
Jenis data yang digunakan adalah data sekunder dan tersier. Data sekunder
dan tersier digunakan untuk memperoleh dan menjelaskan bahan hukum yang
berkaitan dengan pokok bahasan. Jenis data yang digunakan dalam penelitian ini
adalah data sekunder yang terdiri dari bahan hukum primer, sekunder, dan tersier
sebagai berikut.43
a. Bahan hukum primer, yaitu bahan hukum yang mempunyai kekuatan
mengikat berupa peraturan perundang-undangan Indonesia, yaitu UU No.
5 tahun 1999 dan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana.
b. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum yang erat kaitannya dengan
bahan hukum primer dan dapat membantu menganalisa, memahami, dan
menjelaskan bahan hukum primer, yang antara lain adalah teori para
sarjana, putusan pengadilan, legislasi asing, buku, penelusuran internet,
artikel ilmiah, jurnal, surat kabar, dan makalah.
c. Bahan hukum tersier, yaitu bahan hukum yang memberikan petunjuk
maupun penjelasan atas bahan hukum primer dan sekunder, misalnya
ensiklopedi, atau kamus.
42 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, (Jakarta: UI Press, 2005), hal. 10.
Apabila suatu penelitian ditujukan untuk mendapatkan saran-saran mengenai apa yang harus
dilakukan untuk mengatasi masalah-masalah tertentu, maka penelitian tersebut dinamakan
penelitian preskriptif.
43 Ibid, hal. 32.
Universitas Indonesia
24
Terkait model pembanding, Penulis menggunakan Regulatory Impact
Assessment (2010) Selandia Baru tentang dasar kriminalisasi kartel sebagai model
pembanding
untuk
dasar
kriminalisasi
kartel.
Sementara
itu,
Penulis
menggunakan game theory of prisoner’s dilemma di Amerika Serikat sebagai
model pembanding untuk dasar penentuan sanksi dan efektifitas serta efisiensi
sanksi atas kartel.
Alasan Penulis menggunakan Selandia Baru sebagai model pembanding
terkait isu dasar kriminalisasi kartel adalah sebagai berikut. Pertama, kajian
tentang dasar kriminalisasi kartel dalam RIA Selandia Baru merupakan salah satu
kajian tentang dasar kriminalisasi terbaru, yaitu pada awal tahun 2010. 44 Kedua,
kajian RIA tersebut didasarkan pada kajian OECD tahun 2006 tentang kartel yang
merupakan rujukan yang cukup universal (diterima dan dipraktikan banyak
negara), terutama karena laporan OECD tersebut merangkum praktik negaranegara yang paling berkembang (advanced) dalam hal dasar kriminalisasi kartel.45
Ketiga, kajian RIA tersebut mengupas dasar kriminalisasi kartel secara cukup
komprehensif.
Alasan Penulis menggunakan Amerika Serikat sebagai model pembanding
terkait isu dasar penentuan sanksi dan efektifitas serta efisiensi sanksi atas kartel
adalah sebagai berikut. Pertama, hukum persaingan usaha di Amerika Serikat
44 Manatu Ohanga, op.cit.
45 OECD 2006, Hard Core Cartels – Third Report on the Implementation of the 1998
OECD Recommendation, dalam OECD Journal of Competition Law and Policy, Vol 8 no 1.
Negara-negara berkembang yang dimaksud termasuk, Amerika Serikat, Jepang, Kanada, dan Uni
Eropa.
Universitas Indonesia
25
merupakan rezim hukum persaingan usaha yang paling tua di dunia. 46 Kedua,
game theory of prisoner’s dilemma berkembang relatif pesat di Amerika Serikat
dan terbukti cukup efektif dan efisien dalam mendeteksi, menginvestigasi,
menangkap, dan menghancurkan kartel. Hal ini terbukti dari tingkat keberhasilan
yang dicapai oleh otoritas persaingan usaha Amerika Serikat, the Antitrust
Division, yaitu (i) kenaikan jumlah permohonan amnesti dari korporasi yang
diajukan kepada Antitrust Division, (ii) jumlah sanksi denda terhadap kartel
terlapor meningkat pesat,47 (iii) peningkatan jumlah denda yang didapatkan
Antitrust Division dari USD 29 juta per tahun (sebelum tahun 1997) menjadi USD
200 juta per tahun (pada tahun 1997-1998), dan menjari USD 1,1 milyar pada
tahun 1999.48 Bahkan melalui bukti-bukti yang diajukan di pengadilan Amerika
Serikat, seperti terkait kasus F. Hoffman-La Roche tentang kartel penetapan harga
46 Di Amerika Serikat, hukum persaingan usaha termaktub dalam Sherman Act yang
dilegislasi pada tahun 1890 dan Clayton Act yang dilegislasi pada tahun 1914. Sementara di Uni
Eropa, hukum persaingan usaha baru dilegislasi pada tahun 1958 dalam Treaty of Rome. Di
Kanada, hukum persaingan Usaha baru dilegislasi pada tahun 1985 dalam Competition Act. Di
Jepang, hukum persaingan usaha baru dilegislasi pada tahun 1947 dalam Antimonopoly Act.
47 Gary R. Spratling, Asisten Deputi Attorney General Antitrust Division, Deparment of
Justice Amerika Serikat, Making Companies An Offer They Shouldn't Refuse: The Antitrust
Division's Corporate Leniency Policy-An Update, dipresentasikan pada the Bar Association of the
District of Columbia's 35th Annual Symposium on Associations and Antitrust 3 (Feb. 16, 1999)/
Lihat di http:// www.usdoj.gov/atr/public/speeches/2247.pdf. (kunjungan terakhir 30 Mei 2010).
48 Scott D. Hammond (2), Direktur Criminal Enforcement Antitrust Division, Department
of Justice Amerika Serikat, Detecting and Deterring Cartel Activity Through An Effective
Leniency Program, dipresentasikan pada the International Workshop on Cartels 10 (Nov. 21-22,
2000). Lihat di http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/9928.pdf (kunjungan terakhir 30 Mei
2010).
Universitas Indonesia
26
vitamin pada tahun 1999, Pengadilan Uni Eropa dibantu untuk mendeteksi dan
membuktikan kejahatan kartel.49
1.6
Sistematika Penulisan
Dalam Bab I, Penulis ak
Dilemma dalam Menghancurkan Kartel
di Indonesia
2
DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL.............................................................................................. i
BAB I.......................................................................................................................1
PENDAHULUAN...................................................................................................1
1.1 Latar Belakang.......................................................................................................1
1.2 Pokok Permasalahan.............................................................................................7
1.3 Tujuan Penulisan...................................................................................................7
1.4 Kajian Pustaka.......................................................................................................8
1.4.2 Dasar pemidanaan suatu perbuatan................................................................9
1.4.3 Makna perbuatan jahat (crime): Apa itu kejahatan.......................................11
1.5 Metode Penelitian.................................................................................................17
1.6 Sistematika Penulisan..........................................................................................19
BAB II...................................................................................................................22
DASAR PENGKRIMINALISASIAN SUATU PERBUATAN.........................22
2.1 Kebijakan Kriminal (Criminal Policy) dan Kebijakan Hukum Pidana (Penal
Policy)....................................................................................................................22
2.1.1 Arti kebijakan criminal (criminal policy) dan kebijakan hukum pidana
(penal policy) dan hubungan antara keduanya.............................................22
2.1.2 Manfaat perumusan kebijakan pidana..........................................................25
2.2 Kriteria penentuan suatu perbuatan sebagai tindak pidana/kejahatan (crime)
...............................................................................................................................27
2.3 Tujuan Hukum Pidana........................................................................................30
Gulden regel..........................................................................................................30
Menghindari main hakim sendiri...........................................................................31
2.4 Fungsi sanksi pidana............................................................................................32
2.3.1 Retribusi......................................................................................................33
2.3.2 Deteren atau efek jera..................................................................................34
2.3.3 Pelumpuhan (incapacitation).......................................................................35
2.3.4 Rehabilitasi..................................................................................................35
2.3.5 Restoratif.....................................................................................................35
BAB III..................................................................................................................38
Universitas Indonesia
3
PENGERTIAN KARTEL DAN DASAR KRIMINALISASI KARTEL.........38
3.1 Pengertian kartel secara umum..........................................................................38
3.2 Pengertian kartel berdasarkan unsur Pasal 11 UU No.5/1999..........................39
3.3 Ciri-ciri kartel......................................................................................................42
3.4. Bentuk kartel........................................................................................................43
1.
The minor cartelist.......................................................................................43
2.
The incompetent cartelist.............................................................................44
3.
The unlucky cartelist....................................................................................45
4.
The naïve cartelist........................................................................................45
3.5. Dasar Kriminalisasi Kartel.................................................................................46
3.4.1 Terkait makna (arti) kejahatan: kartel merupakan suatu kejahatan...............46
3.4.1.1
Berdasarkan pendekatan teori normatif.........................................46
3.4.1.2
Berdasarkan pendekatan konsekuensi perbuatan...........................49
3.4.1.3
Berdasarkan kriteria-kriteria untuk menentukan suatu perbuatan
suatu kejahatan.............................................................................49
3.4.2 Terkait tujuan hukum pidana........................................................................51
3.4.3 Terkait fungsi hukum pidana........................................................................52
3.4.4 Dampak buruk kartel...................................................................................53
3.4.4.1
Kartel secara analogis dan asosiatif merupakan pencurian............53
3.4.4.2
Pengalihan surplus konsumen kepada produsen merupakan
pencurian sehingga perbuatan pengalihan tersebut dikriminalisasi
......................................................................................................55
3.4.4.3
Kartel menyebabkan kerugian ekonomi terhadap konsumen, pelaku
usaha, dan kesejahteraan umum....................................................58
BAB IV..................................................................................................................70
STRATEGI PRISONER’S DILEMMA: DILEMA PENDEKATAN SANKSI
PIDANA PENJARA, SANKSI PIDANA DENDA, DAN/ATAU GANTI RUGI
PERDATA.............................................................................................................70
4.1 Prisoner’s Dilemma..............................................................................................71
4.1.1 Sejarah penentuan sanksi atas kartel di Amerika Serikat.............................71
4.1.2 Strategi Prisoner’s Dilemma dan tarik-menarik antara sanksi pidana penjara,
pidana denda dan/atau ganti rugi perdata dalam skema strategi prisoner’s
dilemma.......................................................................................................81
4.2. Cara Merumuskan Kebijakan Sanksi Terhadap Kartel Untuk Meningkatkan
Efek Jera di Amerika Serikat..............................................................................89
Universitas Indonesia
4
4.2.1 Gambaran umum tentang Teori Efek Jera Kartel (Cartel Deterrence).........89
4.2.2 Teori Efek Jera Kartel Awal di Amerika Serikat (Sebelum Program
Corporate Leniency 1993)...........................................................................90
4.2.3 Dampak Corporate Leniency Program 1993 Amerika Serikat dalam
mengurangi kartel (Efek Jera Kartel)...........................................................92
4.2.3.1
Kunci observasi pertama: dua ciri utama dari Corporate Leniency
Program 1993...............................................................................94
4.2.3.2
Kunci observasi kedua: Interdependensi p dan F..........................96
4.3. Kemungkinan penerapan strategi prisoner’s dilemma di Indonesia untuk
menghancurkan kartel dan meningkatkan efek jera sanksi atas kartel..........97
4.4. Kerancuan dan/atau Absurditas Penentuan Sanksi Terhadap Kartel
Berdasarkan UU No. 5/1999..............................................................................100
4.4.1 Pasal 47 dan 48 tidak merumuskan secara jelas subyek sanksi..................101
4.4.2 Sanksi pidana penjara untuk orang-perseorangan dihilangkan...................102
4.4.3 Absurditas penentuan “denda” administrasi dan “denda” pidana...............103
4.4.4 Metode penghitungan lama kurungan akibat tidak dibayarnya pidana denda
dalam Pasal 48 UU No. 5/1999 tidak sesuai dengan metode penghitungan
yang ditentukan pasal 30 ayat (4) KUHP...................................................105
4.5. Kaitan Antara Penentuan Sanksi Pidana Penjara, Pidana Denda, dan/atau
Ganti Rugi Perdata Dalam Strategi Prisoner’s Dilemma Dengan Prinsip
Ultimum Remedium...........................................................................................107
BAB V..................................................................................................................110
PENUTUP...........................................................................................................110
5.1 Simpulan.............................................................................................................110
5.2 Saran...................................................................................................................111
DAFTAR PUSTAKA..........................................................................................113
Universitas Indonesia
1
BAB I
PENDAHULUAN
1.1
Latar Belakang
Pasal 11 juncto 48 ayat (1) Undang-Undang No. 5 tahun 1999 tentang
Larangan Praktek Anti Monopoli dan Persaingan Usaha Sehat (UU No.5/1999)
menentukan bahwa kartel dikriminalisasi. Namun, tidak ada penjelasan tentang
dasar kriminalisasi kartel baik dalam batang tubuh UU No.5/1999 maupun dalam
penjelasannya. Selain itu, naskah akademik undang-undang tersebut tidak
membahas tentang dasar kriminalisasi kartel maupun cara menentukan sanksi
pidana atas kartel. Padahal dalam penerapan UU No.5/1999, Komisi Pengawas
Persaingan Usaha (KPPU) secara implisit sudah menjatuhkan sanksi pidana dalam
kasus kartel minyak goreng,1 atau setidaknya KPPU tidak secara eksplisit
menyatakan sanksi apa yang dijatuhkan atas para terlapor dalam kasus kartel
minyak goreng serta pasal yang digunakan sebagai dasar penjatuhan hukuman.2
Dalam putusan KPPU tentang kartel minyak goreng, KPPU “menghukum
Terlapor ... untuk membayar denda sebesar ... yang harus disetorkan ke Kas
Negara sebagai Setoran Pendapatan Denda Pelanggaran ...(Pendapatan Denda
1 Pembacaan Putusan Perkara Industri Minyak Goreng Sawit di Indonesia. Bisa dilihat di
http://www.kppu.go.id/baru/index.php?
type=art&aid=1140&encodurl=06%2F07%2F10%2C12%3A06%3A32.
Kunjungan
terakhir
tanggal 7 Juni 2010.
2 Ibid.
Universitas Indonesia
2
Pelanggaran di Bidang Persaingan Usaha).”3 “Denda pelanggaran” kelihatannya
merupakan istilah yang merujuk pada sanksi pidana. Hal ini sesuai dengan
rumusan Pasal 48 ayat (1) UU No.5/1999 yang menentukan “Pelanggaran
terhadap ketentuan .... diancam pidana denda.” Meskipun dalam praktiknya,
KPPU tidak pernah secara eksplisit menjatuhkan sanksi pidana denda. Bahkan,
bisa dikatakan pasal 48 UU No.5/1999 merupakan pasal mati.
Kesimpangsiuran seperti yang dijelaskan di atas berkaitan erat dengan
kebijakan kriminal (criminal policy). Kebijakan kriminal dibagi menjadi
kebijakan pidana penal (sanksi pidana) dan non-penal. Di sinilah prinsip ultimum
remedium tercermin, yaitu bahwa tidak semua perbuatan yang merugikan (dalam
hukum positif) perlu dihukum dengan penjatuhan sanksi pidana. Kebijakan
pidana, baik penal maupun non-penal pada akhirnya bertujuan untuk menciptakan
kesejahteraan sosial yang terkait erat dengan kebijakan kesejahteraan sosial
(social welfare policy). Hal ini dikumandangkan dalam laporan Kursus Latihan
ke-34 yang diselenggarakan oleh UNAFEI di Tokyo tahun 1979 sebagai berikut:
“Most group members agreed some discussion that “protection of the
society” could be accepted as the final goal of criminal policy, although not
the ultimate aim of society, which might perhaps be described by terms like
“happiness of citizens”, “a wholesome and cultural living”, “social
welfare” or equality”.4
3 Ibid.
4 Barda Nawawi Arief, Bunga Rampai Kebijakan Hukum Pidana, cetakan ke-II, (Jakarta:
Citra Aditya Bakti, 2002), hal 2.
Universitas Indonesia
3
Terkait kebijakan pidana kartel, perlindungan masyarakat, yang mencakup
perlindungan atas kesejahteraan ekonomi, menjadi tujuan utama atau tujuan akhir
dari kebijakan sosial (yang terdiri dari kebijakan kesejahteraan sosial dan
kebijakan perlindungan sosial). Oleh karena itu, hal lain yang perlu diperhatikan
adalah dinamika interaksi antara sanksi dalam ranah kebijakan pidana dan sanksi
di luar ranah kebijakan pidana (seperti sanksi perdata dan administrasi) dalam
menciptakan perlindungan masyarakat atas kesejahteraan ekonomi. Kajian
terhadap fleksibilitas penjatuhan sanksi pidana dan sanksi lainnya seperti sanksi
perdata dan administrasi bisa meningkatkan efektivitas dan efisiensi dari sanksi
tersebut sehingga pada gilirannya dapa meningkatkan dan memaksimalkan fungsi
efek jera dari sanksi. Berhubung kebijakan pidana juga terkait erat dengan
kesejahteraan sosial, maka kajian tentang fleksibilitas sanski (penal maupun nonpenal) merupakan salah satu cara untuk mencapai tujuan perlindungan masyarakat
(kesejahteraan ekonomi). Dengan kata lain, penjatuhan sanksi harus memiliki
fungsi kemanfaatan (utilitarianisme) yang indikatornya bisa dilihat dari
meningkatnya atau maksimalnya efek jera dari sanksi yang dijatuhkan.
Kartel pada dasarnya merupakan ancaman bagi kesejahteraan ekonomi
sehingga perumusan kebijakan pidana merupakan suatu syarat untuk menjamin
kesejahteraan ekonomi tersebut. The Organisation for Economic Co-operation
and Development (“OECD”) melaporkan bahwa 16 (enam belas) kartel global
yang terdeteksi menyebabkan hilangnya efisiensi ekonomi dalam perdagangan
lebih dari US$ 55 milyar.5 Dengan kata lain, hak ekonomi konsumen global
sebesar US$ 55 milyar dicuri atau ditipu oleh pelaku kartel. OECD juga
menyatakan bahwa kartel merupakan bentuk pelanggaran paling buruk dari
hukum persaingan usaha.6 Kementerian Perkembangan Ekonomi (Ministry of
Economic Development) Selandia Baru dalam laporan Regulatory Impact
5 OECD 2006, Hard Core Cartels – Third Report on the Implementation of the 1998
OECD Recommendation, dalam OECD Journal of Competition Law and Policy, Vol 8 no 1.
Universitas Indonesia
4
Assessment tentang dasar kriminalisasi kartel di Selandia Baru pada awal tahun
2010 menjelaskan bahwa kartel merupakan kejahatan yang menyebabkan
hilangnya efisiensi ekonomi.7 Harga pasar/kompetitif barang dan/atau jasa tidak
tercipta karena pelaku usaha terkait meniadakan kompetisi diantara mereka.
Umumnya harga yang tercipta dari kartel jauh lebih tinggi dari harga
pasar/kompetitif karena pelaku usaha terkait ingin meraup marjin keuntungan
yang lebih besar dari penjualan per satuan produk dan/jasa mereka. Dampak
buruk ini tidak hanya merugikan konsumen, namun juga pelaku usaha lain (baru),
persaingan, kualitas barang, dan terhadap semangat inovasi dan pengembangan
teknologi.
Selanjutnya, terdapat masalah terkait dengan penentuan sanksi atas kartel.
Sanksi atas kartel pada dasarnya terdiri dari, berdasarkan urutan hierarki, sanksi
administrasi, sanksi perdata, sanksi pidana. Urutan hierarki ini tidak secara
eksplisit ditentukan dalam UU No.5/1999, namun merupakan pendapat sarjana
dalam menginterpretasi ketentuan sanksi.8 Sementara itu, parameter atau takaran
6 R. Hewitt Pate, Anti-cartel Enforcement: The Core Antitrust Mission, disampaikan
kepada the British Institute of International and Comparative Law pada Third Annual Conference
on International and Comparative Competition Law (May 16, 2003), Lihat:
http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/201199.htm (kunjungan terakhir tanggal 20 Mei 2010).
7 Manatu Ohanga, Cartel Criminalisation, Ministry of Economic Development, Discussion
Document for Regulatory Impact Assessment, (Ministry of Economic Development: New Zealand,
January 2010), hal 18.
8 Knud Hansen, Peter W. Heermann, et.al., Komentar Hukum Undang-Undang tentang
Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, edisi kedua (Jakarta: Deutsche
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH dan Penerbit Katalis, 2002), hal 22.
Universitas Indonesia
5
penentuan sanksi tersebut masih terkesan tidak jelas. Pasal 47 ayat (2) f
menentukan
bahwa
KPPU
mempunyai
kewenangan
untuk
menetapkan
pembayaran ganti rugi, sementara pasal 47 ayat (2) g memberikan kewenangan
kepada KPPU untuk menetapkan denda administrasi.
Masalah yang timbul adalah ketidakjelasan dasar ganti rugi dan
ketidakjelasan perbedaan denda administrasi dengan denda pidana. Ganti rugi
merupakan konsep yang dikenal dalam ranah hukum perdata yang batu ujinya
terletak pada pasal 1365 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPer). Pasal
1365 KUHPer menyatakan bahwa “Tiap perbuatan yang melanggar hukum dan
membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang menimbulkan
kerugian itu karena kesalahannya untuk mengganti kerugian tersebut.”
Pertanyaannya adalah apakah KPPU merupakan pihak yang dirugikan? Padahal,
kartel merupakan tindakan yang menyebabkan kerugian, terutama, terhadap
konsumen. Terkait denda administrasi, walaupun Pedoman KPPU tentang
ketentuan Pasal 47 tentang tindakan administratif menentukan penghitungan
denda administrasi, KPPU dalam praktiknya tidak menjelaskan dasar perhitungan
jumlah denda administrasi yang dijatuhkan kepada para terlapor.9 Masalah yang
muncul dari ketidakjelasan parameter penentuan sanksi ini mempunyai akibat
yang buruk terkait konteks kepastian dan keadilan hukum. Para terlapor atas
pelanggaran ketentuan kartel berdasarkan UU No.5/1999 dijatuhkan hukuman
denda dengan jumlah tertentu tanpa mengetahui dasar penentuan sanksi tersebut.
Kajian tentang penentuan sanksi atas kartel menjadi penting untuk
mengukur tingkat efisiensi dan efektifitas sanksi untuk menciptakan efek jera
terhadap pelaku kartel. Kebijakan perumusan sanksi yang tidak jelas juga
9 Lihat Pembacaan Putusan Perkara Industri Minyak Goreng Sawit di Indonesia, op.cit.
Universitas Indonesia
6
mempunyai dampak terhadap prinsip ultimum remedium. Pada dasarnya, prinsip
ultimum remedium menyatakan bahwa penyelesaian pidana harus menjadi
alternatif penyelesaian terakhir setelah semua semua alternatif penyelesaian
masalah telah dilakukan dan gagal atau tidak efektif. Ketidakjelasan penentuan
sanksi atas kartel berdampak kepada efektifitas dan efisiensi sanksi sehingga tidak
jelas kapan sanksi pidana harus dijatuhkan. Padahal sanksi pidana dijatuhkan
setelah sanksi lainnya tidak efektif dan/atau efisien.
Ketiadaan naskah akademik yang komprehensif dan kajian tentang (i) dasar
kriminalisasi kartel dan (ii) penentuan sanksi atas kartel merupakan salah satu
akibat dari transplantasi nilai-nilai hukum asing ke dalam hukum Indonesia. Pasca
krisis moneter pada tahun 1998, Indonesia terlilit hutang yang besar akibat hutang
luar negeri. Pada tahun 1996 hutang luar negeri Indonesia adalah USD 128,941
milyar,10 pada tahun 1997 sebesar USD 136,173 milyar,11 dan terjadi lonjakan
besar pada tahun 1998 yaitu sebesar USD 150,875 milyar. 12 International
Monetary Fund, yang merupakan pemberi pinjaman terbesar,13 mendesak agar
Indonesia membuat legislasi tentang hukum persaingan usaha untuk melindungi
10 Emmy Hafild, Daris Furqon, et.al., Addicted to Loan: The World Bank Foot Prints in
Indonesia,
WALHI
(Indonesian
Forum
for
Environment),
hal
1.
Lihat
http://www.asienhaus.de/public/archiv/WB-and_Indonesia_Walhi_paper.pdf. Kunjungan terakhir
22 Juni 2010.
11 Ibid.
12 Ibid.
Universitas Indonesia
7
kepentingan investor yang berkepentingan di Indonesia. Pada tahun 1999
disahkan UU No.5/1999 yang rumusan pasalnya sepintas lalu merupakan
transplantasi dari hukum persaingan usaha di Amerika Serikat. Contohnya,
pengenalan istilah trust dalam UU No.5/1999 padahal hukum Indonesia tidak
mengenal lembaga trust.
Pada tahun 2008, legislator Australia mengesahkan ketentuan yang
mengkriminalisasi kartel.14 Sementara Selandia Baru, pada awal tahun 2010,
Selandia Baru membahas tentang kemungkinan pengkriminalisasian kartel. 15
Dasar kriminalisasi kartel dikaji secara mendalam melalui Regulatory Impact
Assessment tentang kriminalisasi kartel. Dalam RIA tersebut, terlihat jelas bahwa
kebijakan pidana bertujuan untuk meningkatkan efek jera dari sanksi atas kartel.
Alasan kriminalisasi kartel juga tercermin dari paparan kajian tersebut tentang
sifat kartel yang sulit dideteksi, terorganisasi dengan baik, dilakukan oleh mereka
yang punya kedudukan terpandang dalam masyarakat, merugikan konsumen, dan
yang lebih sulit lagi adalah untuk diatasi.
13 Ibid.
14 Trade Practices Amendment (Cartel Conduct and other Measures) Bill 2008. Lihat
http://www.mondaq.com/australia/article.asp?articleid=93050. Kunjungan terakhir tanggal 22 Juni
2010.
15 .Manatu Ohanga,op.cit., hal. 18.
Universitas Indonesia
8
Selain alasan di atas, RIA Selandia Baru merupakan rujukan yang berguna
karena RIA tersebut juga menggunakan kajian dari OECD tentang kartel. Kajian
OECD merupakan rujukan yang cukup universal karena di dalamnya terkandung
studi internasional tentang kriminalisasi kartel dan rangkuman tentang kebijakan
kartel dari semua negara anggota OECD, termasuk negara-negara Uni Eropa,
Amerika Serikat, Jepang, Korea Selatan, Kanada, Brazil, Australia, Meksiko, dan
Britania Raya.16 Kebijakan-kebijakan dari semua negara anggota OECD tersebut
bisa menjadi cerminan dari kebijakan kriminalisasi kartel maupun penentuan
sanksi atas kartel yang universal.
Terkait dasar penentuan sanksi dan efektifitas serta efisiensi sanksi, Amerika
Serikat merupakan rujukan studi yang cukup berguna. Hukum tentang persaingan
usaha di Amerika Serikat diletakkan pada Sherman Act 1890 dan Clayton Act
1914. Kedua undang-undang ini merupakan batu pondasi dari hukum persaingan
usaha di Amerika Serikat serta merupakan salah ketentuan hukum persaingan
paling tua di dunia. Dalam menentukan sanksi, mengukur efektifitas dan efisiensi
sanksi atas kartel, serta meningkatkan efek jera dari sanksi atas kartel,
Department of Justice Amerika Serikat menggunakan game theory prisoner’s
dilemma. Prisoner’s dilemma terjadi ketika polisi memisahkan 2 pihak ke ruang
yang berbeda dan masing-masing diberikan tawaran yang sama. Strategi ini
efektif ketika 2 (dua) pihak berkehendak untuk mengejar kepentingan masingmasing dan bertindak secara rasional-egois (rationally selfish manner).17
16 OECD, Hard Core Cartels: Third Report on the implementation of the 1998 Council
Recommendation. Lihat di http://www.oecd.org/dataoecd/58/1/35863307.pdf (kunjungan terakhir
25 Juni 2010).
17 Christopher R. Leslie (1), Symposium The Antitrust Enterprise: Principle and Execution,
Antitrust Amnesty, Game Theory, and Cartel Stability, Journal of Corporation Law, 31 J. Corp. L.
453, 2006.
Universitas Indonesia
9
Metamorfosis penentuan sanksi atas kartel di Amerika Serikat dari pra-1993,
tahun 1993-2004, serta pasca 2004 menunjukkan bagaimana prisoner’s dilemma
merupakan strategi yang tepat dalam menentukan sanksi atas kartel yang efektif
dan efisien. Strategi prisoner’s dilemma menunjukkan tarik-menarik antara sanksi
pidana penjara, pidana denda, dan ganti rugi perdata sehingga dapat diukur
dengan lebih akurat kapan sanksi tertentu dijatuhkan dengan tujuan untuk
menciptakan efek jera yang maksimal.
Alasan lain mengapa Penulis merujuk pada kebijakan Amerika Serikat
terkait penentuan sanksi atas kartel dan strategi untuk menangani kartel adalah
karena (i) hukum persaingan usaha Amerika Serikat merupakan yang paling tua
umurnya, (ii) hukum persaingan usaha Amerika Serikat banyak dirujuk dalam
perumusan kebijakan kartel dan bahkan Amerika Serikat merupakan salah satu
negara pertama yang mengkriminalisasi kartel, dan (iii) di satu sisi, strategi
ekonomi (game theory), berkembang pesat di Amerika Serikat dan, di sisi lain,
perkawinan disiplin ilmu hukum dan ekonomi melahirkan strategi yang efektif
dan efisien dalam penanganan kejahatan kartel.
1.2
Pokok Permasalahan
1. Bagaimana dasar kriminalisasi kartel di Indonesia?
2. Bagaimana dasar kriminalisasi kartel di Selandia Baru dan di Amerika
Serikat?
3. Bagaimana kemungkinan strategi prisoner’s dilemma diterapkan untuk
meningkatkan efek jera dari sanksi kartel di Indonesia?
Universitas Indonesia
10
1.3
Tujuan Penulisan
Adapun yang menjadi tujuan dari penulisan ini adalah sebagai berikut:
1. Untuk memaparkan dasar kriminalisasi kartel berdasarkan pasal 11 juncto
pasal 48 UU No. 5 tahun 1999, serta perumusan sanksi atas kartel
berdasarkan Pasal 47 dan 48 UU No. Tahun 1999.
2. Untuk memaparkan dasar kriminalisasi kartel di Selandia Baru dan
Amerika Serikat dan selanjutnya digunakan sebagai model untuk
membandingkan dasar kriminalisasi kartel antara Indonesia dengan
Selandia Baru dan Amerika Serikat serta penentuan sanksi atas kartel.
3. Untuk memaparkan tentang kemungkinan penerapan strategi prisoner’s
dilemma untuk meningkatkan efek jera dari sanksi kartel di Indonesia.
1.4
Kajian Pustaka
Perkembangan
hukum
yang
dinamis
menyebabkan
diperlukannya
pengaturan pidana dalam Undang-undang selain Kitab Undang-Undang Hukum
Pidana (KUHP). Alasannya adalah karena kebutuhan hukum dalam hal ketentuan
substansi hukum pidana maupun sanksinya yang tidak lagi terakomodasi oleh
KUHP. Dalam realitanya, banyak Undang-Undang di luar KUHP, misalnya
Undang-Undang tentang Lingkungan Hidup, Hak Kekayaan Intelektual,
Persaingan Usaha dan Perbankan yang memuat ketentuan pidana. Selain itu,
banyak pandangan yang menyatakan bahwa legislator di Indonesia bahkan tidak
memahami asas-asas tertentu dalam KUHP apalagi menyelaraskan asas yang ada
dalam KUHP dengan Undang-Undang yang disusun.
Universitas Indonesia
11
Akibat perkembangan hukum dan realitas sosial yang tidak memungkinkan
diterapkannya asas-asas dalam buku kesatu KUHP yang secara konsisten.
Meskipun Pasal 103 KUHP memungkinkan penyimpangan asas, namun
pertanyaan utama adalah asas-asas mana saja yang bisa disimpangi dan tidak bisa
disimpangi. Misalnya, apakah mungkin asas legalitas dalam Pasal 1 KUHP
disimpangi? Bila bisa disimpangi, apakah ada persyaratan khusus untuk rezim
pidana tertentu seperti terorisme? Masalah selanjutnya adalah terkait dengan
perumusan ketentuan pidana dalam Undang-Undang lain yang tidak secara
eksplisit dan struktural mengatur penyimpangan dari buku kesatu KUHP sehingga
terjadi kerancuan apakah asas-asas tertentu dalam KUHP telah disimpangi.
Kerancuan ini mempunyai dampak yang besar terhadap pemahaman ketentuan
pidana dalam Undang-Undang di luar KUHP. Misalnya, dalam konteks UndangUndang tentang Hak Kekayaan Intelektual dan Hukum Persaingan Usaha,
pendekatan penyelesaian yang dianut adalah, secara hierarki, penyelesaian
administratif, perdata, dan terakhir pidana. Urutan hierarki ini tidak secara
eksplisit disebutkan dalam UU tersebut. Artinya, hanya jika penyelesaian
administratif gagal maka penyelesaian perdata akan ditempuh, kemudian hanya
jika penyelesaian perdata gagal maka penyelesaian pidana akan ditempuh.
Pendekatan ini menggunakan asas ultimum remedium yang merupakan salah satu
asas penting dalam KUHP.
Pada dasarnya, prinsip ultimum remedium menyatakan bahwa penyelesaian
pidana harus menjadi alternatif penyelesaian terakhir setelah semua semua
alternatif penyelesaian masalah telah dilakukan dan gagal atau tidak efektif.
Pembahasan prinsip ini terkait erat dengan tujuan dan fungsi pemidanaan.
1.4.2 Dasar pemidanaan suatu perbuatan
Dasar kriminalisasi yang berbeda mengakibatkan perbedaan pemaknaan dan
pendekatan terhadap asas ultimum remedium dalam hal dasar filosofi, batas, dan
Universitas Indonesia
12
aplikasi praktisnya. Senada dengan tujuan yang berbeda ini, Muladi menyatakan
karena tujuannya bersifat integratif maka perangkat tujuan pemidanaannya
adalah : (a) pencegahan umum dan khusus, (b) perlindungan masyarakat, (c)
memelihara solidaritas masyarakat, dan (d) pengimbalan/pengimbangan. Untuk
mengilustrasikan keterkaitan erat tujuan pemidanaan dengan prinsip ultimum
remedium, Eva Achjani Zulfa menyatakan “Jika posisi pemidanaan sebagai
ultimum remedium, maka penyelesaian perkara pidana dengan menggunakan
pendekatan
restoratif
justru
menjadi
primum
remedium.”18
Menurut Mardjono Reksodiputro tujuan pemidanaan itu harus
memperhatikan hak asasi manusia. Menurutnya, konsep ke-1 RUU KUHPidana
yang diajukan pada tahun 1993 juga memperhatikan perlindungan terhadap hak
asasi warga masyarakat, dengan didukung oleh tiga prinsip yaitu sebagai berikut:
19
a. hukum pidana (juga) dipergunakan untuk menegaskan atau menegakkan
kembali nilai – nilai sosial dasar (fundamental social values) perilaku
hidup bermasyarakat (dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang
dijiwai oleh falsafah dan ideologi negara Pancasila);
b. hukum pidana (sedapat mungkin) hanya dipergunakan dalam keadaan di
mana cara lain melakukan pengendalian sosial (social control) tidak
(belum) dapat diharapkan keefektifannya; dan
18 Eva Achjani Zulfa, Keadilan Restoratif di Indonesia (Studi tentang Kemungkinan
Penerapan Pendekatan Keadilan Restoratif Dalam Praktek Penegakan Hukum Pidana),
Ringkasan Disertasi, (Jakarta: Universitas Indonesia, 2009), hal 30.
19 Abdul Hakim Garuda Nusantara, Mengkritisi RUU KUHPidana dalam perspektif HAM,
Konsultasi Publik “Perlindungan HAM Melalui Reformasi KUHP” Hotel Santika Slipi Jakarta, 3 4 Juli 2007, kerjasama KOMNAS HAM dan Aliansi Nasional Reformasi Indonesia.
Universitas Indonesia
13
c. hukum pidana (yang telah mempergunakan kedua pembatasan (a dan b
diatas) harus diterapkan dengan cara seminimal mungkin mengganggu hak
dan kebebasan individu, tanpa mengurangi perlunya juga perlindungan
terhadap kepentingan kolektifitas dalam masyarakat demokratik yang
moderen.
Akibatnya adalah ketidakjelasan kapan penyelesaian pidana seharusnya
ditempuh. Selain itu, banyak asas lain yang terkait asas ultimum remedium yang
juga menjadi tidak jelas makna dan penerapannya. Misalnya, dalam hal perbuatan
menghancurkan atau merusakkan barang Bab XXVII pasal 406 ayat 1 KUHP.
Pasal 406 ayat 1 berbunyi “Barang siapa dengan sengaja dan melawan hukum
menghancurkan, merusakkan, membikin tak dapat dipakai atau menghilangkan
barang sesuatu yang seluruhnya atau sebagian milik orang lain, diancam dengan
pidana penjara paling lama dua tahun delapan bulan atau pidana denda paling
banyak empat ribu lima ratus rupiah.” Bila seseorang menghancurkan kaca
jendela tetangganya dengan sengaja, maka orang tersebut dapat dijatuhi sanksi
pidana penjara dan sekaligus digugat secara perdata dan dijatuhkan sanksi ganti
rugi berdasarkan pasal 1365 KUHPerdata. Pertanyaan yang muncul adalah apakah
masalah belum selesai dengan adanya penjatuhan sanksi ganti rugi secara perdata?
Apakah penjatuhan sanksi pidana menyelesaikan masalah atau malah mempersulit
masalah yang sudah ada? Contoh, kasus Nenek Minah yang dijatuhkan sanksi
pidana penjara 1 bulan 15 hari dengan hukuman percobaan 3 bulan karena
mencuri 3 buah kakao. Banyak kalangan masyarakat yang menilai bahwa hukum
di Indonesia tidak mengakomodasi asas keadilan dan hanya secara buta
menegakkan
kepastian
hukum.
Permasalahan
seperti
ini
berakar
pada
ketidakjelasan dasar kriminalisasi di Indonesia.
Seperti yang diungkapkan di paragraf sebelumnya bahwa ketidakjelasan
dasar kriminalisasi mempunyai dampak kepada asas-asas lain, yaitu prinsip
penyelesaian perdata tidak meniadakan pidana yang dianut dalam UndangUndang tentang Tindak Pidana Korupsi, lex specialis derogat legi generalis dalam
kaitan penyimpangan asas buku kesatu KUHP oleh Undang-Undang di luar
Universitas Indonesia
14
KUHP yang memuat ketentuan pidana, dan teori pemidanaan yaitu tentang syarat
sebuah perbuatan diklasifikasikan tindakan pidana. Dalam konteks penentuan
kriteria tindak pidana, kriteria untuk menentukan suatu perbuatan sebagai
perbuatan pidana tergantung pada tujuan apakah pada umumnya yang akan
dicapai pembentuk undang-undang dengan menentukan suatu perbuatan sebagai
perbuatan pidana.20 Prinsip ultimum remedium menjadi relevan dalam
pembahasan penentuan kriteria tindak pidana karena jika sebuah tindakan bisa
diselesaikan dengan penyelesaian di luar penyelesaian pidana maka tindakan
tersebut masih bisa diperdebatkan apakah masuk dalam kriteria tindak pidana atau
tidak. Misalnya, membunuh, memperkosa, dan mencuri merupakan tindakan yang
dikriminalisasi di hampir semua sistem pemidanaan di dunia. Artinya, untuk
ketiga kategori perbuatan tadi bisa dikatakan mutlak atau jelas masuk ke dalam
kategori tindakan pidana. Akibatnya adalah tidak mungkin diselesaikan secara
perdata maupun administrasi. Sedangkan, untuk perbuatan yang berada di antara
ranah perbuatan perdata dan/atau pidana, maka sulit untuk menentukan secara
jelas apakah penyelesaian pidana itu sebagai primum remedium atau ultimum
remedium atau di antara keduanya. Jika digambarkan berdasarkan bagan/spektrum
hitam-putih, maka perbuatan mencuri, membunuh, dan memperkosa masuk dalam
kategori warna hitam, sementara tindakan yang terkait dengan rezim persaingan
usaha maupun hak kekayaan intelektual masuk dalam area yang lebih abu-abu.
Banyak kalangan menilai bahwa pengaturan tentang hak kekayaan intelektual,
contohnya, harusnya hanya masuk ke dalam ranah hukum perdata dan tidak
seharusnya diatur dengan ketentuan pidana. Kartel merupakan salah satu
perbuatan yang masuk dalam area abu-abu tersebut. Akibat dari perbuatan yang
masuk ke area abu-abu adalah tidak jelasnya peran hukum pidana di dalamnya.
Hal ini terjadi karena ketidakjelasan penentuan kriteria tindak pidana.
20 Roeslan Saleh, Dari Lembaran Kepustakaan Hukum Pidana, Sinar Grafika (1988), hal
73.
Universitas Indonesia
15
1.4.3 Makna perbuatan jahat (crime): Apa itu kejahatan
Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet mempertanyakan apakah, di satu
sisi, pertanyaan “apa itu kejahatan?” bisa diterjemahkan menjadi pertanyaan “apa
itu pembunuhan, penggelapan pajak, atau pemerkosaan?”21 Di sisi lain, pertanyaan
tersebut bisa diartikan secara umum tanpa rujukan pada perbuatan tertentu seperti
pembunuhan, namun pada sifat (nature) kejahatannya.22 Menurut Jean-Paul
Brodeur dan Geneviève Ouellet, ada dua aspek penting yang masih kabur dari
pertanyaan di atas.23 Pertama, apa yang dicari - definisi lengkap atau teori yang
lebih komprehensif? Kedua, apakah kita mengkriminalisasikan perbuatan/fakta
yang sudah ada atau yang sudah bisa dideskripsikan, atau kita berkehendak untuk
meletakkan dasar normatif untuk kriminalisasi di masa yang akan datang?
Kedua aspek penting di atas, lebih lengkapnya, dijelaskan oleh Jean-Paul
Brodeur dan Geneviève Ouellet dengan menggunakan beberapa metode
pendekatan sebagaimana dijelaskan di bawah.
21 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, What Is a Crime? A Secular Answer,
(Canada: UBC Press, 2004), hal 1.
22 Ibid.
23 Ibid.
Universitas Indonesia
16
a. Definisi atau teori
Definisi adalah sekumpulan kata-kata yang bisa disubstitusikan dalam
proses pencarian makna sebuah kata.24 Sebagai substitusi untuk sebuah kata yang
didefinisikan, definisi umumnya hanya sebatas sebuah kalimat pendek. 25 Menurut
George W. Keeton dan George Schwarzenberger beberapa abad sebelum tahun
1955, kejahatan masih bisa didefinisikan, namun seiring dengan perkembangan
konsep kejahatan yang semakin rumit, maka diperlukan pondasi epistemologi.
Dengan kata lain, kejahatan tidak mungkin didefinisikan pada saat sekarang
karena sumirnya kata-kata yang mensubstitusikannya. Selain itu, usaha untuk
memberikan keadilan hukum pada saat sekarang ini, umumnya berkutat berbagai
faktor kejahatan yang semakin berkembang.26
a.1
Definisi Faktual
Pendekatan ini lebih menekankan pada perspektif yang formalistik, yaitu
dengan mempostulasikan bahwa kejahatan adalah pelanggaran hukum positif.27
24 Glanville Williams, The Definition of Crime, dalam Current Legal Problems oleh
George W. Keeton dan George Schwarzenberger, University College, vol. 8, (London: Stevens and
Sons, 1955), hal. 108.
25 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 2.
26 Ibid.
27 Ibid.
Universitas Indonesia
17
Tappan mencontohkan poin tersebut sebagai berikut: “Kejahatan adalah perbuatan
yang dengan sengaja atau lalai melanggar hukum pidana formil (dalam bentuk
statuta atau case law di sistem common law), yang dilakukan tanpa dasar pemaaf
(justification) atau pembenar (defence) dan yang bisa dihukum oleh negara. 28
Dalam diskursus hukum klasik, konsep ini dikenal dengan adagium malum
prohibitum.29
a.2
Definisi Normatif
Pendekatan definisi normatif mengambil satu langkah mundur sebelum
membahas reaksi sosial terhadap perbuatan tertentu dan berusaha mencari alasanalasan yang membenarkan kriminalisasi terhadap perbuatan tertentu. 30 Dengan
kata, lain terlepas dari apakah suatu perbuatan dikriminalisasi oleh hukum positif,
pendekatan definisi normatif berusaha menggali alasan dikriminalisasinya suatu
28 Paul W. Tappan, Crime, Justice and Correction, (New York: McGraw-Hill Series in
Sociology, 1960), hal 10.
29 “Malum prohibitum is an act that is a crime merely because it is prohibited by statute,
although the act itself is not necessarily immoral.” Bryan A. Garner, Blacks Law Dictionary, 8th
edition, (Thompson: United States, 1999), hal. 978.
30 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 2.
Universitas Indonesia
18
perbuatan, baik berdasarkan nilai moral, kesusilaan, maupun agama. Dalam
diskursus hukum klasik, konsep ini dikenal dengan adagium malum in se.31
Sebelum konsep kejahatan berkembang menjadi begitu rumit, definisi yang
berdasarkan konsep rasa sakit (harm) atau kerusakan (damage) kepada orang lain
masih lazim diterima. Meskipun konsep kejahatan ini merupakan inti dari ilmu
kriminologi, semakin sedikit sarjana sekarang yang berpendapat bahwa
pertanyaan tentang sifat kejahatan itu bisa diselesaikan dengan merumuskan
definisi kejahatan dalam satu kalimat.32
a.3
Teori Faktual
Teori ini menekankan pada perbuatan-perbuatan yang dianggap oleh hukum
sebagai kejahatan.33 Pendekatan ini adalah ciri utama dari paham formalisme yang
menyatakan bahwa kejahatan adalah produk dari reaksi sosial. 34 Durkheim
31 Malum in se is a crime or an act that is inherently immoral, such as murder, arson, or
rape. Garner, op.cit.
32 Barone Raffaele Garofalo, Criminology (1885) disadurkan Montclair (New Jersey:
Patterson Smith Reprints, 1968), hal 46.
33 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 2.
34 Ibid.
Universitas Indonesia
19
menyatakan bahwa elemen khusus dari kejahatan adalah keterkaitannya dengan
sanksi.35 Perbedaan utama antara pendekatan teori faktual dengan pendekatan
“akal sehat” atau common sense adalah pendekatan teori faktual menekankan pada
kejahatan dalam dimensi hukum yang utuh (full legal dimension), sementara
pendekatan common sense menekankan pada sifat dari kejahatan yang serius.
a.4
Teori Normatif
Untuk menentukan kriteria pengkriminalisasian perbuatan tertentu melalui
perbuatan itu sendiri, maka harus digunakan pendekatan teori normatif. 36 Ada dua
variabel dalam pendekatan teori normatif. Variabel pertama adalah epistimologi.
Salah satu Bapak Kriminologi, Garofalo, berpendapat bahwa disiplin ilmu
kriminologi yang ilmiah bertumpu pada subjek yang stabil. Untuk memenuhi
standar ilmiah ini, Garofalo mengembangkan teori “kejahatan natural” atau
natural crime, yang hanya berlaku untuk kejahatan berat atau hard core of
criminality. Variabel kedua adalah pragmatisme yang terdiri dari sistem pemikiran
yang merubah praktek-praktek yang ada dalam mengkriminalisasikan berbagai
perbuatan.
b. Fakta atau Standar
Langkah selanjutnya adalah mempertanyakan (i) apa itu kejahatan dengan
dasar penelitian terhadap perbuatan-perbuatan yang pada saat sekarang ini
35 Émile Durkheim, Deux lois de l’évolution pénale L’année sociologique, (1899-1900),
hal 65-95 dalam Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 2.
36 Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, op.cit, hal 3.
Universitas Indonesia
20
dianggap oleh hukum sebagai kejahatan atau (ii) kriteria apa yang harus dipakai
untuk menentukan bahwa perbuatan tertentu merupakan kejahatan di masa yang
akan datang.37 Pendekatan poin (i) dilakukan dengan menelaah alasan-alasan
perbuatan tertentu dianggap sebagai kejahatan. Sementara itu, pendekatan poin (ii)
terletak pada alam yang lebih ideal, yang bersifat normatif, dan pada dasarnya
subyektif, dimana argumennya lebih bersifat pembenaran etis daripada
pembuktian empiris.
J.M.
van
Bemmelen
dalam
buku
“Criminoligie,
leerboek
der
misdaadkunde”, sejak terbitnya tahun 1942 sampai cetakan ke-4 pada tahun 1958
berusaha
untuk
mendapatkan
jawaban
atas
pertanyaan
“apakah
kriminalitas/kejahatan?” Bermelen akhirnya menyimpulkan bahwa “Kejahatan
adalah tiap-tiap kelakuan yang berbahaya dan juga tidak susila, yang dapat
menimbulkan begitu banyak ketidaktenangan dalam suatu masyarakat tertentu,
sehingga masyarakat itu berhak untuk menyatakan celaan dan perlawanannya
terhadap kelakuan itu dalam bentuk sengaja membebankan derita yang dikaitkan
dengan kelakuan tersebut.38
Alida Bos menyatakan bahwa “suatu perbuatan pidana dalam pembentukan
hukum adalah perbuatan yang berbahaya bagi satu atau lebih anggota masyarakat
dan bertindak dengan suatu sanksi pidana terhadap hal itu adalah efektif,
disamping juga berguna dan perlu.”
37 Ibid.
38 J M. van Bemmelen, Criminoligie, leerboek der misdaadkunde, cet-4, (Zwolle, 1958),
hal 16 dalam Roeslan Saleh, op.cit., hal 80.
Universitas Indonesia
21
Jika membandingkan rumusan Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet ,
Bemmelen dan Alida, maka akan terlihat jelas bahwa tidak terdapat banyak
perbedaan. Elemen pokok dari kejahatan menurut ketiga sarjana tersebut adalah
adanya bahaya bagi anggota masyarakat. Elemen lain seperti ketidaksusilaan,
ketidaktenangan, harm, dan damage pada dasarnya merupakan elemen turunan
dari bahaya perbuatan tersebut.
Michael J. Allen mempostulasikan pendapat yang menarik dan berbeda dari
Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, Bemmelen dan Alida. Allen
mendefinisikan “kejahatan sebagai suatu perbuatan (atau kelalaian atau suatu
kondisi) yang melanggar hukum dan yang bisa dihukum melalui prosedur
peradilan pidana dengan konsekuensi terkait, seperti putusan bersalah dan
hukuman.”39 Allen menggunakan pendekatan definisi daripada teori. Perbedaan
yang menarik dari pendapatnya adalah bahwa “ketika pembentuk undang-undang
menentukan bahwa perbuatan tertentu adalah kejahatan, sifat (nature) dari
perbuatan tersebut tidak berubah, namun konsekuensi dari melakukan perbuatan
tersebut yang berubah.”40 Contoh, jika A meninju muka B, maka A bersalah atas
kejahatan penganiayaan. Tindakan meninju tersebut juga merupakan perbuatan
melawan hukum yang merupakan bentuk pelanggaran terhadap orangperseorangan. Jika B, digugat oleh P dan gugatannya dikabulkan, B harus
bertanggung jawab untuk membayar ganti rugi.
39 Michael J. Allen, Textbook on Criminal Law, edisi ke-9, (Newyork: Oxford University
Press, 2007), hal 1.
40 Ibid.
Universitas Indonesia
22
Dalam skripsi ini, Penulis memakai pendekatan teori dan definisi normatif.
Penulis mengambil satu langkah mundur sebelum suatu perbuatan dikriminalisasi.
Dalam konteks Skripsi ini, perbuatan yang dimaksud adalah kartel. Alasan Penulis
mengambil pendekatan ini adalah karena kejahatan kartel sulit untuk dideteksi dan
sehingga sulit untuk diukur reaksi sosialnya. Berbeda dengan kejahatan seperti
pembunuhan yang menimbulkan rasa jijik (disgust), kejahatan kartel merupakan
kejahatan yang bersifat white-collar crime. Selain itu, senada dengan pendapat
Jean-Paul Brodeur dan Geneviève Ouellet, pembahasan dasar kriminalisasi kartel
adalah untuk meletakkan dasar normatif untuk kriminalisasi di masa yang akan
datang. Penentuan tingkat kejahatan dalam kartel belum dibahas secara
komprehensif, terutama di Indonesia, sehingga diperlukan sebuah kajian untuk
mengupas subyek tersebut.
1.5
Metode Penelitian
Penelitian Skripsi ini merupakan penelitian hukum. Metode penelitian yang
digunakan dalam penelitian ini adalah metode kepustakaan. Metode pendekatan
analisis data yang dipergunakan adalah metode analisis kualitatif sehingga
menghasilkan laporan yang bersifat deskriptif analitis.41 Penelitian Skripsi ini
41 Sri Mamudji et al., Metode Penelitian dan Penulisan Hukum, (Jakarta: Badan Penerbit
Fakultas Hukum Universitas Indonesia,2005), hal 67.
Universitas Indonesia
23
menurut bentuknya
adalah penelitian prespkriptif,42 sedangkan menurut
penerapannya adalah penelitian berfokus masalah (problem-focused research).
Jenis data yang digunakan adalah data sekunder dan tersier. Data sekunder
dan tersier digunakan untuk memperoleh dan menjelaskan bahan hukum yang
berkaitan dengan pokok bahasan. Jenis data yang digunakan dalam penelitian ini
adalah data sekunder yang terdiri dari bahan hukum primer, sekunder, dan tersier
sebagai berikut.43
a. Bahan hukum primer, yaitu bahan hukum yang mempunyai kekuatan
mengikat berupa peraturan perundang-undangan Indonesia, yaitu UU No.
5 tahun 1999 dan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana.
b. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum yang erat kaitannya dengan
bahan hukum primer dan dapat membantu menganalisa, memahami, dan
menjelaskan bahan hukum primer, yang antara lain adalah teori para
sarjana, putusan pengadilan, legislasi asing, buku, penelusuran internet,
artikel ilmiah, jurnal, surat kabar, dan makalah.
c. Bahan hukum tersier, yaitu bahan hukum yang memberikan petunjuk
maupun penjelasan atas bahan hukum primer dan sekunder, misalnya
ensiklopedi, atau kamus.
42 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, (Jakarta: UI Press, 2005), hal. 10.
Apabila suatu penelitian ditujukan untuk mendapatkan saran-saran mengenai apa yang harus
dilakukan untuk mengatasi masalah-masalah tertentu, maka penelitian tersebut dinamakan
penelitian preskriptif.
43 Ibid, hal. 32.
Universitas Indonesia
24
Terkait model pembanding, Penulis menggunakan Regulatory Impact
Assessment (2010) Selandia Baru tentang dasar kriminalisasi kartel sebagai model
pembanding
untuk
dasar
kriminalisasi
kartel.
Sementara
itu,
Penulis
menggunakan game theory of prisoner’s dilemma di Amerika Serikat sebagai
model pembanding untuk dasar penentuan sanksi dan efektifitas serta efisiensi
sanksi atas kartel.
Alasan Penulis menggunakan Selandia Baru sebagai model pembanding
terkait isu dasar kriminalisasi kartel adalah sebagai berikut. Pertama, kajian
tentang dasar kriminalisasi kartel dalam RIA Selandia Baru merupakan salah satu
kajian tentang dasar kriminalisasi terbaru, yaitu pada awal tahun 2010. 44 Kedua,
kajian RIA tersebut didasarkan pada kajian OECD tahun 2006 tentang kartel yang
merupakan rujukan yang cukup universal (diterima dan dipraktikan banyak
negara), terutama karena laporan OECD tersebut merangkum praktik negaranegara yang paling berkembang (advanced) dalam hal dasar kriminalisasi kartel.45
Ketiga, kajian RIA tersebut mengupas dasar kriminalisasi kartel secara cukup
komprehensif.
Alasan Penulis menggunakan Amerika Serikat sebagai model pembanding
terkait isu dasar penentuan sanksi dan efektifitas serta efisiensi sanksi atas kartel
adalah sebagai berikut. Pertama, hukum persaingan usaha di Amerika Serikat
44 Manatu Ohanga, op.cit.
45 OECD 2006, Hard Core Cartels – Third Report on the Implementation of the 1998
OECD Recommendation, dalam OECD Journal of Competition Law and Policy, Vol 8 no 1.
Negara-negara berkembang yang dimaksud termasuk, Amerika Serikat, Jepang, Kanada, dan Uni
Eropa.
Universitas Indonesia
25
merupakan rezim hukum persaingan usaha yang paling tua di dunia. 46 Kedua,
game theory of prisoner’s dilemma berkembang relatif pesat di Amerika Serikat
dan terbukti cukup efektif dan efisien dalam mendeteksi, menginvestigasi,
menangkap, dan menghancurkan kartel. Hal ini terbukti dari tingkat keberhasilan
yang dicapai oleh otoritas persaingan usaha Amerika Serikat, the Antitrust
Division, yaitu (i) kenaikan jumlah permohonan amnesti dari korporasi yang
diajukan kepada Antitrust Division, (ii) jumlah sanksi denda terhadap kartel
terlapor meningkat pesat,47 (iii) peningkatan jumlah denda yang didapatkan
Antitrust Division dari USD 29 juta per tahun (sebelum tahun 1997) menjadi USD
200 juta per tahun (pada tahun 1997-1998), dan menjari USD 1,1 milyar pada
tahun 1999.48 Bahkan melalui bukti-bukti yang diajukan di pengadilan Amerika
Serikat, seperti terkait kasus F. Hoffman-La Roche tentang kartel penetapan harga
46 Di Amerika Serikat, hukum persaingan usaha termaktub dalam Sherman Act yang
dilegislasi pada tahun 1890 dan Clayton Act yang dilegislasi pada tahun 1914. Sementara di Uni
Eropa, hukum persaingan usaha baru dilegislasi pada tahun 1958 dalam Treaty of Rome. Di
Kanada, hukum persaingan Usaha baru dilegislasi pada tahun 1985 dalam Competition Act. Di
Jepang, hukum persaingan usaha baru dilegislasi pada tahun 1947 dalam Antimonopoly Act.
47 Gary R. Spratling, Asisten Deputi Attorney General Antitrust Division, Deparment of
Justice Amerika Serikat, Making Companies An Offer They Shouldn't Refuse: The Antitrust
Division's Corporate Leniency Policy-An Update, dipresentasikan pada the Bar Association of the
District of Columbia's 35th Annual Symposium on Associations and Antitrust 3 (Feb. 16, 1999)/
Lihat di http:// www.usdoj.gov/atr/public/speeches/2247.pdf. (kunjungan terakhir 30 Mei 2010).
48 Scott D. Hammond (2), Direktur Criminal Enforcement Antitrust Division, Department
of Justice Amerika Serikat, Detecting and Deterring Cartel Activity Through An Effective
Leniency Program, dipresentasikan pada the International Workshop on Cartels 10 (Nov. 21-22,
2000). Lihat di http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/9928.pdf (kunjungan terakhir 30 Mei
2010).
Universitas Indonesia
26
vitamin pada tahun 1999, Pengadilan Uni Eropa dibantu untuk mendeteksi dan
membuktikan kejahatan kartel.49
1.6
Sistematika Penulisan
Dalam Bab I, Penulis ak