Hukum dan kebijakan publik dan privat

Sigit Atmo Arwendo

HUKUM DAN
KEBIJAKAN PUBLIK



Membuat kebijakan publik itu sulit?
Yang bisa diimplementasikan secara efektif
Yang bisa meningkatkan kewibawaan dan kepercayaan rakyat

kepada pemerintah
.....



Mengapa banyak peraturan daerah yang digugat untuk
dibatalkan? Juga undang-undang dan peraturan lain yang
dijudicial review?



Mengapa memutuskan kenaikan harga BBM menjadi
lebih sulit? Mengapa terjadi krisis bawang?



Mana lebih banyak hukum berhasil atau gagal mencapai
tujuan yang dimaksudkan?

Kebijakan publik = keputusan politik
yang berformat hukum?
Ex. Perdebatan tentang format hukum
RPJMD  Peraturan Kepala Daerah atau
Peraturan Daerah?

Relasi hukum dan politik

Relasi Hukum dan Politik
Hubungan law &
politics

(aspek statis)

Model otonom
Model
embedded
Model
interseksi

Hubungan lawmaking & political
order
(aspek dinamis)

Hubungan legal
discipline to
political material
(aspek
epismemologi)

Model Otonom
POLITICS

LAW

Model Embedded
POLITICS
LAW

Model Interseksi
POLITICS
LAW

Kebijakan dalam perspektif
politik dan hukum

POLITIK

KEBIJAKAN
HUKUM
[proses &
hasil
konversi]

HUKUM

General System Theory: David
Easton

Tuntutan

Dukungan

Kewenangan
Politik

Umpan-balik

Keputusan atau
Kebijakan

Li

Outputs

Inputs

Li

u
k
ng

n
a
ng

u
k
ng

n
a

ng

11

Modifikasi Model Sistem
Politik

Decisions

Government
and actionsOutputs
Decision Makers
Withinputs

Social,
Economic,
Results
Inputs
and Political
Environment

Demands
Apathy
Support

Feedback

12

Perspektif sistem atas
proses politik: Gabriel A
Almond
Environmental
Inputs
Demands

Conversion
Policy-Making
Processes

Participant

Support

Outputs into
Environment
Extractions
Distributions
Regulations
Symbols

Outcomes
Domestic and
International
Welfare and
Security

Preceding
Environmental
States

Subject

Support

Endogenous
Changes in
Environment*
Feedback loops
*Changes not caused by actions of political system itself
13

Hofferbert’s Model for Comparative
Study of Policy Formation
Formal Policy
Conversion

1

2

3

4

Governmental
Mass PoliticalInstitutions
Socio- Behavior
Historic- Economic
Composition
Geographic
Conditions

5
Elite Behavior

Policy
Output

Ekonomi

Ilmu
Politik

Kebijakan publik
dan administrasi
Analisis
Kebijakan

Studi
manajeme
n&
organisasi
Studi-studi
perumahan

Studi-studi
pendidikan

Sosiologi
Kebijakan sosial
(dan administrasi)

Studi
perkotaan

Studi-studi
kesehatan

The policy studies family

Kriminologi

Politik dan kebijakan


Apakah politik itu?
Robert Dahl: ‘power, rule and authority’
Harold Laswell: ‘shaping and sharing of power’
David Easton: ‘authoritative allocation of values’



Kebijakan merupakan jejaring proses dan
keputusan di mana masukan-masukan yang
datang dari lingkungan ke tatanan politik
dikonversi menjadi keluaran yang bersifat
otoritatif yang dirancang untuk memiliki
dampak terhadap lingkungan.

Hukum dan kebijakan
‘Transformational moment’ – nilai-nilai input
ditransformasikan menjadi outputs yang
berkategori legal, sebelum diimplementasikan ke
masyarakat dengan sarana-sarana hukum.
Masukan dan keluaran adalah (bermuatan)
nilai/norma;
 Law-in books and the law-in-action
 Yehezkel Dror, “Law as a Tool of Directed Social
Change: A Framework for Policy-making” – social
policy instruments, dan normative policy analysis


Apakah kebijakan publik?

Kebijakan = penggunaan kewenangan

Kewenangan atau
otoritas
Kekuasaan resmi (legal-formal);
 Berdayapaksa yang sedikit banyak sah –
legitimasi minimal (legal-prosedural,
substantif, instrumental);
 Yurisdiksi legal-formal;


Kewenangan publik tidak mungkin
dapat dijalankan dengan baik tanpa
dukungan dan kepercayaan publik

Beberapa definisi kebijakan



Thomas R Dye: “anything government
choose to do or not to do”
Willian Dunn: “disiplin ilmu sosial terapan
yang menggunakan berbagai metode,
argumen, dan transformasi informasi
yang relevan dalam suatu setting politik
untuk memecahkan problem
publik/kebijakan”

John Dewey: kebijakan publik


“Publik dan problem-problemnya”



Kebijakan publik membahas bagaimana problemproblem itu dikonstruksikan, didefinisikan, dan
diletakkan dalam agenda kebijakan dan agenda politik;



Kebijakan publik interaksi antara pihak pemegang
otoritas (pejabat dan institusi) dan publiknya.



Tindakan pemegang otoritas – aktif (action) dan pasif
(inaction) –berdampak dalam kehidupan publik,
direspon atau direaksi oleh publik dengan berbagai
cara.

Perlunya intervensi kebijakan


Mencegah “homo homini lupus”



Jika mekanisme alamiah, cara-cara masyarakat
sendiri justru bermasalah, seperti: tiadanya
kepastian hak, meningkatnya ketidakadilan, atau
tiadanya perlindungan bagi mereka yang lemah;



Intervensi harus mempertimbangkan: pencapaian
tujuan, efek sampingnya, biaya yang harus
ditanggung, di satu pihak oleh pemerintah, dan
individu, dunia usaha dan institusi-institusi di
pihak lain.

Kebijakan publik berfungsi




Menyediakan kerangka untuk pengekspresian
pesan-pesan politik dan pencapaian tujuantujuan sosial;
Penggunaan kebijakan sebagai instrumen
pemerintahan – ekstraktif, distributif, regulatif –
sangat sentral dalam rangka menjaga
hubungan-hubungan sosial, ekonomi, politik:
Antara negara dan warga negara
Antara penyelenggara dan pengguna layanan-layanan
dsb

`

28

Konteks dan Aktor Kebijakan

Hogwood and Peters
Policies do not develop in a vacuum, but
are adopted in a crowded policy space
that leaves little space for policy
innovation

Negara, Pasar, Civil Society


Negara mencakup wilayah interaksi di mana paksaan
politik, bahkan kalau perlu penggunaan kekerasan,
diterima dan diabsahkan;



Pasar adalah wilayah di mana warga masyarakat
mengejar penguasaan sumber daya material dan nonmaterial (jasa) melalui proses-proses produksi dan
pertukaran-pertukaran;



Sebutan ‘masyarakat sipil’ untuk menunjuk prosesproses interaksi di luar ranah negara dan pasar, di mana
nilai-nilai diciptakan, dikembangkan, dan dirawat,
bahkan seringkali menuntut kesediaan berkorban.

Peran Negara dan Konteksnya
K
S
A
S
I
AT AL
R
K OB
O L
M
E IG
D

•
•
•
•
•

Akuntabilitas
Responsivitas
Responsibilitas
Partisipasi
Keadilan

NEGARA

BIROKRASI

MASYARAKAT SIPIL
[Warga Negara/Pemilih]

AP
G ITA
LO L
B ISM
AL
E

•Efisiensi;
•Privatisasi;
•Reinvent-Government
•NPM

PASAR

[Konsumen]

NEGARA

Agen-agen publik
formal

nonprovit

informal

provit
Publik

LSM/ORMAS

Privat

Organisasi sukarela
Nonprovit

KOMUNITAS

Rumah tangga, keluarga
Ketetanggaan, dst

PASAR
Usaha-usaha swasta

Aktor dan Institusi dalam
Proses Kebijakan
Or
ga
nis
m
as
la al
a
id
d ion
i
s at
ala
a
s
m
ni tern
a
ma
g In
r
O m
Aktor Kebijakan
sy
ar
e
t
s
ak
Si
at

Organisasi kenegaraan

35

Aktor dalam Proses
Kebijakan


Pejabat-pejabat yang dipilih: eksekutif,
legislatif



Pejabat-pejabat yang diangkat;



Kelompok-kelompok kepentingan



Organisasi-organisasi penelitian dan
pengkajian



Mass media
36

NEO-LIBERALISME
 Homo Economicus [ekonomi motif tunggal hubungan antarmanusia]
 Free Capital Movement
Newly-made
Rules
• WTO
• GATTS
• TRIPs
• TRIMs

APA
Praktik Bisnis
Trans-nasional

GLOBALISASI

BAGAIMANA Advertisment
Konsumerisme/
Ideologi
• Brand
• Logo
• Labeling

SIAPA
Perusahaan
Trans-nasional
World Bank, IMF, IFIs, MDBs

Market
Power

Deregulasi
Liberalisasi
Privatisasi
Kebijakan
Publik

Gaya Hidup Global
Identitas Global
Kultur Global

Provision of Public Needs—
Our Shared Life

State
Power

Community
Power

Pilihan
Individual

Manajemen publik
Tak semata-mata bisa dipahami sebagai
berkaitan dengan struktur-struktur –
pendelegasian dan kontrol kewenangan secara
resmi dan kaku – melainkan juga perlu dipahami
 Sebagai kiat, keterampilan (craft) – kinerja
individu-individu untuk menjalankan peranperan manajerial – serta
 Sebagai institusi-institusi, yaitu bagaimana
dan atas nilai-nilai apa para pejabat publik
berkiat.


Francis Fukuyama: “tidak ada ilmu
administrasi negara” (no science of
public administration). Yang ada
adalah art!

Bagaimana mempelajari
kebijakan publik?

Teori-teori policy cycle



Policy cycle: model penyederhanaan proses
kebijakan;
Tahap-tahapan policy cycle
Agenda-setting: pengakuan masalah dan seleksi

issue
Formulasi kebijakan dan pembuatan keputusan
(policy formulation and decision making);
Implementasi;
Evaluasi dan terminasi

The Stages and Fields of Public Policy
Agenda setting
Policy
formulation
Policy design

Policy

Process and
subsystems

Policy adoption
Actors & institutions
Policy
implementation

Implementation
Policy evaluation

Policy evaluation

Agenda setting






Pembuatan kebijakan berawal dari
pengakuan adanya sebuah masalah
kebijakan;
Pengakuan terhadap masalah itu
mensyaratkan adanya masalah sosial yang
didefinisikan sedemikian rupa dan
memerlukan campur tangan negara yang
harus dinyatakan;
Masalah tersebut harus diagendakan untuk
dipertimbangkan secara serius tindakan
publiknya (agenda setting).

Agenda setting …




Agenda setting merupakan hasil dari proses
menyeleksi di antara berbagai macam
permasalahan dan issue;
Kalau begitu, bagaimana agenda setting itu
muncul? Apa yang dipahami sebagai
problem kebijakan? Bagaimana dan kapan
permasalahan kebijakan menjadi agenda
(formal) pemerintah? Mengapa
permasalahan lain disingkirkan dari
agenda?

Dalam masyarakat demokratis


Pengakuan masalah dan pendefinisian masalah sebagian
besar terjadi di ranah publik, di media atau sekurangnya
dalam domein-spesifik komunitas profesional, sehingga
agenda setting yang aktual ditandai oleh pola-pola
komposisi aktor dan peran publik yang berbeda:
Pola outside-initiation – tekanan sosial ke pemerintah
Pola inside-initiation
Mobilization – pemerintah mencari setelah ada gagasan yang

dirumuskan tanpa melibatkan aktor-aktor di luar
Consolidation – aktor-aktor negara menginisiasi issu di mana

dukungan publik sudah tinggi

Tingkat rasionalitas agenda?


Bagaimana berbagai variabel – aktor-aktor, institusi,
gagasan, dan kondisi material – saling berinteraksi
sangat dipengaruhi oleh situasi-situasi spesifik –
kadang-kadang memaksa pemerintah mengadopsi
kebijakan yang bertentangan dengan ukuranukuran yang diperkenalkan sebelumnya



Tiga arus: policy stream (solusi-solusi), politics
stream (sentimen publik, pergantian pemerintahan,
dsb), dan problem stream (persepsi tentang
masalah) saling berinteraksi

Aktivitas dan elemen polciy
making
AKTIVITAS
Riset (policy science)
Analisis kebijakan

Pengambilan
keputusan kebijakan
dan implementasi

ELEMEN UTAMA
Rasionalitas analitik
Konflik nilai dan resolusi

Faktor-faktor birokrasi

(TEORI-TEORI)

Formulasi kebijakan & pembuatan
keputusan


Problem-problem yang diekspresikan, tuntutan, dan
proposal akan ditransformasikan menjadi programprogram pemerintah;



Formulasi dan adopsi kebijakan mencakup perumusan
tujuan-tujuan – apa yang ingin dicapai dengan kebijakan
– dan mempertimbangkan berbagai alternatif tindakan
yang berbeda-beda



Selain ada beberapa pendekatan untuk memahami
proses ini – intermediasi kepentingan pluralistik,
korporatis, inkremental, dll – juga ada upaya-upaya
menyediakan techniques and tools agar pembuatan
keputusan makin rasional

Proses pembuatan keputusan


Pembuatan keputusan (seringkali) tidak
sekadar mencakup kegiatan menghimpun
informasi dan mengolahnya (analisis),
melainkan juga harus menyelesaikan
konflik di dalam dan di antara aktor-aktor
publik dan privat, serta departemendepartemen pemerintahan

Jejaring kebijakan (policy
network)


Jejaring kebijakan pada umumnya ditandai oleh
hubungan-hubungan yang nonhierarkhis, horizontal,
antaraktor-aktor di dalam jejaring; terjadi
pertukaran (exchange) dan upaya saling membantu
‘secara tersembunyi’ (diffuse reciprocity);



Sebuah subsistem kebijakan seringkali mencakup
lebih dari satu jejaring. Antarjejaring (atau koalisi
advokasi) saling bersaing untuk mendominasi
domein kebijakan masing-masing. Perubahan
nomenklatur – network?

Adopsi kebijakan


Di antara beberapa opsi kebijakan mana
yang diadopsi?
Kelayakan opsi-opsi kebijakan disederhanakan

melalui parameter-parameter dasar yang
substansial. Sejumlah kebijakan disingkirkan
karena kekurangan sumber daya – bukan
semata-mata dalam pengertian ekonomi, tapi
juga dukungan politik;
Alokasi kompetensi di antara aktor yang berbeda
memainkan peran krusial dalam pembuatan
keputusan


Formulasi kebijakan = proses sosial yang

Implementasi kebijakan




Tidak sepenuhnya ada jaminan tindakan di
lapangan akan secara ketat mengikuti
tujuan dan sasaran yang ditetapkan
pembuat kebijakan;
Implementasi kebijakan: “apa yang terjadi
di antara penetapan keputusan pemerintah
untuk melakukan sesuatu, atau tidak
melakukan sesuatu, dan hasil akhir
(ultimate impact) di dalam praktik (the
world of action) – O’Toole

Implementasi kebijakan




Implementasi merupakan tahapan kritis,
bagaimana tindakan politis dan
administratif di garis depan dapat benarbenar dapat dikendalikan oleh tujuan,
program, hukum, dan sebagainya;
Kebijakan dan apa yang dihajatkan
sebelumnya sangat sering diubah atau
didistorsikan di lapangan; pelaksanaannya
ditunda atau bahkan dihalang-halangi
seluruhnya

Elemen proses implementasi


Detail spesifikasi program – bagaimana dan melalui
agen/organisasi mana seharusnya program
dieksekusi? Bagaimana seharusnya
hukum/program diinterpretasi?



Alokasi sumber daya – bagaimana anggaran
didistribusi? Personel mana yang akan
mengeksekusi program? Unit organisasi mana yang
akan ditugasi?



Keputusan-keputusan – bagaimana keputusan
untuk setiap kasus akan ditentukan?

Top-down dan bottom-up






Awal studi implementasi dipahami sebagai proses yang
hierarkhis, top-down, sekurangnya sebagai standar
pengukuran normatif untuk menguji hasil implementasi;
Bukti-bukti empiris kurang menunjukan bahwa
implementasi merupakan jalinan tindakan hierarkhis yang
diarahkan secara langsung dari pusat hingga ke
pelaksanaan di lapangan;
Studi bottom-up mengkaji (i) peran agen dan personel
dalam menentukan hasil kebijakan sesungguhnya:
bagaimana mengatasi berbagai tuntutan terkait kebijakan,
(ii) hasil implementasi adalah produk interaksi antaraktoraktor dan program-program lain, (iii) pengakuan atas
luasnya kaitan dan jejaring antarbanyak aktor melintasi
garis formulasi implementasi/kebijakan

Evaluasi dan terminasi


Pembuatan kebijakan mengandaikan kontribusi
pemecahan masalah atau sedikitnya mengurangi
tumpukan masalah;



Fokus studi evaluasi adalah hasil kebijakan – hasil
yang dikehendaki maupun konsekuensi yang tak
dikehendaki;



Terminasi kebijakan – problem kebijakan sudah
teratasi atau diakui tidak efektif menangani tujuan
kebijakan? Umumnya: karena anggaran atau
pergantian pemerintahan …

Banyak kritik tapi tetap penting


Policy-cycle secara implisit didasarkan perspektif top-down,
pembuatan kebijakan dibingkai secara hierarkhis



Interaksi di antara berbagai program, hukum, norma, serta
implementasi dan evaluasi yang paralel kurang diperhatikan



Kerangka kerja policy cycle terlalu menyederhanakan dan
tak memberi gambaran realistis? Interaksi antara aktivitas
kebijakan yang terkait pada peringkat dan arena yang
berbeda?



Kebijakan senantiasa diperdebatkan, diimplementasikan,
ditegakkan, dan dievaluasi

 Bagaimana menyejahterakan
masyarakat?
 Melalui pembangunan
berkesinambungan?

antropos

ethnos

oikos

tekne

Field of policy
study
Policy and politics

Representative
research
questions

Representative
conceptual
framework

Methodological
approach &
examples

Representative
disciplines
Political science

Policy process
Policy analysis

Political science
Economics
Public administration
Policy-specific subfields

Policy evaluation

Political science
Economics
Public administration
Policy-specific subfields

Policy design

Political science
Philosophy/theory
Sociology

Policy makers &
policymaking
institutions

Political science
Economics
Public administration

Policy
implementation

Political science
Economics
Public administration
Policy-specific subfields