BAB I. PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah - Program Legislasi Daerah Dan Implementasinya Dalam Pembentukan Peraturan Daerah Inisiatif DPRD Di Kabupaten Sukoharjo

BAB I. PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Pemikiran mengenai otonomi dan desentralisasi pemerintahan daerah dalam kerangka Negara Republik Indonesia, selalu menarik untuk dikaji. Konsensus yang dicapai oleh para the founding fathers, sangat bijaksana yaitu

  membangun persatuan dan kesatuan bangsa dengan bingkai 1nstru kesatuan melalui asas desentralisasi dan otonomi daerah sebagai perekatnya. Desentralisasi akan didapat apabila kewenangan mengatur dan mengurus penyelenggaraan pemerintah tidak dilakukan semata-mata oleh pemerintahan pusat (central

  

government ), melainkan juga oleh kesatuan-kesatuan pemerintahan yang lebih

  rendah yang mandiri (zelftanding), bersifat otonomi (1nstrument1 maupun gingat kondisi geografis Indonesia yang begitu luas dengan segala kemajemukannya menyebabkan tuntutan kebutuhan untuk mengakomodasikannya dalam penerapan desentralisasi dan otonomi daerah merupakan tuntutan mutlak.

  Otonomi daerah merupakan salah satu bentuk nyata dari praktek demokrasi di Indonesia. Dalam tataran masyarakat, demokrasi berbicara tentang kebebasan individu dan kelompok di dalam masyarakat sedangkan dalam tataran hubungan pusat dan daerah , demokrasi menuntut adanya kebebasan daerah untuk mengatur dirinya sendiri (otonomi daerah). Dalam tataran masyarakat, kebebasan individu dan kelompok perlu ada agar kemajuan individu 1nst dicapai di samping sebagai cara antisipasi terhadap kemungkinan pelanggaran hak-hak dan kepentingan masyarakat oleh Negara (Mawasdi Rauf, 2005 : 159).

  Sejak terjadi krisis multidimensi di penghujung tahun 1998, banyak kalangan mulai mempertanyakan dan memperdebatkan 1nstru kesatuan yang sentralistik di bawah kendali pemerintah orde baru. Pasca jatuhnya orde baru muncul fenomena memprihatinkan berupa berkembang dan menguatnya konflik- konflik 1nstr di berbagai wilayah di Indonesia, baik itu berbasis suku, agama, kepada rakyat Indonesia, namun di sisi lain justru terkuat pula kerapuhan proses Nation-building Indonesia.

  Pola sentralis yang dilaksanakan oleh pemerintah orde baru, mulai kehilangan legitimasinya. Dalam pelaksanaan pola pemerintahan sentralistis ini, di semua bidang kehidupan berbangsa dan bernegara diatur secara sentral dari pusat pemerintahan yakni di Jakarta. Daerah hanya bersifat pasif, kemajuan daerah sangat bergantung pada pemerintah pusat. Pelaksanaan politik sentralisasi yang sangat menyolok terlihat pada bidang ekonomi. Ini terlihat dari sebagian besar kekayaan dari daerah-daerah diangkut ke pusat.

  Secara filosofis ideologis, otonomi daerah dapat dipandang sebagai suatu mekanisme yang memungkinkan tumbuhnya partisipasi yang luas bagi masyarakat dan mendorong agar daerah mampu membuat keputusan secara mandiri tanpa harus bergantung pada kebijakan pemerintah pusat. Secara prinsip, tujuan utama otonomi daerah adalah mendekatkan pemerintah kepada masyarakat yang dilayani, sehingga pelayanan kepada masyarakat lebih baik dan 2nstrum masyarakat kepada pemerintah menjadi lebih kuat dan nyata.

  Para pakar baik dari bidang hukum maupun bidang aministrasi Negara menengarai bahwa kebijaksanaan otonomi daerah terkesan tidak lebih dari nuansa politis yang melatar belakangi kepentingan pihak-pihak yang berkuasa. Secara sekilas, gejala tersebut dapat dilihat dari kebijaksanaan desentralisasi yang ditempatkan di Indonesia pada jaman 2nstrume sampai pada jaman pemerintahan Orde Baru. Kesan ini terus membayangi serial produk serta kebijakan yang lahir.

  Sebagai gambaran sejak merdekanya bangsa kita pada tahun 1945 sudah lebih enam Undang-Undang tentang Pemerintah Daerah ditambah dengan sebuah Penetapan Presiden (Penpres) telah ditetapkan. Masing-masing mempunyai substansi dan pendekatan yang berbeda satu dengan yang lainnya. Akan tetapi, pengalaman menunjukkan bahwa setelah beberapa waktu dijalankan, setiap peraturan tersebut harus diganti dengan dasar ketidakpuasan terhadap peraturan- peraturan tersebut, serta anggapan substansi dari peraturan-peraturan tersebut

  Perubahan undang-undang Pemerintahan daerah yang lebih dari enam kali dilakukan tersebut dapat dilihat sebagai kondisi ketidakstabilan politik perundang- undangan di bidang otonomi daerah.Namun demikian, hal ini bukan berarti bahwa tiap peraturan perundang-undangan harus selalu everlasting. Berkaitan dengan hal ini, Undang-Undang sebagai suatu produk hukum adalah subject to change. Artinya, apabila dirasakan setelah tidak sesuai dan tidak lagi mampu untuk mengakomodasikan kebutuhan-kebutuhan riil yang hidup di masyarakat, maka suatu undang-undang dapat segera diamandemenkan, bahkan apabila perlu amandemen tersebut dapat dilakukan sesering mungkin. Hal ini secara positif dapat dilihat sebagai pencerminan adanya lembaga 3nstrument3 yang 3nstrument terhadap perubahan 3nstru yang terjadi dalam masyarakat.

  Frekuensi perubahan undang-undang ini memang cukup tinggi, bahkan dikatakan memegang rekor dalam hal kuantitas perubahan. Perkembangan ini jika ditinjau dari sisi positif mungkin menandakan bahwa diskusus mengenai Otomotif Daerah terus berkembang dan berusaha memenuhi perkembangan yang terjadi. Akan tetapi apabila substansi perubahan tersebut dikaji lebih lanjut maka akan

• nilai 3nstrumen dan empiris yang ada selama ini tidak cukup memberikan pedoman yang jelas bagi kebijakan Otonomi Daerah. Sehingga nuansa politis selalu dapat memegang peranan penting dibandingkan dengan nuansa teoritis 3nstrumen, dan menimbulkan efek bahwa Indonesia berada (Moh.Mahfud MD, 1999:71).

  Seiring dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, telah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintah diluar yang menjadi urusan pemerintah daerah. Pemerintah daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk member pelayanan, peningkatan

  Penyelenggaraan desentralisasi mensyaratkan pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Pembagian urusan pemerintahan didasarkan pada pemikiran bahwa selalu terdapat berbagai urusan pemerintahan yang sepenuhnya tetap menjadi kewenangan pemerintah. Urusan pemerintahan tersebut menyangkut terjaminnya kelangsungan hidup bangsa dan 4nstru secara keseluruhan.

  Secara eksplisit, dalam pasal 10 ayat (1) Undang-Undang tersebut aerah menyelenggarakan urusan Pemerintahan yang oleh Undang- Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi : a. politik luar negeri;

  b. pertahanan; c. keamanan; d. yustisi; e. moneter dan 4nstru Sehubungan dengan hal tersebut, maka dapat dikatakan bahwa kewenangan Pemerintah Daerah adalah sisa kewenangan sebagai mana diatur dalam Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Jo. Undang-Undang Nomor 12 tahun 2008 tentang Pemerintah Daerah, sedangkan dalam Pasal yang sama ayat meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan

  Agar penyelenggaraan berbagai urusan pemerintah daerah dapat berjalan secara efektif sejalan dengan kepentingan masyarakat dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maka pengaturannya wajib dituangkan dalam peraturan daerah.

  Peraturan daerah adalah salah satu bentuk peraturan perundang-undangan nasional yang memiliki landasan konstitusional dan landasan yuridis yang sangat kuat, ditandai dengan diaturnya kedudukan peraturan daerah tersebut dalam UUD Negara Republik Indonesia 1945 Pasal 18 ayat (6), Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan sebagaimana telah diubah dengan Nomor 12 Tahun 2011 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan. Selain itu terkait dengan pelaksanaan wewenang dan tugas DPRD dalam membentuk peraturan daerah adalah mengacu pada ketentuan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

  Seiring dengan terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 53 Tahun 2011 tentang pembentukan produk hukum daerah maka setiap pembentukan peraturan daerah propinsi dan peraturan daerah kabupaten/kota wajib dituangkan dalam program legislasi daerah (PROLEGDA) yang merupakan 5nstrument perencanaan program pembentukan perda yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. DPRD dengan kewenangan yang dimilikinya sebagai pelaksana fungsi legislasi tentu saja dituntut untuk lebih siap dalam melaksanakan amanat. Permendagri Nomor 53 Tahun 2011 terkait dengan program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah.

  Kabupaten Sukoharjo sebagai salah satu daerah otonom cukup dinamis saat ini tampak bahwa peran DPRD dalam menginisiasi munculnya peraturan- peraturan daeah cukup intensif, namun juga tidak lepas dari permasalahan yang dihadapinya.

  Berdasarkan uraian tersebut di atas, penulis tertarik untuk melakukan penelitian tentang Program Legislasi Daerah dan Implementasinya dalam Pembentukan Peraturan Daerah Inisiatif DPRD di Kabupaten Sukoharjo.

B. Rumusan Masalah

  Berdasarkan uraian dalam latar belakang di atas, penulis menyusun sebuah rumusan masalah untuk dikaji dalam pembahasan. Adapun rumusan masalah yang akan dibahas dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:

  1. Bagaimanakah program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah inisiatif DPRD di Kabupaten Sukoharjo?

  2. Hambatan apa saja yang timbul dalam program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah inisiatif DPRD di Kabupaten Sukoharjo dan bagaimana cara mengatasinya?

C. Tujuan Penelitian

  Suatu penelitian harus mempunyai tujuan yang jelas sehingga dapat memberikan arah dalam pelaksanaan penelitian tersebut. Adapun tujuan yang ingin dicapai melalui penelitian ini adalah :

  1. Tujuan Obyektif

  a. Untuk mengetahui program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah inisiatif DPRD di Kabupaten Sukoharjo.

  b. Untuk mengetahui permasalahan yang timbul terkait dengan program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah inisiatif DPRD di Kabupaten Sukoharjo serta untuk mengetahui cara penyelesaian terhadap permasalahan-permasalahan yang timbul tersebut.

  2. Tujuan Subyektif

  a. Untuk memperoleh data-data dan informasi yang dibutuhkan terkait penyelesaian skripsi sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar kesarjanaan di bidang ilmu hukum pada Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta.

  b. Untuk menambah dan memperluas wawasan penulis dalam menerapkan teori-teori dan pengetahuan yang telah diperoleh serta dapat memberikan manfaat baik bagi penulis sendiri maupun masyarakat pada umumnya.

D. Manfaat Penelitian

  Adapun manfaat yang diperoleh dari penulisan hukum ini adalah sebagai berikut :

  1. Manfaat Teoritis

  a. Penelitian ini diharapkan membawa manfaat untuk mengembangkan ilmu pengetahuan dalam Hukum Tata Negara khususnya dalam memberikan sumbangan ilmu berkaitan dengan program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah.

  b. Penelitian ini diharapkan membawa manfaat untuk dapat memperkaya referensi dan literatur dalam dunia kepustakaan, khususnya mengenai program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah inisiatif DPRD di Kabupaten Sukoharjo.

  c. Penelitian ini diharapkan membawa manfaat untuk dapat dipakai sebagai acuan terhadap penelitian-penelitian sejenis untuk tahap berikutnya.

  2. Manfaat Praktis

  a. Memberikan sumbangan pemikiran untuk program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah sekaligus mengetahui kemampuan penulis dalam menerapkan ilmu yang diperoleh selama kuliah.

  b. Penelitian ini dapat memberikan informasi secara tertulis maupun sebagai referensi mengenai program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah inisiatif DPRD di Kabupaten Sukoharjo.

E. Metode Penelitian

  Metode penelitian akan sangat mempengaruhi perolehan bahan hukum dalam penelitian yang bersangkutan untuk selanjutnya dapat diolah dan dikembangkan secara optimal sesuai dengan metode ilmiah demi tercapainya tujuan penelitian yang dirumuskan. Menurut Peter Mahmud Marzuki, penelitian hukum, maupun doktrin-doktrin hukum guna menjawab isu hukum yang dihadapi (Peter Mahmud Marzuki, 2010: 35).

  Menurut Soerjono Soekanto, penelitian hukum merupakan suatu kegiatan ilmiah yang didasarkan pada metode, sistematika dan pemikiran tertentu, yang bertujuan untuk mempelajari satu atau beberapa gejala hukum tertentu dengan jalan menganalisanya. Kecuali itu, maka juga diadakan pemeriksaan yang mendalam terhadap fakta hukum tersebut, untuk kemudian mengusahakan suatu pemecahan atas permasalahan-permasalahan yang timbul dalam gejala yang bersangkutan ( Soerjono Soekanto 2007: 43).

  Agar suatu penelitian ilmiah dapat dilaksanakan dengan baik maka diperlukan suatu metode penelitian yang tepat. Metode penelitian yang digunakan oleh penulis dalam penulisan hukum ini adalah sebagai berikut:

  1. Jenis Penelitian Jenis Penelitian yang penulis pergunakan yaitu jenis penelitian empiris.

  Dengan melakukan pengkajian dan pengolahan terhadap data penelitian dengan bertitik tolak pada aspek hukum 8nstrumen disertai dengan kajian teoritis hukum serta didukung oleh fakta-fakta empiris yang ada di lapangan.

  2. Sifat Penelitian Ditinjau dari sifatnya, penelitian ini bersifat penelitian deskriptif dimana penulis berkeinginan untuk memberikan gambaran maupun pemaparan mengenai obyek penelitian yang penulis kaji yaitu mengenai program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah inisiatif DPRD di Kabupaten Sukoharjo.

  3. Pendekatan Penelitian Pendekatan penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan kualitatif yakni suatu metode penelitian yang menghasilkan data deskriptif analitis yaitu apa yang dinyatakan oleh responden secara tertulis atau lisan dan juga perilakunya yang nyata, yang diteliti dan dipelajari sebagai

  4. Lokasi Penelitian Penelitian ini dilakukan di Kantor Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

  (DPRD) Kabupaten Sukoharjo yang beralamat di Jl. Veteran No. 6 Sukoharjo, Jawa Tengah, 57511. Alasan memilih lokasi penelitian tersebut dikarenakan Kabupaten Sukoharjo merupakan daerah otonom yang produktivitas perda inisiatifnya cukup tinggi, serta tertarik untuk meneliti lebih lanjut mengenai program legislasi daerah dengan mengkaji permasalahan yang timbul dalam implementasi pembentukan perda inisiatif DPRD dan cara penyelesaiannya di Kabupaten Sukoharjo.

  5. Jenis Data dan Sumber Data Penelitian Jenis data yang penulis pergunakan dalam penelitian ini meliputi :

  a. Data Primer Data Primer merupakan data yang diperoleh terutama dari hasil penelitian empiris yang dilaksanakan. Dalam penelitian ini data diperoleh dari Kantor Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kabupaten Sukoharjo serta pihak-pihak terkait.

  b. Data Sekunder Data Sekunder merupakan data yang diperoleh dari bahan-bahan kepustakaan tentang (1) Pemerintahan Daerah dan Otonomi Daerah; (2)

  Peraturan yang mencakup tentang DPRD dan pembentukan produk hukum daerah; (3) jurnal; (4) artikel; (5) media massa; dan (6) bahan dari internet serta sumber lain yang berkaitan dengan program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah yang penulis kaji Adapun untuk sumber data penelitian, penulis menggunakan sumber data sebagai berikut : a. Sumber data Primer

  Sumber data yang penulis peroleh secara langsung dari sumber pertama yaitu wawancara dengan pihak terkait yang diteliti melalui penelitian yang dilakukan. Dalam hal ini sumber data primer merupakan undangan DPRD Kab. Sukoharjo), Bapak Purwadi, SE, MM (Anggota Badan Legislasi Daerah DPRD Kab. Sukoharjo), Bapak Sumarno Budi Pramono, S.Pd,M.Si ( Anggota Komisi IV DPRD Kab. Sukoharjo), Bapak Agus Sumantri, SH, SpN,MM ( Anggota Badan Legislasi Daerah DPRD Kab. Sukoharjo).

  b. Sumber data Sekunder Sumber data sekunder berupa data yang diperoleh dari bahan-bahan kepustakaan, literatur, peraturan perundang-undangan, jurnal, makalah, artikel, media massa, bahan dari internet serta sumber lain yang berkaitan dengan masalah yang penulis kaji yang mendukung data primer. Sumber data sekunder dalam penelitian ini meliputi : 1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; 2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Jo. Undang-Undang Nomor

  12 Tahun 2008 tentang Pemerintah Daerah; 3) Undang-Undang Nomor

  27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah;

  4) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;

  5) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 53 Tahun 2011 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah;

  6) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Sukoharjo Nomor: 170/07/DPRD/III/2010.

  6. Teknik Pengumpulan Data Teknik pengumpulan data merupakan cara yang dipergunakan untuk memperoleh data yang berkaitan dengan masalah yang diteliti. Teknik pengumpulan data yang penulis pergunakan yaitu :

  a. Studi lapangan Studi lapangan berupa penulis langsung menuju ke obyek penelitian informasi yang lebih mendalam mengenai pokok masalah yang penulis teliti.

  b. Studi kepustakaan Studi kepustakaan diperlukan guna memperoleh landasan teori yang berkaitan dengan penelitian untuk melakukan kajian lebih lanjut. Studi kepustakan diperoleh dari bahan hukum yang berupa buku-buku, literatur, peraturan perundang-undangan, jurnal, makalah, artikel, media massa, bahan dari internet serta sumber lain yang berkaitan denga masalah yang diteliti.

  7. Teknik Analisis Data Teknik analisis data dalam suatu penelitian dipergunakan untuk menguraikan dan memecahkan permasalah yang diteliti berdasar data-data yang telah dikumpulkan. Dalam penelitian ini penulis menggunakan teknik analisis kualitatif. Menurut HB. Soetopo ada 3 (tiga) tahap analisis data yaitu reduksi data, penyajian data, dan menarik kesimpulan. Model analisis seperti ini dilakukan dalam suatu proses yang bertahap, sehingga data yang terkumpul saling berhubungan dengan satu sama lain dan akan mendukung penyusunan laporan penelitian ( HB. Soetopo, 2002 : 35-37 ).

  Tiga tahap tersebut yaitu :

  a. Reduksi data Merupakan kegiatan yang bertujuan untuk mempertegas, memperpendek, membuat fokus, membuang hal-hal yang tidak penting yang muncul dari catatan dan pengumpulan data lalu mengatur sedemikian rupa sehingga didapat sebuah kesimpulan.

  b. Penyajian data Dari sekumpulan data yang diperoleh memungkinkan kesimpulan penelitian dapat diperoleh dalam berbagai bentuk seperti bentuk matrik, gambar ataupun 11nstr dan lain sebagainya.

  c. Menarik kesimpulan

  Upaya menarik kesimpulan dari semua hal yang terdapat dalam reduksi dan sajian data, dimana sebelumnya data diuji likuiditasnya agar kesimpulannya menjadi lebih kuat ( HB. Soetopo, 2002 : 96 ).

F. Sistematika Penelitian

  Sistematika penulisan memberikan gambaran secara menyeluruh mengenai isi penulisan hukum yang sesuai dengan aturan dalam penelitian hukum serta dapat mempermudah pemahaman mengenai seluruh isi penulisan hukum ini. Oleh karena itu, penulis menjabarkannya dalam sistematika penulisan hokum yang terdiri dari 4 (empat) bab dan dalam tiap-tiap bab terbagi dalam sub-sub bagian sehingga dapat memudahkan pemahaman terhadap keseluruhan hasil penelitian. Adapun sistematika penulisan hukum ini adalah sebagai berikut :

  BAB I : PENDAHULUAN Dalam bab ini menguraikan mengenai latar belakang masalah, rumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, metode penelitian, dan sistematika penulisan hukum.

  BAB II : TINJAUAN PUSTAKA Bab kedua membahas mengenai kerangka teori dan kerangka pemikiran. Kerangka teoritis yang mendasari penulisan ini adalah tinjauan tentang Pemerintahan Daerah, tinjauan tentang Otonomi Daerah, tinjauan tentang Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), tinjauan tentang Prolegnas dan Prolegda, serta tinjauan tentang Peraturan Daerah, Kerangka pemikiran berisi alur pemikiran yang hendak ditempuh penulis yang dituangkan dalam bentuk skema/bagan.

  BAB III : HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN Pada bab ini penulis akan mengkaji dari hasil penelitian dan membahas mengenai kewenangan DPRD dalam program legislasi daerah dan implementasinya dalam pembentukan peraturan daerah inisiatif DPRD di Kabupaten Sukoharjo.

  Di akhir bab penulis akan mengemukakan kesimpulan dari penelitian yang telah penulis lakukan serta saran dari hasil penelitian. DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN