Reformasi dalam Governance dan Birokrasi
Reformasi dalam Governance dan Birokrasi Asumsi Neoliberal, kebijakan Dorongan Pasar
(Market-Driven) dan Prinsip-Prinsip Neo-Manajerial Studi Kasus Singapura
(Disusun Untuk Memenuhi Tugas Mata Kuliah Sistem Ekonomi Semester 6 Tahun Pelajaran 20142015)
Disusun Oleh :
AISYAH FITRIYANI NIM : 5553120662
KELAS: 6 B
JURUSAN ILMU EKONOMI PEMBANGUNAN
FAKULTAS EKONOMI DAN BISNIS
UNIVERSITAS NEGERI SULTAN AGENG TIRTAYASA
SERANG-BANTEN
2015
Konsep good governance yang dianjurkan oleh lembaga-lembaga donor internasional
yaitu World Bank, International Monetary Fund (IMF) dan Amerika Serikat terus mengalami
perubahan sejalan dengan makna “globalisasi” yang telah meluas ke berbagai aspek, termasuk
reformasi dalam governance, administrasi dan birokrasi yang didasarkan pada asumsi neoliberalisme dan kebijakan berorientasi pasar (market-driven).
Dalam mempelajari transformasi berorientasi bisnis kepemerintahan dan birokrasi ini,
Singapura memiliki keunikan tertentu. Pertama, meskipun Singapura mewarisi model Inggris
yang memiliki governance relatif sama dengan negara persemakmuran lainnya, namun sistem
pemerintahannya telah dikenal secara luas dalam masalah efisiensi dan kompetensi terutama
peranannya dalam kinerja terhadap perekonomian. Kedua, sementara sebagian besar negara
mengadopsi reformasi tersebut karena adanya dugaan inefisiensi dan mismanagement dalam tata
kelola sektor publik. Namun pemerintah Singapura telah mengadopsi reformasi tersebut
meskipun efisiensi dan sektor publik yang dikelolanya cukup baik. Singapura merupakan negara
kota kecil dengan luas tanah 647,5 km2 dengan penduduk sekitar 4,16 juta jiwa. Komposisi
etnisnya campuran dan termasuk China (76,8 persen), Melayu (13,9 persen), India (7,9 persen)
dan kelompok minoritas lainnya (1,4 persen). Setelah mendapatkan otonomi dari pemerintahan
kolonial Inggris (1819-1959), Singapura mengadopsi bentuk pemerintahan parlementer dibawah
People’s Action Party (PAP). PAP sendiri telah memerintahkan negara itu sejak tahun 1959
dengan mayoritas mutlak (umumnya 92-97 persen kursi parlemen) dalam legislatif unikameral.
Sejak tahun 1959 PAP telah memimpin pembentukan “development state” yang umumnya
memberikan penekanan berlebihan terhadap negara berkaitan dengan kepemilikan dan kontrol
ekonomi terhadap pembangunan ekonomi nasional. Dalam konteks unik yang ada di Singapura,
dimana sektor swasta domestik relatif lemah, negara dan birokrasi yang menjadi aktor utama
dalam mendorong pertumbuhan ekonomi, investasi swasta, membangun infrastruktur,
memberikan berbagai layanan dan sebagainya.
Dalam rangka mencapai tujuan berbagai perkembangan tersebut, pemerintah menetapkan
serangkaian pembangunan institusi yang terkait atau perusahaan yang dimiliki, dikelola atau
diawasi oleh negara. Contohnya BUMN, termasuk penciptaan Dewan Perumahan dan
Pembangunan (HDB) tahun 1960, Dewan Pengembangan Ekonomi (EDB) pada tahun 1961,
Publik Utilities Board (PUB) pada tahun 1963, Pelabuhan Singapura Authority (PSA) pada tahun
1964, Jurong Town Corporation (JTC) dan Bank Pembangunan Singapura (DBS) pada tahun
1968, dan otoritas Telekomunikasi Singapura (TAS) pada tahun 1974 (Low dan Haggard, 2000).
Selain itu sebagai tambahan, pemerintah Singapura menciptakan Temasek Holdings Ltd pada
tahun 1974. Lembaga utama tersebut memiliki kontrol atas perusahaan pemerintah yang
mendominasi sektor korporasi negara. Selanjutnya, menyumbang sekitar 10 persen dari total
output Singapura dan 25 persen dari kapitalisasi pasar saham lokal dan merupakan keterlibatan
pemerintah ekspansif dalam perekonomian nasional (Haggard, 2000). Ruang lingkup yang luas
dari lembaga ini menunjukkan keterlibatan aktif pemerintah dalam pembangunan ekonomi
dibawah PAP selama lebih dari empat dekade.
Dalam melaksanakan agenda pembangunan, pemerintah menjamin munculnya sebuah
birokrasi yang efisien, teknokratis dan managerialist birokrasi yang diberdayakan untuk
mengatur sistem pasar dan merupakan fitur lain perkembangan negara Singapura (Lee, 2001).
Namun menurut Low (2000), Singapura mengandalkan kemitraan antara birokrasi ekonomi dan
perusahaan-perusahaan transnasional daripada sektor swasta atau modal domestik yang
berkembang dalam persaingan dengan perusahaan asing. Namun, konteks global saat ini dimana
peran negara dalam perekonomian umumnya menurun, menimbulkan tantangan bagi legitimasi
dan kredibilitas negara di Asia Timur dan negara-negara Asia Tenggara, termasuk Singapura.
Menurut Low dan Haggard (2000), meskipun ada beberapa perubahan manajerial negara di
Singapura, peran dominan negara sebagian besar masih utuh, terutama untuk menangani krisis
keuangan dan ekonomi di Asia. Namun, telah terjadi perubahan yang cukup besar dalam sektor
publik di Singapura sebagai respon terhadap tekanan internal dan eksternal yang terjadi.
Selanjutnya, yang perlu ditekankan bahwa meskipun dibidang ekonomi, negara telah mengalami
reformasi market-driven, bidang politik negara tidak berubah dalam hal pergeseran ke arah
partisipasi yang lebih besar dari partai oposisi dan kelompok masyarakat sipil dalam
pengambilan keputusan kebijakan (Low, 2000; Thompson, 1996).
Sejak Singapura muncul sebagai “development state”, sektor publik menjadi dominan
dalam perekonomian nasional. Hal ini terus berkembang karena pemerintah menciptakan
perusahaan-perusahaan negara, terkait dengan perumahan, listrik, air, pelabuhan, penerbangan,
perbankan, telekomunikasi, manufaktur, media, transportasi dan seterusnya (Yeung, 2000a).
Temasek Holdings telah memainkan peran penting dalam mengelola dan memantau investasi
pemerintah (senilai S $ 70 Milyar) di perusahaan negara dan perusahaan lain. Justifikasi utama
pemerintah untuk sebuah peran aktif dan intervensi sektor publik telah menggantikan sektor
swasta yang lemah, menjamin industrialisasi yang pesat dan menjaga stabilitas politik dan
ekonomi.
Selama dua dekade terakhir, peran utama sektor publik menjadi berkurang, misalnya
pemerintah mulai mengizinkan perusahaan swasta lokal dan asing untuk bersaing di sektorsektor yang telah secara tradisional diperuntukkan bagi monopoli negara. Sebagai contoh,
kompetisi lebih terbuka dengan sektor swasta telah diizinkan disektor telekomunikasi. Sektor
perbankan dan asuransi sekarang memungkinkan peran yang lebih besar bagi bank asing dan
perusahaan. Selain itu, kompetisi sektor swasta telah diperkenalkan di listrik, pelayanan
kesehatan dan firma hukum (Shameen, 2000). Terlepas dari skala yang tepat dari perubahan ke
arah kompetisi yang lebih besar, itu merupakan perubahan yang signifikan terjadinya pergeseran
dalam peran sektor publik tradisional yang dominan. Hal ini juga terlihat adanya kecenderungan
mengubah lembaga-lembaga publik dari “regulator kelas pertama” untuk efisien “fasilitator”
(Low, 2000).
Meskipun sektor publik sudah berkurang, perannya kini cukup dominan untuk
mendukung sektor swasta dengan menciptakan suasana kondusif untuk bisnis, dalam hal
menguntungkan tarif pajak penghasilan badan, infrastruktur fasilitas, peraturan perdagangan dan
izin usaha (Lim, 1996; Haque, 2004). Meskipun perubahan dalam peran intervensi dan peraturan
dari otoritas publik terjadi di Singapura, ada fakta yang menunjukkan bahwa dibandingkan
dengan wilayah hukum seperti Hong Kong, suasana bisnis di Singapura tetap mencekik,
terutama yang berkaitan dengan peraturan tentang penggunaan lahan, pengelolaan kawasan,
perumahan publik dan media lokal (Shameen, 2000).
Kebijakan nasionalisasi dan perluasan BUMN telah mengalami reformasi selama
beberapa dekade terakhir, ketika negara-negara diperkenalkan kebijakan market-driven seperti
privatisasi, deregulasi, liberalisasi, korporatisasi, outsourcing, penarikan subsidi dan pemotongan
anggaran (Haque, 2004). Sejalan dengan kecenderungan tersebut, pemerintah Singapura telah
secara bertahap merangkul beberapa kebijakan ini, yang mewakili perubahan yang signifikan
dari sikap kebijakan yang sebelumnya dalam mendukung perusahaan publik dan peraturan
pemerintah. Setelah mengikuti rekomendasi dari Komite Divestasi Sektor Publik pada tahun
1987, pemerintah memutuskan untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi melalui persaingan
pasar dengan privatisasi BUMN dan perusahaan-perusahaan. Secara khusus, Temasek Holdings
memulai kebijakan divestasi yang menyebabkan kapitalisasi pasar sebesar US $ 88.2 milyar pada
perusahaan yang terdaftar selama 1985-1999 (Low, 2000). Menurut Low (2000) menyatakan
bahwa kebijakan privatisasi melambangkan realisasi pemerintah untuk menciptakan lingkungan
yang kondusif bagi sektor swasta di Singapura.
Pemerintah juga telah bergerak menuju deregulasi hukum administrasi dan kontrak
pelayanan (misalnya, pencetakan, pelatihan, kantor-pembersih dan pelayanan administrasi dan
teknis) untuk meningkatkan efektivitas biaya (Sekretariat Persemakmuran, 1998). Selain itu, ada
trend yang berkembang menuju liberalisasi pada berbagai sektor di Singapura, khususnya
keuangan, telekomunikasi, banyak pembatasan terhadap kepemilikan asing telah dihapus, dan
Otoritas Moneter Singapura telah membatalkan batas yang sebelumnya dikenakan pada
kepemilikan asing di bank dan melonggarkan pembatasan sebelumnya atas penggunaan dolar
Singapura oleh orang asing (Low, 2000).
Sejalan dengan perubahan tersebut, ada muncul pergeseran dalam struktur organisasi dan
gaya manajemen pelayanan publik di Singapura. Selama dekade sebelumnya, dibawah
perkembangan dan intervensi negara di sektor publik, sistem administrasi sebagian besar
didasarkan pada asumsi dari model birokrasi, mempromosikan meritokrasi, impersonalitas,
hirarki, kekakuan struktural dan sebagainya. Namun dalam beberapa tahun terakhir, pemerintah
Singapura telah mengadopsi beberapa komponen utama administrasi publik berorientasi bisnis
(new public management) yang telah berkembang di negara-negara kapitalis maju selama tahun
1980 dan 1990. Secara umum, dua komponen utama dari manajemen publik berorientasi bisnis
adalah disagregasi berbagai kementrian, departemen dan lembaga-lembaga ke lembaga eksekutif
otonom dengan otonomi yang lebih besar dan mendelegasikan otoritas keuangan dan manajerial
untuk merumuskan dan menerapkan program-program berbasis hasil akhir atau hasil, bukan
masukan (input) dan proses.
Pemerintah Singapura baru-baru ini mengkonversi berbagai departemen dan badan
hukum ke badan otonom dengan tingkat fleksibilitas operasional tertentu. Hal ini dapat diamati
dalam kasus departemen pekerjaan umum, prasarana umum papan, papan perumahan dan
pembangunan, otoritas pendapatan pendalaman, otoritas pelabuhan, otoritas penyiaran dan
otoritas transportasi darat (Haque, 2004), dimana badan-badan otonom, para eksekutif dibagi
dengan otonomi yang cukup besar dalam keuangan, personalia dan hal-hal manajerial lainnya.
Sebagai contoh, dibandingkan dengan anggaran sebelumnya dan sistem akuntasi dengan kontrol
kaku atas masukan dan hal-hal prosedural, baru-baru ini diadopsi penganggaran untuk hasil dan
sistem akuntansi manajemen yang menyediakan fleksibilitas signifikan bagi manajer publik
untuk menentukan perkiraan anggaran dari masing-masing instansi berdasarkan target kinerja
dan hasil akhir.
Demikian pula pada 1990-an, pemerintah Singapura mendesentralisasikan sistem
personel untuk personil yang baru pada kementrian dan hukum yang dapat merekrut karyawan
lebih rendah dan tingkat menengah serta memperkenalkan peluang baru untuk memperkenalkan
kontrak tetap panjang bukan kepemilikan permanen bagi karyawan di sektor publik (Lee, 2001).
Selain itu pejabat publik paling atas seperti sekretaris permanen, kini sedang didorong untuk
berperilaku seperti eksekutif bisnis dalam mengelola sumber daya manusia dan menentukan
kinerja karyawan. Meskipun ada persepsi umum bahwa pemerintah Singapura belum
mendukung
kesejahteraan
negara.
Namun
ada
program
sektor
publik
yang
dapat
dipertimbangkan terkait untuk perumahan, pendidikan, dan jaminan sosial yang mewakili
penyediaan beberapa layanan dasar oleh negara. Sebagai contoh disektor perumahan, pemerintah
menciptakan HDB untuk membangun dan mengelola perumahan rakyat. Persentase masyarakat
yang tinggal di HDB meningkat dari 9 persen pada 1959 dan 32 persen pada tahun 1969 menjadi
86 persen pada tahun 2001 (Lim, 1996 ; Lee, 2001). Meskipun pengamatan yang telah dilakukan
menunjukkan bahwa ketentuan pemerintah mengenai perumahan publik di Singapura ini tidak
sama sekali terisolasi dari niat politik untuk mendapatkan dukungan atau legitimasi (Lee, 2001).
Hal ini merupakan komponen utama orientasi kesejahteraan negara.
Selanjutnya, pemerintah mendukung adanya jaminan sosial bagi warga yang dikelola
oleh negara dalam bentuk Central Provident Fund (CPF) yang dimulai pada tahun 1955 di
bawah pemerintahan kolonial tetapi diperluas dan dilembagakan dibawah PAP pada tahun 1959.
Dibawah sistem ini, baik karyawan (warga negara dan penduduk tetap) dan pengusaha
(organisasi sektor publik dan swasta) mengkotribusikan persentase tetap dari gaji atau
kompensasi ke CPF sebagai tabungan wajib dan dapat digunakan sebagai keamanan pasca
pensiun, untuk membiayai rumah kepemilikan (terutama untuk flat HDB) dan untuk
dibelanjakan pada perawatan kesehatan (Browning, 2000: Lee, 2001). Tingkat kontribusi CPF
meningkat, baik pengusaha dan karyawan dari hanya 5 persen dari gaji di tahun-tahun awal dan
lebih dari 20 persen pada pertengahan 1980-an (Lam, 2000). Akun CPF (yang dimiliki oleh
sekitar 50 persen dari total penduduk) memiliki tiga komponen: rekening medisave (untuk
perawatan kesehatan), rekening biasa (untuk membeli rumah), dan rekening khusus (untuk
pension pembiayaan). Faktor-faktor utama terjadinya reformasi dalam kepemerintahan dan
birokrasi disebabkan faktor internal dan faktor eksternal.
Faktor internal
Adanya kritik terhadap negara yang cenderung untuk menjalankan beberapa derajat
“paternalisme” dan menolak demokrasi liberal model barat (Lee, 2001; Low, 2000). Selain itu,
Gan (2003) dan Ibrahim (2003) menunjukkan fakta bahwa kesempatan untuk ekspresi publik
bebas dan diskusi tentang isu-isu kebijakan sering dibatasi oleh adanya peraturan yang berlaku.
Dengan demikian, demokrasi parlementer di Singapura pada dasarnya merupakan bentuk
demokrasi “otoriter lunak” “semi-otoriter”. Di sisi lain, laju pembangunan ekonomi dan
munculnya kelas pendapatan menengah terdidik, telah menyebabkan situasi yang membutuhkan
politik jenis baru (new kind of politics) serta pengakuan yang lebih besar dari masyarakat sipil
(Low, 2000). Dalam hal ini, Low (2000) menemukan bahwa dalam beberapa tahun terakhir,
partai yang berkuasa telah menyadari kebutuhan untuk beberapa pengakuan masyarakat sipil
yang melibatkan aktor-aktor non-negara dan isu-isu nonekonomi seperti lingkungan hidup dan
pertumbuhan yang berkelanjutan yang mungkin menunjukkan tertentu pergeseran dalam
pandangan pemerintah terhadap kontrol negara.
Dalam bidang ekonomi, peranan intervensi dan kebijakan negara pembangunan
(development state) di Singapura tidak hanya membawa sukses secara ekonomi tetapi juga
menghasilkan masalah-masalah ekonomi tertentu. Pemerintah menanggapi krisis ekonomi atau
resesi diawal tahun 1980-an (yang diduga disebabkan oleh overregulation dan pajak penghasilan
badan yang tinggi dipraktikkan oleh negara) melalui penurunan bertahap peran pemerintah
dalam perekonomian (Lam, 2000). Realisasi ini berhubungan dengan masalah yang terkait
dengan peran perkembangan intervensi negara, bersama-sama dengan agenda baru untuk
mengubah Singapura menjadi pusat keuangan internasional utama, menyebabkan pengakuan
pemerintah terhadap kebutuhan untuk mendefinisikan peran sektor publik dan mendesain ulang
kebijakan publik berdasarkan pendekatan pasar bebas tanpa sepenuhnya melepaskan kontrol
negara (Lam, 2000). Dengan demikian, faktor-faktor internal utama membentuk perubahan
kontemporer dalam pemerintahan umum di Singapura termasuk munculnya masyarakat yang
berpendidikan dan informatif, pengakuan meningkatnya kepedulian publik untuk partisipasi yang
lebih besar, pemahaman hasil yang merugikan berasal dari intervensi ekonomi dan tujuan
pemerintah untuk membuat negara pusat utama untuk pasar internasional khususnya keuangan
dan informasi.
Faktor eksternal
Reformasi governance yang saat ini terjadi di Singapura, salah satu faktor eksternal yang
paling menentukan adalah proses globalisasi ekonomi yang intensif mengintegrasikan semua
ekonomi nasional yang menimbulkan tantangan cukup besar untuk daya saing ekonomi negara
(Lee, 2001). Tekanan eksternal tertentu untuk reformasi dalam mendukung non-intervensi dan
persaingan pasar yang lebih besar dalam sektor utama (misalnya perbankan, telekomunikasi dan
utilitas) di Singapura juga datang dari kekuatan ekonomi global, seperti World Trade
Organization (Low, 2000) yang mengusung perubahan market-driven untuk perekonomian
semua negara. Meskipun Singapura tidak memiliki beban utang luar negeri (yang telah menjadi
faktor utama dibalik reformasi seperti yang diberlakukan oleh lembaga donor internasional di
negara-negara berkembang). Namun, tetap sangat bergantung pada investor asing dan pasar dan
harus sesuai dengan trend ekonomi global yang mendukung kekuatan-kekuatan pasar daripada
lembaga negara.
Dalam menghadapi tantangan dan tekanan eksternal tersebut, pemerintah telah
mengambil inisiatif utama untuk meningkatkan daya saing ekonomi Singapura dengan
mendorong perusahaan negara, perusahan pemerintah terkait dan pengusaha swasta lokal untuk
berinvestasi di negara-negara lain terutama di Asia. Diperkirakan bahwa jumlah investasi
langsung asing di Singapura dalam ekonomi daerah meningkat dari US $ 2,6 Milyar pada tahun
1986 menjadi US $ 36,8 Milyar pada tahun 1995 (Yeung, 2000b: 143). Selain itu, adanya
restrukturisasi negara dan pemerintahan yang mendukung fleksibilitas manajerial dan budaya
berorientasi bisnis di sektor publik untuk membuat pejabat publik lebih ramah pasar dan inovatif
dalam berinteraksi dan berurusan dengan pengusaha lokal dan regional.
Menurut pendapat saya, tentang studi kasus yang terjadi di Singapura tersebut terkait
dengan peran ekonomi kelembagaan yang berada di Singapura dalam menangani masalah yang
terjadi ialah sejak Singapura berdiri dan melakukan pembangunan, pada dasarnya Singapura
telah mendapatkan reputasi yang baik dalam hal administrasi yang efisien, ekonomi yang
kompetitif dan tata kepemerintahan yang bebas dari korupsi. Dalam waktu singkat dari lima
dekade, Singapura menjadi sebuah “keajaiban ekonomi” dan kini mencapai status ekonomi
industri maju dengan atas dasar tingkat pertumbuhan yang tinggi secara konsisten. Tak hanya itu,
Singapura berhasil masuk sebagai salah satu negara dengan pendapatan per kapita tertinggi.
Pengaruh lembaga donor internasional yaitu World Bank, International Monetary Fund (IMF)
dan Amerika Serikat terkait reformasi governance dan birokrasi yang terjadi di Singapura telah
berhasil mengelola ekonomi nasional yang berkoordinasi dengan pihak modal asing dan dapat
menghasilkan hasil ekonomi yang spektakuler. Tidak adanya peran sektor swasta yang kuat di
Singapura maka negara dapat menikmati otonomi yang cukup kuat untuk mengejar sebuah
intervensi dan efektif dalam pengelolaan sumber daya ekonomi. Namun, reformasi yang
dilakukan oleh pemerintah Singapura saat ini memiliki dampak negatif dan mempengaruhi
kapasitas negara dari segi sumber daya keuangan dan manusia akibat divestasi pendapatan
perusahaan publik dan perampingan tenaga kerja di sektor publik. Kini sektor swasta domestik
baru-baru ini menjadi mitra aktif dalam pembangunan ekonomi di Singapura, peran negara tetap
penting terutama sejak terjadinya krisis ekonomi Asia yang memerlukan partisipasi aktif
dibandingkan keadaan pasif. Dibandingkan dengan negara lain, reformasi di Singapura lebih
hati-hati, bertahap dan pemerintah masih terlibat dalam perusahaan besar termasuk privatisasi
aset melalui perusahaan pemerintah terkait.
Daftar Pustaka
Kharisma, Bayu. (2014). Good Governance Sebagai Suatu Konsep dan Mengapa Penting dalam
Sektor Public dan Swasta : Suatu Pendekatan Ekonomi Kelembagaan dalam jurnal Buletin Studi
Ekonomi Vol. 19 No. 1 Februari 2014.
(Market-Driven) dan Prinsip-Prinsip Neo-Manajerial Studi Kasus Singapura
(Disusun Untuk Memenuhi Tugas Mata Kuliah Sistem Ekonomi Semester 6 Tahun Pelajaran 20142015)
Disusun Oleh :
AISYAH FITRIYANI NIM : 5553120662
KELAS: 6 B
JURUSAN ILMU EKONOMI PEMBANGUNAN
FAKULTAS EKONOMI DAN BISNIS
UNIVERSITAS NEGERI SULTAN AGENG TIRTAYASA
SERANG-BANTEN
2015
Konsep good governance yang dianjurkan oleh lembaga-lembaga donor internasional
yaitu World Bank, International Monetary Fund (IMF) dan Amerika Serikat terus mengalami
perubahan sejalan dengan makna “globalisasi” yang telah meluas ke berbagai aspek, termasuk
reformasi dalam governance, administrasi dan birokrasi yang didasarkan pada asumsi neoliberalisme dan kebijakan berorientasi pasar (market-driven).
Dalam mempelajari transformasi berorientasi bisnis kepemerintahan dan birokrasi ini,
Singapura memiliki keunikan tertentu. Pertama, meskipun Singapura mewarisi model Inggris
yang memiliki governance relatif sama dengan negara persemakmuran lainnya, namun sistem
pemerintahannya telah dikenal secara luas dalam masalah efisiensi dan kompetensi terutama
peranannya dalam kinerja terhadap perekonomian. Kedua, sementara sebagian besar negara
mengadopsi reformasi tersebut karena adanya dugaan inefisiensi dan mismanagement dalam tata
kelola sektor publik. Namun pemerintah Singapura telah mengadopsi reformasi tersebut
meskipun efisiensi dan sektor publik yang dikelolanya cukup baik. Singapura merupakan negara
kota kecil dengan luas tanah 647,5 km2 dengan penduduk sekitar 4,16 juta jiwa. Komposisi
etnisnya campuran dan termasuk China (76,8 persen), Melayu (13,9 persen), India (7,9 persen)
dan kelompok minoritas lainnya (1,4 persen). Setelah mendapatkan otonomi dari pemerintahan
kolonial Inggris (1819-1959), Singapura mengadopsi bentuk pemerintahan parlementer dibawah
People’s Action Party (PAP). PAP sendiri telah memerintahkan negara itu sejak tahun 1959
dengan mayoritas mutlak (umumnya 92-97 persen kursi parlemen) dalam legislatif unikameral.
Sejak tahun 1959 PAP telah memimpin pembentukan “development state” yang umumnya
memberikan penekanan berlebihan terhadap negara berkaitan dengan kepemilikan dan kontrol
ekonomi terhadap pembangunan ekonomi nasional. Dalam konteks unik yang ada di Singapura,
dimana sektor swasta domestik relatif lemah, negara dan birokrasi yang menjadi aktor utama
dalam mendorong pertumbuhan ekonomi, investasi swasta, membangun infrastruktur,
memberikan berbagai layanan dan sebagainya.
Dalam rangka mencapai tujuan berbagai perkembangan tersebut, pemerintah menetapkan
serangkaian pembangunan institusi yang terkait atau perusahaan yang dimiliki, dikelola atau
diawasi oleh negara. Contohnya BUMN, termasuk penciptaan Dewan Perumahan dan
Pembangunan (HDB) tahun 1960, Dewan Pengembangan Ekonomi (EDB) pada tahun 1961,
Publik Utilities Board (PUB) pada tahun 1963, Pelabuhan Singapura Authority (PSA) pada tahun
1964, Jurong Town Corporation (JTC) dan Bank Pembangunan Singapura (DBS) pada tahun
1968, dan otoritas Telekomunikasi Singapura (TAS) pada tahun 1974 (Low dan Haggard, 2000).
Selain itu sebagai tambahan, pemerintah Singapura menciptakan Temasek Holdings Ltd pada
tahun 1974. Lembaga utama tersebut memiliki kontrol atas perusahaan pemerintah yang
mendominasi sektor korporasi negara. Selanjutnya, menyumbang sekitar 10 persen dari total
output Singapura dan 25 persen dari kapitalisasi pasar saham lokal dan merupakan keterlibatan
pemerintah ekspansif dalam perekonomian nasional (Haggard, 2000). Ruang lingkup yang luas
dari lembaga ini menunjukkan keterlibatan aktif pemerintah dalam pembangunan ekonomi
dibawah PAP selama lebih dari empat dekade.
Dalam melaksanakan agenda pembangunan, pemerintah menjamin munculnya sebuah
birokrasi yang efisien, teknokratis dan managerialist birokrasi yang diberdayakan untuk
mengatur sistem pasar dan merupakan fitur lain perkembangan negara Singapura (Lee, 2001).
Namun menurut Low (2000), Singapura mengandalkan kemitraan antara birokrasi ekonomi dan
perusahaan-perusahaan transnasional daripada sektor swasta atau modal domestik yang
berkembang dalam persaingan dengan perusahaan asing. Namun, konteks global saat ini dimana
peran negara dalam perekonomian umumnya menurun, menimbulkan tantangan bagi legitimasi
dan kredibilitas negara di Asia Timur dan negara-negara Asia Tenggara, termasuk Singapura.
Menurut Low dan Haggard (2000), meskipun ada beberapa perubahan manajerial negara di
Singapura, peran dominan negara sebagian besar masih utuh, terutama untuk menangani krisis
keuangan dan ekonomi di Asia. Namun, telah terjadi perubahan yang cukup besar dalam sektor
publik di Singapura sebagai respon terhadap tekanan internal dan eksternal yang terjadi.
Selanjutnya, yang perlu ditekankan bahwa meskipun dibidang ekonomi, negara telah mengalami
reformasi market-driven, bidang politik negara tidak berubah dalam hal pergeseran ke arah
partisipasi yang lebih besar dari partai oposisi dan kelompok masyarakat sipil dalam
pengambilan keputusan kebijakan (Low, 2000; Thompson, 1996).
Sejak Singapura muncul sebagai “development state”, sektor publik menjadi dominan
dalam perekonomian nasional. Hal ini terus berkembang karena pemerintah menciptakan
perusahaan-perusahaan negara, terkait dengan perumahan, listrik, air, pelabuhan, penerbangan,
perbankan, telekomunikasi, manufaktur, media, transportasi dan seterusnya (Yeung, 2000a).
Temasek Holdings telah memainkan peran penting dalam mengelola dan memantau investasi
pemerintah (senilai S $ 70 Milyar) di perusahaan negara dan perusahaan lain. Justifikasi utama
pemerintah untuk sebuah peran aktif dan intervensi sektor publik telah menggantikan sektor
swasta yang lemah, menjamin industrialisasi yang pesat dan menjaga stabilitas politik dan
ekonomi.
Selama dua dekade terakhir, peran utama sektor publik menjadi berkurang, misalnya
pemerintah mulai mengizinkan perusahaan swasta lokal dan asing untuk bersaing di sektorsektor yang telah secara tradisional diperuntukkan bagi monopoli negara. Sebagai contoh,
kompetisi lebih terbuka dengan sektor swasta telah diizinkan disektor telekomunikasi. Sektor
perbankan dan asuransi sekarang memungkinkan peran yang lebih besar bagi bank asing dan
perusahaan. Selain itu, kompetisi sektor swasta telah diperkenalkan di listrik, pelayanan
kesehatan dan firma hukum (Shameen, 2000). Terlepas dari skala yang tepat dari perubahan ke
arah kompetisi yang lebih besar, itu merupakan perubahan yang signifikan terjadinya pergeseran
dalam peran sektor publik tradisional yang dominan. Hal ini juga terlihat adanya kecenderungan
mengubah lembaga-lembaga publik dari “regulator kelas pertama” untuk efisien “fasilitator”
(Low, 2000).
Meskipun sektor publik sudah berkurang, perannya kini cukup dominan untuk
mendukung sektor swasta dengan menciptakan suasana kondusif untuk bisnis, dalam hal
menguntungkan tarif pajak penghasilan badan, infrastruktur fasilitas, peraturan perdagangan dan
izin usaha (Lim, 1996; Haque, 2004). Meskipun perubahan dalam peran intervensi dan peraturan
dari otoritas publik terjadi di Singapura, ada fakta yang menunjukkan bahwa dibandingkan
dengan wilayah hukum seperti Hong Kong, suasana bisnis di Singapura tetap mencekik,
terutama yang berkaitan dengan peraturan tentang penggunaan lahan, pengelolaan kawasan,
perumahan publik dan media lokal (Shameen, 2000).
Kebijakan nasionalisasi dan perluasan BUMN telah mengalami reformasi selama
beberapa dekade terakhir, ketika negara-negara diperkenalkan kebijakan market-driven seperti
privatisasi, deregulasi, liberalisasi, korporatisasi, outsourcing, penarikan subsidi dan pemotongan
anggaran (Haque, 2004). Sejalan dengan kecenderungan tersebut, pemerintah Singapura telah
secara bertahap merangkul beberapa kebijakan ini, yang mewakili perubahan yang signifikan
dari sikap kebijakan yang sebelumnya dalam mendukung perusahaan publik dan peraturan
pemerintah. Setelah mengikuti rekomendasi dari Komite Divestasi Sektor Publik pada tahun
1987, pemerintah memutuskan untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi melalui persaingan
pasar dengan privatisasi BUMN dan perusahaan-perusahaan. Secara khusus, Temasek Holdings
memulai kebijakan divestasi yang menyebabkan kapitalisasi pasar sebesar US $ 88.2 milyar pada
perusahaan yang terdaftar selama 1985-1999 (Low, 2000). Menurut Low (2000) menyatakan
bahwa kebijakan privatisasi melambangkan realisasi pemerintah untuk menciptakan lingkungan
yang kondusif bagi sektor swasta di Singapura.
Pemerintah juga telah bergerak menuju deregulasi hukum administrasi dan kontrak
pelayanan (misalnya, pencetakan, pelatihan, kantor-pembersih dan pelayanan administrasi dan
teknis) untuk meningkatkan efektivitas biaya (Sekretariat Persemakmuran, 1998). Selain itu, ada
trend yang berkembang menuju liberalisasi pada berbagai sektor di Singapura, khususnya
keuangan, telekomunikasi, banyak pembatasan terhadap kepemilikan asing telah dihapus, dan
Otoritas Moneter Singapura telah membatalkan batas yang sebelumnya dikenakan pada
kepemilikan asing di bank dan melonggarkan pembatasan sebelumnya atas penggunaan dolar
Singapura oleh orang asing (Low, 2000).
Sejalan dengan perubahan tersebut, ada muncul pergeseran dalam struktur organisasi dan
gaya manajemen pelayanan publik di Singapura. Selama dekade sebelumnya, dibawah
perkembangan dan intervensi negara di sektor publik, sistem administrasi sebagian besar
didasarkan pada asumsi dari model birokrasi, mempromosikan meritokrasi, impersonalitas,
hirarki, kekakuan struktural dan sebagainya. Namun dalam beberapa tahun terakhir, pemerintah
Singapura telah mengadopsi beberapa komponen utama administrasi publik berorientasi bisnis
(new public management) yang telah berkembang di negara-negara kapitalis maju selama tahun
1980 dan 1990. Secara umum, dua komponen utama dari manajemen publik berorientasi bisnis
adalah disagregasi berbagai kementrian, departemen dan lembaga-lembaga ke lembaga eksekutif
otonom dengan otonomi yang lebih besar dan mendelegasikan otoritas keuangan dan manajerial
untuk merumuskan dan menerapkan program-program berbasis hasil akhir atau hasil, bukan
masukan (input) dan proses.
Pemerintah Singapura baru-baru ini mengkonversi berbagai departemen dan badan
hukum ke badan otonom dengan tingkat fleksibilitas operasional tertentu. Hal ini dapat diamati
dalam kasus departemen pekerjaan umum, prasarana umum papan, papan perumahan dan
pembangunan, otoritas pendapatan pendalaman, otoritas pelabuhan, otoritas penyiaran dan
otoritas transportasi darat (Haque, 2004), dimana badan-badan otonom, para eksekutif dibagi
dengan otonomi yang cukup besar dalam keuangan, personalia dan hal-hal manajerial lainnya.
Sebagai contoh, dibandingkan dengan anggaran sebelumnya dan sistem akuntasi dengan kontrol
kaku atas masukan dan hal-hal prosedural, baru-baru ini diadopsi penganggaran untuk hasil dan
sistem akuntansi manajemen yang menyediakan fleksibilitas signifikan bagi manajer publik
untuk menentukan perkiraan anggaran dari masing-masing instansi berdasarkan target kinerja
dan hasil akhir.
Demikian pula pada 1990-an, pemerintah Singapura mendesentralisasikan sistem
personel untuk personil yang baru pada kementrian dan hukum yang dapat merekrut karyawan
lebih rendah dan tingkat menengah serta memperkenalkan peluang baru untuk memperkenalkan
kontrak tetap panjang bukan kepemilikan permanen bagi karyawan di sektor publik (Lee, 2001).
Selain itu pejabat publik paling atas seperti sekretaris permanen, kini sedang didorong untuk
berperilaku seperti eksekutif bisnis dalam mengelola sumber daya manusia dan menentukan
kinerja karyawan. Meskipun ada persepsi umum bahwa pemerintah Singapura belum
mendukung
kesejahteraan
negara.
Namun
ada
program
sektor
publik
yang
dapat
dipertimbangkan terkait untuk perumahan, pendidikan, dan jaminan sosial yang mewakili
penyediaan beberapa layanan dasar oleh negara. Sebagai contoh disektor perumahan, pemerintah
menciptakan HDB untuk membangun dan mengelola perumahan rakyat. Persentase masyarakat
yang tinggal di HDB meningkat dari 9 persen pada 1959 dan 32 persen pada tahun 1969 menjadi
86 persen pada tahun 2001 (Lim, 1996 ; Lee, 2001). Meskipun pengamatan yang telah dilakukan
menunjukkan bahwa ketentuan pemerintah mengenai perumahan publik di Singapura ini tidak
sama sekali terisolasi dari niat politik untuk mendapatkan dukungan atau legitimasi (Lee, 2001).
Hal ini merupakan komponen utama orientasi kesejahteraan negara.
Selanjutnya, pemerintah mendukung adanya jaminan sosial bagi warga yang dikelola
oleh negara dalam bentuk Central Provident Fund (CPF) yang dimulai pada tahun 1955 di
bawah pemerintahan kolonial tetapi diperluas dan dilembagakan dibawah PAP pada tahun 1959.
Dibawah sistem ini, baik karyawan (warga negara dan penduduk tetap) dan pengusaha
(organisasi sektor publik dan swasta) mengkotribusikan persentase tetap dari gaji atau
kompensasi ke CPF sebagai tabungan wajib dan dapat digunakan sebagai keamanan pasca
pensiun, untuk membiayai rumah kepemilikan (terutama untuk flat HDB) dan untuk
dibelanjakan pada perawatan kesehatan (Browning, 2000: Lee, 2001). Tingkat kontribusi CPF
meningkat, baik pengusaha dan karyawan dari hanya 5 persen dari gaji di tahun-tahun awal dan
lebih dari 20 persen pada pertengahan 1980-an (Lam, 2000). Akun CPF (yang dimiliki oleh
sekitar 50 persen dari total penduduk) memiliki tiga komponen: rekening medisave (untuk
perawatan kesehatan), rekening biasa (untuk membeli rumah), dan rekening khusus (untuk
pension pembiayaan). Faktor-faktor utama terjadinya reformasi dalam kepemerintahan dan
birokrasi disebabkan faktor internal dan faktor eksternal.
Faktor internal
Adanya kritik terhadap negara yang cenderung untuk menjalankan beberapa derajat
“paternalisme” dan menolak demokrasi liberal model barat (Lee, 2001; Low, 2000). Selain itu,
Gan (2003) dan Ibrahim (2003) menunjukkan fakta bahwa kesempatan untuk ekspresi publik
bebas dan diskusi tentang isu-isu kebijakan sering dibatasi oleh adanya peraturan yang berlaku.
Dengan demikian, demokrasi parlementer di Singapura pada dasarnya merupakan bentuk
demokrasi “otoriter lunak” “semi-otoriter”. Di sisi lain, laju pembangunan ekonomi dan
munculnya kelas pendapatan menengah terdidik, telah menyebabkan situasi yang membutuhkan
politik jenis baru (new kind of politics) serta pengakuan yang lebih besar dari masyarakat sipil
(Low, 2000). Dalam hal ini, Low (2000) menemukan bahwa dalam beberapa tahun terakhir,
partai yang berkuasa telah menyadari kebutuhan untuk beberapa pengakuan masyarakat sipil
yang melibatkan aktor-aktor non-negara dan isu-isu nonekonomi seperti lingkungan hidup dan
pertumbuhan yang berkelanjutan yang mungkin menunjukkan tertentu pergeseran dalam
pandangan pemerintah terhadap kontrol negara.
Dalam bidang ekonomi, peranan intervensi dan kebijakan negara pembangunan
(development state) di Singapura tidak hanya membawa sukses secara ekonomi tetapi juga
menghasilkan masalah-masalah ekonomi tertentu. Pemerintah menanggapi krisis ekonomi atau
resesi diawal tahun 1980-an (yang diduga disebabkan oleh overregulation dan pajak penghasilan
badan yang tinggi dipraktikkan oleh negara) melalui penurunan bertahap peran pemerintah
dalam perekonomian (Lam, 2000). Realisasi ini berhubungan dengan masalah yang terkait
dengan peran perkembangan intervensi negara, bersama-sama dengan agenda baru untuk
mengubah Singapura menjadi pusat keuangan internasional utama, menyebabkan pengakuan
pemerintah terhadap kebutuhan untuk mendefinisikan peran sektor publik dan mendesain ulang
kebijakan publik berdasarkan pendekatan pasar bebas tanpa sepenuhnya melepaskan kontrol
negara (Lam, 2000). Dengan demikian, faktor-faktor internal utama membentuk perubahan
kontemporer dalam pemerintahan umum di Singapura termasuk munculnya masyarakat yang
berpendidikan dan informatif, pengakuan meningkatnya kepedulian publik untuk partisipasi yang
lebih besar, pemahaman hasil yang merugikan berasal dari intervensi ekonomi dan tujuan
pemerintah untuk membuat negara pusat utama untuk pasar internasional khususnya keuangan
dan informasi.
Faktor eksternal
Reformasi governance yang saat ini terjadi di Singapura, salah satu faktor eksternal yang
paling menentukan adalah proses globalisasi ekonomi yang intensif mengintegrasikan semua
ekonomi nasional yang menimbulkan tantangan cukup besar untuk daya saing ekonomi negara
(Lee, 2001). Tekanan eksternal tertentu untuk reformasi dalam mendukung non-intervensi dan
persaingan pasar yang lebih besar dalam sektor utama (misalnya perbankan, telekomunikasi dan
utilitas) di Singapura juga datang dari kekuatan ekonomi global, seperti World Trade
Organization (Low, 2000) yang mengusung perubahan market-driven untuk perekonomian
semua negara. Meskipun Singapura tidak memiliki beban utang luar negeri (yang telah menjadi
faktor utama dibalik reformasi seperti yang diberlakukan oleh lembaga donor internasional di
negara-negara berkembang). Namun, tetap sangat bergantung pada investor asing dan pasar dan
harus sesuai dengan trend ekonomi global yang mendukung kekuatan-kekuatan pasar daripada
lembaga negara.
Dalam menghadapi tantangan dan tekanan eksternal tersebut, pemerintah telah
mengambil inisiatif utama untuk meningkatkan daya saing ekonomi Singapura dengan
mendorong perusahaan negara, perusahan pemerintah terkait dan pengusaha swasta lokal untuk
berinvestasi di negara-negara lain terutama di Asia. Diperkirakan bahwa jumlah investasi
langsung asing di Singapura dalam ekonomi daerah meningkat dari US $ 2,6 Milyar pada tahun
1986 menjadi US $ 36,8 Milyar pada tahun 1995 (Yeung, 2000b: 143). Selain itu, adanya
restrukturisasi negara dan pemerintahan yang mendukung fleksibilitas manajerial dan budaya
berorientasi bisnis di sektor publik untuk membuat pejabat publik lebih ramah pasar dan inovatif
dalam berinteraksi dan berurusan dengan pengusaha lokal dan regional.
Menurut pendapat saya, tentang studi kasus yang terjadi di Singapura tersebut terkait
dengan peran ekonomi kelembagaan yang berada di Singapura dalam menangani masalah yang
terjadi ialah sejak Singapura berdiri dan melakukan pembangunan, pada dasarnya Singapura
telah mendapatkan reputasi yang baik dalam hal administrasi yang efisien, ekonomi yang
kompetitif dan tata kepemerintahan yang bebas dari korupsi. Dalam waktu singkat dari lima
dekade, Singapura menjadi sebuah “keajaiban ekonomi” dan kini mencapai status ekonomi
industri maju dengan atas dasar tingkat pertumbuhan yang tinggi secara konsisten. Tak hanya itu,
Singapura berhasil masuk sebagai salah satu negara dengan pendapatan per kapita tertinggi.
Pengaruh lembaga donor internasional yaitu World Bank, International Monetary Fund (IMF)
dan Amerika Serikat terkait reformasi governance dan birokrasi yang terjadi di Singapura telah
berhasil mengelola ekonomi nasional yang berkoordinasi dengan pihak modal asing dan dapat
menghasilkan hasil ekonomi yang spektakuler. Tidak adanya peran sektor swasta yang kuat di
Singapura maka negara dapat menikmati otonomi yang cukup kuat untuk mengejar sebuah
intervensi dan efektif dalam pengelolaan sumber daya ekonomi. Namun, reformasi yang
dilakukan oleh pemerintah Singapura saat ini memiliki dampak negatif dan mempengaruhi
kapasitas negara dari segi sumber daya keuangan dan manusia akibat divestasi pendapatan
perusahaan publik dan perampingan tenaga kerja di sektor publik. Kini sektor swasta domestik
baru-baru ini menjadi mitra aktif dalam pembangunan ekonomi di Singapura, peran negara tetap
penting terutama sejak terjadinya krisis ekonomi Asia yang memerlukan partisipasi aktif
dibandingkan keadaan pasif. Dibandingkan dengan negara lain, reformasi di Singapura lebih
hati-hati, bertahap dan pemerintah masih terlibat dalam perusahaan besar termasuk privatisasi
aset melalui perusahaan pemerintah terkait.
Daftar Pustaka
Kharisma, Bayu. (2014). Good Governance Sebagai Suatu Konsep dan Mengapa Penting dalam
Sektor Public dan Swasta : Suatu Pendekatan Ekonomi Kelembagaan dalam jurnal Buletin Studi
Ekonomi Vol. 19 No. 1 Februari 2014.