Overview Implementasi Accrual-Based Budgeting Pada Sektor Publik Di Indonesia
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah
Masyarakat pada umumnya dikehidupan sehari-hari sangat akrab dengan
keberadaan organisasi sektor publik di sekitar lingkungannya. Adapun institusi
pemerintah seperti dinas pendidikan, puskesmas, dan universitas merupakan
beberapa contoh dari organisasi sektor publik. Berbagai institusi tersebut
menyediakan
barang
dan
jasa
kepada
masyarakat
semata-mata
untuk
kesejahteraan masyarakat dengan prinsip nirlaba bukan seperti sektor swasta yang
memiliki tujuan untuk memperoleh laba dari penyediaan barang dan jasa tersebut.
Istilah “sektor publik” pertama kali mulai digunakan pada tahun 1952. Di
masa tersebut sektor publik sering dikaitkan dengan pembangunan dan lembaga
pelaksana pembangunan. Menurut Ulum (2008), mulai pada tahun 1950-an dan
1960-an sektor publik memainkan peran utama sebagai pembuat dan pelaksana
strategi pembangunan. Namun organisasi sektor publik sebagai penyedia
pelayanan kepada masyarakat demi terciptanya kesejahteraan masyarakat sering
sekali mencerminkan organisasi sektor publik sebagai organisasi yang tidak
produktif, tidak efisien, selalu rugi, kualitas rendah, kurang berinovasi, dan
kurang kreativitas serta berbagai kekurangan lainnya. Gambaran masyarakat
tentang organisasi sektor publik tersebut sangat merugikan mengingat fakta
bahwa organisasi sektor publik adalah institusi yang mengelola uang yang sangat
1
besar dari masyarakat. Buruknya pengelolaan yang dilakukan organisasi sektor
publik tersebut memunculkan kritikan keras dari masyarakat.
Pada tahun 1970-an ada kritikan dan serangan dari pendukung teori
pembangunan radikal menunjukkan kesan ingin mempertanyakan kembali peran
sektor publik dalam pembangunan. Yang sering menjadi pertanyaan berkaitan
dengan benarkah sektor publik sebagai pembuat dan pelaksana strategi dapat
menggerakkan dan mempertahankan pembangunan? Kritikan tersebut muncul
karena sektor publik dilihat jauh tertinggal dengan kemajuan dan perkembangan
yang terjadi di sektor swasta.
Kemudian pada tahun 1980-an reformasi sektor publik dilakukan di
beberapa negara industri maju sebagai jawaban atas berbagai kritikan keras yang
memandang lemah sekor publik tersebut. Berbagai perubahanpun dilakukan
sebagai tanda gerakan reformasi pada sektor publik. Yang paling dikenal adalah
konsep New Public Management yang disingkat NPM dan reinventing
government di banyak negara terutama negara Anglo-Saxon. NPM sendiri berakar
dari teori manajemen yang pada dasarnya beranggapan bahwa praktik bisnis
komersial dan manajemen sektor swasta adalah lebih baik dibandingkan praktik
dan manajemen di sektor publik yang memprioritaskan kesejahteraan masyarakat.
Oleh karena itu, untuk memperbaiki kinerja sektor publik, perlu untuk
mengadopsi beberapa praktik dan teknik manajemen yang diterapkan di sektor
swasta ke dalam sektor publik, seperti pengadopsian mekanisme pasar, kompetisi
tender (Compulsory Competitive Tendering-CCT), dan privatisasi perusahaanperusahaan publik (Mardiasmo, 2002).
2
Adanya perubahan pada sektor publik tersebut juga mengakibatkan
perubahan pada akuntansi sektor publik yang drastis dari sistem manajemen yang
bersifat kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik
yang lebih fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Penerapan konsep New
Publik Management dapat dipandang sebagai modernisasi manajemen dan
administrasi publik, depolitisasi kekuasaan, atau desentralisasi wewenang yang
mendorong demokrasi untuk mewujudkan good governance.
Kemudian akuntansi sektor publik mengikuti dan menyesuaikan dengan
perubahan-perubahan yang terjadi di sektor publik tersebut. Sebagai contoh
adalah terjadinya perubahan pada sistem akuntansi dari akuntansi yang berbasis
kas menjadi akuntansi berbasis akrual. Perubahan akuntansi dari basis kas
menjadi akuntansi berbasis akrual merupakan bagian penting dari proses
reformasi sektor publik di negara-negara Anglo-Saxon. Dalam hal ini New
Zealand yang dianggap paling maju dan sukses dalam menerapkan akuntansi
berbasis akrual telah mengadopsi sistem akuntansi tersebut sejak tahun 1991 yang
kemudian diikuti oleh Jepang, Itali, dan negara-negara Eropa lainnya, meskipun di
Itali sistem tersebut kurang efektif dan kurang sukses. Tujuan memperkenalkan
sistem akuntansi akrual adalah untuk membantu meningkatkan transparansi dan
memperbaiki efisiensi dan efektivitas pada organisasi sektor publik.
Djamhuri dan Mahmudi (2006) menarik kesimpulan tentang hubungan
antara konsep New Public Management dengan reformasi akuntansi di organisasi
sektor publik sebagai berikut : Implikasi penerapan model New Public
Management adalah kebutuhan untuk melakukan serangkaian reformasi di sektor
3
publik, akuntansi yaitu, reformasi penganggaran, reformasi manajemen keuangan,
reformasi audit, serta reformasi kelembagaan. Migrasi dengan akuntansi akrual
dari cameral (cash basis) akuntansi dan entri tunggal merupakan salah satu bentuk
reformasi akuntansi sektor publik.
Lembaga sektor publik masih memiliki kesempatan
yang luas untuk
memperbaiki kinerjanya dan memanfaatkan sumber daya secara ekonomis,
efisien, dan efektif. Memperbaiki kineja sektor publik memang bukan sekedar
masalah teknis belaka, akan tetapi akuntansi sektor publik sebagai alat untuk
menciptakan good public and corporate governance memiliki peran yang sangat
vital dan signifikan (Renyowijoyo, 2008). Akuntansi sektor publik akan terus
berkembang
seiring
dengan
meningkatnya
tuntutan
masyarakat
untuk
dilakukannya transparansi dan akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga sektor
publik.
Anggapan bahwa lembaga-lembaga sektor publik di beberapa negara
berkembang telah mengalami kebangkrutan tidak sepenuhnya benar. Memang
tidak dapat dibantah bahwa kinerja sektor publik dinilai buruk, namun kejadian
tersebut tidak dialami oleh semua negara berkembang. Negara seperti Korea
Selatan, Taiwan, Malaysia, dan Thailand memiliki pelayanan publik dan
perusahaan-perusahaan publik yang baik kinerjanya, yang dapat memberikan
kontribusi yang besar terhadap pembangunan nasional dan stabilitas politik
(Renyowijoyo, 2008).
Kini setiap negara sekarang berusaha untuk melakukan perubahan sistem
akuntansi pada organisasi sektor publik yang ada. Indonesia sendiri secara
4
bertahap telah mengalami perubahann. Seperti merubah sistem akuntansi basis kas
menjadi sistem akuntansi berbasis akrual mulai tahun 2003 sampai tahun 2014
dan yang akan diterapkan secara sepenuhnya oleh lembaga pemerintahan di tahun
2015. Dalam perkembangan selanjutnya adalah basis akrual yang kemudian
digunakan juga sebagai basis dalam penyusunan anggaran yang sering disebut
accrual-based budgeting.
Menurut Mulyana, penerapan basis akrual pada akuntansi atau akrualbased accounting telah menjadi reformasi bersama di beberapa negara dengan
tujuan untuk memperbaiki keterbatasan dan ketidakcukupan informasi yang
disediakan oleh basis kas sehingga diharapkan dapat meningkatkan kualitas
keputusan (dalam Oktaviani 2014). Akan tetapi penerapan akuntansi berbasis
akrual masih berfokus pada akuntansi untuk pelaporan keuangan dan tidak untuk
anggaran. Sedangkan penerapan basis akrual untuk anggaran menjadi perdebatan
diantara para ahli. Sehingga penelitian-penelitian terdahulu menyimpulkan bahwa
masih banyak perdebatan mengenai mana basis terbaik yang akan digunakan.
Apakah basis yang sama, yaitu antara akuntansi dan anggaran lebih baik atau
apakah perbedaan antara basis akuntansi dan anggaran justru lebih baik
digunakan?
Berdasarkan beberapa sumber yang dijadikan referensi tersebut diatas,
peneliti tertarik untuk mengadakan penelitian kepustakaan mengenai pemahaman
tentang accrual-based budgeting, bagaimana implementasi accrual-based
budgeting tersebut dibeberapa negara yang telah menerapkannya, peluang dan
tantangan yang mungkin dihadapi dalam penerapan accrual-based budgeting pada
5
sektor publik, serta strategi penerapan accrual-based budgeting di sektor publik di
Indonesia. Oleh karena itu, judul yang diangkat dalam penelitian ini adalah
“Overview Implementasi Accrual-based budgeting pada Sektor Publik”.
Melalui kajian literatur atau kepustakaan judul ini akan disajikan yang bertujuan
untuk memberikan pandangan bagaimana accrual-based budgeting dapat
diimplementasikan di sektor publik Indonesia.
1.2 Perumusan Masalah
1) Bagaimana latar belakang kemunculan accrual-based budgeting dan
penerapannya di dunia internasional?
2) Bagaimana proses implemetasi accrual-based budgeting di Indonesia?
3) Apa saja yang menjadi peluang dan tantangan serta strategi penerapan
accrual-based budgeting di Indonesia?
1.3 Tujuan Penelitian
1. Untuk memahami bagaimana latar belakang kemunculan accrualbased budgeting dan penerapannya di dunia internasional.
2. Untuk memahami bagaimana proses implemetasi accrual-based
budgeting di Indonesia.
3. Untuk mengetahui apa saja yang menjadi peluang dan tantangan serta
strategi penerapan accrual-based budgeting di Indonesia.
6
1.4 Manfaat Penelitian
Adapun manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah :
a. Bagi peneliti, penelitian ini bermanfaat untuk menambah pengetahuan
dan wawasan pemikiran mengenai accrual-based budgeting dan
penerapannya di sektor publik.
b. Bagi akademis, penelitian ini berguna untuk memperluas wawasasan
dan
sudut
pandang
mengenai
accrual-based
budgeting
dan
penerapannya di sektor publik.
c. Bagi peniliti lanjutan, hasil dari penelitian ini dapat dijadikan sebagai
bahan referensi dan panduan untuk penelitian-penelitian di masa yang
akan datang.
7
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah
Masyarakat pada umumnya dikehidupan sehari-hari sangat akrab dengan
keberadaan organisasi sektor publik di sekitar lingkungannya. Adapun institusi
pemerintah seperti dinas pendidikan, puskesmas, dan universitas merupakan
beberapa contoh dari organisasi sektor publik. Berbagai institusi tersebut
menyediakan
barang
dan
jasa
kepada
masyarakat
semata-mata
untuk
kesejahteraan masyarakat dengan prinsip nirlaba bukan seperti sektor swasta yang
memiliki tujuan untuk memperoleh laba dari penyediaan barang dan jasa tersebut.
Istilah “sektor publik” pertama kali mulai digunakan pada tahun 1952. Di
masa tersebut sektor publik sering dikaitkan dengan pembangunan dan lembaga
pelaksana pembangunan. Menurut Ulum (2008), mulai pada tahun 1950-an dan
1960-an sektor publik memainkan peran utama sebagai pembuat dan pelaksana
strategi pembangunan. Namun organisasi sektor publik sebagai penyedia
pelayanan kepada masyarakat demi terciptanya kesejahteraan masyarakat sering
sekali mencerminkan organisasi sektor publik sebagai organisasi yang tidak
produktif, tidak efisien, selalu rugi, kualitas rendah, kurang berinovasi, dan
kurang kreativitas serta berbagai kekurangan lainnya. Gambaran masyarakat
tentang organisasi sektor publik tersebut sangat merugikan mengingat fakta
bahwa organisasi sektor publik adalah institusi yang mengelola uang yang sangat
1
besar dari masyarakat. Buruknya pengelolaan yang dilakukan organisasi sektor
publik tersebut memunculkan kritikan keras dari masyarakat.
Pada tahun 1970-an ada kritikan dan serangan dari pendukung teori
pembangunan radikal menunjukkan kesan ingin mempertanyakan kembali peran
sektor publik dalam pembangunan. Yang sering menjadi pertanyaan berkaitan
dengan benarkah sektor publik sebagai pembuat dan pelaksana strategi dapat
menggerakkan dan mempertahankan pembangunan? Kritikan tersebut muncul
karena sektor publik dilihat jauh tertinggal dengan kemajuan dan perkembangan
yang terjadi di sektor swasta.
Kemudian pada tahun 1980-an reformasi sektor publik dilakukan di
beberapa negara industri maju sebagai jawaban atas berbagai kritikan keras yang
memandang lemah sekor publik tersebut. Berbagai perubahanpun dilakukan
sebagai tanda gerakan reformasi pada sektor publik. Yang paling dikenal adalah
konsep New Public Management yang disingkat NPM dan reinventing
government di banyak negara terutama negara Anglo-Saxon. NPM sendiri berakar
dari teori manajemen yang pada dasarnya beranggapan bahwa praktik bisnis
komersial dan manajemen sektor swasta adalah lebih baik dibandingkan praktik
dan manajemen di sektor publik yang memprioritaskan kesejahteraan masyarakat.
Oleh karena itu, untuk memperbaiki kinerja sektor publik, perlu untuk
mengadopsi beberapa praktik dan teknik manajemen yang diterapkan di sektor
swasta ke dalam sektor publik, seperti pengadopsian mekanisme pasar, kompetisi
tender (Compulsory Competitive Tendering-CCT), dan privatisasi perusahaanperusahaan publik (Mardiasmo, 2002).
2
Adanya perubahan pada sektor publik tersebut juga mengakibatkan
perubahan pada akuntansi sektor publik yang drastis dari sistem manajemen yang
bersifat kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik
yang lebih fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Penerapan konsep New
Publik Management dapat dipandang sebagai modernisasi manajemen dan
administrasi publik, depolitisasi kekuasaan, atau desentralisasi wewenang yang
mendorong demokrasi untuk mewujudkan good governance.
Kemudian akuntansi sektor publik mengikuti dan menyesuaikan dengan
perubahan-perubahan yang terjadi di sektor publik tersebut. Sebagai contoh
adalah terjadinya perubahan pada sistem akuntansi dari akuntansi yang berbasis
kas menjadi akuntansi berbasis akrual. Perubahan akuntansi dari basis kas
menjadi akuntansi berbasis akrual merupakan bagian penting dari proses
reformasi sektor publik di negara-negara Anglo-Saxon. Dalam hal ini New
Zealand yang dianggap paling maju dan sukses dalam menerapkan akuntansi
berbasis akrual telah mengadopsi sistem akuntansi tersebut sejak tahun 1991 yang
kemudian diikuti oleh Jepang, Itali, dan negara-negara Eropa lainnya, meskipun di
Itali sistem tersebut kurang efektif dan kurang sukses. Tujuan memperkenalkan
sistem akuntansi akrual adalah untuk membantu meningkatkan transparansi dan
memperbaiki efisiensi dan efektivitas pada organisasi sektor publik.
Djamhuri dan Mahmudi (2006) menarik kesimpulan tentang hubungan
antara konsep New Public Management dengan reformasi akuntansi di organisasi
sektor publik sebagai berikut : Implikasi penerapan model New Public
Management adalah kebutuhan untuk melakukan serangkaian reformasi di sektor
3
publik, akuntansi yaitu, reformasi penganggaran, reformasi manajemen keuangan,
reformasi audit, serta reformasi kelembagaan. Migrasi dengan akuntansi akrual
dari cameral (cash basis) akuntansi dan entri tunggal merupakan salah satu bentuk
reformasi akuntansi sektor publik.
Lembaga sektor publik masih memiliki kesempatan
yang luas untuk
memperbaiki kinerjanya dan memanfaatkan sumber daya secara ekonomis,
efisien, dan efektif. Memperbaiki kineja sektor publik memang bukan sekedar
masalah teknis belaka, akan tetapi akuntansi sektor publik sebagai alat untuk
menciptakan good public and corporate governance memiliki peran yang sangat
vital dan signifikan (Renyowijoyo, 2008). Akuntansi sektor publik akan terus
berkembang
seiring
dengan
meningkatnya
tuntutan
masyarakat
untuk
dilakukannya transparansi dan akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga sektor
publik.
Anggapan bahwa lembaga-lembaga sektor publik di beberapa negara
berkembang telah mengalami kebangkrutan tidak sepenuhnya benar. Memang
tidak dapat dibantah bahwa kinerja sektor publik dinilai buruk, namun kejadian
tersebut tidak dialami oleh semua negara berkembang. Negara seperti Korea
Selatan, Taiwan, Malaysia, dan Thailand memiliki pelayanan publik dan
perusahaan-perusahaan publik yang baik kinerjanya, yang dapat memberikan
kontribusi yang besar terhadap pembangunan nasional dan stabilitas politik
(Renyowijoyo, 2008).
Kini setiap negara sekarang berusaha untuk melakukan perubahan sistem
akuntansi pada organisasi sektor publik yang ada. Indonesia sendiri secara
4
bertahap telah mengalami perubahann. Seperti merubah sistem akuntansi basis kas
menjadi sistem akuntansi berbasis akrual mulai tahun 2003 sampai tahun 2014
dan yang akan diterapkan secara sepenuhnya oleh lembaga pemerintahan di tahun
2015. Dalam perkembangan selanjutnya adalah basis akrual yang kemudian
digunakan juga sebagai basis dalam penyusunan anggaran yang sering disebut
accrual-based budgeting.
Menurut Mulyana, penerapan basis akrual pada akuntansi atau akrualbased accounting telah menjadi reformasi bersama di beberapa negara dengan
tujuan untuk memperbaiki keterbatasan dan ketidakcukupan informasi yang
disediakan oleh basis kas sehingga diharapkan dapat meningkatkan kualitas
keputusan (dalam Oktaviani 2014). Akan tetapi penerapan akuntansi berbasis
akrual masih berfokus pada akuntansi untuk pelaporan keuangan dan tidak untuk
anggaran. Sedangkan penerapan basis akrual untuk anggaran menjadi perdebatan
diantara para ahli. Sehingga penelitian-penelitian terdahulu menyimpulkan bahwa
masih banyak perdebatan mengenai mana basis terbaik yang akan digunakan.
Apakah basis yang sama, yaitu antara akuntansi dan anggaran lebih baik atau
apakah perbedaan antara basis akuntansi dan anggaran justru lebih baik
digunakan?
Berdasarkan beberapa sumber yang dijadikan referensi tersebut diatas,
peneliti tertarik untuk mengadakan penelitian kepustakaan mengenai pemahaman
tentang accrual-based budgeting, bagaimana implementasi accrual-based
budgeting tersebut dibeberapa negara yang telah menerapkannya, peluang dan
tantangan yang mungkin dihadapi dalam penerapan accrual-based budgeting pada
5
sektor publik, serta strategi penerapan accrual-based budgeting di sektor publik di
Indonesia. Oleh karena itu, judul yang diangkat dalam penelitian ini adalah
“Overview Implementasi Accrual-based budgeting pada Sektor Publik”.
Melalui kajian literatur atau kepustakaan judul ini akan disajikan yang bertujuan
untuk memberikan pandangan bagaimana accrual-based budgeting dapat
diimplementasikan di sektor publik Indonesia.
1.2 Perumusan Masalah
1) Bagaimana latar belakang kemunculan accrual-based budgeting dan
penerapannya di dunia internasional?
2) Bagaimana proses implemetasi accrual-based budgeting di Indonesia?
3) Apa saja yang menjadi peluang dan tantangan serta strategi penerapan
accrual-based budgeting di Indonesia?
1.3 Tujuan Penelitian
1. Untuk memahami bagaimana latar belakang kemunculan accrualbased budgeting dan penerapannya di dunia internasional.
2. Untuk memahami bagaimana proses implemetasi accrual-based
budgeting di Indonesia.
3. Untuk mengetahui apa saja yang menjadi peluang dan tantangan serta
strategi penerapan accrual-based budgeting di Indonesia.
6
1.4 Manfaat Penelitian
Adapun manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah :
a. Bagi peneliti, penelitian ini bermanfaat untuk menambah pengetahuan
dan wawasan pemikiran mengenai accrual-based budgeting dan
penerapannya di sektor publik.
b. Bagi akademis, penelitian ini berguna untuk memperluas wawasasan
dan
sudut
pandang
mengenai
accrual-based
budgeting
dan
penerapannya di sektor publik.
c. Bagi peniliti lanjutan, hasil dari penelitian ini dapat dijadikan sebagai
bahan referensi dan panduan untuk penelitian-penelitian di masa yang
akan datang.
7