Teori Desentralisasi dan Otonomi Daerah.
TEORI-TEORI DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH
(UMIYATI HARIS)
A.
Pendahuluan
Lahirnya konsep desentralisasi merupakan upaya untuk mewujudkan seuatu
pemerintahan yang demokratis dan mengakhiri pemerintahan yang sentralistik.
Pemerintahan sentralistik menjadi tidak populer karena telah dinilai tidak mampu
memahami dan memberikan penilaian yang tepat atas nilai-nilai yang hidup dan
berkembang di daerah.
Desentralisasi adalah pembentukan daerah otonom dengan kekuasaan
kekuasaan tertentu dan bidang-bidang kegiatan tertentu yang diselenggarakan
berdasarkan pertimbangan, inisiatif, dan administrasi sendiri, sehingga akan
dijumpai proses pembentukan daerah yang berhak mengatur kepentingan
daerahnya.
Adapun tujuan penyelenggaraan Desentralisasi, yaitu sebagai wahana
pendidikan politik masyarakat di daerah; memelihara keutuhan negara kesatuan
atau integrasi nasional; mewujudkan demokrasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan yang dimulai dari daerah; memberikan peluang bagi masyarakat
untuk membentuk karir dalam bidang politik dan pemerintahan; sebagai wahana
yang diperlukan untuk memberikan peluang bagi masyarakat untuk berpartisipasi
dalam proses perencanaan dan pelaksanaan pemerintahan serta sebagai sarana
yang diperlukan untuk mempercepat pembangunan di daerah.1
Posisi kebijakan otonomi daerah sebagai sebuah proyek pengembalian harga
diri pemerintah dan masyarakat daerah. Di masa lalu, banyak masalah di daerah
1 (http://adiepatto.blogspot.co.id/2014/11/teori-desentralisasi-dan-sentralisasi.html), diakses pada
Senin, 13 Februari, 2017, pukul 15:54 WITA.
1
yang tidak tertangani dengan baik karena keterbatasan kewenangan pemerintah
daerah di bidang itu. Ini berkenaan antara lain dengan konflik pertanahan,
kebakaran hutan, pengelolaan pertambangan, perizinan investasi, perusakan
lingkungan, alokasi anggaran dan dana subsidi pemerintah pusat, penetapan
prioritas pembangunan, penyusunan organisasi pemerintahan yang sesuai dengan
kebutuhan daerah, pengangkatan dalam jabatan struktural, perubahan batas
wilayah administrasi, pembentukan kecamatan, kelurahan dan desa serta
pemilihan kepala daerah.
Keterbatasan wewenang daerah berdampak pada tumpulnya kreativitas untuk
mengembangkan sumber daya alam maupun sumber daya manusia. Tujuan utama
dari kebijakan desentralisasi di satu pihak membebaskan pemerintah pusat dari
beban-beban yang tidak perlu dalam menangani urusan domestik, sehingga ia
berkesempatan
untuk
mempelajari,
memahami
dan
merespon
berbagai
kecenderungan global dan mengambil manfaat dari padanya.
Makalah ini akan membahas mengenai teori desentralisasi dan otonomi
daerah. Pembahasan akan dibagi kedalam dua bagian. Bagian pertama mengulas
teori desentralisasi yang dikemukakan oleh beberapa ahli. Bagian kedua
membahas mengenai teori otonomi daerah berdasarkan undang-undang yang ada
di Indonesia.
B.
Teori Desentralisasi
2
Menurut J. In het Veld2, konsep desentralisasi mengandung beberapa
kebaikan, yaitu :
1. Memberikan penilaian yang tepat terhadap daerah dan penduduk yang
beraneka ragam.
2. Meringankan beban pemerintah, karena pemerintah pusat tidak mungkin
mengenal seluruh dan segala kepentingan dan kebutuhan setempat dan
tidak mungkin dapat mengetahui bagaimana memenuhi kebutuhan tersebut
sebaik-baiknya.
3. Dapat dihindarkan adanya beban yang melampaui batas dari perangkat
pusat oleh sebab tunggakan kerja.
4. Unsur individu atau daerah lebih menonjol karena dalam ruang lingkup
yang sempit seseorang dapat lebih mempergunakan pengaruhnya daripada
dalam masyarakat yang lebih luas.
5. Masyarakat setempat dapat kesempatan ikut serta dalam penyelenggaraan
pemerintahan, sehingga ia tidak akan merasa sebagai obyek saja.
6. Meningkatkan turut sertanya masyarakat setempat dalam melakukan
kontrol terhadap segala tindakan dan tingkah laku pemerintah.
Teori desentralisasi yang utama adalah bahwa desentralisasi dapat
meningkatkan efisiensi pemerintah dalam mengalokasikan sumber daya yang
dimilikinya. Kebijakan dalam mengalokasikan pengeluaran pemerintah untuk
pelayanan publik akan lebih efisien bila diambil oleh pemerintah daerah, yang
2 Muhammad Fauzan, 2006, Hukum Pemerintahan Daerah, Kajian Tentang Hubungan Keuangan
Antara Pusat dan Daerah, UII Press, Yogyakarta, hal. 59.
3
dekat dengan masyarakat/ publik dan memiliki kontrol geografis paling minimal
karena disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu :
1. Pemerintah lokal lebih mengetahui kebutuhan masyarakatnya.
2. Keputusan
pemerintah
lokal
lebih
responsif terhadap
kebutuhan
masyarakat sehingga mendorong pemerintah lokal untuk melakukan
efisiensi dalam penggunaan dana yang berasal dari masyarakat.
3. Persaingan
antar
daerah
dalam
memberikan
pelayanan
kepada
masyarakatnya akan mendorong pemerintah lokal dalam meningkatkan
inovasinya dalam rangka meningkatkan pelayanan publik.
Desentralisasi dalam pandangan Ruiter dalam Hoogerwerf3 dapat diartikan
sebagai pengakuan atau penyerahan wewenang badan-badan umum yang lebih
tinggi kepada badan-badan umum yang lebih rendah untuk secara mandiri dan
berdasarkan pertimbangan kepentingan sendiri mengambil keputusan pengaturan
dan pemerintahan serta struktur wewenang yang dimiliki termasuk didalamnya
prinsip-prinsip pembagian wewenang.
Prinsip-prinsip pembagian wewenang meliputi: 1) unitarisme dan federalisme, 2) sentralisasi dan desentralisasi (dalam arti sempit), dan 3) konsentrasi dan
dekonsentrasi. Unitarisme dan federalisme berlaku pada negara-negara federal, di
mana pemerintahan federal dan pemerintahan negara-negara bagian mendasarkan
pelaksanaan wewenangnya atas konstitusi-konstitusi tersendiri yang bersamasama menjamin suatu pembagian wewenang antara negara federal dan negara
bagian. Wewenang-wewenang tersebut tidak saling membawahi, akan tetapi
3 Hoogerwerf. 1983. Ilmu pemerintahan. Terjemahan R.L.L. Tobing. Jakarta: Erlangga, hal. 500.
4
sejajar dengan pembatasan-pembatasan satu sama lain. Sentralisasi dan
desentralisasi digunakan pada bersangkutan dengan hubungan-hubungan di negara
kesatuan atau dalam suatu negara bagian dari suatu federasi. Negara demikian
lebih terdesentralisasi apabila lebih banyak wewenang dan tugas di bidang
pelaksanaan kebijakan diserahkan atau ditugaskan kepada badan-badan umum
yang tidak langsung berada di bawah pemerintahan pusat. Sedangkan konsentrasi
dan dekonsentrasi merupakan kecenderungan untuk menyebarkan fungsi-fungsi
pemerintahan
pada
jenjang
tertentu
secara
meluas
kepada
organisasi
pemerintahan.
Desentralisasi menurut pendapat umum terbagi dalam dua bentuk yaitu: 1)
Desentralisasi teritorial dan 2) fungsional. Desentralisasi teritorial seperti di
Nederland, propinsi-propinsi dan kota praja-kota praja yang terdesentralisasi
secara territorial. Propinsi-propinsi dan kota praja-kota praja merupakan kesatuankesatuan dengan identitas publik sendiri. Untuk itu, propinsi-propinsi dan kota
praja-kota praja disebut juga korporasi-korporasi daerah. Sedangkan desentralisasi
fungsional bentuknya antara lain badan-badan urusan pengairan, badan kerja sama
kota praja termasuk yang disebut pregewesten.
Ada
dua
jenis
desentralisasi,
yakni
desentralisasi
territorial
dan
desentralisasi fungsional. Desentralisasi territorial adalah penyerahan kekuasan
untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi) dan batas
pengaturan tersebut adalah daerah. Sedangkan desentralisasi fungsional adalah
penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu dan batas
5
pengaturan termaksud adalah jenis fungsi itu sendiri, misalnya soal pertanahan,
kesehatan, pendidikan dan sebagainya.
Desentralisasi juga bermakna sebagai pengembalian harga diri pemerintah
pusat. Selain itu, kebijakan desentralisasi untuk otonomi daerah pada dasarnya
merupakan koreksi terhadap kegagalan sistem sentralisasi dan unifomisasi
pemerintahan yang selama ini berlaku.
A.Simanjuntak4 menyatakan bahwa desentralisasi dapat dibedakan menjadi
3
macam,
yakni
desentralisasi
politik,
desentralisasi
administrasi
dan
desentralisasi fiskal. Ketiga macam desentralisasi tersebut saling berkaitan erat
satu sama lain dan seyogyanya dilaksanakan bersama-sama agar berbagai tujuan
otonomi
daerah
seperti
misalnya
peningkatan
pelayanan
publik
dapat
dilaksanakan.
Desentralisasi politik merupakan pemindahan kekuasaan pengambilan
keputusan pada pemerintah yang lebih rendah, untuk mendorong warganegara dan
perwakilan yang dipilih agar beradaptasi dalam proses pembuatan keputusan.
Desentralisasi administrasi merupakan pelimpahan kewenangan layanan
publik kepada pihak lain dalam struktur kelembagaan negara. Dalam
desentralisasi administratif melibatkan desain organisasional, identifikasi tugastugas administratif khusus yang diperlukan untuk menjalankan peran tersebut.
Beberapa peran administratif diantaranya adalah dalam hal perencanaan, inovasi
kebijakan, manajemen keuangan, dan manajemen operasional.
4 Antonius Simanjuntak, Struktur Sosial dan Sistem Politik Batak Toba hingga 1945: Suatu
Pendekatan Antropologi Budaya dan Politik, Buku Obor, Jakarta, 2006, hal. 57.
6
Desentralisasi fiskal dimaksudkan untuk memindahkan atau menyerahkan
sumber-sumber pendapatan dan faktor-faktor pengeluaran ke daerah dengan
mengurangi birokrasi pemerintahan. Dengan membawa pemerintah lebih dekat ke
masyarakat, desentralisasi fiskal diharapkan dapat mendorong efisiensi sektor
publik, juga akuntabilitas publik dan transparansi dalam dalam penyediaan jasa
publik serta pembuatan keputusan yang transparan dan demokratis.
Conyers (1983: 102)5, mengemukakan desentralisasi dapat dimengertidalam
dua jenis yang berbeda yang mendasarkan pada berbagailiteratur berbahasa
Inggris,
yakni devolution yang
menunjuk
padakewenangan
politik
yang
ditetapkan secara legal dan dipilih secaralokal; dan deconcentration yang
menunjuk pada kewenanganadministratif yang diberikan pada perwakilan badanbadanpemerintah pusat.
Menurut
The
Liang
Gie6,
desentralisasi
dalam
penyelenggaraan
pemerintahan daerah didasarkan pada :
1. dilihat dari sudut politik, desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah
penumpukan kekuasaan pada satu pihak saja yang apda akhirnya dapat
menimbulkan tirani.
2. penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai pendemokrasian, untuk
menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalam
menggunakan hak-hak demokrasi.
5 Loc, cit., (http://adiepatto.blogspot.co.id/2014/11/teori-desentralisasi-dan-sentralisasi.html)
6 Muhammad Fauzan, op.cit., hal. 48.
7
3. dari sudut teknis organisatoris pemerintahan, desentralisasi adalah untuk
mencapai suatu pemerintahan yang efesien.
Kelebihan dan Kelemahan Desentralisasi menurut Josef Riwu Kaho7 yaitu,
1. Kelebihan desentralisasi :
a. mengurangi bertumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan.
b. dalam menghadapi masalah yang mendesak yang membutuhkan tindakan
yang cepat, daerah tidak perlu menunggu instruksi lagi dari pemerintah
pusat.
c. dapat mengurangi birokrasi dalam arti buruk karena setiap kebutusan
dapat segera dilaksanakan.
d. mengurangi kemungkinan kesewenang-wenangan dari pemerintah pusat.
e. dapat memberikan kepuasan bagi daerah karena sifatnya lebih langsung.
2. Kelemahan desentralisasi :
a. karena besarnya organ-organ pemerintah, maka struktur pemerintahan
bertambah kompleks yang mempersulit koordinasi.
b. keseimbangan dan keserasian antara bermacam-macam kepentingan dan
daerah dapat lebih mudah terganggu.
c. dapat mendorong timbulnya fanatisme daerah.
d. keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lama.
e. diperlukan biaya yang lebih banyak.
7 Darumurti, Krisna D, dan Umbu Rautan. (2000). Otonomi Daerah: Perkembangan Pemikiran,
dan Pelaksanaan. Bandung: Penerbit PT. Citra Aditya Bakti, hal. 12-13.
8
Beberapa alasan perlunya pemerintah pusat mendesentralisasikan kekuasaan
kepada pemerintah daerah, yaitu8 :
1. segi politik, desentralisasi dimaksudkan untuk mengikutsertakan warga
dalam proses kebijakan, baik untuk kepentingan daerah sendiri maupun
untuk mendukung politik dan kebijakan nasional melalui pembangunan
proses demokrasi di lapisan bawah.
2. segi manajemen pemerintahan, desentralisasi dapat meningkatkan
efektivitas,
efisiensi,
dan
akuntabilitas
publik
terutama
dalam
penyediaan pelayanan publik.
3. segi
kultural,
desentralisasi
untuk
memperhatikan
kekhususan,
keistimewaan suatu daerah, seperti geografis, kondisi penduduk,
perekonomian, kebudayaan, atau latar belakang sejarahnya.
4. segi kepentingan pemerintah pusat, desentralisasi dapat mengatasi
kelemahan pemerintah pusat dalam mengawasi program-programnya.
5. segi percepatan pembangunan, desentralisasi dapat meningkatkan
persaingan positif antar daerah dalam memberikan pelayanan kepada
masyarakat sehingga mendorong pemerintah daerah untuk melakukan
inovasi dalam rangka meningkatkan kualitas pelayanan kepada
masyarakat.
8 Samodra Wibawa, 1994, Evaluasi Kebijakan Publik, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal. 4950.
9
C.
Teori Otonomi Daerah
Secara harfiah otonomi berasal dari bahasa Yunani autos yang berarti sendiri
dan namos yang berarti Undang-undang atau aturan. Dengan demikian otonomi
dapat diartikan sebagai kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga
sendiri. Otonomi pada prinsipnya mempunyai tiga aspek, yaitu:
1. Aspek Hak dan Kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri.
2. Aspek kewajiban untuk tetap mengikuti peraturan dan ketentuan dari
pemerintahan di atasnya, serta tetap berada dalam satu kerangka
pemerintahan nasional.
3. Aspek kemandirian dalam pengelolaan keuangan baik dari biaya sebagai
perlimpahan kewenangan dan pelaksanaan kewajiban, juga terutama
kemampuan menggali sumber pembiayaan sendiri.
Yang dimaksud dengan hak dalam pengertian otonomi adalah adanya
kebebasan pemerintah daerah untuk mengatur rumah tangga, seperti dalam bidang
kebijaksanaan,
pembiayaan
serta
perangkat
pelaksanaannnya.
Sedangkan
kewajban harus mendorong pelaksanaan pemerintah dan pembangunan nasional.
Selanjutnya, wewenang adalah adanya kekuasaan pemerintah daerah untuk
berinisiatif sendiri, menetapkan kebijaksanaan sendiri, perencanaan sendiri serta
mengelola keuangan sendiri.
10
Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah diberikan gambaran dalam pelaksanaan otonomi daerah secara luas, nyata,
bertanggungjawab, dimana di dalamnya disebutkan bahwa urusan pemerintahan
yang menjadi kewenangan pemerintah pusat yang diserahkan pengaturannya
kepada
pemerintahan
pembahasan,
dan
daerah.
penetapan
Pemerintah
Pusat
melakukan
jenis-jenis
kewenangan
yang
identifikasi,
diserahkan
pengaturannya kepada pemerintah daerah, seperti kewenangan dibidang pertanian,
pertambangan energi, kehutanan dan perkebunan, perindustrian dan perdagangan,
perkoperasian, ketenagakerjaan.
Kewenangan
otonomi
luas
adalah
keleluasaan
daerah
untuk
menyelenggarakan pemerintahan yang mencakup kewenangan semua bidang
pemerintahan, kecuali kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan
keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenagan bidang lainnya.
Dalam penjelasan resmi UU No. 5 Tahun 1974 diutamakan bahwa
penyelenggaraan pemerintah daerah didasarkan pada 4 (empat) prinsip di bawah
ini :
1. Pelaksanaan pemberian otonomi daerah, harus menunjang aspirasi
perjuangan
rakyat,
yakni
memperkokoh
Negara
kesatuan
dan
mempertinggi tingkat kesejahteraan rakyat.
2. Pembagian otonomi kepada daerah harus merupakan otonomi yang nyata
dan bertanggung jawab.
11
3. Asas desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan dekonsentrasi
dengan memberikan kemungkinan pula pada pelaksanaan tugas asas
pembantuan.
4. Pemberian otonomi kepada daerah adalah untuk menyatakan daya guna
(efektivitas) dan hasil guna (efisiensi) penyelenggaraan pemerintahan dan
pelayanan terhadap masyarakat, kestabilan politik dan kesatuan bangsa.
Sesuai dengan yang digariskan dalam UU No. 5 Tahun 1974 tentang pokokpokok pemerintahan daerah, prinsip otonomi daerah yang nyata dan bertanggung
jawab. Dalam arti bahwa pemberian otonomi didasarkan pada faktor-faktor
perhitungan dan tindakan atau kebijakan yang benar-benar menjamin daerah yang
bersangkutan mampu mengurus rumah tangganya sendiri. Bertangung jawab
berarti pemberian otonomi benar-benar sejalan dengan tujuan untuk melancarkan
pembangunan yang tersebar di seluruh wilayah Indonesia dan serasi dengan
pembinaan politik dengan kesatuan bangsa. Dengan demikian akan terjalin
hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Tjandra9 mengungkapkan bahwa pokok-pokok otonomi daerah antara lain: 1)
konsep otonomi daerah berkaitan dengan cara pembagian secara vertikal
kekuasaan pemerintahan, 2) dasar kerakyatan dalam desentralisasi adalah hak
rakyat di daerah untuk menentukan nasibnya sendiri dan mengatur pemerintahan
sendiri (zelf bestuur), 3) sistem pelayanan publik yang efektif dan efisien adalah
prinsip dasar dari desentralisasi, 4) pemerintahan daerah yang sinergis dengan
9 Riawan Tjandra, 2004, Dinamika Peran Pemerintah Dalam Perspektif Hukum Administrasi :
Analisis Kritis Terhadap Perspektif Penyelenggaraan Pemerintahan, Universitas
Atmajaya, Yogyakarta, hal. 12.
12
prinsip Good Governance adalah pemerintahan daerah yang berkarakter terbuka,
kerakyatan, akuntabel dan partisipatif.
D.
Penutup
1. Teori, desentralisasi dikemukakan oleh banyak ahli seperti J. In het Veld
yang menguraikan makna desentralisasi, hingga oleh A.Simanjuntak
yang mengklasifikasikan macam-macam desentralisasi.
2. Secara teori, otonomi daerah lebih banyak dijelaskan berdasarkan
undang-undang yang telah ditetapkan oleh pemerintah RI, seperti UU
No. 5 Tahun 1974 hingga UU No. 23 Tahun 2014.
DAFTAR PUSTAKA
Darumurti, Krisna D dan Umbu Rautan. 2000. Otonomi Daerah: Perkembangan
Pemikiran, dan Pelaksanaan. Bandung: PT. Citra Aditya Bakti.
Fauzan, Muhammad. 2006. Hukum Pemerintahan Daerah, Kajian Tentang
Hubungan Keuangan Antara Pusat dan Daerah. Yogyakarta: UII Press.
Hoogerwerf. 1983. Ilmu pemerintahan. Terj. R.L.L. Tobing. Jakarta: Erlangga.
Simanjuntak, Antonius. 2006. Struktur Sosial dan Sistem Politik Batak Toba
hingga 1945: Suatu Pendekatan Antropologi Budaya dan Politik, Jakarta:
Buku Obor.
Tjandra, Riawan. 2004. Dinamika Peran Pemerintah Dalam Perspektif Hukum
Administrasi : Analisis Kritis Terhadap Perspektif Penyelenggaraan
Pemerintahan. Yogyakarta: Universitas Atmajaya.
Wibawa, Samodra. 1994. Evaluasi Kebijakan Publik. Jakarta: PT Raja Grafindo
Persada.
13
(http://adiepatto.blogspot.co.id/2014/11/teori-desentralisasi-dan-sentralisasi.html),
diakses pada Senin, 13 Februari, 2017, pukul 15:54 WITA.
14
(UMIYATI HARIS)
A.
Pendahuluan
Lahirnya konsep desentralisasi merupakan upaya untuk mewujudkan seuatu
pemerintahan yang demokratis dan mengakhiri pemerintahan yang sentralistik.
Pemerintahan sentralistik menjadi tidak populer karena telah dinilai tidak mampu
memahami dan memberikan penilaian yang tepat atas nilai-nilai yang hidup dan
berkembang di daerah.
Desentralisasi adalah pembentukan daerah otonom dengan kekuasaan
kekuasaan tertentu dan bidang-bidang kegiatan tertentu yang diselenggarakan
berdasarkan pertimbangan, inisiatif, dan administrasi sendiri, sehingga akan
dijumpai proses pembentukan daerah yang berhak mengatur kepentingan
daerahnya.
Adapun tujuan penyelenggaraan Desentralisasi, yaitu sebagai wahana
pendidikan politik masyarakat di daerah; memelihara keutuhan negara kesatuan
atau integrasi nasional; mewujudkan demokrasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan yang dimulai dari daerah; memberikan peluang bagi masyarakat
untuk membentuk karir dalam bidang politik dan pemerintahan; sebagai wahana
yang diperlukan untuk memberikan peluang bagi masyarakat untuk berpartisipasi
dalam proses perencanaan dan pelaksanaan pemerintahan serta sebagai sarana
yang diperlukan untuk mempercepat pembangunan di daerah.1
Posisi kebijakan otonomi daerah sebagai sebuah proyek pengembalian harga
diri pemerintah dan masyarakat daerah. Di masa lalu, banyak masalah di daerah
1 (http://adiepatto.blogspot.co.id/2014/11/teori-desentralisasi-dan-sentralisasi.html), diakses pada
Senin, 13 Februari, 2017, pukul 15:54 WITA.
1
yang tidak tertangani dengan baik karena keterbatasan kewenangan pemerintah
daerah di bidang itu. Ini berkenaan antara lain dengan konflik pertanahan,
kebakaran hutan, pengelolaan pertambangan, perizinan investasi, perusakan
lingkungan, alokasi anggaran dan dana subsidi pemerintah pusat, penetapan
prioritas pembangunan, penyusunan organisasi pemerintahan yang sesuai dengan
kebutuhan daerah, pengangkatan dalam jabatan struktural, perubahan batas
wilayah administrasi, pembentukan kecamatan, kelurahan dan desa serta
pemilihan kepala daerah.
Keterbatasan wewenang daerah berdampak pada tumpulnya kreativitas untuk
mengembangkan sumber daya alam maupun sumber daya manusia. Tujuan utama
dari kebijakan desentralisasi di satu pihak membebaskan pemerintah pusat dari
beban-beban yang tidak perlu dalam menangani urusan domestik, sehingga ia
berkesempatan
untuk
mempelajari,
memahami
dan
merespon
berbagai
kecenderungan global dan mengambil manfaat dari padanya.
Makalah ini akan membahas mengenai teori desentralisasi dan otonomi
daerah. Pembahasan akan dibagi kedalam dua bagian. Bagian pertama mengulas
teori desentralisasi yang dikemukakan oleh beberapa ahli. Bagian kedua
membahas mengenai teori otonomi daerah berdasarkan undang-undang yang ada
di Indonesia.
B.
Teori Desentralisasi
2
Menurut J. In het Veld2, konsep desentralisasi mengandung beberapa
kebaikan, yaitu :
1. Memberikan penilaian yang tepat terhadap daerah dan penduduk yang
beraneka ragam.
2. Meringankan beban pemerintah, karena pemerintah pusat tidak mungkin
mengenal seluruh dan segala kepentingan dan kebutuhan setempat dan
tidak mungkin dapat mengetahui bagaimana memenuhi kebutuhan tersebut
sebaik-baiknya.
3. Dapat dihindarkan adanya beban yang melampaui batas dari perangkat
pusat oleh sebab tunggakan kerja.
4. Unsur individu atau daerah lebih menonjol karena dalam ruang lingkup
yang sempit seseorang dapat lebih mempergunakan pengaruhnya daripada
dalam masyarakat yang lebih luas.
5. Masyarakat setempat dapat kesempatan ikut serta dalam penyelenggaraan
pemerintahan, sehingga ia tidak akan merasa sebagai obyek saja.
6. Meningkatkan turut sertanya masyarakat setempat dalam melakukan
kontrol terhadap segala tindakan dan tingkah laku pemerintah.
Teori desentralisasi yang utama adalah bahwa desentralisasi dapat
meningkatkan efisiensi pemerintah dalam mengalokasikan sumber daya yang
dimilikinya. Kebijakan dalam mengalokasikan pengeluaran pemerintah untuk
pelayanan publik akan lebih efisien bila diambil oleh pemerintah daerah, yang
2 Muhammad Fauzan, 2006, Hukum Pemerintahan Daerah, Kajian Tentang Hubungan Keuangan
Antara Pusat dan Daerah, UII Press, Yogyakarta, hal. 59.
3
dekat dengan masyarakat/ publik dan memiliki kontrol geografis paling minimal
karena disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu :
1. Pemerintah lokal lebih mengetahui kebutuhan masyarakatnya.
2. Keputusan
pemerintah
lokal
lebih
responsif terhadap
kebutuhan
masyarakat sehingga mendorong pemerintah lokal untuk melakukan
efisiensi dalam penggunaan dana yang berasal dari masyarakat.
3. Persaingan
antar
daerah
dalam
memberikan
pelayanan
kepada
masyarakatnya akan mendorong pemerintah lokal dalam meningkatkan
inovasinya dalam rangka meningkatkan pelayanan publik.
Desentralisasi dalam pandangan Ruiter dalam Hoogerwerf3 dapat diartikan
sebagai pengakuan atau penyerahan wewenang badan-badan umum yang lebih
tinggi kepada badan-badan umum yang lebih rendah untuk secara mandiri dan
berdasarkan pertimbangan kepentingan sendiri mengambil keputusan pengaturan
dan pemerintahan serta struktur wewenang yang dimiliki termasuk didalamnya
prinsip-prinsip pembagian wewenang.
Prinsip-prinsip pembagian wewenang meliputi: 1) unitarisme dan federalisme, 2) sentralisasi dan desentralisasi (dalam arti sempit), dan 3) konsentrasi dan
dekonsentrasi. Unitarisme dan federalisme berlaku pada negara-negara federal, di
mana pemerintahan federal dan pemerintahan negara-negara bagian mendasarkan
pelaksanaan wewenangnya atas konstitusi-konstitusi tersendiri yang bersamasama menjamin suatu pembagian wewenang antara negara federal dan negara
bagian. Wewenang-wewenang tersebut tidak saling membawahi, akan tetapi
3 Hoogerwerf. 1983. Ilmu pemerintahan. Terjemahan R.L.L. Tobing. Jakarta: Erlangga, hal. 500.
4
sejajar dengan pembatasan-pembatasan satu sama lain. Sentralisasi dan
desentralisasi digunakan pada bersangkutan dengan hubungan-hubungan di negara
kesatuan atau dalam suatu negara bagian dari suatu federasi. Negara demikian
lebih terdesentralisasi apabila lebih banyak wewenang dan tugas di bidang
pelaksanaan kebijakan diserahkan atau ditugaskan kepada badan-badan umum
yang tidak langsung berada di bawah pemerintahan pusat. Sedangkan konsentrasi
dan dekonsentrasi merupakan kecenderungan untuk menyebarkan fungsi-fungsi
pemerintahan
pada
jenjang
tertentu
secara
meluas
kepada
organisasi
pemerintahan.
Desentralisasi menurut pendapat umum terbagi dalam dua bentuk yaitu: 1)
Desentralisasi teritorial dan 2) fungsional. Desentralisasi teritorial seperti di
Nederland, propinsi-propinsi dan kota praja-kota praja yang terdesentralisasi
secara territorial. Propinsi-propinsi dan kota praja-kota praja merupakan kesatuankesatuan dengan identitas publik sendiri. Untuk itu, propinsi-propinsi dan kota
praja-kota praja disebut juga korporasi-korporasi daerah. Sedangkan desentralisasi
fungsional bentuknya antara lain badan-badan urusan pengairan, badan kerja sama
kota praja termasuk yang disebut pregewesten.
Ada
dua
jenis
desentralisasi,
yakni
desentralisasi
territorial
dan
desentralisasi fungsional. Desentralisasi territorial adalah penyerahan kekuasan
untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi) dan batas
pengaturan tersebut adalah daerah. Sedangkan desentralisasi fungsional adalah
penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu dan batas
5
pengaturan termaksud adalah jenis fungsi itu sendiri, misalnya soal pertanahan,
kesehatan, pendidikan dan sebagainya.
Desentralisasi juga bermakna sebagai pengembalian harga diri pemerintah
pusat. Selain itu, kebijakan desentralisasi untuk otonomi daerah pada dasarnya
merupakan koreksi terhadap kegagalan sistem sentralisasi dan unifomisasi
pemerintahan yang selama ini berlaku.
A.Simanjuntak4 menyatakan bahwa desentralisasi dapat dibedakan menjadi
3
macam,
yakni
desentralisasi
politik,
desentralisasi
administrasi
dan
desentralisasi fiskal. Ketiga macam desentralisasi tersebut saling berkaitan erat
satu sama lain dan seyogyanya dilaksanakan bersama-sama agar berbagai tujuan
otonomi
daerah
seperti
misalnya
peningkatan
pelayanan
publik
dapat
dilaksanakan.
Desentralisasi politik merupakan pemindahan kekuasaan pengambilan
keputusan pada pemerintah yang lebih rendah, untuk mendorong warganegara dan
perwakilan yang dipilih agar beradaptasi dalam proses pembuatan keputusan.
Desentralisasi administrasi merupakan pelimpahan kewenangan layanan
publik kepada pihak lain dalam struktur kelembagaan negara. Dalam
desentralisasi administratif melibatkan desain organisasional, identifikasi tugastugas administratif khusus yang diperlukan untuk menjalankan peran tersebut.
Beberapa peran administratif diantaranya adalah dalam hal perencanaan, inovasi
kebijakan, manajemen keuangan, dan manajemen operasional.
4 Antonius Simanjuntak, Struktur Sosial dan Sistem Politik Batak Toba hingga 1945: Suatu
Pendekatan Antropologi Budaya dan Politik, Buku Obor, Jakarta, 2006, hal. 57.
6
Desentralisasi fiskal dimaksudkan untuk memindahkan atau menyerahkan
sumber-sumber pendapatan dan faktor-faktor pengeluaran ke daerah dengan
mengurangi birokrasi pemerintahan. Dengan membawa pemerintah lebih dekat ke
masyarakat, desentralisasi fiskal diharapkan dapat mendorong efisiensi sektor
publik, juga akuntabilitas publik dan transparansi dalam dalam penyediaan jasa
publik serta pembuatan keputusan yang transparan dan demokratis.
Conyers (1983: 102)5, mengemukakan desentralisasi dapat dimengertidalam
dua jenis yang berbeda yang mendasarkan pada berbagailiteratur berbahasa
Inggris,
yakni devolution yang
menunjuk
padakewenangan
politik
yang
ditetapkan secara legal dan dipilih secaralokal; dan deconcentration yang
menunjuk pada kewenanganadministratif yang diberikan pada perwakilan badanbadanpemerintah pusat.
Menurut
The
Liang
Gie6,
desentralisasi
dalam
penyelenggaraan
pemerintahan daerah didasarkan pada :
1. dilihat dari sudut politik, desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah
penumpukan kekuasaan pada satu pihak saja yang apda akhirnya dapat
menimbulkan tirani.
2. penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai pendemokrasian, untuk
menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalam
menggunakan hak-hak demokrasi.
5 Loc, cit., (http://adiepatto.blogspot.co.id/2014/11/teori-desentralisasi-dan-sentralisasi.html)
6 Muhammad Fauzan, op.cit., hal. 48.
7
3. dari sudut teknis organisatoris pemerintahan, desentralisasi adalah untuk
mencapai suatu pemerintahan yang efesien.
Kelebihan dan Kelemahan Desentralisasi menurut Josef Riwu Kaho7 yaitu,
1. Kelebihan desentralisasi :
a. mengurangi bertumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan.
b. dalam menghadapi masalah yang mendesak yang membutuhkan tindakan
yang cepat, daerah tidak perlu menunggu instruksi lagi dari pemerintah
pusat.
c. dapat mengurangi birokrasi dalam arti buruk karena setiap kebutusan
dapat segera dilaksanakan.
d. mengurangi kemungkinan kesewenang-wenangan dari pemerintah pusat.
e. dapat memberikan kepuasan bagi daerah karena sifatnya lebih langsung.
2. Kelemahan desentralisasi :
a. karena besarnya organ-organ pemerintah, maka struktur pemerintahan
bertambah kompleks yang mempersulit koordinasi.
b. keseimbangan dan keserasian antara bermacam-macam kepentingan dan
daerah dapat lebih mudah terganggu.
c. dapat mendorong timbulnya fanatisme daerah.
d. keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lama.
e. diperlukan biaya yang lebih banyak.
7 Darumurti, Krisna D, dan Umbu Rautan. (2000). Otonomi Daerah: Perkembangan Pemikiran,
dan Pelaksanaan. Bandung: Penerbit PT. Citra Aditya Bakti, hal. 12-13.
8
Beberapa alasan perlunya pemerintah pusat mendesentralisasikan kekuasaan
kepada pemerintah daerah, yaitu8 :
1. segi politik, desentralisasi dimaksudkan untuk mengikutsertakan warga
dalam proses kebijakan, baik untuk kepentingan daerah sendiri maupun
untuk mendukung politik dan kebijakan nasional melalui pembangunan
proses demokrasi di lapisan bawah.
2. segi manajemen pemerintahan, desentralisasi dapat meningkatkan
efektivitas,
efisiensi,
dan
akuntabilitas
publik
terutama
dalam
penyediaan pelayanan publik.
3. segi
kultural,
desentralisasi
untuk
memperhatikan
kekhususan,
keistimewaan suatu daerah, seperti geografis, kondisi penduduk,
perekonomian, kebudayaan, atau latar belakang sejarahnya.
4. segi kepentingan pemerintah pusat, desentralisasi dapat mengatasi
kelemahan pemerintah pusat dalam mengawasi program-programnya.
5. segi percepatan pembangunan, desentralisasi dapat meningkatkan
persaingan positif antar daerah dalam memberikan pelayanan kepada
masyarakat sehingga mendorong pemerintah daerah untuk melakukan
inovasi dalam rangka meningkatkan kualitas pelayanan kepada
masyarakat.
8 Samodra Wibawa, 1994, Evaluasi Kebijakan Publik, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal. 4950.
9
C.
Teori Otonomi Daerah
Secara harfiah otonomi berasal dari bahasa Yunani autos yang berarti sendiri
dan namos yang berarti Undang-undang atau aturan. Dengan demikian otonomi
dapat diartikan sebagai kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga
sendiri. Otonomi pada prinsipnya mempunyai tiga aspek, yaitu:
1. Aspek Hak dan Kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri.
2. Aspek kewajiban untuk tetap mengikuti peraturan dan ketentuan dari
pemerintahan di atasnya, serta tetap berada dalam satu kerangka
pemerintahan nasional.
3. Aspek kemandirian dalam pengelolaan keuangan baik dari biaya sebagai
perlimpahan kewenangan dan pelaksanaan kewajiban, juga terutama
kemampuan menggali sumber pembiayaan sendiri.
Yang dimaksud dengan hak dalam pengertian otonomi adalah adanya
kebebasan pemerintah daerah untuk mengatur rumah tangga, seperti dalam bidang
kebijaksanaan,
pembiayaan
serta
perangkat
pelaksanaannnya.
Sedangkan
kewajban harus mendorong pelaksanaan pemerintah dan pembangunan nasional.
Selanjutnya, wewenang adalah adanya kekuasaan pemerintah daerah untuk
berinisiatif sendiri, menetapkan kebijaksanaan sendiri, perencanaan sendiri serta
mengelola keuangan sendiri.
10
Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah diberikan gambaran dalam pelaksanaan otonomi daerah secara luas, nyata,
bertanggungjawab, dimana di dalamnya disebutkan bahwa urusan pemerintahan
yang menjadi kewenangan pemerintah pusat yang diserahkan pengaturannya
kepada
pemerintahan
pembahasan,
dan
daerah.
penetapan
Pemerintah
Pusat
melakukan
jenis-jenis
kewenangan
yang
identifikasi,
diserahkan
pengaturannya kepada pemerintah daerah, seperti kewenangan dibidang pertanian,
pertambangan energi, kehutanan dan perkebunan, perindustrian dan perdagangan,
perkoperasian, ketenagakerjaan.
Kewenangan
otonomi
luas
adalah
keleluasaan
daerah
untuk
menyelenggarakan pemerintahan yang mencakup kewenangan semua bidang
pemerintahan, kecuali kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan
keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenagan bidang lainnya.
Dalam penjelasan resmi UU No. 5 Tahun 1974 diutamakan bahwa
penyelenggaraan pemerintah daerah didasarkan pada 4 (empat) prinsip di bawah
ini :
1. Pelaksanaan pemberian otonomi daerah, harus menunjang aspirasi
perjuangan
rakyat,
yakni
memperkokoh
Negara
kesatuan
dan
mempertinggi tingkat kesejahteraan rakyat.
2. Pembagian otonomi kepada daerah harus merupakan otonomi yang nyata
dan bertanggung jawab.
11
3. Asas desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan dekonsentrasi
dengan memberikan kemungkinan pula pada pelaksanaan tugas asas
pembantuan.
4. Pemberian otonomi kepada daerah adalah untuk menyatakan daya guna
(efektivitas) dan hasil guna (efisiensi) penyelenggaraan pemerintahan dan
pelayanan terhadap masyarakat, kestabilan politik dan kesatuan bangsa.
Sesuai dengan yang digariskan dalam UU No. 5 Tahun 1974 tentang pokokpokok pemerintahan daerah, prinsip otonomi daerah yang nyata dan bertanggung
jawab. Dalam arti bahwa pemberian otonomi didasarkan pada faktor-faktor
perhitungan dan tindakan atau kebijakan yang benar-benar menjamin daerah yang
bersangkutan mampu mengurus rumah tangganya sendiri. Bertangung jawab
berarti pemberian otonomi benar-benar sejalan dengan tujuan untuk melancarkan
pembangunan yang tersebar di seluruh wilayah Indonesia dan serasi dengan
pembinaan politik dengan kesatuan bangsa. Dengan demikian akan terjalin
hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Tjandra9 mengungkapkan bahwa pokok-pokok otonomi daerah antara lain: 1)
konsep otonomi daerah berkaitan dengan cara pembagian secara vertikal
kekuasaan pemerintahan, 2) dasar kerakyatan dalam desentralisasi adalah hak
rakyat di daerah untuk menentukan nasibnya sendiri dan mengatur pemerintahan
sendiri (zelf bestuur), 3) sistem pelayanan publik yang efektif dan efisien adalah
prinsip dasar dari desentralisasi, 4) pemerintahan daerah yang sinergis dengan
9 Riawan Tjandra, 2004, Dinamika Peran Pemerintah Dalam Perspektif Hukum Administrasi :
Analisis Kritis Terhadap Perspektif Penyelenggaraan Pemerintahan, Universitas
Atmajaya, Yogyakarta, hal. 12.
12
prinsip Good Governance adalah pemerintahan daerah yang berkarakter terbuka,
kerakyatan, akuntabel dan partisipatif.
D.
Penutup
1. Teori, desentralisasi dikemukakan oleh banyak ahli seperti J. In het Veld
yang menguraikan makna desentralisasi, hingga oleh A.Simanjuntak
yang mengklasifikasikan macam-macam desentralisasi.
2. Secara teori, otonomi daerah lebih banyak dijelaskan berdasarkan
undang-undang yang telah ditetapkan oleh pemerintah RI, seperti UU
No. 5 Tahun 1974 hingga UU No. 23 Tahun 2014.
DAFTAR PUSTAKA
Darumurti, Krisna D dan Umbu Rautan. 2000. Otonomi Daerah: Perkembangan
Pemikiran, dan Pelaksanaan. Bandung: PT. Citra Aditya Bakti.
Fauzan, Muhammad. 2006. Hukum Pemerintahan Daerah, Kajian Tentang
Hubungan Keuangan Antara Pusat dan Daerah. Yogyakarta: UII Press.
Hoogerwerf. 1983. Ilmu pemerintahan. Terj. R.L.L. Tobing. Jakarta: Erlangga.
Simanjuntak, Antonius. 2006. Struktur Sosial dan Sistem Politik Batak Toba
hingga 1945: Suatu Pendekatan Antropologi Budaya dan Politik, Jakarta:
Buku Obor.
Tjandra, Riawan. 2004. Dinamika Peran Pemerintah Dalam Perspektif Hukum
Administrasi : Analisis Kritis Terhadap Perspektif Penyelenggaraan
Pemerintahan. Yogyakarta: Universitas Atmajaya.
Wibawa, Samodra. 1994. Evaluasi Kebijakan Publik. Jakarta: PT Raja Grafindo
Persada.
13
(http://adiepatto.blogspot.co.id/2014/11/teori-desentralisasi-dan-sentralisasi.html),
diakses pada Senin, 13 Februari, 2017, pukul 15:54 WITA.
14