Sistem Kameralisme Dalam Parlemen Indonesia (Kajian Hukum Normatif Terhadap Kedudukan DPD RI)
BAB II
LATAR BELAKANG LAHIRNYA KAMERALISME
DALAM PARLEMEN SUATU NEGARA
Suatu negara harus memiliki otoritas atau kekuasaan tertinggi untuk membuat
dan melaksanakan undang-undang. Otoritas atau kekuasaan tertinggi ini disebut
pemerintah. Pemerintah merupakan alat kelengkapan negara, suatu negara tidak
dapat eksis tanpa adanya pemerintah. Oleh karena itu, suatu negara harus memiliki
kekuasaan legislatif untuk membuat undang-undang, kekuasaan eksekutif untuk
melaksanakan undang-undang, dan kekuasaan yudikatif untuk kekuasaan peradilan
bagi yang melanggar undang-undang. Dengan kata lain, bahwa suatu negara
dikatakan negara demokrasi konstitusional (modern) terletak ditangan lembaga
legislatif sebagai kekuasaan yang terdiri dari salah satu atau dua majelis dalam
parlemen suatu negara yang merupakan hasil pilihan rakyat (demokrasi). 55 Satu
majelis dapat diartikan satu kamar (unikameral), dimana hanya ada satu lembaga
legislatif dalam suatu negara, dua majelis dapat diartikan dua kamar (bikameral),
dimana hanya ada dua lembaga legislatif dalam suatu negara. Dalam suatu negara
yang demokrasi, baik negara kesatuan atau negara federal dalam suatu
parlemen/legislatif negara ada yang menerapkan unikameral atau bikameral. Selain
kedua sistem tersebut, terdapat tiga kamar (trikameral) dan empat kamar
(tentrakameral) dalam parlemen/legislatif suatu negara di dunia.
55
C.F.Strong, loc.cit, h. 10-11
Universitas Sumatera Utara
A. Parlemen Sebagai Perwakilan Rakyat
1. Istilah Parlemen
Istilah badan legislatif atau legislature mencerminkan salah satu fungsi badan
itu, yaitu legislate atau membuat peraturan perundang-undangan atau undang-undang.
Nama lain yang sering dipakai ialah assembly yang mengutamakan unsur
“berkumpul” (untuk membicarakan masalah-masalah publik). Nama lain lagi adalah
parliament,
suatu
istilah
yang
menekankan
unsur
“bicara”
(parler)
dan
merundingkan. Sebutan lain mengutamakan representasi atau keterwakilan anggotaanggotanya dan dinamakan people’s representative body atau Dewan Perwakilan
Rakyat.56
Parlemen pada mulanya lahir sebagai wujud dari lahirnya doktrin kedaulatan
rakyat atau sovereignity. Kedaulatan dimaknai sebagai sifat khusus suatu negara,
yang membedakannya dengan semua unit perkumpulan lainnya. Kedaulatan tersebut
diwujudkan dalam bentuk kekuasaan untuk membuat dan melaksanakan undangundang dengan segala cara pemaksaan yang diperlukan. 57
Dalam negara yang menganut prinsip-prinsip demokrasi atau kedaulatan
rakyat adanya lembaga perwakilan rakyat merupakan keharusan. Lembaga
perwakilan rakyat ada yang disebut dengan parlemen atau legislatif. Parlemen
(parliament) adalah sebuah dewan perwakilan rakyat dengan anggota yang dipilih
56
Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008, h.
57
C.F.Strong, ibid, h. 13
315.
Universitas Sumatera Utara
untuk satu periode. Sedangkan legislatif adalah badan deliberative pemerintah dengan
kuasa membuat hukum. 58
Dalam melaksanakan kedaulatan rakyat, Menurut Miriam Budiharjo,
parlemen/legislatif sebagai perwakilan rakyat, harus memilki tiga fungsi penting
yaitu: 59
4. Menentukan policy (kebijakan) dan membuat undang-undang. Untuk itu
lembaga perwakilan rakyat diberi hak inisiatif, hak untuk mengadakan
amandemen
terhadap
rancangan
undang-undang
yang
disusun
oleh
pemerintah dan hak budget.
5. Mengontrol badan eksekutif dalam arti menjaga supaya semua tindakan
eksekutif sesuai dengan kebijaksanaan yang telah ditetapkan. Untuk itu
parlemen diberi hak control khusus.
6. Fungsi lainnya, meliputi fungsi ratifikasi (ratify), yaitu mensahkan perjanjian
Internasional yang dibuat oleh eksekutif. Di Amerika, lembaga legislatif
bahkan memiliki wewenang untuk meng-“impeach” dan menuntut pejabat
tinggi termasuk Presiden.
Parlemen sebagai wujud dari perwakilan rakyat mengharuskan bahwa
anggotanya mewakili seluruh rakyat. Pada mulanya J.J.Rosseau sebagai pelopor
gagasan kedaulatan rakyat tidak menginginkan adanya badan perwakilan rakyat. Ia
58
59
Charles Simabura, ibid, h. 26
Miriam Budiharjo, loc.cit, h. 182
Universitas Sumatera Utara
mencita-citakan suatu bentuk “demokrasi langsung” dimana rakyat secara lansung
merundingkan serta memutuskan soal-soal kenegaraan dan politik. 60 Oleh karena itu
suatu negara berdaulat jika kedaulatan tersebut berarasal dari rakyat, dan sebab itu
suatu negara harus memiliki organ-organ atau badan-badan kekuasaan negara untuk
menjalankan pemerintahan dalam suatu negara, karena pada dasarnya rakyat lah yang
berdaulat dan mewakili kekuasaannya kepada suatu badan yaitu pemerintah.
Bilamana pemerintah ini melaksanakan tugasnya tidak sesuai dengan kehendak
rakyat, maka rakyat akan bertindak menganti pemerintah itu.
Menurut Monstesquieu dengan ajaran Trias Politica bahwa kekuasaan negara
dipisahkan menjadi tiga yakni; pertama: legislatif (kekuasaan perundang-undangan),
kedua: eksekutif (kekuasaan melaksanakan pemerintahan atau melaksanakan undangundang), dan yudikatif (kekuasaan kehakiman atau peradilan) yang masing-masing
kekuasaan itu dilaksanakan oleh suatu badan yang berdiri sendiri, maka hal ini akan
menghilangkan kemungkinan timbulnya tindakan sewenang-wenang dari seorang
penguasa. Ketiga badan tersebut harus ada dalam suatu negara, dengan
parlemen/legislatif sebagai perwakilan rakyat dan sebagai pelaksana kedaulatan
rakyat.
2. Fungsi dan Peranan Parlemen
Adapun fungsi parlemen meliputi fungsi legislasi atau fungsi pengaturan
(regelende
60
functie),
fungsi pengawasan (control),
dan fungsi representasi
Charles Simabura, ibid, h. 27
Universitas Sumatera Utara
(representation).
Fungsi
pengaturan
berkenaan
dengan
kewenangan
untuk
menentukan peraturan perundang-undangan yang mengikat warga negara dengan
norma hukum yang mengikat dan membatasi. Selain itu, fungsi legislasi menyangkut
beberapa kegiatan berikut juga, yaitu: 61
1. Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative initiation).
2. Pembahasan rancangan undang-undang (law making process).
3. Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-undang (law enactment
approval).
4. Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi atau perjanjian atau
persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat
lainnya. (Binding decision making on international agreement and treaties or
other legal binding documents).
Sementara itu fungsi pengawasan meliputi pengawasan pemerintahan (control
of executive), pengawasan pengeluaran (control of expenditure), dan pengawasan
pemungutan pajak (control of taxation). Fungsi-fungsi tersebut dapat dirinci lagi
sehingga meliputi: 62
1. Pengawasan terhadap penentuan kebijakan (control of policy making).
2. Pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan (control of policy executing);
61
Jimly Asshidiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II, Jakarta: Sekretariat Jenderal
dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006, h. 34
62
Jimly Asshidiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II…,ibid, h.36
Universitas Sumatera Utara
3. Pengawasan terhadap penganggaran dan belanja negara (control of
budgeting).
4. Pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran dan belanja negara (control of
budget implementation).
5. Pengawasan
terhadap
kinerja
pemerintahan
(control
of
government
performances).
6. Pengawasan terhadap pengangkatan pejabat publik (control of political
appointment of public officials) dalam bentuk persetujuan atau penolakan atau
pun dalam bentuk pemberian pertimbangan.
Sedangkan fungsi representasi ada tiga, yaitu: Representasi politik (political
representation; Representasi teritorial (territorial representation); dan Representasi
fungsional (functional representation.) 63 Representasi politik adalah perwakilan
melalui partai politik. Dalam perkembangan pilar partai politik ini dipandang tidak
sempurna
sehingga perlu
dilengkapi
dengan perwakilan daerah (regional
representation) atau perwakilan teritorial (territorial representation).
Parlemen atau Legislatif dikenal oleh negara-negara di dunia dengan beberapa
nama, yaitu Parlemen; House of Lords dan House of Commons (Inggris), National
Assembly (Prancis), Congres (Amerika), Congres National (Filipina), dan Majelis
Permusyawaratan Rakyat (Indonesia).
63
Jimly Asshidiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia…,ibid, h.154
Universitas Sumatera Utara
B. Sistem Kameralisme pada Parlemen
Pada umumnya parlemen (sistem kameralisme pada parlemen) dapat terdiri
atas kamar atau majelis, dan biasanya berbentuk unikameral atau bikameral,
meskipun terdapat beberapa model atau sistem parlemen yang lebih rumit seperti
trikameral (tiga kamar) dan tentrakameral (empat kamar), dan sistem tersebut juga
dianut beberapa negara dibelahan dunia.
Terdapat model-model parlemen dalam suatu negara, ada yang sama dan ada
yang berbeda, baik bentuk negara, bentuk pemerintahan, dan sistem pemerintahan
yang bervariasi berbeda antara negara-negara yang satu dengan yang lainnya. Berikut
bentuk-bentuk atau model-model sistem parlemen, yaitu:
1.
Sistem parlemen satu kamar (unikameral)
Dalam struktur parlemen tipe unikameral atau satu kamar ini, tidak dikenal
adanya dua badan yang terpisah seperti adanya Majelis Tinggi dan Majelis Rendah
ataupun DPR dan Senat. Sistem unikameral inilah yang sesungguhnya lebih popular
karena sebagian besar negara di dunia sekarang ini menganut sistem tersebut.64
Sistem unikameral dapat diartikan bahwa dalam suatu Rancangan UndangUndang (RUU) hanya memerlukan pembahasan dan persetujuan satu lembaga
legislatif, dengan artian bahwa sistem perwakilan rakyat atau sistem parlemen
unikameral merupakan suatu sistem perwakilan dimana hanya ada satu perwakilan
dalam lembaga legislatif, dalam pengajuan rancangan undang-undang hanya
memerlukan pembahasan dan persetujuan satu lembaga legislatif.
64
Charles Simabura, ibid, h. 34
Universitas Sumatera Utara
Dalam pelaksanaan sistem unikameral dalam suatu negara baik dalam sistem
pemerintahan yang berbentuk presidensial ataupun parlementer, pelaksanaan fungsifungsi parlemen dianggap sangat efisien. Namun hasil dari pelaksanaan fungsi
parlemen tersebut secara kualitas kurang ideal karena tidak ada kontrol dari cabang
kekuasaan lain dalam parlemen. Dalam rangka mewujudkan representasi baik secara
politik, daerah maupun fungsional semuanya digabungkan dalam satu kamar
parlemen. 65
Adapun kelebihan dan keuntungan sistem parlemen/legiislatif unikameral,
yaitu: 66
a. Kemungkinan untuk dengan cepat meloloskan Undang-Undang (karena
hanya satu badan yang diperlukan untuk mengadopsi RancanganUndang-Undang sehingga tidak perlu lagi menyesuikan dengan usulan
yang berbeda).
b. Tanggung jawab lebih besar (karena anggota legislatif tidak dapat
menyalahkan majelis lainnya apabila suatu undang-undang tidak lolos,
atau bila kepentingan warga negara terabaikan).
c. Lebih sedikit anggota terpilih sehingga lebih mudah bagi masyarakat
untuk memantau mereka; dan
d. Biaya lebih rendah bagi pemerintah dan pembayar pajak.
65
Ibid, h. 35
Dhalan Thaib, Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional perubahan ketiga UUD
1945, dalam Abdul Ghofor Anshori dan Sobirin Malian, Membangun Hukum Indonesia (Pidato
Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum), Yogyakarta: Kreasi Total Meia, 2008, h. 197
66
Universitas Sumatera Utara
2.
Sistem parlemen dua kamar (bikameral)
Sistem bikameral adalah sistem dua kamar dalam parlemen suatu negara
dimana terdapat dua lembaga dalam badan legislatif yang memiliki kekuasaan untuk
membentuk undang-undang, mengawasi pelaksanaan dari undang-undang yang
dibentuk dan saling mempengaruhi dalam suatu ‘kebijakan politik’ 67, dalam rangka
untuk menciptakan check and balances dalam parlemen suatu negara. Sistem
perwakilan rakyat atau sistem parlemen bikameral merupakan suatu sistem
perwakilan dimana ada dua lembaga legislatif, dalam pengajuan rancangan undangundang memerlukan pembahasan dan persetujuan dua lembaga legislatif.
Bikameral diartikan sebagai sistem yang terdiri atas dua kamar yang berbeda
dan biasanya dipergunakan istilah majelis tinggi (upper house) dan majelis rendah
(lower house). Masing-masing kamar mencerminkan keterwakilan dari kelompok
kepentingan masyarakat yang baik secara politik, territorial ataupun fungsional.
Pilihan terhadap konsep keterwakilan pada masing-masing kamar sangat dipengaruhi
oleh aspek kesejarahan tiap-tiap negara. 68
67
Menurut Carl J. Fredrich, Kebijakan adalah konsep serangkaian konsep tindakan yang
diusulkan oleh seorang atau sekelompok orang atau pemerintahn dalam satu lingkungan tertentu
dengan menunjukkan hambatan-hambatan dan peluang, terhadap usulan tersebut dalam rangka
mencapai tujuan tertentu.
Kebijakan (policy) adalah seperangkat keputusan yang diambil oleh pelaku-pelaku politik
dalam rangka memilih tujuan dan bagaimana cara untuk pencapaian tujuan.
Politics, Polity, dan Policy adalah kehidupan politik ”political life” yangmengambarkan
kekuatan-kekuatan politik yang ada dan bagaimana perhubungannya serta bagaimana pengaruh mereka
di dalam perumusan dokumen-dokumen kebijakansanaan politik.
Dengan demikian , bahwa kebijakan politik adalah kebijakan negara, kebijakan pemerintah,
atau kebijakan publik (public policy) adalah serangkaian tidakan yang ditetapkan dan dilaksanakan
oleh pemerintahn dengan tujuan tertentu demi kepentingan masyarakat. Lihat dalam Solly Lubis,
Kebijakan Publik, Bandung: Mandar Maju, 2007, h. 3, 5, 7, 9
68
Charles Simabura, ibid, h. 36
Universitas Sumatera Utara
Pada negara federal seperti Amerika Serikat, sistem ini diterapkan melalui
kehadiran Senat dan House of Representatives. Indonesia juga menggunakan sistem
yang agak mendekati sistem dua kamar melalui kehadiran DPD yang bedampingan
dengan DPR dalam MPR, meskipun dalam prakteknya sistem bikameral tidak
sepenuhnya diterapkan, karena masih terbatasnya kewenangan dan peranan DPD
sebagai kamar kedua dalam sistem politik di Indonesia.
Sistem bikameral merupakan wujud institusional dari lembaga perwakilan
dalam parlemen suatu negara yang terdiri atas dua kamar (dua majelis). Majelis yang
anggotanya dipilih dan mewakili rakyat yang berdasarkan jumlah penduduk secara
generik disebut majelis pertama atau majelis rendah, dan dikenal juga sebagai House
of Representatives. Majelis yang anggotanya dipilih atau diangkat dengan dasar lain
(bukan jumlah penduduk), disebut sebagai majelis kedua atau majelis tinggi dan
dikenal juga sebagai Senate. House of Representatives di Indonesia dikenal dengan
DPR dan Senate di kenal dengan DPD.
Contoh negara yang menggunakan sistem dua kamar pada negara federal:
Amerika Serikat : Senate dan House of Representatives, Malaysia: Dewan Negara
dan Dewan Rakyat. Dan pada negara kesatuan: Inggris : House of Lords dan House
of Commons, Belanda : Eerste Kamer dan Tweede Kamer, Cile: Senado dan Camera
de Diputados, Filipina: Senado ng dan
Kapulungan ng mga Kinatawan, dan
Indonesia : Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah.
Universitas Sumatera Utara
Adapun kelebihan dan keuntungan sistem parlemen/legiislatif bikameral,
yaitu: 69
a. Secara resmi mewakili beragam pemilihan (misalnya negara bagian,
wilayah, etnik, atau golongan).
b. Menfasilitasi pendekatan yang bersifat musyawarah terhadap penyusunan
perundang-undangan.
c. Mencegah disyahkannya perundang-undangan yang cacat atau ceroboh.
d. Melakukan pengawasan atau pengendaliaan yang lebih baik atas lembaga
eksekutif.
3.
Sistem parlemen tiga kamar (trikameral)
Sistem trikameral mempakan model pengkamaran yang menempatkan adanya
tiga lembaga di dalam sistem parlemen di suatu negara. Oleh Jimly Ashshiddiqie,
Indonesia saat ini dianggap sebagai salah satu model negara yang menerapkan model
tiga kamar ini. Di sisi lain, banyak juga pemikir yang menyatakan bahwa model
Indonesia ini bukanlah model tiga kamar karena tidak menunjukkan adanya tiga
kamar yang memiliki kekuatan yang sama. 70
Penerapan trikameral dalam sistem parlemen suatu negara telah dianut
beberapa negara dibelahan dunia, misalnya Afrika Selatan pernah menerapakan
sistem trikameral pada sistem parlemen. dimana berlangsung pada pemilu 1983 pada
masa apharteid terjadi, terdapat tiga kamar yang masing-masing mewakili warna kulit
69
Dhalan Thaib, Menuju Parlemen Bikameral… ibid, h. 196-197
Saldi Isra dan Mochtar, Zainal Arifin, Menelisik Model Kamar parlemen (Catatan
Penataan Kelembagaan DPD Indonesia), Media Hukum Vol. 14 No.2 Desember 2007, h. 127
70
Universitas Sumatera Utara
tertentu yakni; House of Assembly (178 anggota yang merepresetasikan kelompok
kuilit putih); House of Representatif (85 anggota yang merepresentasikan kaum
berwana dan ras campuran); House of Delegates (45 anggota yang merepresentasikan
orang-orang Asia). 71 Sistem perwakilan rakyat atau sistem parlemen trikameral
merupakan suatu sistem perwakilan dimana ada tiga lembaga legislatif, dalam
pengajuan rancangan undang-undang memerlukan pembahasan dan persetujuan tiga
lembaga legislatif.
4.
Sistem parlemen empat kamar (tentrakameral)
Penerapan tentrakameral dalam sistem parlemen suatu negara terjadi di daerah
tengah Eropa, meskipun praktik tentrakameral jarang dikenal khususnya karena
unikameral dan bikameral jauh lebih dikenal banyak orang, khusus didaerah
Medieval Scandinavia melalui model Deliberative Assembly yang secara tradisonal
membagi kedalam empat ruang lingkup atau emapat kamar, yakni the nobility
(ringrat), the clergy (pendeta), the burghers (warga kota, pedagang, dan perajin), and
the peasants (petani). Dan salah satu negara yang merapkan tentrakamel cukup lama
ialah Swedia. 72 Sistem perwakilan rakyat atau sistem parlemen tentrakameral
merupakan suatu sistem perwakilan dimana ada empat lembaga legislatif, dalam
pengajuan rancangan undang-undang memerlukan pembahasan dan persetujuan
empat lembaga legislatif.
71
72
Charles Simabura, ibid, h. 44
Ibid
Universitas Sumatera Utara
C. Latar Belakang lahirnya Kameralisme dalam Parlemen Negara Federal
dan Negara Kesatuan
Pilihan atas bentuk negara tertentu akan memberikan pengaruh pada sistem
parlemen yang berbeda-beda di masing-masing negara. Pilihan untuk membentuk
lembaga perwakilan rakyat bikameral biasanya identik dengan negara federal. Pilihan
atas unikameral biasanya identik negara kesatuan. Namun saat ini dikotomi tersebut
tidak dapat lagi dipertahankan, karena masing-masing negara memiliki varian yang
berbeda dalam menentukan sistem pemerintahan maupun bentuk negara. 73
Menurut Sri Soemantri, bentuk negara dikenal dengan adanya bentuk negara
serikat, negara kesatuan dan negara persatuan. Miriam Budiharjo membagi menjadi
tiga bentuk negara, yaitu konfederasi, kesatuan dan federal. Sedangkan Jimly
Asshiddiqie memberikan nama bentuk negara dengan istilah susunan kenegaraan
yang terdiri atas negara kesatuan atau federal, konfederasi, dan superstruktural. 74
Menurut Bagir Manan, satu hal yang perlu di ketahui, sistem satu kamar atau
dua kamar tidak terkait dengan landasan negara tertentu. Juga tidak terkait dengan
bentuk negara, bentuk pemerintahan, atau sistem pemerintahan tertentu. Setiap negara
memiliki pertimbangan sendiri-sendiri. Ada negara menjalankan sistem bikameral
karena latar belakang kesejarahan. 75 Segala permasalahan dalam menentukan sistem
perwakilan merupakan wujud demokratis. Suatu negara bebas dalam mengunakan
73
Charles Simabura, Ibid, h. 147
Ibid
75
Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi…,ibid, h. 37
74
Universitas Sumatera Utara
sistem perwakilan, karena konstitusi tidak membatasi lembaga perwakilan rakyat
sebagai mana di atur dalam konstitusi suatu negara, apakah mengunakan sistem satu
kamar atau sistem dua kamar.
Menurut Anthony Mughan dan Samuel C. Patterson bahwa suatu upper
houses (kamar kedua atau majelis tinggi) dibutuhkan karena suatu alasan dan
bikameralisme penting untuk teori dan praktek dalam pemerintahan yang demokraris.
Karena kepentingan lembaga parlemen bermacam-macam dan secara potensial
meliputi alat pertimbangan, seperti mempengaruhi pada proses legislasi, dan sebagai
simbol untuk mempertinggi legitimasi demokratis dengan memeriksa gerakan
mayoritas dari pemerintahan berpartai tunggal. Dan juga senat (kamar kedua atau
mejelis tinggi) cenderung mempunyai pengaruh yang penting dalam mempertajam
output dari kebijakan yang dikeluarkan oleh legislatif. 76
Untuk mengetahui apa yang menjadi latar belakang lahirnya kameralisme
dalam parlemen suatu negara dan untuk mengetahui bagaimana pelaksanaan sistem
parlemen tersebut, berikut dapat dilihat dari sistem parlemen pada negara federal
seperti Amerika Serikat, dan sistem parlemen pada pada negara kesatuan seperti
Filipina.
1. Parlemen Negara Federal
Negara Federal adalah suatu negara yang otoritas legislatifnya dibagi antara
kekuasaan pusat dengan atau kekuasaan federal dengan unit-unit yang lebih kecil,
76
Samuel Patterson and Anthony Mughan, dalam Tim Peneliti, Struktur Organisasi dan
Kerangka Prosedural bagi Penyempurnaan Rancangan Kelembagaan DPD RI…, ibid, h. 37-38
Universitas Sumatera Utara
atau suatu alat politik yang dimaksudkan untuk merekonsiliasikan kekuasaan dan
persatuan nasional dengan pemeliharaan hak-hak negara. Kekuasaan negara terbagi
antara negara bagian dan pemerintahan federal. 77
Kekuasaan asli ada pada negara bagian sebagai badan hukum negara yang
bersifat sendiri-sendiri yang secara bersama membentuk negara federal dengan batasbatas kekuasaan yang di sepakati bersama. Dalam perkembangannya negara federal
justru mengarah pada sentraslisasi kekuasaan pada pemerintahan federal sehingga
peran negara federal lebih dominan.
78
Dalam negara federal terdapat otoritas negara federal dalam federasi dalam
hubunganya dengan otoritas federal, diamana otoritas negara bagian memiliki hakhak yang tidak dapat ditambah atau dikurangi oleh otoritas federal. Satu-satu
kekuasaan yang dapat menambanh dan mengurangi hak-hak negara bagian adalah
konstitusi negara bagian itu sendiri yang dilaksanakan melalui amandemen konstitusi
negara bagian sesuai dengan ketetapan-ketetapan yang ada dalam konsitusi itu. 79
Dengan demikian dapat dikatan bahwa parlemen di negara federal terdiri dua
kamar (bikameral) yang terdiri dari Senat sebagai perwakilan negara bagian dan
House of Representatives sebagai perwakilan seluruh rakyat yang berasal dari negara
federal dan seluruh negara bagian. Untuk setiap negara bagian diwakili oleh dua
senator yang dipilih melalui pemilihan umum diwilayah negara bagian, setiap dua
senator mewakili negara bagian di negara federal, dengan kewenangan yang sama
77
C.F.Strong, ibid, h. 109
Charles Simabura, ibid, h. 157
79
C.F.Strong, ibid, h. 116
78
Universitas Sumatera Utara
dengan House of Representatives dalam parlemen/legislatif negara federal. Misalnya
Amerika Serikat, dipilihnya sistem bikameral sebagai salah satu dari sejumlah
mekanisme untuk menjaga dan menghindari adanya pemusatan kekuasaan oleh
pemerintahan federal. Dan konstitusi Amerika serikat, yang telah mengalami
amndemen sebanyak 26 kali. 80 Kekuasaan legislatif dalam parlemen (kongres) diatur
dalam konstitusi Amerika Serikat 81, yakni sebagai berikut berikut;
Dalam Article 1 ayat (1) mengyatakan:“All legislatif Powers here in granted
shall be vasted in Congress of the united state,which shall consist of a senat
haous representatives”.
(“Semua kekuasaan legislatif yang ditetapkan di sini akan diberikan kepada
sebuah Kongres Amerika Serikat, yang akan terdiri dari sebuah Senat dan
Dewan Perwakilan Rakyat”).
Di Amerika Serikat, sistem dua kamar merupakan hasil kompromi antara
negara bagian yang berpenduduk banyak dengan yang berpenduduk sedikit. House of
Representatives mewakili seluruh rakyat. Setiap negara bagian diwakili sesuai dengan
80
Abdi Yuhana, Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945, Bandung:
Fokusmedia, 2007, h. 97-98
81
Constitution of America Serikat 1787 adalah hukum tertinggi di Amerika Serikat. Konstitusi
ini selesai dibuat pada 17 September 1787 dan diadopsi melalui Konvensi Konstitusional di
Philadelphia, Pennsylvania, dan kemudian akan diratifikasi melalui konvensi khusus di tiap negara
bagian. Dokumen ini membentuk gabungan federasi dari negara-negara berdaulat, dan pemerintah
federal untuk menjalankan federasi tersebut. Konstitusi ini menggantikan Articles of Confederation
dan sekaligus memperjelas definisi akan negara federasi ini. Konstitusi ini mulai berlaku pada tahun
1789 dan menjadi model konstitusi untuk banyak negara lain. Konstitusi Amerika Serikat ini
merupakan konstitusi nasional tertua yang masih dipergunakan sampai sekarang.
http://id.wikisource.org/wiki/Konstitusi_Amerika_Serikat diakses pada 20 April 2012
Universitas Sumatera Utara
jumlah penduduk. Senat mewakili negara bagian, dimana setiap
negara bagian
diwakili dua orang Senator tanpa membeda-bedakan negara bagian yang
berpenduduk banyak (seperti New York atau California) dengan yang berpenduduk
lebih kecil (seperti Alaska, atau Nevada). Selain hasil kompromi, sistem dua kamar
Amerika Serikat, diperkirakan tidak terlepas dari gagasan dua kamar oleh
Montesquieu. Ada pula negara-negara yang mempergunakan sistem dua kamar
mengikuti prinsip check end balances dari Montesqiueu, atau sekedar mengikuti
praktek yang telah ada. Perbedaan latar belakang atau tujuan yang hendak dicapai,
mempengaruhi juga cara-cara menentukan wewenang masing-masing kamar. 82
Menurut Arend Lijphart, sebagaimana diikuti Reni Dwi Purnomowati,
Amerika Serikat dikatagorikan sebagai strong bikameralism, karena mempunyai
symmetrical chambers dengan kekuasaan yang diberikan konstitusi sama dengan
kamar pertama, dan juga mempunyai legitimasi demokratis karena dipilih secara
langsung oleh seluruh rakyat negara bagian dalam federasi, dan juga incongruent
karena berada dalam komposisinya House of Representative sebagai perwakilan
politik, sedangkan senate sebagai perwakilan negara bagian. 83
Pembuat Undang-Undang Dasar merasa bikameralisme sebagai salah satu dari
sejumlah mekanisme untuk menjaga terhadap bahayanya pemusatan kekuasaan.
Untuk Senate adalah untuk mengawasi House dan untuk itu harus memiliki
kekuasaan yang sama secara substansial dan pembuat Undang-Undang Dasar juga
82
83
Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi…,op.cit, h. 37
Abdi Yuhana, ibid, h. 97
Universitas Sumatera Utara
menbuat itu. Pemeriksaannya akan menjadi sangat efektif jika dua kamar dipisahkan
dan dibedakan. 84 Dengan demikian jelas bahwa keikutsertaan senate dalam
menentukan apa yang menjadi kewenangan dalam parlemen sama dan kuat dalam
bidangnya masing-masing.
2. Parlemen Negara Kesatuan
Negara Kesatuan adalah suatu negara yang memiliki otoritas legislatif yang
tertinggi oleh kekuasaan pusat, yang dimaksudkan untuk membentuk suatu kesatuan
nasional sedangkan negara federal adalah suatu negara yang otoritas legislatifnya
dibagi antara kekuasaan pusat dengan atau kekuasaan federal dengan unit-unit yang
lebih kecil, atau suatu alat politik yang dimaksudkan untuk membentuk suatu
persatuan nasional dengan memperhatikan hak dari negara bagian. 85
Suatu negara kesatuan terbentuk dari proses integrasi yang sangat berbeda
dengan negara federal. Proses integrasi dalam negara kesatuan merupakan wujud dari
pegabungan daerah-daerah dalam negara kesatuan karena hubungannya dengan
konstitusi, sebagai mana yang dikemukakan C.F. Strong.
Secara teoritis, konstruksi umum hubungan pusat dan daerah pada negara
kesatuan dapat digambarkan sebagai berikut: 86
1. Hubungan Pusat-Daerah adalah suatu Kontinum antara sentralisasi dan
desentralisasi.
84
Samuel C. Patterson and Anthony Mughan, dalam Tim Peneliti, Struktur Organisasi dan
Kerangka Prosedural bagi Penyempurnaan Rancangan Kelembagaan DPD RI…,ibid, h. 40
85
C.F.Strong, Ibid, h. 109
86
Naskah Akademik RUU Tengtang RUU SusDuk MPR, DPR,DPD Dan DPRD, Jakarta,
2003, h.8
Universitas Sumatera Utara
2. Di negara kesatuan, daerah otonom adalah ciptaan pemerintah pusat (creature
of central government).
3. Tata hubungan kewenangan adalah konsekuensi logis adanya pembentukan
daerah otonom dan penyerahan urusan dari pemerintah pusat kepada daerah
otonom (desentralisasi).
Pelaksanaan otoritas legislatif tertinggi pada negara kesatuan berada di
parlemen pusat. Kekuasaan negara kesatuan tersebut dibagi antara pemerintahan
pusat dan pemerintahan daerah. Kekuasaan negara berada ditangan pemerintahan
pusat, sedangkan daerah mendapat kekuasaan melalui penyerahan sebagian
kekuasaan yang ditentukan secara tegas oleh pemerintahan pusat melalui konstitusi
nasional (undang-undang dasar).
Misalnya Filipina, merupakan suatu negara Republik Demokrasi yang
berbentuk kesatuan, terdiri dari 76 provinsi. Sistem pemerintahan Philipina adalah
Presidensil. 87 Dipilihnya sistem bikameral sebagai salah satu dari sejumlah
mekanisme untuk menjaga dan menghindari adanya penyalahgunaan kekuasaan oleh
pemerintahan pusat dan mengikut sertakan daerah/provinsi dalam pelaksanaan
penyelenggaraan negara. Sedangakn konstitusi Filipina (Saligang Batas ng Pilipinas)
adalah hukum tertinggi di Filipina. Sejarah ketatanegaraan filipina pernah berlaku
beberapa konstitusi. Pada tahun 1935 difilipina berlaku Commonwealth Konstitusi,
UUD 1973, dan Undang-Undang Kebebasan tahun 1986. Konstitusi untuk Filipina
juga disusun dan diadopsi untuk sementara, seperti di Indonesia juga demikian
87
Satya Arinanto, ibid 2006, h. 66
Universitas Sumatera Utara
halnya. Saat ini di Filipina berlaku konstitusi yang disahkan
pada tahun 1987,
dikenal sebagai "Konstitusi 1987".
Article VI Konstitusi Filipina 1987 pada Seksyon/bagian 1 mencantumkan,
“Dapat masalalay adalah Isang Kongreso ng Pilipinas ang kapangyarihang
Tagapagbatas, na dapat binubuo ng Isang Senado di Isang Kapulungan ng
mga Kinatawan, maliban sa lawak na inilaan Untuk telepon taongbayan ng
tadhana tungkol sa pagpapatiuna di referendum”.
(Kekuasaan legislatif diberikan kekuasaan di Kongres Filipina yang terdiri
atas Senat dan Dewan Perwakilan Rakyat, kecuali sejauh yang disediakan
untuk orang-orang dengan pemberian atas inisiatif dan referendum).
Ini menunujukan bahwa kekuasaan legislatif (kekuasaan membentuk undangundang) berada di Kongres Filipina, sedangkan di Indonesia bukan pada MPR
melainkan ada pada kamar pertama yaitu DPR dan bukan pada kamar kedua yaitu
DPD.
Kongres Filipina (Filipino: Kongreso ng Pilipinas) adalah badan legislatif
nasional Filipina. Badan ini merupakan badan bikameral yang terdiri dari kamar
pertama/majelis rendah yaitu DPR dan kamar kedua/majelis tinggi yaitu Senat.
Dalam Article VI Konstitusi Filipina 1987 pada Seksyon/bagian 16 ayat (1)
mencantumkan, “Ang Senado ay dapat maghalal ng Pangulo Nito di ang
Kapulungan ng mga Kinatawan ng Pembicara Nito, sa pamamagitan ng
mayoryang BTO ng Lahat ng kauukulang Kagawad Nito”.
Universitas Sumatera Utara
(Senat akan memilih Presiden dan Ketua DPR, oleh suara mayoritas dari
semua Anggota masing-masing. House masing-masing harus memilih petugas
lain seperti yang dianggap perlu).
Dapat dilihat, Senat di filipina memiliki kekuasaan yang begitu besar, dimana
dapat memilih presiden dan ketua DPR, lain hal di Indonesia dalam memilih dan
melantikan presiden jika terjadi kekosongan jabatan presiden dan wakil presiden,
yang berwenang adalah MPR, bukan DPR dan/atau DPD secara kelembagaan. Dan
dalam memilih ketua DPR adalah DPR itu sendiri. Jelas kelihatan kewenangan DPD
sebagai lembaga perwakilan daerah sangatlah terbatas.
Pada negara kesatuan seperti Filipina terdapat supremasi parlemen pusat,
yakni hanya legislatif yang selalu memaegang kekuasaan tertinggi dan itu berada di
pemerintahan pusat, lembaga legislatif tersebut adalah kekuasaan untuk membentuk
undang-undang yang terdiri dari satu atau dua badan perwakilan yang dipilih melalui
pemilihan umum oleh rakyat. Demikian hal nya di daerah, terdapat lembaga legislatif
daerah yang tidak memiliki kewenangan membentuk UU, tapi daerah/provinsi
memiliki kewenangan membentuk suatu peratuan daerah dimana berpedoman pada
UU yang dibentuk oleh legislatif pusat.
Dalam proses legislasi, Senate Philipina mempunyai kedudukan yang sama
dengan House of Representative. Setiap RUU dapat menjadi Undang-Undang, jika
telah disetujui dalam three readings (suatu proses legislasi pada congress, dalam tiga
tahapan). Dan bentuk finalnya di distribusikan kepada anggotanya tiga hari sebelum
Universitas Sumatera Utara
Penerimaan, kecuali ketika Presiden mensahkan untuk kebutuhan pemberlakuan
yang segera dalam menghadapi bencana (publik calamity) atau keadaan darurat.88
88
Constitution of Philipina, Artikel. VI, Sect. 26 ayat (2), Terjemahan penulis dari
Universitas Sumatera Utara
LATAR BELAKANG LAHIRNYA KAMERALISME
DALAM PARLEMEN SUATU NEGARA
Suatu negara harus memiliki otoritas atau kekuasaan tertinggi untuk membuat
dan melaksanakan undang-undang. Otoritas atau kekuasaan tertinggi ini disebut
pemerintah. Pemerintah merupakan alat kelengkapan negara, suatu negara tidak
dapat eksis tanpa adanya pemerintah. Oleh karena itu, suatu negara harus memiliki
kekuasaan legislatif untuk membuat undang-undang, kekuasaan eksekutif untuk
melaksanakan undang-undang, dan kekuasaan yudikatif untuk kekuasaan peradilan
bagi yang melanggar undang-undang. Dengan kata lain, bahwa suatu negara
dikatakan negara demokrasi konstitusional (modern) terletak ditangan lembaga
legislatif sebagai kekuasaan yang terdiri dari salah satu atau dua majelis dalam
parlemen suatu negara yang merupakan hasil pilihan rakyat (demokrasi). 55 Satu
majelis dapat diartikan satu kamar (unikameral), dimana hanya ada satu lembaga
legislatif dalam suatu negara, dua majelis dapat diartikan dua kamar (bikameral),
dimana hanya ada dua lembaga legislatif dalam suatu negara. Dalam suatu negara
yang demokrasi, baik negara kesatuan atau negara federal dalam suatu
parlemen/legislatif negara ada yang menerapkan unikameral atau bikameral. Selain
kedua sistem tersebut, terdapat tiga kamar (trikameral) dan empat kamar
(tentrakameral) dalam parlemen/legislatif suatu negara di dunia.
55
C.F.Strong, loc.cit, h. 10-11
Universitas Sumatera Utara
A. Parlemen Sebagai Perwakilan Rakyat
1. Istilah Parlemen
Istilah badan legislatif atau legislature mencerminkan salah satu fungsi badan
itu, yaitu legislate atau membuat peraturan perundang-undangan atau undang-undang.
Nama lain yang sering dipakai ialah assembly yang mengutamakan unsur
“berkumpul” (untuk membicarakan masalah-masalah publik). Nama lain lagi adalah
parliament,
suatu
istilah
yang
menekankan
unsur
“bicara”
(parler)
dan
merundingkan. Sebutan lain mengutamakan representasi atau keterwakilan anggotaanggotanya dan dinamakan people’s representative body atau Dewan Perwakilan
Rakyat.56
Parlemen pada mulanya lahir sebagai wujud dari lahirnya doktrin kedaulatan
rakyat atau sovereignity. Kedaulatan dimaknai sebagai sifat khusus suatu negara,
yang membedakannya dengan semua unit perkumpulan lainnya. Kedaulatan tersebut
diwujudkan dalam bentuk kekuasaan untuk membuat dan melaksanakan undangundang dengan segala cara pemaksaan yang diperlukan. 57
Dalam negara yang menganut prinsip-prinsip demokrasi atau kedaulatan
rakyat adanya lembaga perwakilan rakyat merupakan keharusan. Lembaga
perwakilan rakyat ada yang disebut dengan parlemen atau legislatif. Parlemen
(parliament) adalah sebuah dewan perwakilan rakyat dengan anggota yang dipilih
56
Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008, h.
57
C.F.Strong, ibid, h. 13
315.
Universitas Sumatera Utara
untuk satu periode. Sedangkan legislatif adalah badan deliberative pemerintah dengan
kuasa membuat hukum. 58
Dalam melaksanakan kedaulatan rakyat, Menurut Miriam Budiharjo,
parlemen/legislatif sebagai perwakilan rakyat, harus memilki tiga fungsi penting
yaitu: 59
4. Menentukan policy (kebijakan) dan membuat undang-undang. Untuk itu
lembaga perwakilan rakyat diberi hak inisiatif, hak untuk mengadakan
amandemen
terhadap
rancangan
undang-undang
yang
disusun
oleh
pemerintah dan hak budget.
5. Mengontrol badan eksekutif dalam arti menjaga supaya semua tindakan
eksekutif sesuai dengan kebijaksanaan yang telah ditetapkan. Untuk itu
parlemen diberi hak control khusus.
6. Fungsi lainnya, meliputi fungsi ratifikasi (ratify), yaitu mensahkan perjanjian
Internasional yang dibuat oleh eksekutif. Di Amerika, lembaga legislatif
bahkan memiliki wewenang untuk meng-“impeach” dan menuntut pejabat
tinggi termasuk Presiden.
Parlemen sebagai wujud dari perwakilan rakyat mengharuskan bahwa
anggotanya mewakili seluruh rakyat. Pada mulanya J.J.Rosseau sebagai pelopor
gagasan kedaulatan rakyat tidak menginginkan adanya badan perwakilan rakyat. Ia
58
59
Charles Simabura, ibid, h. 26
Miriam Budiharjo, loc.cit, h. 182
Universitas Sumatera Utara
mencita-citakan suatu bentuk “demokrasi langsung” dimana rakyat secara lansung
merundingkan serta memutuskan soal-soal kenegaraan dan politik. 60 Oleh karena itu
suatu negara berdaulat jika kedaulatan tersebut berarasal dari rakyat, dan sebab itu
suatu negara harus memiliki organ-organ atau badan-badan kekuasaan negara untuk
menjalankan pemerintahan dalam suatu negara, karena pada dasarnya rakyat lah yang
berdaulat dan mewakili kekuasaannya kepada suatu badan yaitu pemerintah.
Bilamana pemerintah ini melaksanakan tugasnya tidak sesuai dengan kehendak
rakyat, maka rakyat akan bertindak menganti pemerintah itu.
Menurut Monstesquieu dengan ajaran Trias Politica bahwa kekuasaan negara
dipisahkan menjadi tiga yakni; pertama: legislatif (kekuasaan perundang-undangan),
kedua: eksekutif (kekuasaan melaksanakan pemerintahan atau melaksanakan undangundang), dan yudikatif (kekuasaan kehakiman atau peradilan) yang masing-masing
kekuasaan itu dilaksanakan oleh suatu badan yang berdiri sendiri, maka hal ini akan
menghilangkan kemungkinan timbulnya tindakan sewenang-wenang dari seorang
penguasa. Ketiga badan tersebut harus ada dalam suatu negara, dengan
parlemen/legislatif sebagai perwakilan rakyat dan sebagai pelaksana kedaulatan
rakyat.
2. Fungsi dan Peranan Parlemen
Adapun fungsi parlemen meliputi fungsi legislasi atau fungsi pengaturan
(regelende
60
functie),
fungsi pengawasan (control),
dan fungsi representasi
Charles Simabura, ibid, h. 27
Universitas Sumatera Utara
(representation).
Fungsi
pengaturan
berkenaan
dengan
kewenangan
untuk
menentukan peraturan perundang-undangan yang mengikat warga negara dengan
norma hukum yang mengikat dan membatasi. Selain itu, fungsi legislasi menyangkut
beberapa kegiatan berikut juga, yaitu: 61
1. Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative initiation).
2. Pembahasan rancangan undang-undang (law making process).
3. Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-undang (law enactment
approval).
4. Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi atau perjanjian atau
persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat
lainnya. (Binding decision making on international agreement and treaties or
other legal binding documents).
Sementara itu fungsi pengawasan meliputi pengawasan pemerintahan (control
of executive), pengawasan pengeluaran (control of expenditure), dan pengawasan
pemungutan pajak (control of taxation). Fungsi-fungsi tersebut dapat dirinci lagi
sehingga meliputi: 62
1. Pengawasan terhadap penentuan kebijakan (control of policy making).
2. Pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan (control of policy executing);
61
Jimly Asshidiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II, Jakarta: Sekretariat Jenderal
dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006, h. 34
62
Jimly Asshidiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II…,ibid, h.36
Universitas Sumatera Utara
3. Pengawasan terhadap penganggaran dan belanja negara (control of
budgeting).
4. Pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran dan belanja negara (control of
budget implementation).
5. Pengawasan
terhadap
kinerja
pemerintahan
(control
of
government
performances).
6. Pengawasan terhadap pengangkatan pejabat publik (control of political
appointment of public officials) dalam bentuk persetujuan atau penolakan atau
pun dalam bentuk pemberian pertimbangan.
Sedangkan fungsi representasi ada tiga, yaitu: Representasi politik (political
representation; Representasi teritorial (territorial representation); dan Representasi
fungsional (functional representation.) 63 Representasi politik adalah perwakilan
melalui partai politik. Dalam perkembangan pilar partai politik ini dipandang tidak
sempurna
sehingga perlu
dilengkapi
dengan perwakilan daerah (regional
representation) atau perwakilan teritorial (territorial representation).
Parlemen atau Legislatif dikenal oleh negara-negara di dunia dengan beberapa
nama, yaitu Parlemen; House of Lords dan House of Commons (Inggris), National
Assembly (Prancis), Congres (Amerika), Congres National (Filipina), dan Majelis
Permusyawaratan Rakyat (Indonesia).
63
Jimly Asshidiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia…,ibid, h.154
Universitas Sumatera Utara
B. Sistem Kameralisme pada Parlemen
Pada umumnya parlemen (sistem kameralisme pada parlemen) dapat terdiri
atas kamar atau majelis, dan biasanya berbentuk unikameral atau bikameral,
meskipun terdapat beberapa model atau sistem parlemen yang lebih rumit seperti
trikameral (tiga kamar) dan tentrakameral (empat kamar), dan sistem tersebut juga
dianut beberapa negara dibelahan dunia.
Terdapat model-model parlemen dalam suatu negara, ada yang sama dan ada
yang berbeda, baik bentuk negara, bentuk pemerintahan, dan sistem pemerintahan
yang bervariasi berbeda antara negara-negara yang satu dengan yang lainnya. Berikut
bentuk-bentuk atau model-model sistem parlemen, yaitu:
1.
Sistem parlemen satu kamar (unikameral)
Dalam struktur parlemen tipe unikameral atau satu kamar ini, tidak dikenal
adanya dua badan yang terpisah seperti adanya Majelis Tinggi dan Majelis Rendah
ataupun DPR dan Senat. Sistem unikameral inilah yang sesungguhnya lebih popular
karena sebagian besar negara di dunia sekarang ini menganut sistem tersebut.64
Sistem unikameral dapat diartikan bahwa dalam suatu Rancangan UndangUndang (RUU) hanya memerlukan pembahasan dan persetujuan satu lembaga
legislatif, dengan artian bahwa sistem perwakilan rakyat atau sistem parlemen
unikameral merupakan suatu sistem perwakilan dimana hanya ada satu perwakilan
dalam lembaga legislatif, dalam pengajuan rancangan undang-undang hanya
memerlukan pembahasan dan persetujuan satu lembaga legislatif.
64
Charles Simabura, ibid, h. 34
Universitas Sumatera Utara
Dalam pelaksanaan sistem unikameral dalam suatu negara baik dalam sistem
pemerintahan yang berbentuk presidensial ataupun parlementer, pelaksanaan fungsifungsi parlemen dianggap sangat efisien. Namun hasil dari pelaksanaan fungsi
parlemen tersebut secara kualitas kurang ideal karena tidak ada kontrol dari cabang
kekuasaan lain dalam parlemen. Dalam rangka mewujudkan representasi baik secara
politik, daerah maupun fungsional semuanya digabungkan dalam satu kamar
parlemen. 65
Adapun kelebihan dan keuntungan sistem parlemen/legiislatif unikameral,
yaitu: 66
a. Kemungkinan untuk dengan cepat meloloskan Undang-Undang (karena
hanya satu badan yang diperlukan untuk mengadopsi RancanganUndang-Undang sehingga tidak perlu lagi menyesuikan dengan usulan
yang berbeda).
b. Tanggung jawab lebih besar (karena anggota legislatif tidak dapat
menyalahkan majelis lainnya apabila suatu undang-undang tidak lolos,
atau bila kepentingan warga negara terabaikan).
c. Lebih sedikit anggota terpilih sehingga lebih mudah bagi masyarakat
untuk memantau mereka; dan
d. Biaya lebih rendah bagi pemerintah dan pembayar pajak.
65
Ibid, h. 35
Dhalan Thaib, Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional perubahan ketiga UUD
1945, dalam Abdul Ghofor Anshori dan Sobirin Malian, Membangun Hukum Indonesia (Pidato
Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum), Yogyakarta: Kreasi Total Meia, 2008, h. 197
66
Universitas Sumatera Utara
2.
Sistem parlemen dua kamar (bikameral)
Sistem bikameral adalah sistem dua kamar dalam parlemen suatu negara
dimana terdapat dua lembaga dalam badan legislatif yang memiliki kekuasaan untuk
membentuk undang-undang, mengawasi pelaksanaan dari undang-undang yang
dibentuk dan saling mempengaruhi dalam suatu ‘kebijakan politik’ 67, dalam rangka
untuk menciptakan check and balances dalam parlemen suatu negara. Sistem
perwakilan rakyat atau sistem parlemen bikameral merupakan suatu sistem
perwakilan dimana ada dua lembaga legislatif, dalam pengajuan rancangan undangundang memerlukan pembahasan dan persetujuan dua lembaga legislatif.
Bikameral diartikan sebagai sistem yang terdiri atas dua kamar yang berbeda
dan biasanya dipergunakan istilah majelis tinggi (upper house) dan majelis rendah
(lower house). Masing-masing kamar mencerminkan keterwakilan dari kelompok
kepentingan masyarakat yang baik secara politik, territorial ataupun fungsional.
Pilihan terhadap konsep keterwakilan pada masing-masing kamar sangat dipengaruhi
oleh aspek kesejarahan tiap-tiap negara. 68
67
Menurut Carl J. Fredrich, Kebijakan adalah konsep serangkaian konsep tindakan yang
diusulkan oleh seorang atau sekelompok orang atau pemerintahn dalam satu lingkungan tertentu
dengan menunjukkan hambatan-hambatan dan peluang, terhadap usulan tersebut dalam rangka
mencapai tujuan tertentu.
Kebijakan (policy) adalah seperangkat keputusan yang diambil oleh pelaku-pelaku politik
dalam rangka memilih tujuan dan bagaimana cara untuk pencapaian tujuan.
Politics, Polity, dan Policy adalah kehidupan politik ”political life” yangmengambarkan
kekuatan-kekuatan politik yang ada dan bagaimana perhubungannya serta bagaimana pengaruh mereka
di dalam perumusan dokumen-dokumen kebijakansanaan politik.
Dengan demikian , bahwa kebijakan politik adalah kebijakan negara, kebijakan pemerintah,
atau kebijakan publik (public policy) adalah serangkaian tidakan yang ditetapkan dan dilaksanakan
oleh pemerintahn dengan tujuan tertentu demi kepentingan masyarakat. Lihat dalam Solly Lubis,
Kebijakan Publik, Bandung: Mandar Maju, 2007, h. 3, 5, 7, 9
68
Charles Simabura, ibid, h. 36
Universitas Sumatera Utara
Pada negara federal seperti Amerika Serikat, sistem ini diterapkan melalui
kehadiran Senat dan House of Representatives. Indonesia juga menggunakan sistem
yang agak mendekati sistem dua kamar melalui kehadiran DPD yang bedampingan
dengan DPR dalam MPR, meskipun dalam prakteknya sistem bikameral tidak
sepenuhnya diterapkan, karena masih terbatasnya kewenangan dan peranan DPD
sebagai kamar kedua dalam sistem politik di Indonesia.
Sistem bikameral merupakan wujud institusional dari lembaga perwakilan
dalam parlemen suatu negara yang terdiri atas dua kamar (dua majelis). Majelis yang
anggotanya dipilih dan mewakili rakyat yang berdasarkan jumlah penduduk secara
generik disebut majelis pertama atau majelis rendah, dan dikenal juga sebagai House
of Representatives. Majelis yang anggotanya dipilih atau diangkat dengan dasar lain
(bukan jumlah penduduk), disebut sebagai majelis kedua atau majelis tinggi dan
dikenal juga sebagai Senate. House of Representatives di Indonesia dikenal dengan
DPR dan Senate di kenal dengan DPD.
Contoh negara yang menggunakan sistem dua kamar pada negara federal:
Amerika Serikat : Senate dan House of Representatives, Malaysia: Dewan Negara
dan Dewan Rakyat. Dan pada negara kesatuan: Inggris : House of Lords dan House
of Commons, Belanda : Eerste Kamer dan Tweede Kamer, Cile: Senado dan Camera
de Diputados, Filipina: Senado ng dan
Kapulungan ng mga Kinatawan, dan
Indonesia : Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah.
Universitas Sumatera Utara
Adapun kelebihan dan keuntungan sistem parlemen/legiislatif bikameral,
yaitu: 69
a. Secara resmi mewakili beragam pemilihan (misalnya negara bagian,
wilayah, etnik, atau golongan).
b. Menfasilitasi pendekatan yang bersifat musyawarah terhadap penyusunan
perundang-undangan.
c. Mencegah disyahkannya perundang-undangan yang cacat atau ceroboh.
d. Melakukan pengawasan atau pengendaliaan yang lebih baik atas lembaga
eksekutif.
3.
Sistem parlemen tiga kamar (trikameral)
Sistem trikameral mempakan model pengkamaran yang menempatkan adanya
tiga lembaga di dalam sistem parlemen di suatu negara. Oleh Jimly Ashshiddiqie,
Indonesia saat ini dianggap sebagai salah satu model negara yang menerapkan model
tiga kamar ini. Di sisi lain, banyak juga pemikir yang menyatakan bahwa model
Indonesia ini bukanlah model tiga kamar karena tidak menunjukkan adanya tiga
kamar yang memiliki kekuatan yang sama. 70
Penerapan trikameral dalam sistem parlemen suatu negara telah dianut
beberapa negara dibelahan dunia, misalnya Afrika Selatan pernah menerapakan
sistem trikameral pada sistem parlemen. dimana berlangsung pada pemilu 1983 pada
masa apharteid terjadi, terdapat tiga kamar yang masing-masing mewakili warna kulit
69
Dhalan Thaib, Menuju Parlemen Bikameral… ibid, h. 196-197
Saldi Isra dan Mochtar, Zainal Arifin, Menelisik Model Kamar parlemen (Catatan
Penataan Kelembagaan DPD Indonesia), Media Hukum Vol. 14 No.2 Desember 2007, h. 127
70
Universitas Sumatera Utara
tertentu yakni; House of Assembly (178 anggota yang merepresetasikan kelompok
kuilit putih); House of Representatif (85 anggota yang merepresentasikan kaum
berwana dan ras campuran); House of Delegates (45 anggota yang merepresentasikan
orang-orang Asia). 71 Sistem perwakilan rakyat atau sistem parlemen trikameral
merupakan suatu sistem perwakilan dimana ada tiga lembaga legislatif, dalam
pengajuan rancangan undang-undang memerlukan pembahasan dan persetujuan tiga
lembaga legislatif.
4.
Sistem parlemen empat kamar (tentrakameral)
Penerapan tentrakameral dalam sistem parlemen suatu negara terjadi di daerah
tengah Eropa, meskipun praktik tentrakameral jarang dikenal khususnya karena
unikameral dan bikameral jauh lebih dikenal banyak orang, khusus didaerah
Medieval Scandinavia melalui model Deliberative Assembly yang secara tradisonal
membagi kedalam empat ruang lingkup atau emapat kamar, yakni the nobility
(ringrat), the clergy (pendeta), the burghers (warga kota, pedagang, dan perajin), and
the peasants (petani). Dan salah satu negara yang merapkan tentrakamel cukup lama
ialah Swedia. 72 Sistem perwakilan rakyat atau sistem parlemen tentrakameral
merupakan suatu sistem perwakilan dimana ada empat lembaga legislatif, dalam
pengajuan rancangan undang-undang memerlukan pembahasan dan persetujuan
empat lembaga legislatif.
71
72
Charles Simabura, ibid, h. 44
Ibid
Universitas Sumatera Utara
C. Latar Belakang lahirnya Kameralisme dalam Parlemen Negara Federal
dan Negara Kesatuan
Pilihan atas bentuk negara tertentu akan memberikan pengaruh pada sistem
parlemen yang berbeda-beda di masing-masing negara. Pilihan untuk membentuk
lembaga perwakilan rakyat bikameral biasanya identik dengan negara federal. Pilihan
atas unikameral biasanya identik negara kesatuan. Namun saat ini dikotomi tersebut
tidak dapat lagi dipertahankan, karena masing-masing negara memiliki varian yang
berbeda dalam menentukan sistem pemerintahan maupun bentuk negara. 73
Menurut Sri Soemantri, bentuk negara dikenal dengan adanya bentuk negara
serikat, negara kesatuan dan negara persatuan. Miriam Budiharjo membagi menjadi
tiga bentuk negara, yaitu konfederasi, kesatuan dan federal. Sedangkan Jimly
Asshiddiqie memberikan nama bentuk negara dengan istilah susunan kenegaraan
yang terdiri atas negara kesatuan atau federal, konfederasi, dan superstruktural. 74
Menurut Bagir Manan, satu hal yang perlu di ketahui, sistem satu kamar atau
dua kamar tidak terkait dengan landasan negara tertentu. Juga tidak terkait dengan
bentuk negara, bentuk pemerintahan, atau sistem pemerintahan tertentu. Setiap negara
memiliki pertimbangan sendiri-sendiri. Ada negara menjalankan sistem bikameral
karena latar belakang kesejarahan. 75 Segala permasalahan dalam menentukan sistem
perwakilan merupakan wujud demokratis. Suatu negara bebas dalam mengunakan
73
Charles Simabura, Ibid, h. 147
Ibid
75
Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi…,ibid, h. 37
74
Universitas Sumatera Utara
sistem perwakilan, karena konstitusi tidak membatasi lembaga perwakilan rakyat
sebagai mana di atur dalam konstitusi suatu negara, apakah mengunakan sistem satu
kamar atau sistem dua kamar.
Menurut Anthony Mughan dan Samuel C. Patterson bahwa suatu upper
houses (kamar kedua atau majelis tinggi) dibutuhkan karena suatu alasan dan
bikameralisme penting untuk teori dan praktek dalam pemerintahan yang demokraris.
Karena kepentingan lembaga parlemen bermacam-macam dan secara potensial
meliputi alat pertimbangan, seperti mempengaruhi pada proses legislasi, dan sebagai
simbol untuk mempertinggi legitimasi demokratis dengan memeriksa gerakan
mayoritas dari pemerintahan berpartai tunggal. Dan juga senat (kamar kedua atau
mejelis tinggi) cenderung mempunyai pengaruh yang penting dalam mempertajam
output dari kebijakan yang dikeluarkan oleh legislatif. 76
Untuk mengetahui apa yang menjadi latar belakang lahirnya kameralisme
dalam parlemen suatu negara dan untuk mengetahui bagaimana pelaksanaan sistem
parlemen tersebut, berikut dapat dilihat dari sistem parlemen pada negara federal
seperti Amerika Serikat, dan sistem parlemen pada pada negara kesatuan seperti
Filipina.
1. Parlemen Negara Federal
Negara Federal adalah suatu negara yang otoritas legislatifnya dibagi antara
kekuasaan pusat dengan atau kekuasaan federal dengan unit-unit yang lebih kecil,
76
Samuel Patterson and Anthony Mughan, dalam Tim Peneliti, Struktur Organisasi dan
Kerangka Prosedural bagi Penyempurnaan Rancangan Kelembagaan DPD RI…, ibid, h. 37-38
Universitas Sumatera Utara
atau suatu alat politik yang dimaksudkan untuk merekonsiliasikan kekuasaan dan
persatuan nasional dengan pemeliharaan hak-hak negara. Kekuasaan negara terbagi
antara negara bagian dan pemerintahan federal. 77
Kekuasaan asli ada pada negara bagian sebagai badan hukum negara yang
bersifat sendiri-sendiri yang secara bersama membentuk negara federal dengan batasbatas kekuasaan yang di sepakati bersama. Dalam perkembangannya negara federal
justru mengarah pada sentraslisasi kekuasaan pada pemerintahan federal sehingga
peran negara federal lebih dominan.
78
Dalam negara federal terdapat otoritas negara federal dalam federasi dalam
hubunganya dengan otoritas federal, diamana otoritas negara bagian memiliki hakhak yang tidak dapat ditambah atau dikurangi oleh otoritas federal. Satu-satu
kekuasaan yang dapat menambanh dan mengurangi hak-hak negara bagian adalah
konstitusi negara bagian itu sendiri yang dilaksanakan melalui amandemen konstitusi
negara bagian sesuai dengan ketetapan-ketetapan yang ada dalam konsitusi itu. 79
Dengan demikian dapat dikatan bahwa parlemen di negara federal terdiri dua
kamar (bikameral) yang terdiri dari Senat sebagai perwakilan negara bagian dan
House of Representatives sebagai perwakilan seluruh rakyat yang berasal dari negara
federal dan seluruh negara bagian. Untuk setiap negara bagian diwakili oleh dua
senator yang dipilih melalui pemilihan umum diwilayah negara bagian, setiap dua
senator mewakili negara bagian di negara federal, dengan kewenangan yang sama
77
C.F.Strong, ibid, h. 109
Charles Simabura, ibid, h. 157
79
C.F.Strong, ibid, h. 116
78
Universitas Sumatera Utara
dengan House of Representatives dalam parlemen/legislatif negara federal. Misalnya
Amerika Serikat, dipilihnya sistem bikameral sebagai salah satu dari sejumlah
mekanisme untuk menjaga dan menghindari adanya pemusatan kekuasaan oleh
pemerintahan federal. Dan konstitusi Amerika serikat, yang telah mengalami
amndemen sebanyak 26 kali. 80 Kekuasaan legislatif dalam parlemen (kongres) diatur
dalam konstitusi Amerika Serikat 81, yakni sebagai berikut berikut;
Dalam Article 1 ayat (1) mengyatakan:“All legislatif Powers here in granted
shall be vasted in Congress of the united state,which shall consist of a senat
haous representatives”.
(“Semua kekuasaan legislatif yang ditetapkan di sini akan diberikan kepada
sebuah Kongres Amerika Serikat, yang akan terdiri dari sebuah Senat dan
Dewan Perwakilan Rakyat”).
Di Amerika Serikat, sistem dua kamar merupakan hasil kompromi antara
negara bagian yang berpenduduk banyak dengan yang berpenduduk sedikit. House of
Representatives mewakili seluruh rakyat. Setiap negara bagian diwakili sesuai dengan
80
Abdi Yuhana, Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945, Bandung:
Fokusmedia, 2007, h. 97-98
81
Constitution of America Serikat 1787 adalah hukum tertinggi di Amerika Serikat. Konstitusi
ini selesai dibuat pada 17 September 1787 dan diadopsi melalui Konvensi Konstitusional di
Philadelphia, Pennsylvania, dan kemudian akan diratifikasi melalui konvensi khusus di tiap negara
bagian. Dokumen ini membentuk gabungan federasi dari negara-negara berdaulat, dan pemerintah
federal untuk menjalankan federasi tersebut. Konstitusi ini menggantikan Articles of Confederation
dan sekaligus memperjelas definisi akan negara federasi ini. Konstitusi ini mulai berlaku pada tahun
1789 dan menjadi model konstitusi untuk banyak negara lain. Konstitusi Amerika Serikat ini
merupakan konstitusi nasional tertua yang masih dipergunakan sampai sekarang.
http://id.wikisource.org/wiki/Konstitusi_Amerika_Serikat diakses pada 20 April 2012
Universitas Sumatera Utara
jumlah penduduk. Senat mewakili negara bagian, dimana setiap
negara bagian
diwakili dua orang Senator tanpa membeda-bedakan negara bagian yang
berpenduduk banyak (seperti New York atau California) dengan yang berpenduduk
lebih kecil (seperti Alaska, atau Nevada). Selain hasil kompromi, sistem dua kamar
Amerika Serikat, diperkirakan tidak terlepas dari gagasan dua kamar oleh
Montesquieu. Ada pula negara-negara yang mempergunakan sistem dua kamar
mengikuti prinsip check end balances dari Montesqiueu, atau sekedar mengikuti
praktek yang telah ada. Perbedaan latar belakang atau tujuan yang hendak dicapai,
mempengaruhi juga cara-cara menentukan wewenang masing-masing kamar. 82
Menurut Arend Lijphart, sebagaimana diikuti Reni Dwi Purnomowati,
Amerika Serikat dikatagorikan sebagai strong bikameralism, karena mempunyai
symmetrical chambers dengan kekuasaan yang diberikan konstitusi sama dengan
kamar pertama, dan juga mempunyai legitimasi demokratis karena dipilih secara
langsung oleh seluruh rakyat negara bagian dalam federasi, dan juga incongruent
karena berada dalam komposisinya House of Representative sebagai perwakilan
politik, sedangkan senate sebagai perwakilan negara bagian. 83
Pembuat Undang-Undang Dasar merasa bikameralisme sebagai salah satu dari
sejumlah mekanisme untuk menjaga terhadap bahayanya pemusatan kekuasaan.
Untuk Senate adalah untuk mengawasi House dan untuk itu harus memiliki
kekuasaan yang sama secara substansial dan pembuat Undang-Undang Dasar juga
82
83
Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi…,op.cit, h. 37
Abdi Yuhana, ibid, h. 97
Universitas Sumatera Utara
menbuat itu. Pemeriksaannya akan menjadi sangat efektif jika dua kamar dipisahkan
dan dibedakan. 84 Dengan demikian jelas bahwa keikutsertaan senate dalam
menentukan apa yang menjadi kewenangan dalam parlemen sama dan kuat dalam
bidangnya masing-masing.
2. Parlemen Negara Kesatuan
Negara Kesatuan adalah suatu negara yang memiliki otoritas legislatif yang
tertinggi oleh kekuasaan pusat, yang dimaksudkan untuk membentuk suatu kesatuan
nasional sedangkan negara federal adalah suatu negara yang otoritas legislatifnya
dibagi antara kekuasaan pusat dengan atau kekuasaan federal dengan unit-unit yang
lebih kecil, atau suatu alat politik yang dimaksudkan untuk membentuk suatu
persatuan nasional dengan memperhatikan hak dari negara bagian. 85
Suatu negara kesatuan terbentuk dari proses integrasi yang sangat berbeda
dengan negara federal. Proses integrasi dalam negara kesatuan merupakan wujud dari
pegabungan daerah-daerah dalam negara kesatuan karena hubungannya dengan
konstitusi, sebagai mana yang dikemukakan C.F. Strong.
Secara teoritis, konstruksi umum hubungan pusat dan daerah pada negara
kesatuan dapat digambarkan sebagai berikut: 86
1. Hubungan Pusat-Daerah adalah suatu Kontinum antara sentralisasi dan
desentralisasi.
84
Samuel C. Patterson and Anthony Mughan, dalam Tim Peneliti, Struktur Organisasi dan
Kerangka Prosedural bagi Penyempurnaan Rancangan Kelembagaan DPD RI…,ibid, h. 40
85
C.F.Strong, Ibid, h. 109
86
Naskah Akademik RUU Tengtang RUU SusDuk MPR, DPR,DPD Dan DPRD, Jakarta,
2003, h.8
Universitas Sumatera Utara
2. Di negara kesatuan, daerah otonom adalah ciptaan pemerintah pusat (creature
of central government).
3. Tata hubungan kewenangan adalah konsekuensi logis adanya pembentukan
daerah otonom dan penyerahan urusan dari pemerintah pusat kepada daerah
otonom (desentralisasi).
Pelaksanaan otoritas legislatif tertinggi pada negara kesatuan berada di
parlemen pusat. Kekuasaan negara kesatuan tersebut dibagi antara pemerintahan
pusat dan pemerintahan daerah. Kekuasaan negara berada ditangan pemerintahan
pusat, sedangkan daerah mendapat kekuasaan melalui penyerahan sebagian
kekuasaan yang ditentukan secara tegas oleh pemerintahan pusat melalui konstitusi
nasional (undang-undang dasar).
Misalnya Filipina, merupakan suatu negara Republik Demokrasi yang
berbentuk kesatuan, terdiri dari 76 provinsi. Sistem pemerintahan Philipina adalah
Presidensil. 87 Dipilihnya sistem bikameral sebagai salah satu dari sejumlah
mekanisme untuk menjaga dan menghindari adanya penyalahgunaan kekuasaan oleh
pemerintahan pusat dan mengikut sertakan daerah/provinsi dalam pelaksanaan
penyelenggaraan negara. Sedangakn konstitusi Filipina (Saligang Batas ng Pilipinas)
adalah hukum tertinggi di Filipina. Sejarah ketatanegaraan filipina pernah berlaku
beberapa konstitusi. Pada tahun 1935 difilipina berlaku Commonwealth Konstitusi,
UUD 1973, dan Undang-Undang Kebebasan tahun 1986. Konstitusi untuk Filipina
juga disusun dan diadopsi untuk sementara, seperti di Indonesia juga demikian
87
Satya Arinanto, ibid 2006, h. 66
Universitas Sumatera Utara
halnya. Saat ini di Filipina berlaku konstitusi yang disahkan
pada tahun 1987,
dikenal sebagai "Konstitusi 1987".
Article VI Konstitusi Filipina 1987 pada Seksyon/bagian 1 mencantumkan,
“Dapat masalalay adalah Isang Kongreso ng Pilipinas ang kapangyarihang
Tagapagbatas, na dapat binubuo ng Isang Senado di Isang Kapulungan ng
mga Kinatawan, maliban sa lawak na inilaan Untuk telepon taongbayan ng
tadhana tungkol sa pagpapatiuna di referendum”.
(Kekuasaan legislatif diberikan kekuasaan di Kongres Filipina yang terdiri
atas Senat dan Dewan Perwakilan Rakyat, kecuali sejauh yang disediakan
untuk orang-orang dengan pemberian atas inisiatif dan referendum).
Ini menunujukan bahwa kekuasaan legislatif (kekuasaan membentuk undangundang) berada di Kongres Filipina, sedangkan di Indonesia bukan pada MPR
melainkan ada pada kamar pertama yaitu DPR dan bukan pada kamar kedua yaitu
DPD.
Kongres Filipina (Filipino: Kongreso ng Pilipinas) adalah badan legislatif
nasional Filipina. Badan ini merupakan badan bikameral yang terdiri dari kamar
pertama/majelis rendah yaitu DPR dan kamar kedua/majelis tinggi yaitu Senat.
Dalam Article VI Konstitusi Filipina 1987 pada Seksyon/bagian 16 ayat (1)
mencantumkan, “Ang Senado ay dapat maghalal ng Pangulo Nito di ang
Kapulungan ng mga Kinatawan ng Pembicara Nito, sa pamamagitan ng
mayoryang BTO ng Lahat ng kauukulang Kagawad Nito”.
Universitas Sumatera Utara
(Senat akan memilih Presiden dan Ketua DPR, oleh suara mayoritas dari
semua Anggota masing-masing. House masing-masing harus memilih petugas
lain seperti yang dianggap perlu).
Dapat dilihat, Senat di filipina memiliki kekuasaan yang begitu besar, dimana
dapat memilih presiden dan ketua DPR, lain hal di Indonesia dalam memilih dan
melantikan presiden jika terjadi kekosongan jabatan presiden dan wakil presiden,
yang berwenang adalah MPR, bukan DPR dan/atau DPD secara kelembagaan. Dan
dalam memilih ketua DPR adalah DPR itu sendiri. Jelas kelihatan kewenangan DPD
sebagai lembaga perwakilan daerah sangatlah terbatas.
Pada negara kesatuan seperti Filipina terdapat supremasi parlemen pusat,
yakni hanya legislatif yang selalu memaegang kekuasaan tertinggi dan itu berada di
pemerintahan pusat, lembaga legislatif tersebut adalah kekuasaan untuk membentuk
undang-undang yang terdiri dari satu atau dua badan perwakilan yang dipilih melalui
pemilihan umum oleh rakyat. Demikian hal nya di daerah, terdapat lembaga legislatif
daerah yang tidak memiliki kewenangan membentuk UU, tapi daerah/provinsi
memiliki kewenangan membentuk suatu peratuan daerah dimana berpedoman pada
UU yang dibentuk oleh legislatif pusat.
Dalam proses legislasi, Senate Philipina mempunyai kedudukan yang sama
dengan House of Representative. Setiap RUU dapat menjadi Undang-Undang, jika
telah disetujui dalam three readings (suatu proses legislasi pada congress, dalam tiga
tahapan). Dan bentuk finalnya di distribusikan kepada anggotanya tiga hari sebelum
Universitas Sumatera Utara
Penerimaan, kecuali ketika Presiden mensahkan untuk kebutuhan pemberlakuan
yang segera dalam menghadapi bencana (publik calamity) atau keadaan darurat.88
88
Constitution of Philipina, Artikel. VI, Sect. 26 ayat (2), Terjemahan penulis dari
Universitas Sumatera Utara