concevoir la gestion electorale le manuel IDEA international 2006
Concevoir la gestion électorale :
le manuel d’IDEA international
Concevoir la gestion électorale :
le manuel d’IDEA international
Alan Wall
Andrew Ellis
Ayman Ayoub
Carl W. Dundas
Joram Rukambe
Sara Staino
Série manuels
La série manuels d’IDEA international a pour objectif de présenter des analyses comparées, des
informations et des rélexions sur un éventail d’institutions et de processus démocratiques.
Ces manuels sont avant tout destinés aux décideurs, aux responsables politiques, aux acteurs de
la société civile et aux professionnels travaillant sur le terrain. Ils intéressent également les
universitaires, les acteurs de l’assistance démocratique et d’autres organismes.
Les publications d’IDEA international sont indépendantes de tout intérêt national ou politique
spéciique. Les opinions exprimées dans la présente publication ne représentent pas nécessairement
les opinions d’IDEA international, de son conseil d’administration ou des membres du conseil.
© IDEA international (Institut international pour la Démocratie et l’Assistance Électorale) 2010
© Édition anglaise 2006
Toute demande d’autorisation pour la reproduction ou la traduction, intégrale ou partielle,
de cette publication doit être adressée à :
IDEA international
SE -103 34 Stockholm
Suède
IDEA international encourage la diffusion de ses travaux et répondra rapidement aux demandes
d’autorisation de reproduction ou de traduction de ses publications.
Traduit par Strategic Agenda
Graphisme : Pernilla Eliasson
Photographie de couverture (à droite) : Claus Fisher © Scanpix
Photographie de couverture (à gauche) : Yuri Cortez © Scanpix
ISBN : 978-91-85724-98-7
Avant-propos
À la in des années 1980 et dans les années 1990, de nombreux pays ont organisé des élections multipartites
pour la première fois. Les principaux déis rencontrés lors de ces élections furent le manque d’expérience
et le déicit de connaissances. En dépit d’une forte volonté d’assurer l’indépendance des administrations
électorales, de nombreux organismes de gestion électorale nouvellement créés n’étaient pas suisamment
préparés et ne disposaient pas de l’expérience, des connaissances et des ressources nécessaires pour garantir
la crédibilité des élections. Il n’existait aucune méthode commune de conception ou de inancement de
l’administration électorale ; les institutions et praticiens électoraux n’avaient pas accès aux meilleures
pratiques, aux expériences pratiques et aux études comparées.
Au il des années, la tenue d’élections disputées et successives a permis aux administrateurs électoraux
de très nombreux pays d’accumuler une expérience précieuse qu’ils peuvent désormais partager. Les
diicultés des précédentes décennies sont donc en voie d’être surmontées. Néanmoins, les responsables
électoraux sont désormais confrontés à un déi de taille : ils doivent s’assurer que les parties prenantes
fassent coniance au processus électoral et qu’elles perçoivent les administrations électorales comme
des institutions crédibles. La coniance des parties prenantes, en particulier celle du public et des partis
politiques, dans le processus électoral et dans sa gestion, la manière dont celui-ci est géré, est essentielle,
non seulement pour l’exercice électoral lui-même, mais également pour la crédibilité du gouvernement
issu des urnes.
Ce nouveau manuel d’IDEA international Concevoir la Gestion Électorale tente de répondre à certains de
ces déis d’un point de vue pratique. Il rassemble des expériences pratiques du monde entier en matière
d’administration électorale et présente des solutions qui sont de bonnes pratiques à titre d’illustration tout
en étant faciles à utiliser. Il examine les diférents modèles d’administration électorale et les questions
liées à la conception de la gestion pouvant avoir un impact sur la coniance portée aux administrateurs
électoraux ainsi que sur le champ de leur action indépendante. Pour ce faire, l’intégralité du cycle électoral,
dont la période très médiatique qui précède le scrutin, est prise en compte tout en soulignant l’importance
de l’analyse et de l’évaluation lors de la période postélectorale.
Ce manuel souligne également la nécessité pour les administrations électorales d’être eicaces, viables
et professionnelles. Il fournit des outils utiles pour appuyer une planiication détaillée des conditions
élémentaires relatives aux aspects organisationnels et inanciers qui sont essentiels pour garantir des
élections libres, justes, crédibles et organisées eicacement. Ce manuel doit être un outil pratique pour
tous ceux et celles qui cherchent des conseils professionnels pour créer, réformer et/ou consolider une
administration électorale réellement autonome, neutre et professionnelle sur le long terme. Je suis
convaincue que ce manuel d’IDEA international sera précieux pour les administrateurs électoraux et les
parties prenantes au processus électoral dans le monde entier.
Brigalia Bam,
Présidente de la Commission électorale indépendante d’Afrique du Sud
Membre du conseil d’administration d’IDEA international
I
II
Préface
L’ambition d’IDEA international est de jouer un rôle de catalyseur dans la construction de la démocratie,
en contribuant à accroître l’eicacité de l’assistance qui y est apportée et en établissant des programmes
pouvant inluencer les décideurs politiques, les gouvernements donateurs, le système des Nations Unies,
les organisations régionales et les autres organisations travaillant sur ces questions. Dans sa tentative
de mener la rélexion et l’action pour promouvoir la démocratie, IDEA international a développé une
stratégie dont l’un des trois éléments clés consiste à fournir des outils de connaissance pour générer une
démocratie propre à chaque pays.
Les cadres d’un processus électoral, notamment le choix du système électoral et la conception de
l’administration électorale, déterminent son issue et sa crédibilité et, partant, la coniance en la démocratie.
La mise en place d’une administration électorale professionnelle n’est pas qu’une question technique et
managériale, c’est aussi un processus qui engage de manière déterminante des parties prenantes politiques
avec leurs intérêts et objectifs propres. De nombreuses expériences montrent qu’il est important qu’une
administration électorale soit capable d’agir d’une manière résolument indépendante et de gérer des
processus électoraux de manière eicace et viable.
Ce manuel rassemble un savoir élémentaire, global et comparé, fondé sur la conception, l’établissement,
le inancement, la formation et l’évaluation des organismes de gestion électorale. Il constitue une source
précieuse pour toute personne impliquée dans un processus de développement de capacité pérenne aux
ins d’organiser des processus électoraux perçus comme légitimes. Néanmoins, sa valeur inale devrait être
même bien plus grande. Il devrait servir en efet de référence pour innover de nouveaux documents de
formation électorale. Il s’inscrira également dans le Réseau du savoir électoral ACE.
Ce manuel constitue aussi un appel à l’action. Les acteurs de l’assistance électorale ont souvent avancé à
tâtons, les programmes ayant été conçus pour appuyer de nouvelles institutions électorales. Il y a une prise
de conscience croissante que, pour une assistance électorale eicace, elle doit être envisagée comme un
développement à long terme et non comme une activité menée pour une échéance électorale ponctuelle.
Les donateurs peuvent désormais efectuer leurs choix en se fondant sur une compréhension approfondie
des principes fondamentaux sous-tendant la conception d’une administration électorale ainsi que des
nombreuses options disponibles.
Ce manuel est un nouvel outil majeur qui sera utilisé par tous ceux et celles qui sont impliqués ou
intéressés par l’avenir de la solidité et de la légitimité de leur processus électoral.
Vidar Helgesen,
Secrétaire général d’IDEA international
III
IV
Table des matières
Avant-propos ...................................................................................................................................................................................I
Préface ........................................................................................................................................................................................... III
Acronymes et abréviations (à placer en ordre alphabétique) ........................................................................................ XIII
Introduction .................................................................................................................................................................................... 1
Chapitre 1. Qui organise les élections ? .......................................................................................... 4
Qu’est-ce qu’un organisme de gestion électorale (OGE) ? ................................................................................................. 5
Trois modèles de gestion électorale ........................................................................................................................................ 6
Modèle indépendant de gestion électorale ............................................................................................................. 7
Modèle gouvernemental de gestion électorale ..................................................................................................... 7
Modèle mixte de gestion électorale ......................................................................................................................... 8
Quelles sont les différences entre les trois modèles de gestion électorale en pratique ? ...................................... 11
Caractéristiques des OGE dans les trois grands modèles de gestion électorale ......................................... 11
OGE permanents et OGE temporaires ..................................................................................................................................... 16
OGE centralisés ou OGE décentralisés .................................................................................................................................. 17
Les OGE des pays fédéraux ....................................................................................................................................................... 18
OGE transitoires internationaux et nationaux ..................................................................................................................... 19
Représentation de l’OGE au sein du gouvernement et du parlement .............................................................................20
Quelques principes directeurs applicables à tous les OGE .............................................................................................22
Indépendance ...............................................................................................................................................................22
Impartialité ...................................................................................................................................................................23
Intégrité .........................................................................................................................................................................24
Transparence ................................................................................................................................................................24
Eficacité ........................................................................................................................................................................25
Professionnalisme .......................................................................................................................................................25
Sens du service ............................................................................................................................................................26
Chapitre 2. Le cadre juridique : contexte du rôle et des pouvoirs d’un OGE ........................ 44
Déinition des processus électoraux par des instruments juridiques ..........................................................................45
Les traités et accords internationaux ................................................................................................................................... 47
La constitution ............................................................................................................................................................................47
La législation électorale : les lois et les ordonnances .......................................................................................................50
Règles, réglementations et proclamations des OGE ..........................................................................................................53
Chapitre 3. Pouvoirs, responsabilités et fonctions d’un OGE .................................................. 66
Pouvoirs et fonctions .................................................................................................................................................................67
Étendue des pouvoirs et des fonctions ..................................................................................................................................69
Instruments de démocratie directe .........................................................................................................................70
Divisions fonctionnelles entre les institutions électorales ...............................................................................70
Découpage électoral ..................................................................................................................................................................70
Inscription des électeurs ..........................................................................................................................................................71
V
Enregistrement et inancement des partis politiques ........................................................................................................72
Campagnes électorales .............................................................................................................................................................72
Éducation et information de l’électeur ..................................................................................................................................73
Validation des résultats de l’élection .................................................................................................................................... 74
Supervision de la sélection des candidats des partis politiques ................................................................................... 74
Observation électorale .............................................................................................................................................................. 74
Activités internationales ..........................................................................................................................................................75
Responsabilités communautaires des OGE ..........................................................................................................................75
Prévention des conlits d’intérêts ...........................................................................................................................76
Équilibre hommes-femmes .........................................................................................................................................77
Prise en compte de l’appartenance ethnique .......................................................................................................77
Égalité et équité ...........................................................................................................................................................78
Un processus accessible à tous ...............................................................................................................................79
Codes de conduite .......................................................................................................................................................80
Chapitre 4. Composition, rôles et fonctionnement d’un OGE ................................................... 92
Membres des OGE .......................................................................................................................................................................93
Statut des membres des OGE ...................................................................................................................................................94
Président de l’OGE : un rôle spécial ? ....................................................................................................................................95
Membres des OGE : experts respectés ou chiens de garde se surveillant mutuellement ? ....................................96
OGE multipartites ........................................................................................................................................................................96
OGE d’experts ...............................................................................................................................................................................97
OGE à composition mixte, multipartites et d’experts ........................................................................................................98
Membres de l’OGE à temps plein ou à temps partiel ? .....................................................................................................100
Combien de membres dans les OGE ? ..................................................................................................................................100
Mandat des membres des OGE permanents .......................................................................................................................102
Recrutement et nomination des membres des OGE ..........................................................................................................103
Recrutement par appel à candidatures ouvert ...................................................................................................103
Nomination de candidats à un OGE par le chef de l’État et conirmation par l’assemblée législative
ou en consultation avec celle-ci ............................................................................................................................103
Nominations unilatérales des membres des OGE par une des branches de l’Etat ....................................105
Participation d’autres acteurs aux nominations des membres de l’OGE .....................................................105
Qualiications pour être nommé ............................................................................................................................................105
Conditions de service et protection du statut des membres de l’OGE .........................................................................108
Serment/engagement ou déclaration ..................................................................................................................................109
Réglements internes ................................................................................................................................................................109
Processus de prise de décision de l’OGE ............................................................................................................................ 110
Réunions des membres de l’OGE ........................................................................................................................................... 111
Réunions à huis clos ou publiques ......................................................................................................................... 111
Comités de membres de l’OGE ............................................................................................................................................... 112
Rapports entre les membres de l’OGE et le secrétariat de l’OGE ................................................................................. 112
VI
Chapitre 5. Planiication et mise en œuvre des activités de l’OGE ...................................... 130
Le secrétariat des OGE ............................................................................................................................................................131
Secrétariat de l’OGE et fonction publique ..........................................................................................................................132
Structurer le secrétariat .........................................................................................................................................................134
Organigrammes .........................................................................................................................................................................135
Comment élaborer un organigramme ...................................................................................................................136
Modèles de structure de secrétariat ...................................................................................................................................136
Planiication stratégique .........................................................................................................................................................143
Planiication opérationnelle ...................................................................................................................................................144
Calendrier électoral .................................................................................................................................................................145
Chapitre 6. Mise en place d’une gestion électorale professionnelle .................................. 162
Qu’est-ce qu’un administrateur électoral professionnel ? .............................................................................................163
Recrutement de fonctionnaires au secrétariat des OGE .................................................................................................165
Personnel permanent et personnel temporaire .................................................................................................................165
Conditions d’emploi : personnel spéciique aux OGE ou fonctionnaires ....................................................................166
Retraites du personnel .............................................................................................................................................................166
Plans de carrière des gestionnaires électoraux professionnels .................................................................................167
Procédures de recrutement du personnel des OGE ..........................................................................................................167
Procédures de nomination du personnel du secrétariat des OGE ................................................................................169
Formation et développement du personnel ........................................................................................................................169
Développement organisationnel et professionnel du personnel permanent ..............................................170
Utilisation de l’expérience internationale ...........................................................................................................171
Mentorat ......................................................................................................................................................................171
Cours de formation et de développement pour le personnel des OGE ..........................................................172
Formation opérationnelle ........................................................................................................................................................173
Méthodes de formation ............................................................................................................................................173
Formation en cascade ..............................................................................................................................................173
Formation par des équipes mobiles .......................................................................................................................174
Formation simultanée ...............................................................................................................................................174
Matériel de formation ..............................................................................................................................................................175
Instructions .................................................................................................................................................................175
Manuels de formation ...............................................................................................................................................175
Simulations et vidéos ................................................................................................................................................175
Facteurs susceptibles d’entraver le professionnalisme des OGE ................................................................................176
Chapitre 7. Financement des OGE ................................................................................................ 188
Problèmes courants du inancement des OGE ...................................................................................................................189
Quelles sont les dépenses électorales nécessitant un inancement ? .......................................................................190
Sources et modalités de inancement des OGE .................................................................................................................192
Financement étatique ou public .............................................................................................................................192
VII
Méthode de versement des inancements étatiques ........................................................................................192
Approbation des propositions de budget des OGE ............................................................................................192
Budgets électoraux intégrés ou répartis .............................................................................................................193
Financement par des donateurs .............................................................................................................................193
Autres sources de inancement des OGE .............................................................................................................194
Méthodes de formulation du budget des OGE ....................................................................................................................195
Processus de formulation et d’approbation du budget .....................................................................................197
Disponibilité de fonds budgétaires ........................................................................................................................198
Contrôle du inancement des OGE .........................................................................................................................198
Politiques et procédures d’achats des OGE .......................................................................................................................199
Mesures de contrôle inancier des OGE ..............................................................................................................................201
Gestion des actifs .....................................................................................................................................................................202
Gestion des archives ................................................................................................................................................................203
Principes de gestion inancière des OGE ............................................................................................................................203
Transparence ..............................................................................................................................................................203
Eficience et eficacité .............................................................................................................................................204
Intégrité .......................................................................................................................................................................204
Chapitre 8. Rapports avec les parties prenantes ..................................................................... 216
Qui sont les parties prenantes et quel est leur rôle dans le processus électoral ? .................................................217
Parties prenantes principales ...............................................................................................................................................217
Partis politiques et candidats .................................................................................................................................218
Personnel de l’OGE ....................................................................................................................................................219
Exécutif ........................................................................................................................................................................219
Corps législatif ...........................................................................................................................................................220
Organismes de réglement des différends électoraux .......................................................................................221
Organismes judiciaires .............................................................................................................................................222
Inspecteurs électoraux et observateurs électoraux nationaux et internationaux ....................................222
Médias ..........................................................................................................................................................................222
Électorat ......................................................................................................................................................................224
Organisations de la société civile ..........................................................................................................................224
Communauté des donateurs et organismes d’assistance électorale ...........................................................225
Parties prenantes secondaires .............................................................................................................................................225
Fournisseurs des OGE ...............................................................................................................................................225
Grand public ................................................................................................................................................................226
Réseaux régionaux et internationaux ...................................................................................................................226
Entretenir les rapports avec les parties prenantes ..........................................................................................................227
Méthodes de gestion des parties prenantes dificiles ....................................................................................................228
Chapitre 9. Évaluation des performances des OGE .................................................................. 240
Pourquoi est-il important que les OGE soient responsables ? ......................................................................................241
Principes et bonnes pratiques de responsabilité des OGE .............................................................................................241
VIII
Responsabilité à l’égard des parties prenantes ................................................................................................................242
Consultation et communication ............................................................................................................................................242
Comptes rendus de performance ..........................................................................................................................................242
Comptes rendus de performance internes ..........................................................................................................242
Comptes rendus de performance externes .........................................................................................................243
Responsabilité inancière .......................................................................................................................................................244
Mécanismes de responsabilité inancière internes ..........................................................................................245
Mécanismes de responsabilité inancière externes .........................................................................................245
Responsabilité de l’utilisation des systèmes technologiques ......................................................................................246
Mécanismes d’évaluation des OGE ......................................................................................................................................247
Contrôles de qualité internes .................................................................................................................................................247
Audit des OGE .............................................................................................................................................................................248
Audits de performance .............................................................................................................................................249
Méthodologie et cadre d’application des audits de performance .................................................................249
Résultats des audits de performance ...................................................................................................................250
Audits inanciers ........................................................................................................................................................251
Évaluation programmatique menée par les OGE ...............................................................................................................252
Analyses postélectorales .......................................................................................................................................................253
Évaluations par les pairs .........................................................................................................................................................255
Questions liées à la supervision externe ............................................................................................................................256
Chapitre 10. Pérennité des OGE .................................................................................................... 276
Qu’est-ce que la pérennité ? ...................................................................................................................................................277
Pourquoi la pérennité est-elle si importante pour un OGE ? ..........................................................................................278
Évaluation des besoins ............................................................................................................................................................278
Pérennité électorale et appui des donateurs .....................................................................................................................280
Pratiques favorables à la pérennité .....................................................................................................................................282
Ressources humaines favorisant la pérennité ..................................................................................................................282
Matériel électoral .................................................................................................................................................................... 283
Implications structurelles et technologiques de la pérennité ......................................................................................285
Systèmes électoraux ................................................................................................................................................285
Découpage électoral .................................................................................................................................................285
Inscription des électeurs .........................................................................................................................................285
Scrutin ..........................................................................................................................................................................286
Vote et dépouillement automatiques ...................................................................................................................................287
Chapitre 11. Réseaux d’OGE .......................................................................................................... 298
Nature et importance des réseaux électoraux .................................................................................................................299
Réseaux électoraux nationaux ..............................................................................................................................................299
Réseaux d’OGE régionaux .......................................................................................................................................................300
Réseaux électoraux mondiaux ..............................................................................................................................................302
Réseaux de soutien électoral ............................................................................................................................................... 303
IX
Chapitre 12. Réforme des processus électoraux ...................................................................... 314
Qu’est-ce qu’une réforme électorale ? ................................................................................................................................315
OGE en échec .............................................................................................................................................................................317
Rôle des OGE dans les réformes électorales .....................................................................................................................317
Champ d’action de la réforme électorale ............................................................................................................................319
Gestion du changement électoral .........................................................................................................................................321
Tableaux, igures et encadrés
Merci de bien vouloir noter que les tableaux, igures et encadrés datent de 2006. Aucune mise à jour n'a été
effectuée pour la présente traduction publiée en 2010.
Tableau 1 : Caractéristiques des trois grands modèles de gestion électorale et de leurs
composantes OGE ................................................................................................................................................. 9
Tableau 2 : Ce qu’est, ce que peut être et ce que n’est pas un OGE de modèle indépendant ................................. 12
Tableau 3 : Ce qu’est, ce que peut être et ce que n’est pas un OGE de modèle gouvernemental .......................... 13
Tableau 4 : Exemples de caractéristiques des OGE de modèle mixte de gestion électorale ................................. 14
Tableau 5 : Avantages et inconvénients des trois modèles de gestion électorale ...................................................21
Tableau 6 : Avantages et inconvénients à conier des fonctions électorales à des institutions autres
que les OGE ...........................................................................................................................................................71
Tableau 7 : Avantages et inconvénients des OGE multipartites, d’experts et « mixtes » ........................................99
Tableau 8 : Nombre de membres dans une sélection d’OGE multipartites et d’OGE d’experts, en 2005 ...........101
Tableau 9 : Avantages et inconvénients de l’appel à candidatures ouvert pour les membres des OGE ............104
Tableau 10 : Qualiications spéciiées dans la loi électorale pour la nomination des membres de trois
OGE d’experts récemment réformés .............................................................................................................107
Tableau 11 : Composante d’élaboration des politiques et composante d’exécution dans les trois modèles
de gestion électorale ........................................................................................................................................131
Tableau 12 : Avantages et inconvénients possibles du recrutement de fonctionnaires au secrétariat
de l’OGE ................................................................................................................................................................133
Tableau 13 : Caractéristiques et exemples des coûts électoraux de base, diffus et d’intégrité ...........................191
Tableau 14 : Quelques-uns des principaux avantages et inconvénients du inancement des processus
électoraux par des donateurs internationaux ............................................................................................195
Tableau 15 : Audits de performance électorale : critères et questions traitées .......................................................250
Tableau 16 : Résultats et recommandations possibles d’un audit de performance ..................................................251
Tableau 17 : Évaluation postélectorale au Botswana en 2004 : description de la mission .....................................254
Tableau 18 : Liste de vériication du cycle d'analyse postélectorale d'un OGE .........................................................255
Figure 1 :
Figure 2 :
Figure 3 :
Figure 4 :
Figure 5 :
Figure 6 :
Figure 7 :
X
Les trois modèles de gestion électorale ........................................................................................................ 10
Le cycle électoral ................................................................................................................................................ 16
Organigramme de la Commission électorale indépendante de l’Afrique du Sud ................................138
Organigramme de la Commission électorale indépendante de l’Afghanistan ....................................139
Organigramme de la direction générale des élections en Nouvelle-Zélande .....................................140
Organigramme de la Commission électorale de la Papouasie-Nouvelle-Guinée ...............................141
Organigramme de la gestion électorale au Costa Rica ............................................................................142
Figure 8 :
Résumé du plan directeur 2006-2007 de la Commission électorale australienne (AEC) ..................146
Figure 9 :
Calendrier électoral des élections présidentielles et parlementaires de 2006 en
République démocratique du Congo .............................................................................................................148
Figure 10 :
Calendrier des élections présidentielles de 2006 au Portugal ...............................................................150
Encadré 1 : Liste de questions pour examiner un cadre juridique de gestion électorale ........................................52
Encadré 2 : Code de conduite indien sur l’utilisation de ressources oficielles à des ins électorales ................79
Encadré 3 : Exemples d’étapes importantes sur la voie de la professionnalisation de la
gestion électorale ..............................................................................................................................................173
Encadré 4 : Réforme du processus électoral et de la gestion électorale en Roumanie .........................................322
Études de cas
Merci de bien vouloir noter que les études de cas ont été menées et rédigées en 2006. Aucune mise à jour n'a
été effectuée pour la présente traduction publiée en 2010.
Afghanistan .................................................................................................................................................................................124
Bosnie-Herzégovine .................................................................................................................................................................212
Cambodge ....................................................................................................................................................................................305
Canada ...........................................................................................................................................................................................60
Costa Rica .....................................................................................................................................................................................84
Espagne .........................................................................................................................................................................................39
États-Unis d’Amérique .............................................................................................................................................................294
Fidji ...............................................................................................................................................................................................231
Géorgie ...........................................................................................................................................................................................56
Inde ...............................................................................................................................................................................................207
Irak ................................................................................................................................................................................................ 116
Japon ............................................................................................................................................................................................185
Kenya ............................................................................................................................................................................................310
Lesotho ....................................................................................................................................................................................
le manuel d’IDEA international
Concevoir la gestion électorale :
le manuel d’IDEA international
Alan Wall
Andrew Ellis
Ayman Ayoub
Carl W. Dundas
Joram Rukambe
Sara Staino
Série manuels
La série manuels d’IDEA international a pour objectif de présenter des analyses comparées, des
informations et des rélexions sur un éventail d’institutions et de processus démocratiques.
Ces manuels sont avant tout destinés aux décideurs, aux responsables politiques, aux acteurs de
la société civile et aux professionnels travaillant sur le terrain. Ils intéressent également les
universitaires, les acteurs de l’assistance démocratique et d’autres organismes.
Les publications d’IDEA international sont indépendantes de tout intérêt national ou politique
spéciique. Les opinions exprimées dans la présente publication ne représentent pas nécessairement
les opinions d’IDEA international, de son conseil d’administration ou des membres du conseil.
© IDEA international (Institut international pour la Démocratie et l’Assistance Électorale) 2010
© Édition anglaise 2006
Toute demande d’autorisation pour la reproduction ou la traduction, intégrale ou partielle,
de cette publication doit être adressée à :
IDEA international
SE -103 34 Stockholm
Suède
IDEA international encourage la diffusion de ses travaux et répondra rapidement aux demandes
d’autorisation de reproduction ou de traduction de ses publications.
Traduit par Strategic Agenda
Graphisme : Pernilla Eliasson
Photographie de couverture (à droite) : Claus Fisher © Scanpix
Photographie de couverture (à gauche) : Yuri Cortez © Scanpix
ISBN : 978-91-85724-98-7
Avant-propos
À la in des années 1980 et dans les années 1990, de nombreux pays ont organisé des élections multipartites
pour la première fois. Les principaux déis rencontrés lors de ces élections furent le manque d’expérience
et le déicit de connaissances. En dépit d’une forte volonté d’assurer l’indépendance des administrations
électorales, de nombreux organismes de gestion électorale nouvellement créés n’étaient pas suisamment
préparés et ne disposaient pas de l’expérience, des connaissances et des ressources nécessaires pour garantir
la crédibilité des élections. Il n’existait aucune méthode commune de conception ou de inancement de
l’administration électorale ; les institutions et praticiens électoraux n’avaient pas accès aux meilleures
pratiques, aux expériences pratiques et aux études comparées.
Au il des années, la tenue d’élections disputées et successives a permis aux administrateurs électoraux
de très nombreux pays d’accumuler une expérience précieuse qu’ils peuvent désormais partager. Les
diicultés des précédentes décennies sont donc en voie d’être surmontées. Néanmoins, les responsables
électoraux sont désormais confrontés à un déi de taille : ils doivent s’assurer que les parties prenantes
fassent coniance au processus électoral et qu’elles perçoivent les administrations électorales comme
des institutions crédibles. La coniance des parties prenantes, en particulier celle du public et des partis
politiques, dans le processus électoral et dans sa gestion, la manière dont celui-ci est géré, est essentielle,
non seulement pour l’exercice électoral lui-même, mais également pour la crédibilité du gouvernement
issu des urnes.
Ce nouveau manuel d’IDEA international Concevoir la Gestion Électorale tente de répondre à certains de
ces déis d’un point de vue pratique. Il rassemble des expériences pratiques du monde entier en matière
d’administration électorale et présente des solutions qui sont de bonnes pratiques à titre d’illustration tout
en étant faciles à utiliser. Il examine les diférents modèles d’administration électorale et les questions
liées à la conception de la gestion pouvant avoir un impact sur la coniance portée aux administrateurs
électoraux ainsi que sur le champ de leur action indépendante. Pour ce faire, l’intégralité du cycle électoral,
dont la période très médiatique qui précède le scrutin, est prise en compte tout en soulignant l’importance
de l’analyse et de l’évaluation lors de la période postélectorale.
Ce manuel souligne également la nécessité pour les administrations électorales d’être eicaces, viables
et professionnelles. Il fournit des outils utiles pour appuyer une planiication détaillée des conditions
élémentaires relatives aux aspects organisationnels et inanciers qui sont essentiels pour garantir des
élections libres, justes, crédibles et organisées eicacement. Ce manuel doit être un outil pratique pour
tous ceux et celles qui cherchent des conseils professionnels pour créer, réformer et/ou consolider une
administration électorale réellement autonome, neutre et professionnelle sur le long terme. Je suis
convaincue que ce manuel d’IDEA international sera précieux pour les administrateurs électoraux et les
parties prenantes au processus électoral dans le monde entier.
Brigalia Bam,
Présidente de la Commission électorale indépendante d’Afrique du Sud
Membre du conseil d’administration d’IDEA international
I
II
Préface
L’ambition d’IDEA international est de jouer un rôle de catalyseur dans la construction de la démocratie,
en contribuant à accroître l’eicacité de l’assistance qui y est apportée et en établissant des programmes
pouvant inluencer les décideurs politiques, les gouvernements donateurs, le système des Nations Unies,
les organisations régionales et les autres organisations travaillant sur ces questions. Dans sa tentative
de mener la rélexion et l’action pour promouvoir la démocratie, IDEA international a développé une
stratégie dont l’un des trois éléments clés consiste à fournir des outils de connaissance pour générer une
démocratie propre à chaque pays.
Les cadres d’un processus électoral, notamment le choix du système électoral et la conception de
l’administration électorale, déterminent son issue et sa crédibilité et, partant, la coniance en la démocratie.
La mise en place d’une administration électorale professionnelle n’est pas qu’une question technique et
managériale, c’est aussi un processus qui engage de manière déterminante des parties prenantes politiques
avec leurs intérêts et objectifs propres. De nombreuses expériences montrent qu’il est important qu’une
administration électorale soit capable d’agir d’une manière résolument indépendante et de gérer des
processus électoraux de manière eicace et viable.
Ce manuel rassemble un savoir élémentaire, global et comparé, fondé sur la conception, l’établissement,
le inancement, la formation et l’évaluation des organismes de gestion électorale. Il constitue une source
précieuse pour toute personne impliquée dans un processus de développement de capacité pérenne aux
ins d’organiser des processus électoraux perçus comme légitimes. Néanmoins, sa valeur inale devrait être
même bien plus grande. Il devrait servir en efet de référence pour innover de nouveaux documents de
formation électorale. Il s’inscrira également dans le Réseau du savoir électoral ACE.
Ce manuel constitue aussi un appel à l’action. Les acteurs de l’assistance électorale ont souvent avancé à
tâtons, les programmes ayant été conçus pour appuyer de nouvelles institutions électorales. Il y a une prise
de conscience croissante que, pour une assistance électorale eicace, elle doit être envisagée comme un
développement à long terme et non comme une activité menée pour une échéance électorale ponctuelle.
Les donateurs peuvent désormais efectuer leurs choix en se fondant sur une compréhension approfondie
des principes fondamentaux sous-tendant la conception d’une administration électorale ainsi que des
nombreuses options disponibles.
Ce manuel est un nouvel outil majeur qui sera utilisé par tous ceux et celles qui sont impliqués ou
intéressés par l’avenir de la solidité et de la légitimité de leur processus électoral.
Vidar Helgesen,
Secrétaire général d’IDEA international
III
IV
Table des matières
Avant-propos ...................................................................................................................................................................................I
Préface ........................................................................................................................................................................................... III
Acronymes et abréviations (à placer en ordre alphabétique) ........................................................................................ XIII
Introduction .................................................................................................................................................................................... 1
Chapitre 1. Qui organise les élections ? .......................................................................................... 4
Qu’est-ce qu’un organisme de gestion électorale (OGE) ? ................................................................................................. 5
Trois modèles de gestion électorale ........................................................................................................................................ 6
Modèle indépendant de gestion électorale ............................................................................................................. 7
Modèle gouvernemental de gestion électorale ..................................................................................................... 7
Modèle mixte de gestion électorale ......................................................................................................................... 8
Quelles sont les différences entre les trois modèles de gestion électorale en pratique ? ...................................... 11
Caractéristiques des OGE dans les trois grands modèles de gestion électorale ......................................... 11
OGE permanents et OGE temporaires ..................................................................................................................................... 16
OGE centralisés ou OGE décentralisés .................................................................................................................................. 17
Les OGE des pays fédéraux ....................................................................................................................................................... 18
OGE transitoires internationaux et nationaux ..................................................................................................................... 19
Représentation de l’OGE au sein du gouvernement et du parlement .............................................................................20
Quelques principes directeurs applicables à tous les OGE .............................................................................................22
Indépendance ...............................................................................................................................................................22
Impartialité ...................................................................................................................................................................23
Intégrité .........................................................................................................................................................................24
Transparence ................................................................................................................................................................24
Eficacité ........................................................................................................................................................................25
Professionnalisme .......................................................................................................................................................25
Sens du service ............................................................................................................................................................26
Chapitre 2. Le cadre juridique : contexte du rôle et des pouvoirs d’un OGE ........................ 44
Déinition des processus électoraux par des instruments juridiques ..........................................................................45
Les traités et accords internationaux ................................................................................................................................... 47
La constitution ............................................................................................................................................................................47
La législation électorale : les lois et les ordonnances .......................................................................................................50
Règles, réglementations et proclamations des OGE ..........................................................................................................53
Chapitre 3. Pouvoirs, responsabilités et fonctions d’un OGE .................................................. 66
Pouvoirs et fonctions .................................................................................................................................................................67
Étendue des pouvoirs et des fonctions ..................................................................................................................................69
Instruments de démocratie directe .........................................................................................................................70
Divisions fonctionnelles entre les institutions électorales ...............................................................................70
Découpage électoral ..................................................................................................................................................................70
Inscription des électeurs ..........................................................................................................................................................71
V
Enregistrement et inancement des partis politiques ........................................................................................................72
Campagnes électorales .............................................................................................................................................................72
Éducation et information de l’électeur ..................................................................................................................................73
Validation des résultats de l’élection .................................................................................................................................... 74
Supervision de la sélection des candidats des partis politiques ................................................................................... 74
Observation électorale .............................................................................................................................................................. 74
Activités internationales ..........................................................................................................................................................75
Responsabilités communautaires des OGE ..........................................................................................................................75
Prévention des conlits d’intérêts ...........................................................................................................................76
Équilibre hommes-femmes .........................................................................................................................................77
Prise en compte de l’appartenance ethnique .......................................................................................................77
Égalité et équité ...........................................................................................................................................................78
Un processus accessible à tous ...............................................................................................................................79
Codes de conduite .......................................................................................................................................................80
Chapitre 4. Composition, rôles et fonctionnement d’un OGE ................................................... 92
Membres des OGE .......................................................................................................................................................................93
Statut des membres des OGE ...................................................................................................................................................94
Président de l’OGE : un rôle spécial ? ....................................................................................................................................95
Membres des OGE : experts respectés ou chiens de garde se surveillant mutuellement ? ....................................96
OGE multipartites ........................................................................................................................................................................96
OGE d’experts ...............................................................................................................................................................................97
OGE à composition mixte, multipartites et d’experts ........................................................................................................98
Membres de l’OGE à temps plein ou à temps partiel ? .....................................................................................................100
Combien de membres dans les OGE ? ..................................................................................................................................100
Mandat des membres des OGE permanents .......................................................................................................................102
Recrutement et nomination des membres des OGE ..........................................................................................................103
Recrutement par appel à candidatures ouvert ...................................................................................................103
Nomination de candidats à un OGE par le chef de l’État et conirmation par l’assemblée législative
ou en consultation avec celle-ci ............................................................................................................................103
Nominations unilatérales des membres des OGE par une des branches de l’Etat ....................................105
Participation d’autres acteurs aux nominations des membres de l’OGE .....................................................105
Qualiications pour être nommé ............................................................................................................................................105
Conditions de service et protection du statut des membres de l’OGE .........................................................................108
Serment/engagement ou déclaration ..................................................................................................................................109
Réglements internes ................................................................................................................................................................109
Processus de prise de décision de l’OGE ............................................................................................................................ 110
Réunions des membres de l’OGE ........................................................................................................................................... 111
Réunions à huis clos ou publiques ......................................................................................................................... 111
Comités de membres de l’OGE ............................................................................................................................................... 112
Rapports entre les membres de l’OGE et le secrétariat de l’OGE ................................................................................. 112
VI
Chapitre 5. Planiication et mise en œuvre des activités de l’OGE ...................................... 130
Le secrétariat des OGE ............................................................................................................................................................131
Secrétariat de l’OGE et fonction publique ..........................................................................................................................132
Structurer le secrétariat .........................................................................................................................................................134
Organigrammes .........................................................................................................................................................................135
Comment élaborer un organigramme ...................................................................................................................136
Modèles de structure de secrétariat ...................................................................................................................................136
Planiication stratégique .........................................................................................................................................................143
Planiication opérationnelle ...................................................................................................................................................144
Calendrier électoral .................................................................................................................................................................145
Chapitre 6. Mise en place d’une gestion électorale professionnelle .................................. 162
Qu’est-ce qu’un administrateur électoral professionnel ? .............................................................................................163
Recrutement de fonctionnaires au secrétariat des OGE .................................................................................................165
Personnel permanent et personnel temporaire .................................................................................................................165
Conditions d’emploi : personnel spéciique aux OGE ou fonctionnaires ....................................................................166
Retraites du personnel .............................................................................................................................................................166
Plans de carrière des gestionnaires électoraux professionnels .................................................................................167
Procédures de recrutement du personnel des OGE ..........................................................................................................167
Procédures de nomination du personnel du secrétariat des OGE ................................................................................169
Formation et développement du personnel ........................................................................................................................169
Développement organisationnel et professionnel du personnel permanent ..............................................170
Utilisation de l’expérience internationale ...........................................................................................................171
Mentorat ......................................................................................................................................................................171
Cours de formation et de développement pour le personnel des OGE ..........................................................172
Formation opérationnelle ........................................................................................................................................................173
Méthodes de formation ............................................................................................................................................173
Formation en cascade ..............................................................................................................................................173
Formation par des équipes mobiles .......................................................................................................................174
Formation simultanée ...............................................................................................................................................174
Matériel de formation ..............................................................................................................................................................175
Instructions .................................................................................................................................................................175
Manuels de formation ...............................................................................................................................................175
Simulations et vidéos ................................................................................................................................................175
Facteurs susceptibles d’entraver le professionnalisme des OGE ................................................................................176
Chapitre 7. Financement des OGE ................................................................................................ 188
Problèmes courants du inancement des OGE ...................................................................................................................189
Quelles sont les dépenses électorales nécessitant un inancement ? .......................................................................190
Sources et modalités de inancement des OGE .................................................................................................................192
Financement étatique ou public .............................................................................................................................192
VII
Méthode de versement des inancements étatiques ........................................................................................192
Approbation des propositions de budget des OGE ............................................................................................192
Budgets électoraux intégrés ou répartis .............................................................................................................193
Financement par des donateurs .............................................................................................................................193
Autres sources de inancement des OGE .............................................................................................................194
Méthodes de formulation du budget des OGE ....................................................................................................................195
Processus de formulation et d’approbation du budget .....................................................................................197
Disponibilité de fonds budgétaires ........................................................................................................................198
Contrôle du inancement des OGE .........................................................................................................................198
Politiques et procédures d’achats des OGE .......................................................................................................................199
Mesures de contrôle inancier des OGE ..............................................................................................................................201
Gestion des actifs .....................................................................................................................................................................202
Gestion des archives ................................................................................................................................................................203
Principes de gestion inancière des OGE ............................................................................................................................203
Transparence ..............................................................................................................................................................203
Eficience et eficacité .............................................................................................................................................204
Intégrité .......................................................................................................................................................................204
Chapitre 8. Rapports avec les parties prenantes ..................................................................... 216
Qui sont les parties prenantes et quel est leur rôle dans le processus électoral ? .................................................217
Parties prenantes principales ...............................................................................................................................................217
Partis politiques et candidats .................................................................................................................................218
Personnel de l’OGE ....................................................................................................................................................219
Exécutif ........................................................................................................................................................................219
Corps législatif ...........................................................................................................................................................220
Organismes de réglement des différends électoraux .......................................................................................221
Organismes judiciaires .............................................................................................................................................222
Inspecteurs électoraux et observateurs électoraux nationaux et internationaux ....................................222
Médias ..........................................................................................................................................................................222
Électorat ......................................................................................................................................................................224
Organisations de la société civile ..........................................................................................................................224
Communauté des donateurs et organismes d’assistance électorale ...........................................................225
Parties prenantes secondaires .............................................................................................................................................225
Fournisseurs des OGE ...............................................................................................................................................225
Grand public ................................................................................................................................................................226
Réseaux régionaux et internationaux ...................................................................................................................226
Entretenir les rapports avec les parties prenantes ..........................................................................................................227
Méthodes de gestion des parties prenantes dificiles ....................................................................................................228
Chapitre 9. Évaluation des performances des OGE .................................................................. 240
Pourquoi est-il important que les OGE soient responsables ? ......................................................................................241
Principes et bonnes pratiques de responsabilité des OGE .............................................................................................241
VIII
Responsabilité à l’égard des parties prenantes ................................................................................................................242
Consultation et communication ............................................................................................................................................242
Comptes rendus de performance ..........................................................................................................................................242
Comptes rendus de performance internes ..........................................................................................................242
Comptes rendus de performance externes .........................................................................................................243
Responsabilité inancière .......................................................................................................................................................244
Mécanismes de responsabilité inancière internes ..........................................................................................245
Mécanismes de responsabilité inancière externes .........................................................................................245
Responsabilité de l’utilisation des systèmes technologiques ......................................................................................246
Mécanismes d’évaluation des OGE ......................................................................................................................................247
Contrôles de qualité internes .................................................................................................................................................247
Audit des OGE .............................................................................................................................................................................248
Audits de performance .............................................................................................................................................249
Méthodologie et cadre d’application des audits de performance .................................................................249
Résultats des audits de performance ...................................................................................................................250
Audits inanciers ........................................................................................................................................................251
Évaluation programmatique menée par les OGE ...............................................................................................................252
Analyses postélectorales .......................................................................................................................................................253
Évaluations par les pairs .........................................................................................................................................................255
Questions liées à la supervision externe ............................................................................................................................256
Chapitre 10. Pérennité des OGE .................................................................................................... 276
Qu’est-ce que la pérennité ? ...................................................................................................................................................277
Pourquoi la pérennité est-elle si importante pour un OGE ? ..........................................................................................278
Évaluation des besoins ............................................................................................................................................................278
Pérennité électorale et appui des donateurs .....................................................................................................................280
Pratiques favorables à la pérennité .....................................................................................................................................282
Ressources humaines favorisant la pérennité ..................................................................................................................282
Matériel électoral .................................................................................................................................................................... 283
Implications structurelles et technologiques de la pérennité ......................................................................................285
Systèmes électoraux ................................................................................................................................................285
Découpage électoral .................................................................................................................................................285
Inscription des électeurs .........................................................................................................................................285
Scrutin ..........................................................................................................................................................................286
Vote et dépouillement automatiques ...................................................................................................................................287
Chapitre 11. Réseaux d’OGE .......................................................................................................... 298
Nature et importance des réseaux électoraux .................................................................................................................299
Réseaux électoraux nationaux ..............................................................................................................................................299
Réseaux d’OGE régionaux .......................................................................................................................................................300
Réseaux électoraux mondiaux ..............................................................................................................................................302
Réseaux de soutien électoral ............................................................................................................................................... 303
IX
Chapitre 12. Réforme des processus électoraux ...................................................................... 314
Qu’est-ce qu’une réforme électorale ? ................................................................................................................................315
OGE en échec .............................................................................................................................................................................317
Rôle des OGE dans les réformes électorales .....................................................................................................................317
Champ d’action de la réforme électorale ............................................................................................................................319
Gestion du changement électoral .........................................................................................................................................321
Tableaux, igures et encadrés
Merci de bien vouloir noter que les tableaux, igures et encadrés datent de 2006. Aucune mise à jour n'a été
effectuée pour la présente traduction publiée en 2010.
Tableau 1 : Caractéristiques des trois grands modèles de gestion électorale et de leurs
composantes OGE ................................................................................................................................................. 9
Tableau 2 : Ce qu’est, ce que peut être et ce que n’est pas un OGE de modèle indépendant ................................. 12
Tableau 3 : Ce qu’est, ce que peut être et ce que n’est pas un OGE de modèle gouvernemental .......................... 13
Tableau 4 : Exemples de caractéristiques des OGE de modèle mixte de gestion électorale ................................. 14
Tableau 5 : Avantages et inconvénients des trois modèles de gestion électorale ...................................................21
Tableau 6 : Avantages et inconvénients à conier des fonctions électorales à des institutions autres
que les OGE ...........................................................................................................................................................71
Tableau 7 : Avantages et inconvénients des OGE multipartites, d’experts et « mixtes » ........................................99
Tableau 8 : Nombre de membres dans une sélection d’OGE multipartites et d’OGE d’experts, en 2005 ...........101
Tableau 9 : Avantages et inconvénients de l’appel à candidatures ouvert pour les membres des OGE ............104
Tableau 10 : Qualiications spéciiées dans la loi électorale pour la nomination des membres de trois
OGE d’experts récemment réformés .............................................................................................................107
Tableau 11 : Composante d’élaboration des politiques et composante d’exécution dans les trois modèles
de gestion électorale ........................................................................................................................................131
Tableau 12 : Avantages et inconvénients possibles du recrutement de fonctionnaires au secrétariat
de l’OGE ................................................................................................................................................................133
Tableau 13 : Caractéristiques et exemples des coûts électoraux de base, diffus et d’intégrité ...........................191
Tableau 14 : Quelques-uns des principaux avantages et inconvénients du inancement des processus
électoraux par des donateurs internationaux ............................................................................................195
Tableau 15 : Audits de performance électorale : critères et questions traitées .......................................................250
Tableau 16 : Résultats et recommandations possibles d’un audit de performance ..................................................251
Tableau 17 : Évaluation postélectorale au Botswana en 2004 : description de la mission .....................................254
Tableau 18 : Liste de vériication du cycle d'analyse postélectorale d'un OGE .........................................................255
Figure 1 :
Figure 2 :
Figure 3 :
Figure 4 :
Figure 5 :
Figure 6 :
Figure 7 :
X
Les trois modèles de gestion électorale ........................................................................................................ 10
Le cycle électoral ................................................................................................................................................ 16
Organigramme de la Commission électorale indépendante de l’Afrique du Sud ................................138
Organigramme de la Commission électorale indépendante de l’Afghanistan ....................................139
Organigramme de la direction générale des élections en Nouvelle-Zélande .....................................140
Organigramme de la Commission électorale de la Papouasie-Nouvelle-Guinée ...............................141
Organigramme de la gestion électorale au Costa Rica ............................................................................142
Figure 8 :
Résumé du plan directeur 2006-2007 de la Commission électorale australienne (AEC) ..................146
Figure 9 :
Calendrier électoral des élections présidentielles et parlementaires de 2006 en
République démocratique du Congo .............................................................................................................148
Figure 10 :
Calendrier des élections présidentielles de 2006 au Portugal ...............................................................150
Encadré 1 : Liste de questions pour examiner un cadre juridique de gestion électorale ........................................52
Encadré 2 : Code de conduite indien sur l’utilisation de ressources oficielles à des ins électorales ................79
Encadré 3 : Exemples d’étapes importantes sur la voie de la professionnalisation de la
gestion électorale ..............................................................................................................................................173
Encadré 4 : Réforme du processus électoral et de la gestion électorale en Roumanie .........................................322
Études de cas
Merci de bien vouloir noter que les études de cas ont été menées et rédigées en 2006. Aucune mise à jour n'a
été effectuée pour la présente traduction publiée en 2010.
Afghanistan .................................................................................................................................................................................124
Bosnie-Herzégovine .................................................................................................................................................................212
Cambodge ....................................................................................................................................................................................305
Canada ...........................................................................................................................................................................................60
Costa Rica .....................................................................................................................................................................................84
Espagne .........................................................................................................................................................................................39
États-Unis d’Amérique .............................................................................................................................................................294
Fidji ...............................................................................................................................................................................................231
Géorgie ...........................................................................................................................................................................................56
Inde ...............................................................................................................................................................................................207
Irak ................................................................................................................................................................................................ 116
Japon ............................................................................................................................................................................................185
Kenya ............................................................................................................................................................................................310
Lesotho ....................................................................................................................................................................................