Figuur 9 Beleidswijzigingen rond het FES, 1995-2011
3.3.1 Toelichting en duiding van de belangrijkste wijzigingen
De inkomsten en uitgavencategorieën van het fes c.q. de criteria daarvoor zijn in de loop der jaren diverse malen gewijzigd. Figuur 9 laat zien dat op drie momenten de
beleidscategorieën waarbinnen fes-projecten moesten vallen, zijn uitgebreid. Op twee andere momenten zijn deze beleidscategorieën juist weer ingeperkt.
In het regeerakkoord van het tweede kabinet-Kok Tweede Kamer, 1998 werd vast- gelegd dat een aantal al bestaande projecten uit het Infrastructuurfonds voortaan uit
het fes zouden worden gefinancierd:
Figuur 9 Beleidswijzigingen rond het FES, 1995-2011
Uitbreiding uitgavencategoriëen
Uitbreiding uitgavencategoriëen
Uitbreiding inkomstenbronnen
Uitbreiding uitgaven- categorieën met bodem-
sanering en Ecologische Hoofdstructuur
Investeringsimpuls
Voorfinanciering lastenverlichting
€ 4,7 miljard € 1 miljard
€ 500 miljoen € 169 miljoen
5 miljoen gulden € 2,3 miljoen
Aardgas enige inkomstenbron
Wetsvoorstel Aardgasfonds
Saldo uit fonds Uitbreiding uitgaven-
categoriëen
Reservering voor Waddenfonds
Bedrag voorfinanciering Geluidsisolatie Schiphol
Wijziging berekening omvang ontvangsten
Wijziging berekening omvang ontvangsten
FES-brug Beperking
inkomstenbronnen
Uitgaven Inkomsten
De achtereenvolgende kabinetten hebben tal van wijzigingen doorgevoerd in het fonds-
beleid. Deze wijzigingen betroffen zowel de inkomsten als de uitgaven van het fonds.
In 2008 is het saldo van € 4,7 miljard uit
het FES gehaald ten behoeve van de
rijksbegroting. In 2008 zijn de
inkomsten van het FES gelijk gesteld
aan de uitgaven Er werd FES-geld
beschikbaar ge- steld voor lopende
projecten uit het Infrastructuurfonds.
Dit staat haaks op het FES-beginsel
van additionaliteit.
Belangrijke wijzigin- gen aan de uitga-
venkant waren de voorfinancieringen,
die niet aansloten bij het oorspronkelij-
ke doel van inves- teringen.
Kok-I 1994–1998
Kok-II 1998–2002
Balkenende I 2002–2003
Balkenende II 2003–2006
Balkenende III 2006-2007
Balkenende IV 2007–2010
Rutte I 2010-2012
Rutte II 2012-
Kabinet
2011 2010
2007 2008
2005 2002
2000 1999
1996 1995
1994 1993
Jo ris Fiselier
Inf ographics
Wet FES Instelling FES
Alle middelen naar begrotingen betreffende departement
FES op non-actief gesteld
Bron: FES-begrotingen en wijzigingen op de FES-wet
“Meevallers bij de voeding van het
fes
kunnen worden benut voor het doen van extra uitgaven die onder de
fes
-criteria vallen enof worden gebruikt om meer reeds geplande infrastructuuruitgaven ten laste van het
fes
te brengen. In het laatste geval ontstaat ruimte op de begroting voor het doen van extra uitgaven”.
Hiermee werd een van de oorspronkelijke fes-uitgangspunten losgelaten: het uit gangs- punt dat vanuit het fes alleen additionele projecten mochten worden gefinancierd. In
2000 werd voor het eerst van deze mogelijkheid, die de naam ‘fes-brug’ kreeg, gebruik gemaakt. In totaal is met de fes-brug een bedrag van € 1,5 miljard gemoeid in
de periode 2000-2006. In 2007 is de fes-brug afgeschaft. Eén van de in de fes- begroting 2008 genoemde redenen hiervoor is dat het veelal een structurele finan-
ciering betrof waarvoor het fes niet bedoeld was. In 2002 werden aardgasbaten die eigenlijk bestemd waren voor het fes, voor het eerst
gebruikt om andere uitgaven van het Rijk vóór te financieren. De bedragen voor deze voorfinancieringen zouden later alsnog aan het fes worden toegevoegd. Er werd
hierbij als het ware ‘geleend’ uit het fes. De grootste voorfinanciering vond plaats in 2007 ten behoeve van lastenverlichting. Hiertoe is eind 2006 artikel 5a toegevoegd aan
de Wet fes. In dit artikel is geregeld dat, met betrekking tot het jaar 2007, de ont vang- sten van het fonds werden verminderd met € 1 miljard en dat deze in 2009 zouden
worden vermeerderd met € 1 miljard + rente. Door wijzigingen in de voedings syste- matiek zijn de voorgenomen terugstortingen in het fes echter nauwelijks meer uit-
gevoerd. In totaal is een bedrag van € 1.268 miljoen voorgefinancierd, waarvan € 99 miljoen is teruggestort voordat het fes eind 2010 op non-actief is gesteld.
In 2008 werd een derde oorspronkelijk uitgangspunt van het fes losgelaten. Het kabinet besloot toen de omvang van de voeding van het fes gelijk te stellen aan de
omvang van de uitgaven. Er stroomde dus jaarlijks niet meer geld het fes in dan dat er uitgaven waren. Het idee hierachter was dat de voeding van het fes niet meer afhanke-
lijk zou zijn van de veranderende olieprijs. “Dit voorkomt”, zo vermeldt de memorie van toelichting bij de fes-begroting 2008, “bij hoge meevallers het risico op een te
korte aanloop naar de besluitvorming en bij tegenvallers het risico van bezuinigingen op lopende projecten.”
Met deze aanpassing van de voeding moesten investeringsuitgaven weer concurreren met de lopende uitgaven, terwijl het fes juist was opgericht om dit te voorkomen.
Omdat een batig saldo in het fonds door deze beleidswijziging geen functie meer had, is het saldo van het fes van € 4,7 miljard overgeheveld naar de algemene middelen.
Door de opeenvolgende aanpassingen verloor het fes zijn functie en dit resulteerde in het op non-actief stellen van het fes in 2010. De facto was het fes hiermee opgeheven.
3.3.2 Onzekerheid over rechtmatigheid uitgaven na opheffing FES
Met ingang van 2011 is het fes op non-actief gesteld. Over de afwikkeling van het fes hebben wij in ons rapport bij het jaarverslag over 2011 van het Ministerie van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie eli een kritische opmerking gemaakt Algemene Rekenkamer, 2012. Wij constateerden dat door de manier waarop het
fonds op non-actief is gesteld, er achteraf onzekerheid was ontstaan over de ‘fes- waardigheid’ van de fes-uitgaven in 2010. Dit betrof een bedrag van € 2,3 miljard.
De fes-waardigheid van fes-projecten werd indertijd gecontroleerd door de departe- mentale auditdiensten. Zij gingen na of de door de vakdepartementen gedeclareerde