Birokrasi Dan Politik Dan Birokrasi Yang

Memahami Birokrasi Sebagai Alat Pengurusan Sesebuah Negara
Oleh:Lutfan bin Jaes
lutfan@uthm.edu.my
ABSTRAK
Tulisan ini adalah berkenaan Birokrasi, yang merupakan satu istilah popular dikalangan umum
apabila membicarakan tentang pengurusan dan pentadbiran organisasi kerajaan. Aktornya
dipanggil birokrat dan organisasinya merujuk kepada perkataan biro. Kepelbagaian perspektif
melihat birokrasi menyebabkan ia menjadi satu konsep yang sukar difahami secara jelas. Ilmu
Birokrasi itu sendiri dilihat sebagai sangat luas dan analitikalnya sangat bergantung kepada
fahaman, mazhab dan isi kandungan masing-masing dalam sesebuah negara yang
mengamalnya. Penulisan ini akan menyentuh serba sedikit sejarah, perkembangan, ciri-ciri, dan
kepentingan birokrasi bagi tujuan umum. Kritikan terhadap birokrasi juga diperlihatkan bagi
tujuan timbang tara pembaca. Juga ditulis serba sedikit birokrasi dan hubungannya secara
langsung dengan pentadbiran awam sesebuah negara yang biasa banyak dirujuk oleh semua
pihak yang menjadi ahli dalam sesebuah masyarakat.
Kata Kunci : Birokrasi, Birokrat, Biro
Pendahuluan
Seringkali orang awam mengaitkan birokrasi dengan cara urustadbir tidak cekap, red tape (pita
merah), rigid, kepatuhan melampau dan pelbagai prosedur yang membebankan dalam sesebuah
organisasi kerajaan. Pengurusannya di sektor kerajaan seringkali dibuat perbandingan yang
salah, kurang sesuai dan tidak tepat dengan pengurusan di sektor swasta. Tanpa disedari,

simptom-simptom yang wujud dan diperbandingkan itu hanyalah merupakan kesan negatif
daripada pelaksanaan sistem pengurusan Birokrasi yang gagal oleh birokrat-birokratnya.
Birokrasi Secara Umum
Birokrasi merupakan satu pertubuhan rasmi yang mempunyai struktur khusus dan mempunyai
bahagian-bahagian lain yang bersifat tertentu. Ia juga merujuk kepada satu organisasi rasmi (satu
unit sosial) yang ditubuhkan untuk mencapai objektif dan matlamat tertentu yang telah
ditetapkan bersama. Birokrasi juga ialah tahap-tahap dalam struktur bagi unit-unit dalam
sesebuah organisasi. Birokrasi awam dikatakan sebagai pentadbiran awam dan merupakan
jentera kepada pentadbiran kerajaan dalam menjalankan peranan penting bagi mengendalikan
kerajaan.
Perkembangan Konsep Birokrasi
Menurut Morstein Marx dalam Heady (1991), perkataan birokrasi pertama kali digunakan pada
kurun ke 19 sebagai merujuk kepada pentadbiran kerajaan negara Perancis yang disebut sebagai
bureaucratie. Birokrasi merujuk kepada sehelai kain yang menutupi meja-meja pegawai kerajaan
Perancis dalam abad ke 19. Istilah biro menghubungkan unsur-unsur peraturan kerajaan yang

penting. Ia dikatakan berlaku ketika perjuangan pemerintahan raja mutlak dalam Revolusi
Perancis. Pada kurun yang sama juga, negara Jerman turut menggunakan perkataan burokratie
sebagai merujuk kepada pemerintahan kerajaannya.
Terdapat sumber lain menyatakan birokrasi berasal daripada perkataan biro dan telahpun

digunakan seawal abad ke 18 lagi di Eropah Barat. Ia dirujuk sebelum Revolusi Perancis lagi iaitu
pada tahun 1979 dan tersebar pantas ke negara-negara lain. Akhiran bahasa Greek – kratia atau
kratos – bermaksud kuasa atau pemerintahan. Oleh itu, birokrasi bermaksud kuasa pejabat atau
pemerintahan pejabat, iaitu pemerintahan golongan pegawai. Dalam perspektif lain, birokrasi
ialah sebuah konsep sosiologi dan sains politik yang merujuk kepada cara bagaimana
pentadbiran melaksanakan dan menguatkuasakan peraturan-peraturan yang sah secara sosial.
Ciri-Ciri Am Birokrasi
Hierarki merupakan ciri paling utama dan paling penting dalam sebuah organisasi birokrasi.
Hierarki menghubungkan prinsip-prinsip dan tahap dalam autoriti yang menentukan sistem
kakitangan pengurusan dan kakitangan bawahan di mana kakitangan pengurusan akan
menyelia kakitangan bawahan. Sistem yang formal ini penting demi menentukan hala tuju,
kekuatan dan kesinambungan dalam sesuatu bentuk pentadbiran.
Birokrasi juga adalah berkaitan dengan kerasionalan. Ia merujuk kepada para birokrat yang
mempunyai tanggungjawab menyelesaikan masalah yang dihadapi secara rasional dan mereka
perlu mengambil berat terhadap keputusan yang diambil. Ini kerana keputusan yang diambil
hendaklah dapat menolong mereka mencapai matlamat organisasi. Penyelesaian masalah bukan
sahaja memberi faedah kepada organisasi malah yang lebih penting kepada rakyat.
Pengkhususan kerja di dalam sistem birokrasi adalah sangat diperlukan. Oleh yang demikian
adalah penting untuk melantik seseorang berdasarkan kelayakannya (merit). Selain daripada itu
satu sistem kenaikan pangkat yang baik (berdasarkan keupayaan diri dan senioriti) perlu

diwujudkan bagi memastikan individu kekal di dalam organisasi serta memberi jaminan dalam
kerjaya dan kehidupan meraka.
Birokrasi Ala Weber
Max Weber (1864-1920) merupakan antara pengkaji konsep birokrasi paling terperinci dan
popular. Kajian serta kritikan pengkaji lain berkaitan dengan birokrasi biasanya akan merujuk
kepada analitikal beliau. Malah amalan mazhab birokrasi pada masa kini kebanyakkannya
mengambilkira apa yang telah dimulakan oleh Weber.
Sebenarnya beliau tidak pernah memberi satu defnasi tentang birokrasi secara jelas. Weber
dalam Robbins (1987) mendefnasikan organisasi berdasarkan dua aspek penting iaitu:
(i)

Jentera sosial yang akan memaksimumkan kecekapan dalam pentadbiran; dan

(ii)

Satu organisasi sosial yang mempunyai sifat-sifat tertentu.

Defnisi organisasi Weber melibatkan ciri-ciri pekerjaan secara asas, perkhidmatan seseorang
pentadbir yang dilantik, status seseorang pentadbir yang diserlahkan melalui hierarki dalam

organisasi, terimaan gaji berdasarkan kedudukan pangkat dan pangkat yang telah ditetapkan
terlebih dahulu.
Weber juga dalam Ramanathan (1993) menyatakan ciri-ciri masyarakat dalam sesebuah negara
birokrasi ialah kewujudan pembangunan kewangan, ekonomi, mengisi organisasi yang besar
dengan pekerjaan dan sumber, keupayaan cara moden untuk berhubung, penerimaan budaya
rasionaliti dalam pentadbiran, pembuatan keputusan dan kuasa sah berdasarkan pemberian
kuasa terhadap seorang ketua dan kupayaan untuk mengumpul kuasa.
Birokrasi juga dikatakan mempunyai keupayaan mempengaruhi keadaan organisasi sosial
seperti melatih bakal pegawai tadbir berasaskan kelayakan teknikal dan keupayaan untuk
memperlihatkan unsur-unsur demokrasi dalam kehidupan politik dan pentadbiran negara.
Weber berpendapat kecekapan birokrasi harus lahir daripada sifat organisasi itu sendiri. Dalam
organisasi, pegawai-pegawainya dikawal oleh undang-undang. Ia disusun mengikut hierarki
yang berturut antara satu pangkat dengan pangkat yang lain.
Dalam birokrasi juga maklumat dapat disimpan dengan selamat dan teratur. Satu pembahagian
yang nyata antara urusan peribadi dengan urusan pejabat sangat berkesan diwujudkan. Dalam
mencari orang yang benar-benar layak bagi mengisi satu-satu jawatan, hanya orang yang
mempunyai kelayakan yang sesuai sahaja yang akan dipilih.
Satu perkara yang baik bagi birokrasi ialah kebolehannya untuk menjangkakan apa yang
mungkin berlaku akibat daripada tindakannya. Ia juga mengganggap sistem kapitalis adalah
penggalak utama birokrasi. Ini disebabkan keupayaan birokrasi untuk membantu dunia kapitalis

bagi mencapai matlamatnya. Ditambah lagi dengan kecekapan dan peraturan yang ketat,
pentadbiran birokrasi perlu bagi mana-mana jangkaan ekonomi jangka panjang.
Ciri-Ciri Birokrasi Weber
Weber dalam Ahmad Martadha (2003) mengenalpasti tujuh ciri birokrasi dalam organisasi iaitu:
(i)
(ii)

(iii)
(iv)
(v)

(vi)
(vii)

Aktiviti biasa yang perlu dilakukan, dilaksanakan dalam cara yang telah
ditetapkan sebagai sebahagian daripada tugas.
Kelayakan dalam bidang-bidang tertentu menjadi asas pembahagian pekerjaan
secara sistematik. Terdapat perbezaan nyata antara jenis pekerjaan berdasarkan
kelayakan.
Pekerja dikenakan sekatan, peraturan yang sistematik dan kawalan dalam

mengurus pejabatnya.
Semua operasi dilaksanakan dengan sistem yang selaras dengan peraturan yang
telah ditetapkan.
Terdapat ketegasan dalam penggunaan peraturan pada sesetengah keadaan
berdasarkan hierarki organisasi. Bahagian yang paling bawah akan dikawal oleh
pihak yang di atas.
Pegawai-pegawai diberikan kuasa berdasarkan tanggungjawab yang dipikul
oleh mereka.
Sistem naik pangkat dalam birokrasi biasanya dilakukan dengan mengukur
pencapaian dan senioriti seseorang atau kedua-duanya sekali.

Teori birokrasi oleh Weber membantu organisasi dari segi merangka corak aliran autoriti yang
jelas dan bersistem dalam organisasi. Walaupun ada pendapat yang menyatakan ia akan
mewujudkan karenah birokrasi tetapi ia sekurang-kurangnya dapat mewujudkan prosedur yang
harus diikuti oleh semua orang.
Penekanan juga diberikan kepada usaha membentuk sebuah organisasi yang berkesan dan
cekap. Untuk tujuan tersebut, Weber menyarankan agar perhatian harus diberikan kepada soal
pengambilan calon pekerja yang berkualiti, mempunyai kelayakan yang sesuai dan penempatan
yang betul. Personel dalam organisasi birokrasi juga akan terkawal kerana mereka terikat dengan
undang-undang.

Kritikan Terhadap Konsep Birokrasi Weber
Ramai tokoh penting terutamanya dalam bidang pentadbiran awam berpendapat konsep
rasionaliti dan penguatkuasaan terhadap peraturan bagi mengawal penjawat awam akan
menjadi penghalang kepada usaha matlamat yang telah ditetapkan bersama. Merton dalam Tasie
(1997) menyatakan bahawa kebergantungan terhadap peraturan akan menyebabkan pekerja
dalam organisasi birokrasi sukar menerima perubahan seperti melaksanakan tugas mengikut
kesesuaian keadaan. Disamping itu faktor tidak dipengaruhi oleh perasaan dalam berurusan
dengan pelanggan akan membawa kesan yang negatif kepada pelanggan yang merasakan
mereka tidak dilayan dengan sebaik mungkin.
Talcott Parson dalam Albrow (1970) pula menyatakan bahawa seseorang pegawai atasan tidak
semestinya sesuai memberi arahan kepada orang bawahannya terutamanya melibatkan perkaraperkara yang bukan didalam kepakarannya. Sebagai contoh kajian yang dibuat di Amerika
Syarikat menunjukkan bahawa jururawat-jururawat lebih cenderung untuk memenuhi arahan
pegawai atasan mereka yang berkelayakan daripada pegawai yang mempunyai hierarki yang
sama tetapi tidak mempunyai kelayakan.
Kritikan lain mengenai model Birokrasi yang digunapakai ialah dalam pentadbiran sesebuah
kerajaan adalah berpaksikan kepada perkembangan politik, ekonomi dan sosial negara-negara
maju seperti Eropah Barat dan Amerika Syarikat. Negara-negara ini kebanyakannya mempunyai
ciri-ciri yang sama. Oleh itu teori birokrasi yang diamalkan dinegara tersebut tidak boleh
berfungsi dengan baik jika diaplikasikan di negara-negara membangun yang mempunyai
struktur pemerintahan, sistem sosial, politik dan eknomi yang berbeza. Oleh itu Heady (1991)

mencadangkan agar birokrasi serta sistem politik dan pentadbiran negara-negara membangun
mestilah mengambil kira faktor-faktor persekitaran, kuasa-kuasa berpengaruh dan agen-agen
yang bertanggungjawab dalam proses modifkasi struktur pentadbiran jika birokrasi ingin
berperanan bagi meningkatkan kecekapan dalam pentadbiran birokrasi negara-negara tersebut.
Birokrasi Dalam Pandangan Karl Marx
Karl Marx dalam Capital (1967) telah menyarankan kepada teorinya yang berasaskan pergolakan
masa hadapan kelas (class struggle) dalam masyarakat kapitalis. Beliau berpendapat, negara
yang mempunyai pentadbiran birokrasi ialah alat bagi golongan yang berkuasa. Oleh itu
terdapat beberapa pembahagian masyarakat mengikut kelas. Birokrasi cara ini merupakan satu
cara untuk menindas masyarakat kelas bawahan dan masyarakat amnya. Dengan semakin besar

pembahagian dan pergolakan antara kelas dalam masyarakat makan semakin ketaralah
penindasan dalam negara tersebut. Oleh itu menurut Marx, peningkatan birokrasi dalam
masyarakat kapitalis membawa kepada peningkatan kepada ketegangan dan pergolakan antara
kelas-kelas. Maka akan berlakulah bereaucratization secara perlahan-lahan. Maka negara birokrasi
akan hilang dan digantikan pula dengan masyarakat komunis yang tidak berkelas.
Birokrasi Berperwakilan
Konsep birokrasi berperwakilan ialah kedudukan jentera pentadbiran serta kakitangannya yang
mencerminkan susunan masyarakat. Ramanathan (1993) menyatakan birokrasi sesebuah
kerajaan patut menunjukkan nisbah suku-suku kaum yang terdapat dalam sesebuah negara.

Menurut konsep birokrasi berperwakilan, semua kumpulan sama ada berdasarkan suku kaum,
agama, ras dan jantina akan diberi peluang untuk penyertaan dalam proses pemerintahan.
Lazimnya wakil-wakil mereka akan diberi peluang dalam penyertaan pembentukan dasar-dasar
kerajaan serta diberi pelbagai perlindungan supaya rakyat jelata menikmati layanan yang sama
tanpa mengira tanpa mengira asal usul, jantina atau suku kaum. Menurut pendirian ini jentera
pentadbiran atau birokrasi haruslah mencerminkan aspek-aspek asas prinsip demokrasi
khususnya dari segi kakitangan yang mengendalikan badan pentadbiran. Diharapkan jika
komposisi jentera pentadbiran setimpal dengan komposisi masyarakat maka ia dapat bertindak
lebih responsif terhadap masalah yang dihadapi oleh rakyat jelata.
Pendorong utama terhadap perlunya birokrasi berperwakilan ialah untuk menjamin keadilan
masyarakat. Sebuah kerajaan bercorak demokratik bukan sahaja perlu bertindak bereaksi
terhadap kehendak rakyat jelata, malah perlu berusaha kearah menyediakan berbagai-bagai
kemudahan asas yang dinikmati secara adil dan saksama. Oleh sebab kerajaan melalui jentera
birokrasi merupakan pihak yang paling penting dari segi menyediakan peluang pekerjaan maka
seharuslah menggunakan pertimbangan yang adil untuk mengisi keperluan kakitangannya.
Namun demikian idea asal birokrasi berperwakilan bermula di Amerika Syarikat yang mana
pada masa itu keperluannya dilihat ketika pembentukan awal perkembangan sejarah moden
negara mereka. Harus diingat seringkali teori dan saranan dalam cabang pecahan birokrasi
adalah sesuai terpakai bagi menyelesaikan masalah dinegara-negara tertentu sahaja terutamanya
bagi negara yang mempunyai punca dan dasar masalah yang sama. Tetapi ia belum tentu sesuai

dan boleh diaplikasikan pada negara-negara yang lain walaupun punca dan dasar masalahnya
dilihat hampir sama tetapi sebenarnya tidak serupa.
Sebagai contoh bagi negara kita Malaysia, teras birokrasi berperwakilan dilihat sangat sesuai
untuk diaplikasikan dan memenuhi tuntutan-tuntutan bagi rakyat yang pelbagai bangsa. Namun
Malaysia harus dilihat terbina atas dasar persefahaman kaum yang telah dipersetujui sejak 1957
dimana Perlembagaan Persekutuan dan Kontrak Sosial merupakan panduan dan pegangan
utama. Keadilan dalam satu perspektif yang sama tidak boleh dilakukan di Malaysia kerana ia
mampu mewujudkan ketegangan di antara kaum dengan cara yang lain.
Kepentingan Konsep Birokrasi Dari Aspek Ekonomi
Kepentingan birokrasi boleh dilihat dari dua aspek iaitu aspek monopoli dan aspek
pemintaan/penawaran. Monopoli mengesyorkan bahawa kepentingan birokrasi kerajaan
berpunca daripada faktor-faktor bahawa ia diberi kuasa dan dibiayai oleh badan perundangan

(parlimen) untuk menjadi sole provider sebanyak mana barangan dan perkhidmatan yang
diperlukan oleh rakyat.
Pendekatan kedua digunakan oleh ahli-ahli ekonomi berkenaan dengan permintaan barang dan
perkhidmatan yang dibekalkan oleh para birokrat seperti pertahanan negara. Dengan adanya
pertahanan negara yang kukuh sudah tentu rakyat dalam negara itu akan lebih terjamin
keselamatannya dan segala aktiviti ekonomi, politik, sosial dan sebagainya akan berjalan dengan
lancar.

Kepentingan Konsep Birokrasi Dari Aspek Politik
Peranan birokrasi dalam politik mempunyai kaitan dengan kepentingannya sebagai alat kuasa
atau punca dasar. Menurut Nadel dan Rouke dalam Fred Greenstein dan Nelson Polsby (1965)
menyatakan kuasa mereka didapati daripada kepakaran yang datangnya daripada tiga cara iaitu
pertama mereka menasihatkan pemimpin politik dan boleh mendorong dalam penukaran dasar,
kedua birokrat bertanggungjawab menjalankan sesuatu dasar dan akhir sekali birokrat
mempunyai kuasa budi bicara ketika ia menjalankan dasar-dasar.
Birokrat mempunyai pengawalan yang penting terhadap pelaksanaan dasar. Cawangan
perundangan (parlimen) biasanya menubuhkan jabatan baru, agensi atau biro untuk
menjalankan kebanyakan daripada undang-undang baru. Bagaimana, bila dan ke tahap mana
dasar kerajaan dijalankan, kebiasaanya dianggap terlalu spesifk untuk penglibatan pihak
perundangan (parlimen) dan ia diberikan kepada birokrat untuk menetapkannya.
Kepentingan Konsep Birokrasi Dari Aspek Psikologi
Bagi ahli psikologi, kepentingan birokrasi terletak pada siapa yang menjadi ahli organisasi.
Psikologi menyarankan kaedah saintifk berkenaan dengan pilihan berasaskan pengukuran sikap
individu dalam istilah keperluan birokratik.
Selepas itu ahli psikologi mendekati masalah organisasi melalui pelbagai tahap penyelidikan
kepentingan organisasi birokrasi sehingga menjadi lebih jelas. Dengan memahami sistem sosial
birokrasi, boleh membawa kepada pengertian penting tentang pencapaian matlamat birokrasi,
interaksi antara sistem sosial birokrasi dan sistem-sistem sosial lain dan desakan individu dalam
sistem sosial birokrasi terhadap individu di luar.
Birokrasi dan Pentadbiran Awam
Birokrasi dan pentadbiran awam mempunyai hubungan rapat. Birokrasi melambangkan jentera
dan organisasi pentadbiran sesuatu negara sementara pentadbiran awam meliputi semua aspek
birokrasi. Perkara yang penting dalam aspek ini ialah birokrasi dan pentadbiran awam samasama mementingkan masyarakat atau kepentingan awam berbanding daripada kepentingan
individu.
Pembangunan, kemajuan serta perkembangan dalam pentadbiran awam berjalan seiring dengan
birokrasi dan birokrasi yang lebih efesyen dan moden membawa kepada kemajuan masyarakat
dalam sesebuah negara. Untuk mendapat sistem birokrasi yang lebih berkesan, kajian yang lebih
berkesan dan mendalam patut ditumpukan terhadap pentadbiran awam dan pentadbiran awam

dapat membantu menyelesaikan masalah yang dihadapi oleh birokrasi awam menerusi aktiviti
penyelidikan dan perundingan ahli-ahli pendidikan pentadbiran awam. Pengetahuan dalam
kajian pentadbiran awam juga membolehkan seseorang warganegara dalam negara demokrasi
meneliti dan menilai aktiviti dan birokrasi awam.
Akhir sekali, tanpa mengambil kira sistem pengurusan Islam, sistem Birokrasi dilihat merupakan
pilihan terbaik bagi mengurus sebuah organisasi dan sesebuah negara yang besar.
Perbandingannya yang kerap kali dibuat oleh masyarakat umum dengan pengurusan organisasi
di sektor swasta merupakan satu perbandingan yang salah yang berpunca dari salah faham awal
berkenaan dengan apa itu Birokrasi.
Penghargaan
Penulis ingin merakamkan jutaan terima kasih kepada K. Ramanathan kerana penulisan ini
sebenarnya banyak mendapat panduan dan aspirasi daripada penulisan beliau dalam bukunya
Konsep Asas Pentadbiran Awam terbitan Dewan Bahasa dan Pustaka (1993). Terima kasih tidak
terhingga juga kepada kumpulan penulis-penulis Siri Modul Kendiri PJJ Universiti Utara
Malaysia yang juga merupakan guru penulis semasa menjadi pelajar atas cedokan artikel mereka
yang telah diolah semula oleh penulis.

Rujukan
Buku
Abdullah Sanusi Ahmad 1987. Kerajaan dan Pentadbiran Malaysia. Dewan Bahasa dan Pustaka.
Heper, M 1987. The State and Public Bureaucracies. A Comparative Perspective. Prentice-Hall
Inc.
Intitut Tadbiran Awam Malaysia 1991. Malaysia Kita. Kuala Lumpur. Institut Tadbiran Awam
Malaysia.
K. Ramanathan 1993. Konsep Asas Pentadbiran Awam. Dewan Bahasa dan Pustaka.

Modul
Ahmad Martadha dan Rakan 2007. Asas Pentadbiran Awam. Universiti Utara Malaysia.