risk allocation guideline ind
KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA DI INDONESIA
ACUAN ALOKASI RISIKO
MARET 2014
SAMBUTAN MENTERI KEUANGAN RI
Memahami kebutuhan akan dukungan fiskal Pemerintah untuk percepatan pembangunan infrastruktur di Indonesia, khususnya
dalam skema Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS) atau Public Private Partnership (PPP), Pemerintah telah mendirikan PT Penjaminan
Infrastruktur Indonesia (Persero) / PT PII untuk menyediakan penjaminan terhadap kewajiban finansial dari institusi Pemerintah
yang berkontrak (Penanggung Jawab Proyek Kerjasama / PJPK) dengan pihak swasta (Badan Usaha), sehubungan dengan adanya
kejadian risiko yang dipicu oleh tindakan atau tiadanya tindakan Pemerintah, sebagaimana diatur dalam Perjanjian Kerjasama
antara PJPK dan Badan Usaha.
Telah merupakan suatu keputusan Pemerintah Indonesia untuk memberlakukan Kebijakan Satu Pelaksana (Single Window Policy)
dalam pemrosesan pemberian penjaminan Pemerintah, yaitu melalui PT PII, untuk setiap proyek infrastruktur KPS yang tercakup
dalam Peraturan Presiden No. 78 tahun 2011 tentang “Penjaminan Infrastruktur Dalam Proyek Kerja Sama Pemerintah Dengan
Badan Usaha Yang Dilakukan Melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur”. Dengan demikian, PII akan menjadi pemroses
tunggal untuk mengevaluasi Usulan Penjaminan, menyusun struktur penjaminan, serta mengelola penjanjian penjaminan dan
memproses klaim atas jaminan yang diberikan.
Melalui PT PII diharapkan keseluruhan proses pemberian dan pengelolaan penjaminan infrastruktur oleh PII dapat dilaksanakan
secara profesional, transparan dan konsisten yang akan dapat memberikan tingkat kenyamanan dan kepastian yang lebih kepada
sektor swasta, baik investor dan kreditur, serta suatu proses yang lebih baik dan akuntabel bagi Pemerintah.
Selain proses yang baik dan akuntabel, Pemerintah juga memiliki kepentingan bahwa penjaminan infrastruktur disediakan setelah
mempertimbangkan alokasi risiko yang adil dan wajar dalam Perjanjian Kerjasama, yang sesuai dengan praktik-praktik di pasar,
guna memastikan struktur yang bankable sehingga dapat meningkatkan kepastian keberhasilan implementasi proyek KPS.
Untuk pertimbangan-pertimbangan tersebut di atas, Peraturan Menteri Keuangan No. 260 Tahun 2010 tentang “Petunjuk
Pelaksanaan Penjaminan infrastruktur Dalam Proyek Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha” (PMK No. 260/2010)
mengamanatkan PT PII untuk menyusun dan menerbitkan acuan kategori dan alokasi risiko infrastruktur sebagai referensi bagi PT
PII dalam menilai Usulan Penjaminan dari PJPK. Acuan ini juga akan merupakan rujukan bagi PJPK ketika menyetujui jenis risiko
yang dijanjikan akan diberi kompensasi dalam Perjanjian Kerjasama antara PJPK dengan Badan Usaha. Juga, diharapkan dengan
adanya Acuan ini, para pemangku kepentingan kunci lainnya dalam proyek KPS di bidang infrastruktur dapat memperoleh
pemahaman yang lebih baik mengenai struktur dasar dari alokasi risiko dalam Perjanjian KPS di Indonesia, guna mendorong
percepatan pembangunan infrastruktur melalui skema KPS.
i
Akhir kata, kami ucapkan terima kasih atas terpenuhinya ketentuan dalam PMK No. 260/2010 oleh PT PII. Pembuatan dan
penerbitan Acuan Alokasi Risiko ini merupakan bagian tak terpisahkan dari tugas PT PII sebagai pelaksana Single Window Policy
dalam pemberian jaminan Pemerintah. Selanjutnya, Kementerian Keuangan berkeyakinan bahwa PT PII akan senantiasa
mengupayakan penyempurnaan atas Acuan ini dan juga terhadap keseluruhan mekanisme dan proses pemberian jaminan
Pemerintah.
Agus D.W. Martowardojo
Menteri Keuangan Republik Indonesia
ii
PENGANTAR
PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero)/PII dibentuk oleh Pemerintah Republik Indonesia sebagai suatu institusi yang dapat
mendukung percepatan penyediaan infrastruktur melalui skema KPS/PPP di Indonesia. Peran utama PT PII yang diharapkan adalah:
Sebagai penyedia dukungan fiskal kontinjen untuk proyek infrastruktur KPS melalui penyediaan penjaminan atas risiko
kontraktual terkait tindakan Pemerintah;
Meningkatkan kualitas transaksi KPS; dan
Mendorong pendekatan yang baku dan akuntabel untuk implementasi KPS, dengan keberadaannya sebagai pemroses tunggal
bagi penyediaan penjaminan infrastruktur.
Melalui PII, penjaminan disediakan dengan tujuan untuk memberikan kepastian lebih dalam mencapai financial closing proyek,
melalui peningkatan kelayakan kredit atau bank ability dari proyek-proyek KPS. Model bisnis PT PII sangat terkait erat dengan
kerangka regulasi KPS dan penjaminan saat ini, yang harus menekankan pada:
Kelayakan proyek (teknis, legal, ekonomi, finansial, sosial dan lingkungan);
Kesiapan Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) untuk implementasi skema KPS; dan
Kemampuan PJPK untuk mengelola risiko proyek yang dialokasikan secara wajar kepada mereka.
Sehubungan dengan penekanan pada alokasi risiko yang wajar, keberadaan Acuan Alokasi Risiko ini menjadi sangat penting
sebagai referensi utama dalam mengevaluasi dan mengalokasikan risiko untuk keperluan penyediaan penjaminan infrastruktur,
sesuai amanat regulasi. Acuan ini juga dimaksudkan untuk menjadi referensi utama bagi:
PJPK dalam menyiapkan Perjanjian KPS dan Usulan Penjaminan (UP) yang akan dievaluasi PII untuk perolehan penjaminan; dan
Investor dan penyedia dana dalam mengevaluasi potensi investasi dan pembiayaan untuk proyek-proyek KPS di Indonesia.
Namun demikian, perlu dicatat bahwa dalam penerapannya, beberapa alokasi risiko dapat berbeda dari apa yang ada dalam Acuan
ini, mengingat adanya kondisi spesifik suatu proyek atau sektor tertentu, atau terkait posisi komersial yang disepakati para pihak.
Acuan ini selanjutnya akan senantiasa disempurnakan dan ditinjau secara periodik, paling sedikit setiap 12 bulan, dengan
menggalang masukan dari berbagai pemangku kepentingan utama, sebagaimana telah dilakukan pada saat menyusun Acuan ini,
antara lain: Kementerian Keuangan, Kementerian sektor, BKPM, Bappenas, BPPSPAM, BPJT, Pemda, Investor dan Pengembang,
Perbankan, Lembaga Multilateral, serta Konsultan dan Tenaga Ahli di bidang risiko infrastruktur.
Sinthya Roesly
Direktur Utama
PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero)
iii
DAFTAR ISI
SAMBUTAN MENTERI KEUANGAN RI ……………..…………………………..…………………………..……………………………………………………………..i
PENGANTAR – DIREKTUR UTAMA, PT PENJAMINAN INFRASTRUKTUR INDONESIA ………..……..……..…………………….…….………………….....…iii
DAFTAR ISI …..………..…………………………………………………………………………..…………..…………………………...…………………..…..……….v
DAFTAR GAMBAR..……………………………..……………………………………………..……..………………………………..…………………..……............vii
DAFTAR TABEL…………………………………..……………………………………………..……..………………………………..…………………..……...........viii
RIWAYAT DOKUMEN DAN TABEL REVISI ….……………………………………………….…..……………………….……………..………………..….…….…..ix
DEFINISI DAN ISTILAH UMUM ……….……………………………………………………..…………………………..…………………………………….………….x
PRAKARSA PEMERINTAH UNTUK PERCEPATAN IMPLEMENTASI KPS/PPP .......................................................................................................... 1
1
KERANGKA REGULASI PENJAMINAN INFRASTRUKTUR DI INDONESIA .................................................................................................... 1
2
STRUKTUR PROYEK KPS DI INDONESIA ............................................................................................................................................... 2
2.1
STRUKTUR PROYEK KPS SECARA UMUM .......................................................................................................................................................... 3
2.1.1
Struktur berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (Usage-based PPP) ....................................................................................... 3
2.1.2
Struktur berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur (Availability-based PPP)............................................................................... 4
2.1.3
Kontrak Operasi dan Pemeliharaan (O&M contract) ........................................................................................................................ 5
2.2
STRUKTUR KPS PADA MASING-MASING SEKTOR INFRASTRUKTUR .......................................................................................................................... 6
2.2.1
Struktur KPS sektor Air Minum ....................................................................................................................................................... 6
2.2.1.1.
Struktur Konsesi Penuh Air Minum ............................................................................................................................................................. 6
2.2.1.2.
Struktur BOT Air Minum ............................................................................................................................................................................. 7
2.2.2
Struktur KPS sektor Pengelolaan Limbah ........................................................................................................................................ 8
2.2.2.1.
BOT Persampahan ...................................................................................................................................................................................... 8
2.2.2.2.
BOT Pengelolaan Air Limbah....................................................................................................................................................................... 9
2.2.3
Struktur KPS Sektor Jalan Tol ........................................................................................................................................................ 10
2.2.3.1.
Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol .............................................................................................................................................................. 10
2.2.3.2.
O&M Jalan Tol .......................................................................................................................................................................................... 11
iv
2.2.3.3.
2.2.4
Struktur KPS Sektor Perkeretaapian .............................................................................................................................................. 12
2.2.4.1.
Konsesi Penuh Perkeretaapian .................................................................................................................................................................. 13
2.2.4.2.
O&M Perkeretaapian ................................................................................................................................................................................. 14
2.2.5
Struktur KPS Sektor Ketenagalistrikan .......................................................................................................................................... 14
2.2.5.1.
BOT Ketenagalistrikan .............................................................................................................................................................................. 15
2.2.5.2.
BOT Mulut Tambang ................................................................................................................................................................................ 16
2.2.6
Struktur KPS Sektor Kepelabuhanan ............................................................................................................................................. 17
2.2.6.1.
2.2.7
3
Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M .......................................................................................................................................................... 11
Konsesi Penuh Kepelabuhanan ................................................................................................................................................................. 17
Struktur KPS Sektor Kebandaraan ................................................................................................................................................. 18
2.2.7.1.
Konsesi Penuh Kebandaraan ..................................................................................................................................................................... 19
2.2.7.2.
O&M Kebandaraan ................................................................................................................................................................................... 20
PENILAIAN ASPEK ALOKASI RISIKO UNTUK PROYEK KPS DANPENYEDIAAN PENJAMINAN INFRASTRUKTUR ............................................ 21
3.1
ALOKASI RISIKO DALAM KONTEKS MANAJEMEN RISIKO...................................................................................................................................... 21
3.2
PRINSIP ALOKASI RISIKO DALAM KONTEKS IMPLEMENTASI PROYEK KPS ................................................................................................................. 21
4
3.2.1.1.
Implementasi Alokasi Risiko dalam Penyiapan dan Transaksi Proyek KPS ................................................................................................... 22
3.2.1.2.
Implementasi Alokasi Risiko dalam Proses Penyediaan Penjaminan Proyek KPS oleh PII .............................................................................. 25
ACUAN ALOKASI RISIKO INFRASTRUKTUR ........................................................................................................................................ 26
4.1
KATEGORI RISIKO KPS.............................................................................................................................................................................. 26
4.2
MATRIKS RISIKO KPS PER SEKTOR ............................................................................................................................................................... 30
4.2.1
Matriks Risiko KPS sektor Air Minum ............................................................................................................................................ 30
4.2.1.1.
BOT Air Minum ........................................................................................................................................................................................ 30
4.2.1.2.
Konsesi Penuh Air Minum ......................................................................................................................................................................... 36
4.2.2
Matriks Risiko KPS sektor Pengelolaan Limbah ............................................................................................................................. 42
4.2.2.1.
BOT Persampahan .................................................................................................................................................................................... 42
4.2.2.2.
BOT Pengelolaan Air Limbah..................................................................................................................................................................... 48
v
4.2.3
Matriks Risiko KPS sektor Jalan Tol .............................................................................................................................................. 53
4.2.3.1.
Konsesi Penuh Jalan Tol ......................................................................................................................................................................... 53
4.2.3.2.
O&M Jalan Tol ........................................................................................................................................................................................ 61
4.2.3.3.
Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M ........................................................................................................................................................ 63
4.2.4
Matriks Risiko KPS sektor Perkeretaapian ..................................................................................................................................... 72
4.2.4.1.
Konsesi Penuh Perkeretaapian ................................................................................................................................................................ 72
4.2.4.2.
O&M Perkeretaapian ............................................................................................................................................................................... 78
4.2.5
Matriks Risiko KPS sektor Ketenagalistrikan ................................................................................................................................. 83
4.2.5.1.
BOT Ketenagalistrikan ............................................................................................................................................................................ 83
4.2.5.2.
BOT Mulut Tambang .............................................................................................................................................................................. 84
4.2.6
Matriks Risiko KPS sektor Kepelabuhanan .................................................................................................................................... 90
4.2.6.1.
4.2.7
5
Konsesi Penuh Kepelabuhanan ............................................................................................................................................................... 90
Matriks Risiko KPS sektor Kebandaraan ..................................................................................................................................... 100
4.2.7.1.
Konsesi Penuh Kebandaraan ................................................................................................................................................................. 101
4.2.7.2.
O&M Kebandaraan ............................................................................................................................................................................... 101
RINGKASAN .................................................................................................................................................................................. 106
vi
DAFTAR GAMBAR
Gambar 1.Struktur berbasis-penggunaan (Usage-based PPP atau wholesale infrastructure) .............................................................. 3
Gambar 2. Struktur berbasis-ketersediaan (Availability-based PPP atauretail infrastructure) ............................................................. 4
Gambar 3. Struktur Konsesi Penuh Air Minum .................................................................................................................................... 6
7
Gambar 4. Struktur BOT Air Minum .................................................................................................................................................... 7
8
Gambar 5. Struktur KPS Pengelolaan Sampah ..................................................................................................................................... 8
9
9
Gambar 6. Struktur KPS Pengelolaan Air Limbah .................................................................................................................................10
Gambar 7. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol ......................................................................................................................................10
.11
Gambar 8. Struktur O&M Jalan Tol.....................................................................................................................................................102
Gambar 9. Struktur Konsesi Jalan Tol .................................................................................................................................................12
Gambar 10. Struktur Konsesi Penuh Perkeretaapian ......................................................................................................................... 13
Gambar 11. Struktur O&M Perkeretaapian .........................................................................................................................................105
14
Gambar 12. Struktur BOT Ketenagalistrikan ..................................................................................................................................... 15
Gambar 13. Struktur BOT Mulut Tambang .........................................................................................................................................
167
16
Gambar 14. Struktur Konsesi Penuh Kepelabuhanan ........................................................................................................................178
17
Gambar 15. Struktur Konsesi Penuh Kebandaraan ............................................................................................................................ 20
19
. 20
Gambar 16. Struktur O&M Kebandaraan .......................................................................................................................................... .201
21
.. . 22
Gambar 17. Tahapan Proses Pengelolaan Risiko ..............................................................................................................................
. 23
Gambar 18. Kerangka Pengelolaan Risiko Proyek KPS ......................................................................................................................234
Gambar 19. Ilustrasi Alokasi Risiko dalam suatu Perjanjian KPS ....................................................................................................... 25
24
Gambar 20. Kaitan Acuan Risiko PT PII & Kerangka Regulasi Penjaminan Infrastruktur .....................................................................
246
25
vii
DAFTAR TABEL
Tabel 1. Fitur-fitur dari Opsi Struktur KPS/PPP ................................................................................................................................... 5
Tabel 2. Matriks Risiko untuk BOT Air Minum .................................................................................................................................. 30
32
Tabel 3. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Air Minum .................................................................................................................. 36
38
42
Tabel 4. Matriks Risiko untuk BOT Persampahan ............................................................................................................................ .444
Tabel 5. Matriks Risiko untuk BOT Pengelolaan Air Limbah .............................................................................................................
5050
. 48
Tabel 6. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Jalan Tol ................................................................................................................... ..
566
54
56
Tabel 7. Matriks Risiko untuk O&M Jalan Tol .................................................................................................................................... 59
62
63
Tabel 8. Matriks Risiko untuk Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M Jalan Tol .................................................................................. .677
.67
Tabel 9. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Perkeretaapian ........................................................................................................... 69
72
Tabel 10. Matriks Risiko untuk O&M Perkeretaapian ........................................................................................................................ 74
78
Tabel 11. Matriks Risiko untuk BOT Ketenagalistrikan ..................................................................................................................... 79
83
. 89
Tabel 12. Matriks Risiko untuk BOT Mulut Tambang ...................................................................................................................... .899
85
. 95
Tabel 13. Matrik Risiko untuk Konsesi Penuh Kepelabuhanan .........................................................................................................955
91
. ...
96
Tabel 14. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Kebandaraan ..........................................................................................................
101
Tabel 15. Matriks Risiko untuk O&M Kebandaraan ......................................................................................................................... 107
101
106
Tabel 16. Ringkasan Matriks risiko untuk Semua Sektor dan Struktur KPS ................................................................................. ....
11212
112
viii
RIWAYAT DOKUMEN DAN TABEL REVISI
Versi
Deskripsi
Catatan
Maret
2011
Edisi pertama
Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan salah satunya melalui suatu lokakarya yang diselenggarakan pada tanggal 2526 Februari 2011
April
2012
Edisi kedua
Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan salah satunya melalui suatu lokakarya yang diselenggarakan pada tanggal 1415 Maret 2012. Penyempurnaan terhadap versi sebelumnya termasuk :
- pemutakhiran regulasi KPS (sebagaimana terbitnya Peraturan Presiden 56/2011)
- tambahan diagram yang menggambarkan framework implementasi alokasi risiko proyek KPS (juga penjaminan) dan
framework yg berkaitan dengan proses manajemen risiko
- pemutakhiran dan penambahan kolom “Kondisi Spesifik terkait Alokasi Risiko) pada matriks risiko
- penambahan struktur KPS (dan matriks risiko terkait):
o Listrik: BOT minemouth
o Jalan tol: Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M
o Pengelolaan Limbah: BOT Pengolahan Air limbah
April
2013
Edisi ketiga
Berdasarkan masukan yang terkumpul melalui diskusi-diskusi (tatap muka, surat formal, email dan laman), penyempurnaan terhadap
risiko sebelumnya termasuk:
- penambahan dan penajaman) peristiwa risiko dan strategi mitigasi untuk matriks risiko, antara lain:
o risiko status lahan (duplikasi kepemilikan tanah)
o risiko budaya lokal
o risiko operasional – kegagalan pengelolaan proyek (oleh Badan Usaha/BU)
o risiko operasional – kegagalan pengendalaian dan pemantauan proyek (oleh BU atau oleh PJPK)
Maret
2014
Edisi keempat
Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan salah satunya melalui suatu lokakarya yang diselenggarakan pada tanggal 20-21
Maret 2014. Penyempurnaan terhadap versi sebelumnya termasuk:
pemutakhiran regulasi KPS (sebagaimana terbitnya Peraturan Presiden 66/2013 dan regulasi VGF)
penyempurnaan uraian skema kerjasama untuk sektor Air Minum, Persampahan, Jalan Tol, Perkeretaapian, Pelabuhan dan
Kebandaraan
penambahan (dan penajaman) peristiwa risiko dan strategi mitigasi untuk matriks risiko, antara lain:
o
risiko keterbatasan ruang kerja (untuk proyek yang kebutuhan lokasinya memanjang)
o
risiko budaya lokal risiko sosial dan budaya lokal
o
risiko ‘hit & run’ dan risiko keusangan teknologi: sektor Kebandaraan
o
risiko terkait tarif: perlunya regulasi yang mendukung (Perda untuk proyek PJPK daerah)
o
risiko terkait permintaan dan pendapatan: program sosialisasi dan dukungan kelayakan
o
risiko ekspopriasi: agar dikontraskan dengan pengambilalihan dengan kompensasi (nasionalisasi)
ix
DEFINISI DAN ISTILAH UMUM
BOO
Build Operate Own- suatu kontrak KPS/PPP dimana pihak swasta bertanggung jawab terhadap desain, konstruksi,
operasi dan memiliki suatu fasilitas infrastruktur, baik selama kontrak maupun setelah kontrak tersebut berakhir.
BOT
Build Operate Transfer– suatu kontrak KPS/PPP dimana pihak swasta bertanggung jawab terhadap desain, konstruksi
dan operasi suatu fasilitas infrastruktur, termasuk transfer kepemilikan setelah kontrak tersebut berakhir dari pihak
swasta ke pihak Pemerintah.
BU
Badan Usaha; Badan usaha swasta yang berbentuk perseroan terbatas, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Usaha
Milik Daerah (BUMD), dan koperasi, yang merupakan mitra PJPK/ CA dalam perjanjian KPS. Juga dikenal sebagai Project
Company (PC).
Financial Close
Suatu tanggal dimana semua perjanjian dan dokumentasi finansial proyek ditandatangani para pihak, dan prasyarat
(conditions precedent) untuk penarikan pinjaman telah dipenuhi.
IIGF
Indonesia Infrastructure Guarantee Fund atau PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) – suatu entitas
berbentuk BUMN yang berdasarkan regulasi bertanggung jawab dalam penyediaan penjaminan infrastruktur
Konsesi Penuh
Suatu kontrak KPS dimana pihak swasta bertanggung jawab terhadap desain, konstruksi dan operasi suatu fasilitas
infrastruktur dan pihak pelanggan retail/pengguna akhir (publik) membayar layanan infrastruktur secara langsung
kepada pihak BU yang oleh PJPK diberikan izin pengusahaan selama jangka waktu tertentu.
KPS
KPS
Kerjasama Pemerintah Swasta; Penyediaan Infrastruktur yang dilakukan melalui Perjanjian Kerjasama atau pemberian
Izin Pengusahaan antara Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dengan Badan Usaha, yang meliputi pekerjaan
konstruksi untuk membangun atau meningkatkan kemampuan infrastruktur dan/atau kegiatan pengelolaan
infrastruktur dan/atau pemeliharaan infrastruktur dalam rangka meningkatkan kemanfaatan infrastruktur. Juga dikenal
sebagai Public-Private Partnership (PPP)
Off-taker
PJPK
Pembeli layanan infrastruktur dalam suatu perjanjian KPS (biasanya berupa suatuperusahaan utilitas sektor publik)
Penanggung Jawab Proyek Kerjasama; Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah, atau BUMN/BUMD dalam hal
berdasarkan peraturan perundang-undangan, penyediaan infrastruktur diselenggarakan atau dilaksanakan oleh
BUMN/BUMD. Dikenal juga sebagai Contracting Agency (CA) atau Public Authority (PA) atau Implementing Agency (IA)
x
1
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
PRAKARSA PEMERINTAH UNTUK PERCEPATAN IMPLEMENTASI KPS/PPP
Indonesia menghadapi tantangan besar dalam pembangunan infrastruktur. Dengan anggaran Pemerintah yang terbatas, ratusan triliun
rupiah diharapkan akan datang dari sektor swasta dalam beberapa tahun kedepan untuk mendukung pembangunan infrastruktur.
Pemerintah Indonesia telah menunjukkan tekad dan semangat untuk mengatasi tantangan ini, terutama dengan menyediakan
kerangka peraturan dan kelembagaan untuk menarik minat dari sektor swasta dalam berpartisipasi di proyek-proyek infrastruktur
dengan skema kerjasama Pemerintah dan badan usaha (KPS).
Beberapa dari inisiatif yang telah dilakukan Pemerintah adalah pembentukan lembaga-lembaga utama yang dapat mengatasi
permasalahan infrastruktur KPS melalui pemberian dukungan fiskal. Pada bulan Desember 2009, Pemerintah mendirikan PT.
Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) atau PT PII, yang juga dikenal sebagai Indonesia Infrastructure Guarantee Fund (IIGF),
sebuah badan usaha milik negara/BUMN yang diberi tugas menyediakan penjaminan untuk mengurangi eksposur sektor swasta
terhadap risiko kontraktual dari pihak Pemerintah dalam proyek infrastruktur KPS.
Risiko kontraktual tersebut pada dasarnya adalah kewajiban finansial pihak Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) sebagai entitas
sektor publik di bawah kontrak KPS/PPP yang mencakup pelanggaran kontrak serta perubahan peraturan dan perundangan. PT PII dan
penjaminan infrastruktur ditujukan untuk membawa kenyamanan bagi investor swasta dan pemberi pinjaman, yang pada akhirnya
diharapkan dapat mempercepat pelaksanaan proyek KPS di Indonesia.
1
KERANGKA REGULASI PENJAMINAN INFRASTRUKTUR DI INDONESIA
Dalam rangka meningkatkan kelayakan kredit (creditworthiness) proyek infrastruktur sebagai upaya mendorong partisipasi sektor
swasta dalam pembangunan infrastruktur, Jaminan Pemerintah dapat diberikan kepada proyek infrastruktur yang dilaksanakan
berdasarkan skema kerjasama antara Pemerintah dengan badan usaha (KPS) sebagaimana diatur dalam Peraturan Presiden No.67
tahun 2005 tentang Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha juncto Peraturan Presiden No. 13 tahun 2010 juncto Peraturan
Presiden no. 56 tahun 2011 juncto Peraturan Presiden No. 66 tahun 2013 (“Regulasi KPS”). Sebagaimana diatur dalam peraturan
perundangan-undangan tersebut, pemberian jaminan Pemerintah dapat diberikan oleh Menteri Keuangan melalui BUMN yang didirikan
oleh
Pemerintah
dan
diberikan
tugas
khusus
untuk
melaksanakan
penjaminan
infrastruktur
(Badan
Usaha
Penjaminan
Infrastruktur/BUPI). Berdasarkan PP No.35/2009, PT PII didirikan sebagai BUPI melalui penanaman modal negara dengan tujuan
menyediakan penjaminan untuk proyek-proyek infrastruktur dengan pola KPS.
Pemberian penjaminan infrastruktur melalui PT PII diatur lebih lanjut melalui Peraturan Presiden No.78 tahun 2010 tentang Penjaminan
Infrastruktur dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha yang dilakukan melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur
2
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
(“Perpres 78/2010”), dan Peraturan Menteri Keuangan No.260/PMK.011/2010 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penjaminan Infrastruktur
dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (“PMK 260/2010”). Dalam buku ini, kedua regulasi tersebut kemudian
disebut sebagai “Regulasi Penjaminan Infrastruktur”. Selanjutnya, saat ini Pemerintah melalui Peraturan Menteri Keuangan
No.223/PMK.011/2012 telah menerbitkan regulasi tentang penyediaan dukungan kelayakan ( viability gap fund) sebagai salah satu
bentuk dukungan Pemerintah terhadap proyek yang memiliki kelayakan ekonomi yang baik namun kelayakan finansialnya terbatas.
PMK 260/2010 pasal 11 mengamanatkan diterbitkannya suatu acuan mengenai kategori dan distribusi Risiko Infrastruktur antara
sektor publik dan swasta (“Acuan Kategori dan Distribusi Risiko Infrastruktur” atau singkatnya “Acuan”), sebagai rujukan utama bagi
Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (“PJPK”) dalam membuat Perjanjian KPS, mengajukan Usulan Penjaminan (“UP”) untuk Proyek KPS
kepada PT PII, serta rujukan bagi Badan Usaha untuk ikut menanamkan modal dan perbankan untuk mendanai Proyek KPS.
Acuan Alokasi Risiko Infrastruktur ini disusun melalui konsultasi dengan berbagai pemangku kepentingan utama ( key stakeholders)
antara
lain
Kementerian
Keuangan,
Bappenas,
BKPM,
PJPK
terkait
(Kementerian/Lembaga
dan
Pemerintah
Daerah),
investor/pengembang, perbankan, lembaga multilateral, dan pihak-pihak lain yang mempunyai kompetensi di bidang Risiko
Infrastruktur. Acuan ini juga merupakan bagian dari rangkaian publikasi oleh PT PII dan melengkapi Acuan Penyediaan Penjaminan
Infrastruktur yang juga menjadi referensi utama bagi PT PII dalam penyediaan penjaminan infrastruktur untuk proyek KPS di Indonesia.
2
STRUKTUR PROYEK KPS DI INDONESIA
Identifikasi risiko-risiko infrastruktur dalam Acuan Alokasi Risiko Infrastruktur ini mengacu kepada struktur kerjasama Pemerintah dan
badan usaha (Struktur KPS) yang dapat berlaku menurut peraturan perundang-undangan di Indonesia. Dengan demikian, selain dari
Struktur KPS secara umum yang dapat berlaku lintas sektor, diidentifikasi pula secara spesifik sektor-sektor KPS yang termasuk dalam
Acuan Alokasi Risiko Infrastruktur ini. Sektor-sektor tersebut termasuk:
1. Sektor Air Minum
2. Sektor Jalan Tol
3. Sektor Pengelolaan Limbah
4. Sektor Perkeretaapian
5. Sektor Ketenagalistrikan
6. Sektor Kepelabuhanan
7. Sektor Kebandaraan
Sebagaimana dalam edisi sebelumnya, cakupan sektor diatas mengacu pada potensi proyek yang akan dilaksanakan dalam waktu dekat.
3
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
2.1
Struktur Proyek KPS secara Umum
Berdasarkan Regulasi KPS, PJPK adalah Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah, dan dalam hal peraturan perundang-undangan
penyediaan infrastruktur publik diselenggarakan atau dilaksanakan oleh BUMN/BUMD, maka PJPK proyek sektor tersebut adalah
BUMN/BUMD. Untuk keperluan penyusunan acuan ini, struktur KPS diklasifikasikan berdasarkan sifat dari pelayanan dan pembagian
risiko yang termuat dalam kontrak KPS. Kedua kategori utama yang juga merupakan struktur proyek KPS dasar adalah struktur
berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (Usage-based PPP) dan struktur berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur (Availability-
based PPP), dimana aplikasinya berdasarkan suatu kajian opsi skema kerjasama untuk merumuskan suatu business case terhadap
lingkup proyek.
2.1.1
Struktur berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (Usage-based PPP)
Dalam struktur ini, lingkup penyediaan infrastruktur yang dikerjasamakan meliputi seluruh peran atau pekerjaan yang sebelumnya
menjadi tanggung jawab sektor publik. Sebagaimana terlihat dalam diagram di bawah ini, BU secara langsung menyediakan layanan
infrastruktur kepada pelanggan retail/pengguna akhir, dimana Pemerintah lebih berperan sebagai regulator.
Sektor Publik selain
PJPK
PJPK
Sektor Publik
Konsesi
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Badan Usaha
Kontraktor
Konstruksi
Sponsor Proyek
Financial
Close
Kontrak
konstruksi
Transaksi
sesuai
Tarif
Operator
Pembiayaan
Ekuitas
Pembiayaan
Pinjaman
Lenders
Kontrak operasi
Pembiayaan
Konstruksi dan Operasi
Pengguna
Gambar 1.Struktur berbasis-penggunaan (Usage-based PPP atau wholesale infrastructure)
4
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Struktur ini kerap disebut juga sebagai model Konsesi Penuh (di Indonesia dikenal luas sebagai model “Konsesi”) dan umumnya
digunakan di sektor perhubungan (misal jalan tol, kereta api) dan sektor utilitas (misal air minum). Dan seperti terlihat dalam diagram
di atas, PJPK secara kontraktual sepakat untuk memberikan suatu hak pengusahaan/konsesi untuk penyediaan layanan infrastruktur
secara keseluruhan selama periode kontrak yang disepakati.
2.1.2
Struktur berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur (Availability-based PPP)
Dalam struktur ini, lingkup penyediaan infrastruktur yang dikerjasamakan hanya meliputi sebagian dari seluruh peran atau pekerjaan
yang sebelumnya menjadi tanggung jawab sektor publik. Kebanyakan dari layanan jenis ini mencakup penyediaan unit
pembangkit/pemroses (‘fasilitas’), dan sebagian dari lingkup dapat mencakup penyediaan transmisi bahan baku untuk fasilitas atau
konstruksi dan operasi dari fasilitas, atau distribusi output fasilitas menuju jaringan utama ke pelanggan.
Sektor Publik selain
PJPK
PJPK
Transaksi
Tarif
Kontrak BOT
Perjanjian Jual Beli
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Badan Usaha
Kontraktor
Konstruksi
Kontrak
konstruksi
Sektor Publik
Sektor Swasta
Pengguna
Pembiayaan
Ekuitas
Sponsor Proyek
Financial
Close
Pembiayaan
Pinjaman
Operator
Lenders
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Pembiayaan
Gambar 2. Struktur berbasis-ketersediaan (Availability-based PPP atauretail infrastructure))
Seperti terlihat pada diagram, BU menerima pembayaran berkala dari PJPK selama periode kontrak atas ketersediaan layanan
infrastruktur (termasuk biaya operasional yang ‘diteruskan’ atau pass-through ke PJPK). Karenanya, biasanya entitas yang menjadi
PJPK adalah instansi utilitas publik (misalnya PLN untuk sektor listrik atau Kepala Daerah untuk sektor air minum).
5
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Skema kontraktual tipe ini bisa berupa skema Build Operate Transfer (BOT) atau Build Operate Own (BOO) atau modifikasi keduanya.
Dalam skema tersebut, BU biasanya bertanggung jawab atas desain, konstruksi, pembiayaan dan operasional dan pemeliharaan (O&M)
dari fasilitas yang outputnya digunakan/dibeli oleh PJPK. Perbedaan dari keduanya adalah, berlawanan dengan BOO, skema BOT
mengharuskan pihak swasta (BU) untuk mengalihkan kepemilikan aset ke sektor publik setelah kontrak KPS berakhir.
2.1.3
Kontrak Operasi dan Pemeliharaan (O&M contract)
Sebagai tambahan terhadap 2 struktur dasar proyek KPS/PPP, mengacu juga ke Regulasi KPS dan terkait potensi implementasi
khususnya di sektor transportasi, kontrak Operasi dan Pemeliharaan (O&M contract) juga akan didiskusikan lebih jauh dalam acuan ini.
Karena skema ini tidak mencakup pelaksanaan dan pembiayaan konstruksi fasilitas (biasa disebut sebagai proyek brownfield), kontrak
O&M dapat mengacu pada suatu kontrak dimana BU
adalah pihak yang diberikan hak untuk mengelola (dalam kasus tertentu:
menyewa) fasilitas dengan tanggungjawab untuk pengoperasian, pemeliharaan dan peremajaan tertentu dari fasilitas infrastruktur
tersebut.
Selama kontrak berlangsung, pihak swasta (BU)-lah yang menyediakan
layanan infrastruktur, namun kepemilikan dari fasilitas
tersebut berada pada sektor publik sebagai pihak yang melakukan investasi modal (capital investment). Di negara lain, Kontrak O&M
dapat berbentuk sebagai affermage contract dan lease contract.
Berikut ini ringkasan fitur-fitur struktur KPS/PPP dasar yang dibahas di atas.
Tabel 1. Fitur-fitur dari Opsi Struktur KPS/PPP
Kegiatan
Kepemilikan
Investasi
Produksi
Distribusi ke Pelanggan
retail/pengguna akhir
Availability-based
Usage-based
O&M
Pemerintah
Pemerintah
Pemerintah
Swasta
Swasta
Pemerintah
√
√
√/-
- / sebagian (selama swasta tidak
√
√/-
menanggung risiko permintaan)
Pemeliharaan
√
√
√/-
Penagihan ke pelanggan
-
√
√/-
Horison Waktu (tipikal)
Pelanggan
Sumber Arus Kas
20-30 tahun
20-30 tahun
5-15 tahun
Pembeli tunggal/Pemerintah
Pelanggan ritel
Pembeli tunggal/PJPK atau Pelanggan
Pembayaran oleh instansi utilitas
Pembayaran dari pelanggan
Bagian dari revenue dari tarif
6
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
2.2
2.2.1
Struktur KPS pada masing-masing Sektor Infrastruktur
Struktur KPS sektor Air Minum
Struktur KPS di sektor air minum mengacu kepada Undang-Undang No.7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air (UU 7/2004), Peraturan
Pemerintah No.16 tahun 2005 (PP 16/2005), serta Regulasi KPS. Struktur KPS dapat melibatkan PDAM sebagai perusahaan utilitas
Pemerintah daerah, untuk menjadi PJPK (dengan persetujuan dari Badan Pengawas sebagaimana pasal 37 dari PP 16/2005). Jika proyek
mencakup wilayah diluar wilayah pelayanan PDAM, maka akan melibatkan Kepala Daerah untuk memasuki perjanjian KPS dengan BU
(sesuai pasal 64 dari PP 16/2005). Sejalan dengan regulasi dan implementasi proyek saat ini, ada dua jenis struktur KPS yang
merupakan turunan dari struktur KPS generik di atas, yaitu: struktur Konsesi Penuh (struktur berbasis penggunaan), dan struktur
konsesi sebagian (BOT) (struktur berbasis ketersediaan). Deskripsi dan diagram masing-masing struktur diuraikan sebagai berikut.
2.2.1.1. Struktur Konsesi Penuh Air Minum
DPRD
Pemda
Badan Regulator
Kepala Daerah
sebagai PJPK
Sektor Publik
PDAM
Konsesi
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Kontraktor
Konstruksi
Badan Usaha
Sponsor Proyek
Financial
Close
Kontrak
konstruksi
• Perjanjian Sambungan
• Transaksi sesuai tarif
Operator
Pembiayaan
Ekuitas
Pembiayaan
Pinjaman
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Pelanggan
Pembiayaan
Gambar 3. Struktur Konsesi Penuh Air Minum
Lenders
7
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Struktur Konsesi Penuh untuk sektor air minum meliputi (hampir) seluruh lingkup yang mungkin untuk diserahkan ke pihak swasta,
yaitu Transmisi, Produksi, Operasi dan Pemeliharaan, Distribusi dan Penagihan ke Pelanggan. Biasanya opsi ini digunakan untuk proyek
baru yang membutuhkan investasi yang signifikan bagi PDAM (sebagai pengelola sektor air minum eksisting). Risiko pasar dan risiko
kenaikan tarif merupakan jenis risiko yang paling sering dikuatirkan oleh pihak swasta dalam implementasi proyek dengan struktur ini.
2.2.1.2. Struktur BOT Air Minum
Dalam struktur BOT, kredibilitas PJPK memegang peranan penting dalam kesuksesan implementasi proyek. Pihak swasta biasanya
hanya bertanggung jawab terhadap masing-masing dari Transmisi, Produksi, Operasi dan Pemeliharaan, Distribusi atau setiap
kombinasi dari masing-masing, tetapi tidak menanggung tugas penagihan biaya ke pelanggan. Dalam konteks Perjanjian Jual Beli Air
(Water Purchase Agreement/WPA), air hasil dari proses yang dilakukan oleh BU kemudian dijual ke PDAM sebagai off-taker (umumnya
pembeli tunggal) yang nantinya akan didistribusikan dan dijual ke pelanggan retail/pengguna akhir oleh PDAM.
DPRD
Pemda
Badan Regulator
Kepala Daerah
sebagai PJPK
PDAM
Bangun Guna Serah
Sektor Publik
(BOT/Built Operate Transfer )
• Perjanjian Sambungan
• Transaksi sesuai tarif
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Kontraktor
Konstruksi
Operator
Badan Usaha
Kontrak
konstruksi
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Gambar 4. Struktur BOT Air Minum
Pelanggan
Pembiayaan
Ekuitas
Sponsor Proyek
Financial
Close
Pembiayaan
Pinjaman
Pembiayaan
Lenders
8
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Dengan demikian, untuk kesuksesan transaksi proyek dengan struktur ini, pihak swasta (terutama lender) perlu diyakinkan bahwa
PDAM memiliki kelayakan kredit yang baik untuk melakukan pembayaran periodik sebagai off-taker selama masa kontrak.
2.2.2
Struktur KPS sektor Pengelolaan Limbah
Dalam sektor pengelolaan limbah, baik itu persampahan maupun pengelolaan air limbah, struktur proyek dapat menggunakan skema
KPS berbasis ketersediaan atau struktur BOT. Sebagaimana dalam sektor air minum, mengacu pada regulasi, pihak yang dapat menjadi
PJPK dalam sektor ini adalah Pemerintah Daerah (misal Pemerintah kabupaten, kota atau provinsi).
2.2.2.1. BOT Persampahan
Mengacu pada Regulasi KPS saat ini, ruang lingkup yang dapat dikerjasamakan adalah pengolahan sampah. Artinya, BU dapat
mencakup pembangunan dan pengelolaan fasilitas pengolahan sampah di tempat pembuangan akhir (TPA), namun biasanya tidak
termasuk pengumpulan sampah maupun penagihan ke pelanggan retail/pengguna akhir. Mengacu pada arah kebijakan, lingkup
pengangkutan sampah memiliki potensi untuk dikerjasamakan, namun lingkup tersebut belum termasuk dalam pengaturan dalam
Regulasi KPS.
Gambar 5. Struktur KPS Pengelolaan Sampah
9
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Pemerintah Daerah selaku PJPK (umumnya selaku penyedia sampah yang mengumpulkan pembayaran dari pelanggan retail/pengguna
akhir dan lokasi lainnya) memberikan pembayaran atas pelayanan yang diberikan BU baik dalam pengangkutan maupun di TPA berupa
tipping fee. Bergantung kepada pemilihan teknologi yang diterapkan pada proyek, output dari proses yang dilakukan oleh BU dapat
dimanfaatkan atau dijual untuk menghasilkan pendapatan tambahan kepada BU (misalnya penjualan listrik ke PLN selaku utilitas listrik
atau penjualan hasil olahan berupa kompos atau batako). Pada akhir masa kontrak BOT, kepemilikan dari TPA dialihkan kepada PJPK
yang akan melanjutkan pengoperasian TPA sampai akhir usia aset tersebut.
2.2.2.2. BOT Pengelolaan Air Limbah
Sebagaimana sektor persampahan, proyek pengelolaan air limbah dapat dilaksanakan dengan struktur BOT. Dalam hal ini BU hanya
bertanggung jawab dalam pembangunan dan operasi tempat pengolahan dan jaringan pengumpul air limbah, namun biasanya tidak
termasuk tugas pengumpulan air limbah dari dan/atau penagihan ke pelanggan retail/pengguna akhir.
DPRD
Pemda
Perusahaan Utilitas
Daerah
Kepala Daerah
sebagai PJPK
Badan Regulator
Bangun Guna Serah
Konsumen
Residensial/Industri
Sektor Publik
(BOT/Built Operate Transfer )
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Kontraktor
Konstruksi
Badan Usaha
Kontrak
konstruksi
Pembiayaan
Ekuitas
Financial
Close
Pembiayaan
Pinjaman
Operator
Sponsor
Proyek
Lenders
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Pembiayaan
Gambar 6. Struktur KPS Pengelolaan Air Limbah
Pemerintah Daerah selaku PJPK memberikan pembayaran atas pelayanan yang diberikan fasilitas BU. Pada akhir masa kontrak BOT,
kepemilikan dari fasilitas dialihkan kepada PJPK sebagai operator fasilitas sampai akhir usia aset tersebut.
10
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
2.2.3
Struktur KPS Sektor Jalan Tol
Pada sektor jalan tol di Indonesia, sejauh ini KPS dapat dilakukan melalui skema berbasis penggunaan. PJPK dalam sektor ini adalah
Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT), Kementerian Pekerjaan Umum.
2.2.3.1. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol
Pada struktur Konsesi Penuh jalan tol, pelanggan retail/pengguna akhir membayar atas pelayanan jalan tol langsung kepada BU selaku
pemegang (hak) Konsesi Penuh yang juga bertanggung jawab untuk melakukan desain, konstruksi, operasi dan perawatan fasilitas
hingga akhir masa Konsesi Penuh. Konsesi Penuh biasanya diberikan kepada BU sektor swasta menggunakan struktur BOT.
Menteri PU sebagai
Badan Regulator
Badan PengaturJalan Tol (BPJT)
sebagai PJPK a/n Menteri PU
Sektor Publik
Konsesi
Badan Usaha
Kontraktor
Konstruksi
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Sponsor Proyek
Financial
Close
Kontrak
konstruksi
Transaksi
sesuai
Tarif
Operator
Pembiayaan
Ekuitas
Pembiayaan
Pinjaman
Lenders
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Pengguna
(Kendaraan)
Pembiayaan
Gambar 7. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol
Sebagaimana dapat terlihat dalam struktur di bawah ini, mirip dengan struktur Konsesi Penuh pada sektor lain, risiko permintaan dan
risiko terkait tarif adalah risiko-risiko yang menjadi fokus perhatian BU.
11
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
2.2.3.2. O&M Jalan Tol
Dalam struktur ini, lingkup KPS umumnya adalah untuk proyek brownfield dimana pekerjaan desain, konstruksi dan pembiayaan
fasilitas jalan tol tersebut tidak menjadi lingkup pekerjaan BU. Struktur ini dapat dipilih pada kasus dimana suatu ruas jalan tol tidak
mampu mencapai kelayakan secara komersial yang baik jika biaya investasi termasuk kedalam lingkup KPS yang ditawarkan.
BU sel
ACUAN ALOKASI RISIKO
MARET 2014
SAMBUTAN MENTERI KEUANGAN RI
Memahami kebutuhan akan dukungan fiskal Pemerintah untuk percepatan pembangunan infrastruktur di Indonesia, khususnya
dalam skema Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS) atau Public Private Partnership (PPP), Pemerintah telah mendirikan PT Penjaminan
Infrastruktur Indonesia (Persero) / PT PII untuk menyediakan penjaminan terhadap kewajiban finansial dari institusi Pemerintah
yang berkontrak (Penanggung Jawab Proyek Kerjasama / PJPK) dengan pihak swasta (Badan Usaha), sehubungan dengan adanya
kejadian risiko yang dipicu oleh tindakan atau tiadanya tindakan Pemerintah, sebagaimana diatur dalam Perjanjian Kerjasama
antara PJPK dan Badan Usaha.
Telah merupakan suatu keputusan Pemerintah Indonesia untuk memberlakukan Kebijakan Satu Pelaksana (Single Window Policy)
dalam pemrosesan pemberian penjaminan Pemerintah, yaitu melalui PT PII, untuk setiap proyek infrastruktur KPS yang tercakup
dalam Peraturan Presiden No. 78 tahun 2011 tentang “Penjaminan Infrastruktur Dalam Proyek Kerja Sama Pemerintah Dengan
Badan Usaha Yang Dilakukan Melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur”. Dengan demikian, PII akan menjadi pemroses
tunggal untuk mengevaluasi Usulan Penjaminan, menyusun struktur penjaminan, serta mengelola penjanjian penjaminan dan
memproses klaim atas jaminan yang diberikan.
Melalui PT PII diharapkan keseluruhan proses pemberian dan pengelolaan penjaminan infrastruktur oleh PII dapat dilaksanakan
secara profesional, transparan dan konsisten yang akan dapat memberikan tingkat kenyamanan dan kepastian yang lebih kepada
sektor swasta, baik investor dan kreditur, serta suatu proses yang lebih baik dan akuntabel bagi Pemerintah.
Selain proses yang baik dan akuntabel, Pemerintah juga memiliki kepentingan bahwa penjaminan infrastruktur disediakan setelah
mempertimbangkan alokasi risiko yang adil dan wajar dalam Perjanjian Kerjasama, yang sesuai dengan praktik-praktik di pasar,
guna memastikan struktur yang bankable sehingga dapat meningkatkan kepastian keberhasilan implementasi proyek KPS.
Untuk pertimbangan-pertimbangan tersebut di atas, Peraturan Menteri Keuangan No. 260 Tahun 2010 tentang “Petunjuk
Pelaksanaan Penjaminan infrastruktur Dalam Proyek Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha” (PMK No. 260/2010)
mengamanatkan PT PII untuk menyusun dan menerbitkan acuan kategori dan alokasi risiko infrastruktur sebagai referensi bagi PT
PII dalam menilai Usulan Penjaminan dari PJPK. Acuan ini juga akan merupakan rujukan bagi PJPK ketika menyetujui jenis risiko
yang dijanjikan akan diberi kompensasi dalam Perjanjian Kerjasama antara PJPK dengan Badan Usaha. Juga, diharapkan dengan
adanya Acuan ini, para pemangku kepentingan kunci lainnya dalam proyek KPS di bidang infrastruktur dapat memperoleh
pemahaman yang lebih baik mengenai struktur dasar dari alokasi risiko dalam Perjanjian KPS di Indonesia, guna mendorong
percepatan pembangunan infrastruktur melalui skema KPS.
i
Akhir kata, kami ucapkan terima kasih atas terpenuhinya ketentuan dalam PMK No. 260/2010 oleh PT PII. Pembuatan dan
penerbitan Acuan Alokasi Risiko ini merupakan bagian tak terpisahkan dari tugas PT PII sebagai pelaksana Single Window Policy
dalam pemberian jaminan Pemerintah. Selanjutnya, Kementerian Keuangan berkeyakinan bahwa PT PII akan senantiasa
mengupayakan penyempurnaan atas Acuan ini dan juga terhadap keseluruhan mekanisme dan proses pemberian jaminan
Pemerintah.
Agus D.W. Martowardojo
Menteri Keuangan Republik Indonesia
ii
PENGANTAR
PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero)/PII dibentuk oleh Pemerintah Republik Indonesia sebagai suatu institusi yang dapat
mendukung percepatan penyediaan infrastruktur melalui skema KPS/PPP di Indonesia. Peran utama PT PII yang diharapkan adalah:
Sebagai penyedia dukungan fiskal kontinjen untuk proyek infrastruktur KPS melalui penyediaan penjaminan atas risiko
kontraktual terkait tindakan Pemerintah;
Meningkatkan kualitas transaksi KPS; dan
Mendorong pendekatan yang baku dan akuntabel untuk implementasi KPS, dengan keberadaannya sebagai pemroses tunggal
bagi penyediaan penjaminan infrastruktur.
Melalui PII, penjaminan disediakan dengan tujuan untuk memberikan kepastian lebih dalam mencapai financial closing proyek,
melalui peningkatan kelayakan kredit atau bank ability dari proyek-proyek KPS. Model bisnis PT PII sangat terkait erat dengan
kerangka regulasi KPS dan penjaminan saat ini, yang harus menekankan pada:
Kelayakan proyek (teknis, legal, ekonomi, finansial, sosial dan lingkungan);
Kesiapan Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) untuk implementasi skema KPS; dan
Kemampuan PJPK untuk mengelola risiko proyek yang dialokasikan secara wajar kepada mereka.
Sehubungan dengan penekanan pada alokasi risiko yang wajar, keberadaan Acuan Alokasi Risiko ini menjadi sangat penting
sebagai referensi utama dalam mengevaluasi dan mengalokasikan risiko untuk keperluan penyediaan penjaminan infrastruktur,
sesuai amanat regulasi. Acuan ini juga dimaksudkan untuk menjadi referensi utama bagi:
PJPK dalam menyiapkan Perjanjian KPS dan Usulan Penjaminan (UP) yang akan dievaluasi PII untuk perolehan penjaminan; dan
Investor dan penyedia dana dalam mengevaluasi potensi investasi dan pembiayaan untuk proyek-proyek KPS di Indonesia.
Namun demikian, perlu dicatat bahwa dalam penerapannya, beberapa alokasi risiko dapat berbeda dari apa yang ada dalam Acuan
ini, mengingat adanya kondisi spesifik suatu proyek atau sektor tertentu, atau terkait posisi komersial yang disepakati para pihak.
Acuan ini selanjutnya akan senantiasa disempurnakan dan ditinjau secara periodik, paling sedikit setiap 12 bulan, dengan
menggalang masukan dari berbagai pemangku kepentingan utama, sebagaimana telah dilakukan pada saat menyusun Acuan ini,
antara lain: Kementerian Keuangan, Kementerian sektor, BKPM, Bappenas, BPPSPAM, BPJT, Pemda, Investor dan Pengembang,
Perbankan, Lembaga Multilateral, serta Konsultan dan Tenaga Ahli di bidang risiko infrastruktur.
Sinthya Roesly
Direktur Utama
PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero)
iii
DAFTAR ISI
SAMBUTAN MENTERI KEUANGAN RI ……………..…………………………..…………………………..……………………………………………………………..i
PENGANTAR – DIREKTUR UTAMA, PT PENJAMINAN INFRASTRUKTUR INDONESIA ………..……..……..…………………….…….………………….....…iii
DAFTAR ISI …..………..…………………………………………………………………………..…………..…………………………...…………………..…..……….v
DAFTAR GAMBAR..……………………………..……………………………………………..……..………………………………..…………………..……............vii
DAFTAR TABEL…………………………………..……………………………………………..……..………………………………..…………………..……...........viii
RIWAYAT DOKUMEN DAN TABEL REVISI ….……………………………………………….…..……………………….……………..………………..….…….…..ix
DEFINISI DAN ISTILAH UMUM ……….……………………………………………………..…………………………..…………………………………….………….x
PRAKARSA PEMERINTAH UNTUK PERCEPATAN IMPLEMENTASI KPS/PPP .......................................................................................................... 1
1
KERANGKA REGULASI PENJAMINAN INFRASTRUKTUR DI INDONESIA .................................................................................................... 1
2
STRUKTUR PROYEK KPS DI INDONESIA ............................................................................................................................................... 2
2.1
STRUKTUR PROYEK KPS SECARA UMUM .......................................................................................................................................................... 3
2.1.1
Struktur berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (Usage-based PPP) ....................................................................................... 3
2.1.2
Struktur berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur (Availability-based PPP)............................................................................... 4
2.1.3
Kontrak Operasi dan Pemeliharaan (O&M contract) ........................................................................................................................ 5
2.2
STRUKTUR KPS PADA MASING-MASING SEKTOR INFRASTRUKTUR .......................................................................................................................... 6
2.2.1
Struktur KPS sektor Air Minum ....................................................................................................................................................... 6
2.2.1.1.
Struktur Konsesi Penuh Air Minum ............................................................................................................................................................. 6
2.2.1.2.
Struktur BOT Air Minum ............................................................................................................................................................................. 7
2.2.2
Struktur KPS sektor Pengelolaan Limbah ........................................................................................................................................ 8
2.2.2.1.
BOT Persampahan ...................................................................................................................................................................................... 8
2.2.2.2.
BOT Pengelolaan Air Limbah....................................................................................................................................................................... 9
2.2.3
Struktur KPS Sektor Jalan Tol ........................................................................................................................................................ 10
2.2.3.1.
Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol .............................................................................................................................................................. 10
2.2.3.2.
O&M Jalan Tol .......................................................................................................................................................................................... 11
iv
2.2.3.3.
2.2.4
Struktur KPS Sektor Perkeretaapian .............................................................................................................................................. 12
2.2.4.1.
Konsesi Penuh Perkeretaapian .................................................................................................................................................................. 13
2.2.4.2.
O&M Perkeretaapian ................................................................................................................................................................................. 14
2.2.5
Struktur KPS Sektor Ketenagalistrikan .......................................................................................................................................... 14
2.2.5.1.
BOT Ketenagalistrikan .............................................................................................................................................................................. 15
2.2.5.2.
BOT Mulut Tambang ................................................................................................................................................................................ 16
2.2.6
Struktur KPS Sektor Kepelabuhanan ............................................................................................................................................. 17
2.2.6.1.
2.2.7
3
Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M .......................................................................................................................................................... 11
Konsesi Penuh Kepelabuhanan ................................................................................................................................................................. 17
Struktur KPS Sektor Kebandaraan ................................................................................................................................................. 18
2.2.7.1.
Konsesi Penuh Kebandaraan ..................................................................................................................................................................... 19
2.2.7.2.
O&M Kebandaraan ................................................................................................................................................................................... 20
PENILAIAN ASPEK ALOKASI RISIKO UNTUK PROYEK KPS DANPENYEDIAAN PENJAMINAN INFRASTRUKTUR ............................................ 21
3.1
ALOKASI RISIKO DALAM KONTEKS MANAJEMEN RISIKO...................................................................................................................................... 21
3.2
PRINSIP ALOKASI RISIKO DALAM KONTEKS IMPLEMENTASI PROYEK KPS ................................................................................................................. 21
4
3.2.1.1.
Implementasi Alokasi Risiko dalam Penyiapan dan Transaksi Proyek KPS ................................................................................................... 22
3.2.1.2.
Implementasi Alokasi Risiko dalam Proses Penyediaan Penjaminan Proyek KPS oleh PII .............................................................................. 25
ACUAN ALOKASI RISIKO INFRASTRUKTUR ........................................................................................................................................ 26
4.1
KATEGORI RISIKO KPS.............................................................................................................................................................................. 26
4.2
MATRIKS RISIKO KPS PER SEKTOR ............................................................................................................................................................... 30
4.2.1
Matriks Risiko KPS sektor Air Minum ............................................................................................................................................ 30
4.2.1.1.
BOT Air Minum ........................................................................................................................................................................................ 30
4.2.1.2.
Konsesi Penuh Air Minum ......................................................................................................................................................................... 36
4.2.2
Matriks Risiko KPS sektor Pengelolaan Limbah ............................................................................................................................. 42
4.2.2.1.
BOT Persampahan .................................................................................................................................................................................... 42
4.2.2.2.
BOT Pengelolaan Air Limbah..................................................................................................................................................................... 48
v
4.2.3
Matriks Risiko KPS sektor Jalan Tol .............................................................................................................................................. 53
4.2.3.1.
Konsesi Penuh Jalan Tol ......................................................................................................................................................................... 53
4.2.3.2.
O&M Jalan Tol ........................................................................................................................................................................................ 61
4.2.3.3.
Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M ........................................................................................................................................................ 63
4.2.4
Matriks Risiko KPS sektor Perkeretaapian ..................................................................................................................................... 72
4.2.4.1.
Konsesi Penuh Perkeretaapian ................................................................................................................................................................ 72
4.2.4.2.
O&M Perkeretaapian ............................................................................................................................................................................... 78
4.2.5
Matriks Risiko KPS sektor Ketenagalistrikan ................................................................................................................................. 83
4.2.5.1.
BOT Ketenagalistrikan ............................................................................................................................................................................ 83
4.2.5.2.
BOT Mulut Tambang .............................................................................................................................................................................. 84
4.2.6
Matriks Risiko KPS sektor Kepelabuhanan .................................................................................................................................... 90
4.2.6.1.
4.2.7
5
Konsesi Penuh Kepelabuhanan ............................................................................................................................................................... 90
Matriks Risiko KPS sektor Kebandaraan ..................................................................................................................................... 100
4.2.7.1.
Konsesi Penuh Kebandaraan ................................................................................................................................................................. 101
4.2.7.2.
O&M Kebandaraan ............................................................................................................................................................................... 101
RINGKASAN .................................................................................................................................................................................. 106
vi
DAFTAR GAMBAR
Gambar 1.Struktur berbasis-penggunaan (Usage-based PPP atau wholesale infrastructure) .............................................................. 3
Gambar 2. Struktur berbasis-ketersediaan (Availability-based PPP atauretail infrastructure) ............................................................. 4
Gambar 3. Struktur Konsesi Penuh Air Minum .................................................................................................................................... 6
7
Gambar 4. Struktur BOT Air Minum .................................................................................................................................................... 7
8
Gambar 5. Struktur KPS Pengelolaan Sampah ..................................................................................................................................... 8
9
9
Gambar 6. Struktur KPS Pengelolaan Air Limbah .................................................................................................................................10
Gambar 7. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol ......................................................................................................................................10
.11
Gambar 8. Struktur O&M Jalan Tol.....................................................................................................................................................102
Gambar 9. Struktur Konsesi Jalan Tol .................................................................................................................................................12
Gambar 10. Struktur Konsesi Penuh Perkeretaapian ......................................................................................................................... 13
Gambar 11. Struktur O&M Perkeretaapian .........................................................................................................................................105
14
Gambar 12. Struktur BOT Ketenagalistrikan ..................................................................................................................................... 15
Gambar 13. Struktur BOT Mulut Tambang .........................................................................................................................................
167
16
Gambar 14. Struktur Konsesi Penuh Kepelabuhanan ........................................................................................................................178
17
Gambar 15. Struktur Konsesi Penuh Kebandaraan ............................................................................................................................ 20
19
. 20
Gambar 16. Struktur O&M Kebandaraan .......................................................................................................................................... .201
21
.. . 22
Gambar 17. Tahapan Proses Pengelolaan Risiko ..............................................................................................................................
. 23
Gambar 18. Kerangka Pengelolaan Risiko Proyek KPS ......................................................................................................................234
Gambar 19. Ilustrasi Alokasi Risiko dalam suatu Perjanjian KPS ....................................................................................................... 25
24
Gambar 20. Kaitan Acuan Risiko PT PII & Kerangka Regulasi Penjaminan Infrastruktur .....................................................................
246
25
vii
DAFTAR TABEL
Tabel 1. Fitur-fitur dari Opsi Struktur KPS/PPP ................................................................................................................................... 5
Tabel 2. Matriks Risiko untuk BOT Air Minum .................................................................................................................................. 30
32
Tabel 3. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Air Minum .................................................................................................................. 36
38
42
Tabel 4. Matriks Risiko untuk BOT Persampahan ............................................................................................................................ .444
Tabel 5. Matriks Risiko untuk BOT Pengelolaan Air Limbah .............................................................................................................
5050
. 48
Tabel 6. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Jalan Tol ................................................................................................................... ..
566
54
56
Tabel 7. Matriks Risiko untuk O&M Jalan Tol .................................................................................................................................... 59
62
63
Tabel 8. Matriks Risiko untuk Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M Jalan Tol .................................................................................. .677
.67
Tabel 9. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Perkeretaapian ........................................................................................................... 69
72
Tabel 10. Matriks Risiko untuk O&M Perkeretaapian ........................................................................................................................ 74
78
Tabel 11. Matriks Risiko untuk BOT Ketenagalistrikan ..................................................................................................................... 79
83
. 89
Tabel 12. Matriks Risiko untuk BOT Mulut Tambang ...................................................................................................................... .899
85
. 95
Tabel 13. Matrik Risiko untuk Konsesi Penuh Kepelabuhanan .........................................................................................................955
91
. ...
96
Tabel 14. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Kebandaraan ..........................................................................................................
101
Tabel 15. Matriks Risiko untuk O&M Kebandaraan ......................................................................................................................... 107
101
106
Tabel 16. Ringkasan Matriks risiko untuk Semua Sektor dan Struktur KPS ................................................................................. ....
11212
112
viii
RIWAYAT DOKUMEN DAN TABEL REVISI
Versi
Deskripsi
Catatan
Maret
2011
Edisi pertama
Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan salah satunya melalui suatu lokakarya yang diselenggarakan pada tanggal 2526 Februari 2011
April
2012
Edisi kedua
Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan salah satunya melalui suatu lokakarya yang diselenggarakan pada tanggal 1415 Maret 2012. Penyempurnaan terhadap versi sebelumnya termasuk :
- pemutakhiran regulasi KPS (sebagaimana terbitnya Peraturan Presiden 56/2011)
- tambahan diagram yang menggambarkan framework implementasi alokasi risiko proyek KPS (juga penjaminan) dan
framework yg berkaitan dengan proses manajemen risiko
- pemutakhiran dan penambahan kolom “Kondisi Spesifik terkait Alokasi Risiko) pada matriks risiko
- penambahan struktur KPS (dan matriks risiko terkait):
o Listrik: BOT minemouth
o Jalan tol: Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M
o Pengelolaan Limbah: BOT Pengolahan Air limbah
April
2013
Edisi ketiga
Berdasarkan masukan yang terkumpul melalui diskusi-diskusi (tatap muka, surat formal, email dan laman), penyempurnaan terhadap
risiko sebelumnya termasuk:
- penambahan dan penajaman) peristiwa risiko dan strategi mitigasi untuk matriks risiko, antara lain:
o risiko status lahan (duplikasi kepemilikan tanah)
o risiko budaya lokal
o risiko operasional – kegagalan pengelolaan proyek (oleh Badan Usaha/BU)
o risiko operasional – kegagalan pengendalaian dan pemantauan proyek (oleh BU atau oleh PJPK)
Maret
2014
Edisi keempat
Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan salah satunya melalui suatu lokakarya yang diselenggarakan pada tanggal 20-21
Maret 2014. Penyempurnaan terhadap versi sebelumnya termasuk:
pemutakhiran regulasi KPS (sebagaimana terbitnya Peraturan Presiden 66/2013 dan regulasi VGF)
penyempurnaan uraian skema kerjasama untuk sektor Air Minum, Persampahan, Jalan Tol, Perkeretaapian, Pelabuhan dan
Kebandaraan
penambahan (dan penajaman) peristiwa risiko dan strategi mitigasi untuk matriks risiko, antara lain:
o
risiko keterbatasan ruang kerja (untuk proyek yang kebutuhan lokasinya memanjang)
o
risiko budaya lokal risiko sosial dan budaya lokal
o
risiko ‘hit & run’ dan risiko keusangan teknologi: sektor Kebandaraan
o
risiko terkait tarif: perlunya regulasi yang mendukung (Perda untuk proyek PJPK daerah)
o
risiko terkait permintaan dan pendapatan: program sosialisasi dan dukungan kelayakan
o
risiko ekspopriasi: agar dikontraskan dengan pengambilalihan dengan kompensasi (nasionalisasi)
ix
DEFINISI DAN ISTILAH UMUM
BOO
Build Operate Own- suatu kontrak KPS/PPP dimana pihak swasta bertanggung jawab terhadap desain, konstruksi,
operasi dan memiliki suatu fasilitas infrastruktur, baik selama kontrak maupun setelah kontrak tersebut berakhir.
BOT
Build Operate Transfer– suatu kontrak KPS/PPP dimana pihak swasta bertanggung jawab terhadap desain, konstruksi
dan operasi suatu fasilitas infrastruktur, termasuk transfer kepemilikan setelah kontrak tersebut berakhir dari pihak
swasta ke pihak Pemerintah.
BU
Badan Usaha; Badan usaha swasta yang berbentuk perseroan terbatas, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Usaha
Milik Daerah (BUMD), dan koperasi, yang merupakan mitra PJPK/ CA dalam perjanjian KPS. Juga dikenal sebagai Project
Company (PC).
Financial Close
Suatu tanggal dimana semua perjanjian dan dokumentasi finansial proyek ditandatangani para pihak, dan prasyarat
(conditions precedent) untuk penarikan pinjaman telah dipenuhi.
IIGF
Indonesia Infrastructure Guarantee Fund atau PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) – suatu entitas
berbentuk BUMN yang berdasarkan regulasi bertanggung jawab dalam penyediaan penjaminan infrastruktur
Konsesi Penuh
Suatu kontrak KPS dimana pihak swasta bertanggung jawab terhadap desain, konstruksi dan operasi suatu fasilitas
infrastruktur dan pihak pelanggan retail/pengguna akhir (publik) membayar layanan infrastruktur secara langsung
kepada pihak BU yang oleh PJPK diberikan izin pengusahaan selama jangka waktu tertentu.
KPS
KPS
Kerjasama Pemerintah Swasta; Penyediaan Infrastruktur yang dilakukan melalui Perjanjian Kerjasama atau pemberian
Izin Pengusahaan antara Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dengan Badan Usaha, yang meliputi pekerjaan
konstruksi untuk membangun atau meningkatkan kemampuan infrastruktur dan/atau kegiatan pengelolaan
infrastruktur dan/atau pemeliharaan infrastruktur dalam rangka meningkatkan kemanfaatan infrastruktur. Juga dikenal
sebagai Public-Private Partnership (PPP)
Off-taker
PJPK
Pembeli layanan infrastruktur dalam suatu perjanjian KPS (biasanya berupa suatuperusahaan utilitas sektor publik)
Penanggung Jawab Proyek Kerjasama; Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah, atau BUMN/BUMD dalam hal
berdasarkan peraturan perundang-undangan, penyediaan infrastruktur diselenggarakan atau dilaksanakan oleh
BUMN/BUMD. Dikenal juga sebagai Contracting Agency (CA) atau Public Authority (PA) atau Implementing Agency (IA)
x
1
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
PRAKARSA PEMERINTAH UNTUK PERCEPATAN IMPLEMENTASI KPS/PPP
Indonesia menghadapi tantangan besar dalam pembangunan infrastruktur. Dengan anggaran Pemerintah yang terbatas, ratusan triliun
rupiah diharapkan akan datang dari sektor swasta dalam beberapa tahun kedepan untuk mendukung pembangunan infrastruktur.
Pemerintah Indonesia telah menunjukkan tekad dan semangat untuk mengatasi tantangan ini, terutama dengan menyediakan
kerangka peraturan dan kelembagaan untuk menarik minat dari sektor swasta dalam berpartisipasi di proyek-proyek infrastruktur
dengan skema kerjasama Pemerintah dan badan usaha (KPS).
Beberapa dari inisiatif yang telah dilakukan Pemerintah adalah pembentukan lembaga-lembaga utama yang dapat mengatasi
permasalahan infrastruktur KPS melalui pemberian dukungan fiskal. Pada bulan Desember 2009, Pemerintah mendirikan PT.
Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) atau PT PII, yang juga dikenal sebagai Indonesia Infrastructure Guarantee Fund (IIGF),
sebuah badan usaha milik negara/BUMN yang diberi tugas menyediakan penjaminan untuk mengurangi eksposur sektor swasta
terhadap risiko kontraktual dari pihak Pemerintah dalam proyek infrastruktur KPS.
Risiko kontraktual tersebut pada dasarnya adalah kewajiban finansial pihak Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) sebagai entitas
sektor publik di bawah kontrak KPS/PPP yang mencakup pelanggaran kontrak serta perubahan peraturan dan perundangan. PT PII dan
penjaminan infrastruktur ditujukan untuk membawa kenyamanan bagi investor swasta dan pemberi pinjaman, yang pada akhirnya
diharapkan dapat mempercepat pelaksanaan proyek KPS di Indonesia.
1
KERANGKA REGULASI PENJAMINAN INFRASTRUKTUR DI INDONESIA
Dalam rangka meningkatkan kelayakan kredit (creditworthiness) proyek infrastruktur sebagai upaya mendorong partisipasi sektor
swasta dalam pembangunan infrastruktur, Jaminan Pemerintah dapat diberikan kepada proyek infrastruktur yang dilaksanakan
berdasarkan skema kerjasama antara Pemerintah dengan badan usaha (KPS) sebagaimana diatur dalam Peraturan Presiden No.67
tahun 2005 tentang Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha juncto Peraturan Presiden No. 13 tahun 2010 juncto Peraturan
Presiden no. 56 tahun 2011 juncto Peraturan Presiden No. 66 tahun 2013 (“Regulasi KPS”). Sebagaimana diatur dalam peraturan
perundangan-undangan tersebut, pemberian jaminan Pemerintah dapat diberikan oleh Menteri Keuangan melalui BUMN yang didirikan
oleh
Pemerintah
dan
diberikan
tugas
khusus
untuk
melaksanakan
penjaminan
infrastruktur
(Badan
Usaha
Penjaminan
Infrastruktur/BUPI). Berdasarkan PP No.35/2009, PT PII didirikan sebagai BUPI melalui penanaman modal negara dengan tujuan
menyediakan penjaminan untuk proyek-proyek infrastruktur dengan pola KPS.
Pemberian penjaminan infrastruktur melalui PT PII diatur lebih lanjut melalui Peraturan Presiden No.78 tahun 2010 tentang Penjaminan
Infrastruktur dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha yang dilakukan melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur
2
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
(“Perpres 78/2010”), dan Peraturan Menteri Keuangan No.260/PMK.011/2010 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penjaminan Infrastruktur
dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (“PMK 260/2010”). Dalam buku ini, kedua regulasi tersebut kemudian
disebut sebagai “Regulasi Penjaminan Infrastruktur”. Selanjutnya, saat ini Pemerintah melalui Peraturan Menteri Keuangan
No.223/PMK.011/2012 telah menerbitkan regulasi tentang penyediaan dukungan kelayakan ( viability gap fund) sebagai salah satu
bentuk dukungan Pemerintah terhadap proyek yang memiliki kelayakan ekonomi yang baik namun kelayakan finansialnya terbatas.
PMK 260/2010 pasal 11 mengamanatkan diterbitkannya suatu acuan mengenai kategori dan distribusi Risiko Infrastruktur antara
sektor publik dan swasta (“Acuan Kategori dan Distribusi Risiko Infrastruktur” atau singkatnya “Acuan”), sebagai rujukan utama bagi
Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (“PJPK”) dalam membuat Perjanjian KPS, mengajukan Usulan Penjaminan (“UP”) untuk Proyek KPS
kepada PT PII, serta rujukan bagi Badan Usaha untuk ikut menanamkan modal dan perbankan untuk mendanai Proyek KPS.
Acuan Alokasi Risiko Infrastruktur ini disusun melalui konsultasi dengan berbagai pemangku kepentingan utama ( key stakeholders)
antara
lain
Kementerian
Keuangan,
Bappenas,
BKPM,
PJPK
terkait
(Kementerian/Lembaga
dan
Pemerintah
Daerah),
investor/pengembang, perbankan, lembaga multilateral, dan pihak-pihak lain yang mempunyai kompetensi di bidang Risiko
Infrastruktur. Acuan ini juga merupakan bagian dari rangkaian publikasi oleh PT PII dan melengkapi Acuan Penyediaan Penjaminan
Infrastruktur yang juga menjadi referensi utama bagi PT PII dalam penyediaan penjaminan infrastruktur untuk proyek KPS di Indonesia.
2
STRUKTUR PROYEK KPS DI INDONESIA
Identifikasi risiko-risiko infrastruktur dalam Acuan Alokasi Risiko Infrastruktur ini mengacu kepada struktur kerjasama Pemerintah dan
badan usaha (Struktur KPS) yang dapat berlaku menurut peraturan perundang-undangan di Indonesia. Dengan demikian, selain dari
Struktur KPS secara umum yang dapat berlaku lintas sektor, diidentifikasi pula secara spesifik sektor-sektor KPS yang termasuk dalam
Acuan Alokasi Risiko Infrastruktur ini. Sektor-sektor tersebut termasuk:
1. Sektor Air Minum
2. Sektor Jalan Tol
3. Sektor Pengelolaan Limbah
4. Sektor Perkeretaapian
5. Sektor Ketenagalistrikan
6. Sektor Kepelabuhanan
7. Sektor Kebandaraan
Sebagaimana dalam edisi sebelumnya, cakupan sektor diatas mengacu pada potensi proyek yang akan dilaksanakan dalam waktu dekat.
3
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
2.1
Struktur Proyek KPS secara Umum
Berdasarkan Regulasi KPS, PJPK adalah Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah, dan dalam hal peraturan perundang-undangan
penyediaan infrastruktur publik diselenggarakan atau dilaksanakan oleh BUMN/BUMD, maka PJPK proyek sektor tersebut adalah
BUMN/BUMD. Untuk keperluan penyusunan acuan ini, struktur KPS diklasifikasikan berdasarkan sifat dari pelayanan dan pembagian
risiko yang termuat dalam kontrak KPS. Kedua kategori utama yang juga merupakan struktur proyek KPS dasar adalah struktur
berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (Usage-based PPP) dan struktur berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur (Availability-
based PPP), dimana aplikasinya berdasarkan suatu kajian opsi skema kerjasama untuk merumuskan suatu business case terhadap
lingkup proyek.
2.1.1
Struktur berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (Usage-based PPP)
Dalam struktur ini, lingkup penyediaan infrastruktur yang dikerjasamakan meliputi seluruh peran atau pekerjaan yang sebelumnya
menjadi tanggung jawab sektor publik. Sebagaimana terlihat dalam diagram di bawah ini, BU secara langsung menyediakan layanan
infrastruktur kepada pelanggan retail/pengguna akhir, dimana Pemerintah lebih berperan sebagai regulator.
Sektor Publik selain
PJPK
PJPK
Sektor Publik
Konsesi
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Badan Usaha
Kontraktor
Konstruksi
Sponsor Proyek
Financial
Close
Kontrak
konstruksi
Transaksi
sesuai
Tarif
Operator
Pembiayaan
Ekuitas
Pembiayaan
Pinjaman
Lenders
Kontrak operasi
Pembiayaan
Konstruksi dan Operasi
Pengguna
Gambar 1.Struktur berbasis-penggunaan (Usage-based PPP atau wholesale infrastructure)
4
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Struktur ini kerap disebut juga sebagai model Konsesi Penuh (di Indonesia dikenal luas sebagai model “Konsesi”) dan umumnya
digunakan di sektor perhubungan (misal jalan tol, kereta api) dan sektor utilitas (misal air minum). Dan seperti terlihat dalam diagram
di atas, PJPK secara kontraktual sepakat untuk memberikan suatu hak pengusahaan/konsesi untuk penyediaan layanan infrastruktur
secara keseluruhan selama periode kontrak yang disepakati.
2.1.2
Struktur berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur (Availability-based PPP)
Dalam struktur ini, lingkup penyediaan infrastruktur yang dikerjasamakan hanya meliputi sebagian dari seluruh peran atau pekerjaan
yang sebelumnya menjadi tanggung jawab sektor publik. Kebanyakan dari layanan jenis ini mencakup penyediaan unit
pembangkit/pemroses (‘fasilitas’), dan sebagian dari lingkup dapat mencakup penyediaan transmisi bahan baku untuk fasilitas atau
konstruksi dan operasi dari fasilitas, atau distribusi output fasilitas menuju jaringan utama ke pelanggan.
Sektor Publik selain
PJPK
PJPK
Transaksi
Tarif
Kontrak BOT
Perjanjian Jual Beli
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Badan Usaha
Kontraktor
Konstruksi
Kontrak
konstruksi
Sektor Publik
Sektor Swasta
Pengguna
Pembiayaan
Ekuitas
Sponsor Proyek
Financial
Close
Pembiayaan
Pinjaman
Operator
Lenders
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Pembiayaan
Gambar 2. Struktur berbasis-ketersediaan (Availability-based PPP atauretail infrastructure))
Seperti terlihat pada diagram, BU menerima pembayaran berkala dari PJPK selama periode kontrak atas ketersediaan layanan
infrastruktur (termasuk biaya operasional yang ‘diteruskan’ atau pass-through ke PJPK). Karenanya, biasanya entitas yang menjadi
PJPK adalah instansi utilitas publik (misalnya PLN untuk sektor listrik atau Kepala Daerah untuk sektor air minum).
5
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Skema kontraktual tipe ini bisa berupa skema Build Operate Transfer (BOT) atau Build Operate Own (BOO) atau modifikasi keduanya.
Dalam skema tersebut, BU biasanya bertanggung jawab atas desain, konstruksi, pembiayaan dan operasional dan pemeliharaan (O&M)
dari fasilitas yang outputnya digunakan/dibeli oleh PJPK. Perbedaan dari keduanya adalah, berlawanan dengan BOO, skema BOT
mengharuskan pihak swasta (BU) untuk mengalihkan kepemilikan aset ke sektor publik setelah kontrak KPS berakhir.
2.1.3
Kontrak Operasi dan Pemeliharaan (O&M contract)
Sebagai tambahan terhadap 2 struktur dasar proyek KPS/PPP, mengacu juga ke Regulasi KPS dan terkait potensi implementasi
khususnya di sektor transportasi, kontrak Operasi dan Pemeliharaan (O&M contract) juga akan didiskusikan lebih jauh dalam acuan ini.
Karena skema ini tidak mencakup pelaksanaan dan pembiayaan konstruksi fasilitas (biasa disebut sebagai proyek brownfield), kontrak
O&M dapat mengacu pada suatu kontrak dimana BU
adalah pihak yang diberikan hak untuk mengelola (dalam kasus tertentu:
menyewa) fasilitas dengan tanggungjawab untuk pengoperasian, pemeliharaan dan peremajaan tertentu dari fasilitas infrastruktur
tersebut.
Selama kontrak berlangsung, pihak swasta (BU)-lah yang menyediakan
layanan infrastruktur, namun kepemilikan dari fasilitas
tersebut berada pada sektor publik sebagai pihak yang melakukan investasi modal (capital investment). Di negara lain, Kontrak O&M
dapat berbentuk sebagai affermage contract dan lease contract.
Berikut ini ringkasan fitur-fitur struktur KPS/PPP dasar yang dibahas di atas.
Tabel 1. Fitur-fitur dari Opsi Struktur KPS/PPP
Kegiatan
Kepemilikan
Investasi
Produksi
Distribusi ke Pelanggan
retail/pengguna akhir
Availability-based
Usage-based
O&M
Pemerintah
Pemerintah
Pemerintah
Swasta
Swasta
Pemerintah
√
√
√/-
- / sebagian (selama swasta tidak
√
√/-
menanggung risiko permintaan)
Pemeliharaan
√
√
√/-
Penagihan ke pelanggan
-
√
√/-
Horison Waktu (tipikal)
Pelanggan
Sumber Arus Kas
20-30 tahun
20-30 tahun
5-15 tahun
Pembeli tunggal/Pemerintah
Pelanggan ritel
Pembeli tunggal/PJPK atau Pelanggan
Pembayaran oleh instansi utilitas
Pembayaran dari pelanggan
Bagian dari revenue dari tarif
6
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
2.2
2.2.1
Struktur KPS pada masing-masing Sektor Infrastruktur
Struktur KPS sektor Air Minum
Struktur KPS di sektor air minum mengacu kepada Undang-Undang No.7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air (UU 7/2004), Peraturan
Pemerintah No.16 tahun 2005 (PP 16/2005), serta Regulasi KPS. Struktur KPS dapat melibatkan PDAM sebagai perusahaan utilitas
Pemerintah daerah, untuk menjadi PJPK (dengan persetujuan dari Badan Pengawas sebagaimana pasal 37 dari PP 16/2005). Jika proyek
mencakup wilayah diluar wilayah pelayanan PDAM, maka akan melibatkan Kepala Daerah untuk memasuki perjanjian KPS dengan BU
(sesuai pasal 64 dari PP 16/2005). Sejalan dengan regulasi dan implementasi proyek saat ini, ada dua jenis struktur KPS yang
merupakan turunan dari struktur KPS generik di atas, yaitu: struktur Konsesi Penuh (struktur berbasis penggunaan), dan struktur
konsesi sebagian (BOT) (struktur berbasis ketersediaan). Deskripsi dan diagram masing-masing struktur diuraikan sebagai berikut.
2.2.1.1. Struktur Konsesi Penuh Air Minum
DPRD
Pemda
Badan Regulator
Kepala Daerah
sebagai PJPK
Sektor Publik
PDAM
Konsesi
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Kontraktor
Konstruksi
Badan Usaha
Sponsor Proyek
Financial
Close
Kontrak
konstruksi
• Perjanjian Sambungan
• Transaksi sesuai tarif
Operator
Pembiayaan
Ekuitas
Pembiayaan
Pinjaman
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Pelanggan
Pembiayaan
Gambar 3. Struktur Konsesi Penuh Air Minum
Lenders
7
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Struktur Konsesi Penuh untuk sektor air minum meliputi (hampir) seluruh lingkup yang mungkin untuk diserahkan ke pihak swasta,
yaitu Transmisi, Produksi, Operasi dan Pemeliharaan, Distribusi dan Penagihan ke Pelanggan. Biasanya opsi ini digunakan untuk proyek
baru yang membutuhkan investasi yang signifikan bagi PDAM (sebagai pengelola sektor air minum eksisting). Risiko pasar dan risiko
kenaikan tarif merupakan jenis risiko yang paling sering dikuatirkan oleh pihak swasta dalam implementasi proyek dengan struktur ini.
2.2.1.2. Struktur BOT Air Minum
Dalam struktur BOT, kredibilitas PJPK memegang peranan penting dalam kesuksesan implementasi proyek. Pihak swasta biasanya
hanya bertanggung jawab terhadap masing-masing dari Transmisi, Produksi, Operasi dan Pemeliharaan, Distribusi atau setiap
kombinasi dari masing-masing, tetapi tidak menanggung tugas penagihan biaya ke pelanggan. Dalam konteks Perjanjian Jual Beli Air
(Water Purchase Agreement/WPA), air hasil dari proses yang dilakukan oleh BU kemudian dijual ke PDAM sebagai off-taker (umumnya
pembeli tunggal) yang nantinya akan didistribusikan dan dijual ke pelanggan retail/pengguna akhir oleh PDAM.
DPRD
Pemda
Badan Regulator
Kepala Daerah
sebagai PJPK
PDAM
Bangun Guna Serah
Sektor Publik
(BOT/Built Operate Transfer )
• Perjanjian Sambungan
• Transaksi sesuai tarif
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Kontraktor
Konstruksi
Operator
Badan Usaha
Kontrak
konstruksi
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Gambar 4. Struktur BOT Air Minum
Pelanggan
Pembiayaan
Ekuitas
Sponsor Proyek
Financial
Close
Pembiayaan
Pinjaman
Pembiayaan
Lenders
8
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Dengan demikian, untuk kesuksesan transaksi proyek dengan struktur ini, pihak swasta (terutama lender) perlu diyakinkan bahwa
PDAM memiliki kelayakan kredit yang baik untuk melakukan pembayaran periodik sebagai off-taker selama masa kontrak.
2.2.2
Struktur KPS sektor Pengelolaan Limbah
Dalam sektor pengelolaan limbah, baik itu persampahan maupun pengelolaan air limbah, struktur proyek dapat menggunakan skema
KPS berbasis ketersediaan atau struktur BOT. Sebagaimana dalam sektor air minum, mengacu pada regulasi, pihak yang dapat menjadi
PJPK dalam sektor ini adalah Pemerintah Daerah (misal Pemerintah kabupaten, kota atau provinsi).
2.2.2.1. BOT Persampahan
Mengacu pada Regulasi KPS saat ini, ruang lingkup yang dapat dikerjasamakan adalah pengolahan sampah. Artinya, BU dapat
mencakup pembangunan dan pengelolaan fasilitas pengolahan sampah di tempat pembuangan akhir (TPA), namun biasanya tidak
termasuk pengumpulan sampah maupun penagihan ke pelanggan retail/pengguna akhir. Mengacu pada arah kebijakan, lingkup
pengangkutan sampah memiliki potensi untuk dikerjasamakan, namun lingkup tersebut belum termasuk dalam pengaturan dalam
Regulasi KPS.
Gambar 5. Struktur KPS Pengelolaan Sampah
9
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
Pemerintah Daerah selaku PJPK (umumnya selaku penyedia sampah yang mengumpulkan pembayaran dari pelanggan retail/pengguna
akhir dan lokasi lainnya) memberikan pembayaran atas pelayanan yang diberikan BU baik dalam pengangkutan maupun di TPA berupa
tipping fee. Bergantung kepada pemilihan teknologi yang diterapkan pada proyek, output dari proses yang dilakukan oleh BU dapat
dimanfaatkan atau dijual untuk menghasilkan pendapatan tambahan kepada BU (misalnya penjualan listrik ke PLN selaku utilitas listrik
atau penjualan hasil olahan berupa kompos atau batako). Pada akhir masa kontrak BOT, kepemilikan dari TPA dialihkan kepada PJPK
yang akan melanjutkan pengoperasian TPA sampai akhir usia aset tersebut.
2.2.2.2. BOT Pengelolaan Air Limbah
Sebagaimana sektor persampahan, proyek pengelolaan air limbah dapat dilaksanakan dengan struktur BOT. Dalam hal ini BU hanya
bertanggung jawab dalam pembangunan dan operasi tempat pengolahan dan jaringan pengumpul air limbah, namun biasanya tidak
termasuk tugas pengumpulan air limbah dari dan/atau penagihan ke pelanggan retail/pengguna akhir.
DPRD
Pemda
Perusahaan Utilitas
Daerah
Kepala Daerah
sebagai PJPK
Badan Regulator
Bangun Guna Serah
Konsumen
Residensial/Industri
Sektor Publik
(BOT/Built Operate Transfer )
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Kontraktor
Konstruksi
Badan Usaha
Kontrak
konstruksi
Pembiayaan
Ekuitas
Financial
Close
Pembiayaan
Pinjaman
Operator
Sponsor
Proyek
Lenders
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Pembiayaan
Gambar 6. Struktur KPS Pengelolaan Air Limbah
Pemerintah Daerah selaku PJPK memberikan pembayaran atas pelayanan yang diberikan fasilitas BU. Pada akhir masa kontrak BOT,
kepemilikan dari fasilitas dialihkan kepada PJPK sebagai operator fasilitas sampai akhir usia aset tersebut.
10
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
2.2.3
Struktur KPS Sektor Jalan Tol
Pada sektor jalan tol di Indonesia, sejauh ini KPS dapat dilakukan melalui skema berbasis penggunaan. PJPK dalam sektor ini adalah
Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT), Kementerian Pekerjaan Umum.
2.2.3.1. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol
Pada struktur Konsesi Penuh jalan tol, pelanggan retail/pengguna akhir membayar atas pelayanan jalan tol langsung kepada BU selaku
pemegang (hak) Konsesi Penuh yang juga bertanggung jawab untuk melakukan desain, konstruksi, operasi dan perawatan fasilitas
hingga akhir masa Konsesi Penuh. Konsesi Penuh biasanya diberikan kepada BU sektor swasta menggunakan struktur BOT.
Menteri PU sebagai
Badan Regulator
Badan PengaturJalan Tol (BPJT)
sebagai PJPK a/n Menteri PU
Sektor Publik
Konsesi
Badan Usaha
Kontraktor
Konstruksi
Sektor Swasta
Kontrak KPS
Konsultan
Desain
Sponsor Proyek
Financial
Close
Kontrak
konstruksi
Transaksi
sesuai
Tarif
Operator
Pembiayaan
Ekuitas
Pembiayaan
Pinjaman
Lenders
Kontrak operasi
Konstruksi dan Operasi
Pengguna
(Kendaraan)
Pembiayaan
Gambar 7. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol
Sebagaimana dapat terlihat dalam struktur di bawah ini, mirip dengan struktur Konsesi Penuh pada sektor lain, risiko permintaan dan
risiko terkait tarif adalah risiko-risiko yang menjadi fokus perhatian BU.
11
KPS di Indonesia: Acuan Alokasi Risiko
2.2.3.2. O&M Jalan Tol
Dalam struktur ini, lingkup KPS umumnya adalah untuk proyek brownfield dimana pekerjaan desain, konstruksi dan pembiayaan
fasilitas jalan tol tersebut tidak menjadi lingkup pekerjaan BU. Struktur ini dapat dipilih pada kasus dimana suatu ruas jalan tol tidak
mampu mencapai kelayakan secara komersial yang baik jika biaya investasi termasuk kedalam lingkup KPS yang ditawarkan.
BU sel