PENDAHULUAN IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH MELALUI PP NO. 24 TAHUN 2005 TENTANG STANDAR AKUNTANSI PEMERINTAHAN (Studi Kasus pada Dinas Pengelola Pendapatan Keuangan dan Aset Daerah Kabupaten Sukoharjo).

BAB I
PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah
Salah satu fenomena yang mendasari penelitian ini adalah adanya
paradigma pe rubahan tata kelola pemerintahan dari sentralisasi menjadi
desentralisasi. Desentralisasi di Indonesia ditandai dengan adanya perubahan
pola hubungan yang terjadi antara pemerintah pusat dan daerah setelah
diberlakukannya Undang-undang (UU) nomor 22 tahun 1999 dan UU no.25
tahun 1999 yang kemudian UU tersebut disempurnakan menjadi UU nomor
32 tahun 2004 dan UU nomor 33 tahun 2004. Pada prinsipnya desentralisasi
bertujuan pada efisiensi sektor publik dalam produksi dan distribusi
pelayanan, meningkatkan kualitas pembuatan keputusan dengan menggunakan
informasi lokal, meningkatkan akuntabilitas dan meningkatkan kemampuan
respon terhadap kebutuhan dan kondisi lokal (Giannoni, 2002) dalam (Ahmad,
2010:2).

Hal

inilah

yang

mendorong

desentralisasi

diserahkan

dan

dilaksanakan pemerintahan daerah yakni kabupaten/kota. Selain itu menurut
Silverman (1990) dalam laporan World Bank di Uganda (2005) dalam
(Ahmad, 2010:2), menyatakan bahwa pemerintah lokal lebih responsif
terhadap warga negaranya dibanding pemerintah pusat sehingga keputusan
yang diambil lebih merefleksikan kebutuhan dan keinginan rakyat.
Desentralisasi akan membawa pemerintah lebih dekat dengan rakyat dan
mendorong mereka untuk lebih terlibat (Mills, 1994) dalam (Ahmad, 2010;2).
Nampaklah bahwa dengan adanya desentralisasi menuntut pada pemerintah

daerah dapat mengembangkan potensi yang ada di daerahnya, termasuk

meningkatkan kualitas pembuatan keputusan dan meningkatkan akuntabilitas
dan transparansi kepada publik.
Fenomena lain yang mendasari penelitian ini adalah adanya pendapat
BPK (Badan Pemeriksa Keuangan) terhadap laporan keuangan yang
dihasilkan oleh SKPD di beberapa pemerintah daerah banyak yang laporan
keuangannya diberi pendapat oleh BPK wajar dengan pengecualian, bahkan
tidak sedikit yang dinyatakan tidak wajar bahkan tidak diberikan pendapat
(disclaimer opinion). Dalam Kata Pengantar BPK

Republik Indonesia

butir 6 (BPK RI, 2006) disebutkan Bahwa : ‘Terhadap
Keuangan

Pemerintah

Daerah

344

Laporan

(LKPD) Propinsi/Kabupaten/Kota dan

LK-BUMD, BPK memberi pendapat bahwa : (a) Terhadap 291 LKPD BPK
memberi pendapat “Wajar Dengan Pengecualian ( WDP )” (b) Terhadap 14
LKPD, BPK memberi pendapat : ”Wajar Tanpa Pengecualian (WTP)” (c)
Terhadap empat LKPD, BPK memberi penda pat “Wajar Tanpa Pengecualian
Dengan Paragraf Penjelasan ( WTP -PP ), (d) Terhadap delapan LKPD, BPK
memberi pendapat “Tidak Wajar” dan (e) Terhadap 27 LKPD, BPK “Tidak
Menyatakan Pendapat ( Disclaimer )” Dan dari KabarIndonesia (Butarbutar,
2009). Berbagai media cetak terbitan Sumatera Utara (20/1) dan publikasi
BPK melalui situs http://www.bpk.co.id/ memberitakan bahwa dari hasil
pemeriksaan BPK Perwakilan Medan terhadap Laporan Keuangan Pemerintah
Daerah (LKPD) tahun anggaran 2007 terhadap 19 kabupaten dan 7 kota di
Provinsi Sumatera Utara, tidak satupun daerah yang mendapat nilai baik atau

opini Wajar Tanpa Pengecualian ( WTP ). Data lain yang tidak kalah
mencengangkan datang dari harian

Solopos. Badan Pemeriksa Keuangan

(BPK) menyatakan laporan keuangan pemerintah daerah (LKPD) di seluruh
Indonesia, termasuk di Provinsi Jateng rata-rata buruk. "Kualitas LKPD
laporan keuangan pemerintah daerah di wilayah Provinsi Jateng yang
meliputi

satu pemerintah provinsi (Pemprov), enam pemerintah kota

(Pemkot) dan 29 pemerintah kabupaten (Pemkab) kualitasnya buruk. Ini tak
jauh berbeda dengan gambaran umum LKPD yang terjadi di Pemkab/Pemkot
seluruh Indonesia yang juga buruk," ujar Ketua BPK, Anwar Nasution pada
peresmian pembukaan kantor perwakilan BPK Jawa Tengah, di Kota
Semarang, (BPK RI, 2008). Begitu juga dengan pendapat atas laporan
keuangan yang dihasilkan oleh SKPD di Kabupaten Sukoharjo, yaitu Tidak
Menyatakan Pendapat (disclaimer)
Satu upaya kongkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas
pengelolaan

keuangan

Negara

adalah

penyampaian

laporan

pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip tepat
waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintahan yang
telah diterima secara umum. Hal tersebut diatur dalam UU Nomor 17 Tahun
2003 tentang keuangan Negara yang mensyaratkan bentuk dan isi laporan
pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD disusun dan disajikan sesuai
dengan standar akuntansi pemerintahan yang ditetapkan dengan Peraturan
Pemerintah. PP yang dimaksud dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 pasal 32
ayat (2) tersebut adalah PP Nomor 24 Tahun 2005 yaitu tentang Standar

Akuntansi Pemerintahan. PP ini juga merupakan pelaksanaan pasal 184 ayat
(1) dan (3) UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang

menyatakan bahwa laporan keuangan pemerintah daerah disusun dan disajikan
sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan yang ditetapkan dengan
Peraturan Pemerintah (PP). PP ini telah mendorong Daerah-daerah untuk
melakukan perubahan dan perbaikan dalam manajemen dan pengelolaan
keuangan daerah.

Dengan

manajemen

keuangan daerah yang sehat

diharapkan transparansi dan akuntabilitas pemerintah daerah di bidang
keuangan akan lebih terukur. Upaya ini harus mendapat dukungan dari semua
pihak karena merupakan salah satu tuntutan reformasi yang menekankan
pada upaya penyelenggaraan pemerintah yang bersih ( clean government ) dan
tata pemerintahan yang baik ( good governance ). ( Sugiyono, 2008 )
Selain UU yang telah disebutkan diatas, masih ada beberapa UU yang
mengharuskan penyusunan dan penyajian laporan keuangan pemerintah harus
berdasar pada SAP, yaitu UU no 1 tahun 2004 tentang perbendahaan Negara,

pasal 51 tentang Akuntansi Keuangan, ayat 3, menyebutkan bahwa akuntansi
keuangan yang dimaksud adalah akuntansi yang digunakan untuk menyusun
laporan keuangan pemerintah pusat/daerah yang sesuai dengan SAP.
Demikian pula dengan UU no 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara, yaitu tolok ukur yang
digunakan oleh BPK dalam rangka melakukan pemeriksaan laporan keuangan
pemerintah daerah adalah mendasarkan pada prinsip-prinsip yang ada pada
SAP. Logikanya sudah ada pedoman dalam menyusun laporan keuangan

pemerintah/daerah yaitu yang disebut dengan SAP (Standar Akuntansi
Pemerintah), seharusnya LKPD yang dihasilkan masing-masing SKPD dari
pemerintah daerah tersebut bisa lebih baik.
Dari berbagai fenomena tersebut, maka penulis tertarik untuk
melakukan penelitian dan penyusunan tesis dengan judul : “IMPLEMENTASI
KEBIJAKAN PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH MELALUI PP
NO.

24

TAHUN

2005

TENTANG

STANDAR

AKUNTANSI

PEMERINTAHAN (Studi Kasus pada Dinas Pengelola Pendapatan Keuangan
dan Aset Daerah Kabupaten Sukoharjo)
B.

Rumusan Masalah
Berdasar latar belakang tersebut diatas ma ka rumusan masalahnya
adalah sebagai berikut :
1. Bagaimana pelaksanaan pengelolaan keuangan daerah Dinas Pengelola
Pendapatan Keuangan dan Aset Daerah (DPPKAD) di Kabupaten
Sukoharjo ?
2. Bagaimana tingkat kepatuhan dan kendala yang dihadapi oleh DPPKAD

Kabupaten Sukoharjo atas penerapan PP No. 24 Tahun 2005 ?
3. Atas dasar pelaksanaan PP No. 24 Tahun 2005 dan kendala yang dihadapi,
bagaimana model pengelolaan keuangan daerah ke depan di DPPKAD
Kabupaten Sukoharjo ?

C.

Tujuan Penelitian
1. Untuk

mengetahui

pelaksanaan

DPPKAD Kabupaten Sukoharjo.

pengelolaan keuangan daerah di

2. Untuk mengetahui tingkat kepatuhan dan kendala yang dihadapi DPPKAD
Kabupaten Sukoharjo dalam melaksanakan PP No. 24 Tahun 2005.

3. Untuk mengetahui model pengelolaan keuangan daerah ke depan yang akan
diterapkan di DPPKAD Kabupaten Sukoharjo.
D.

Manfaat Penelitian
1. Bagi Peneliti, memberi tambahan wawasan pengetahuan dan pemahaman
tentang pengelolaan keuangan daerah melalui PP No. 24 Tahun 2005
2. Bagi Pemerintah Daerah, memberikan masukan yang dapat digunakan
sebagai dasar penentuan model pengelolaan keuangan daerah ke
depannya.
3. Bagi Masyarakat, dapat mengetahui dan memperoleh pengetahuan tentang
pelaksanaan, kendala dan upaya yang dilakukan Pemda dalam mengelola
keuangan daerah.

E.

Kerangka Teoritik
PP No. 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan,
yang selanjutnya disebut SAP, adalah prinsip-prinsip akuntansi
diterapkan dalam menyusun dan

menyajikan

yang

laporan keuangan

pemerintahan. Keberadaan SAP sendiri sebagai produk hukum yang lahir
atas

dasar

paket

Undang-Undang

Keuangan

Negara,

seharusnya

merupakan pedoman bagi DPPKAD Kabupaten Sukoharjo dalam
melaksanakan tugas profesionalnya yaitu menyusun dan menyajikan
laporan keuangan pemer intah daerah sebagai wujud pertanggungjawaban
pelaksanaan APBN/APBD berupa laporan keuangan yang setidak-

tidaknya meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus
Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan.
PP No. 24 Tahun 2005 pasal 2 ayat (1) menyebutkan bahwa SAP
dinyatakan dalam bentuk Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan,
yang selanjutnya disebut PSAP. Pasal 4 menyebutkan bahwa : PSAP
sebagaimana dimaksud dalam pasal 2 ayat (1) terdiri dari :
1. PSAP No. 1 tentang Penyajian Laporan Keuangan.
2. PSAP No. 2 tentang Laporan Realisasi Anggaran.
3. PSAP No. 3 tentang Laporan Arus Kas.
4. PSAP No. 4 tentang Catatan atas Laporan Keuangan
5. PSAP No. 5 tentang Akuntansi Persediaan.
6. PSAP No. 6 tentang Akuntansi Investasi
7. PSAP No. 7 tentang Akuntansi Aset Tetap
8. PSAP No. 8 tentang Akuntansi Konstruksi Dalam Pengerjaan
9. PSAP No.9 tentang Akuntansi Kewajiban
10. PSAP No. 10 tentang Koreksi Kesalahan, Perubahan Kebijakan
Akuntansi, dan Peristiwa Luar Biasa
11. PSAP No. 11 tentang Laporan Keuangan Konsolidasian.
F. Kerangka Pemikiran
Kerangka pemikiran dalam penelitian ini dapat digambarkan berikut ini :

Gambar 1.1 : Kerangka Pemikiran

G.

Metode Penelitian

Metode penelitian merupakan suatu kegiatan ilmiah yang berusaha
untuk memecahkan masalah secara sistematis, dengan metode -metode dan
teknik tertentu yang ilmiah. Kegiatan penelitian merupakan usaha untuk
menganalisa serta mengadakan konstruksi secara metodologis, sistematis
dan konsisten.

Metodologis berarti sesuai dengan metode tertentu,

sistematis adalah berdasarkan suatu sistem, sedangkan konsisten berarti

tidak adannya hal-hal yang bertentangan dengan suatu kerangka tertentu.
(Soekanto, 2007)
1.

Jenis Penelitian
Penelitian ini merupakan penelitian lapangan. yaitu penelitian yang
mengharuskan peneliti turun langsung ke lapangan, tempat dimana peneliti
dapat memperoleh data.

2.

Pendekatan Penelitian
Menurut Soetandyo Wignyosoebroto ada lima macam konsep
hukum, sebagai berikut:
1. Hukum adalah asas-asas kebenaran dan keadilan yang bersifat kodrati dan
berlaku universal, tipe kajiannya adalah filsafat hukum.
2. Hukum adalah norma-norma positif di dalam sistem perundang-undangan
nasional, tipe kajiannya adalah ajaran hukum murni.
3. Hukum adalah apa yang diputuskan oleh hakim (in concreto) dan
terisistematisasi sebagai judge mad law. Sedangkan tipe kajiannya
sociological yurisprudence.
4. Hukum sebagai pola-pola perilaku sosial yang terlembaga eksis sebagai
variable sosial yang empiris, tipe kajiannya sosiologi hukum.
5. Hukum adalah manifestasi makna-makna simbolik para pelaku sosial
sebagai tampak dalam interaksi antar mereka. Tipe kajiannya sosiologi dan
atau anthropologi hokum (dalam Ashshofa, 2004:11)
Penelitian ini mendasarkan pada konsep hukum yang ke -5 (lima)
yaitu “hukum adalah manifestasi makna -makna simbolik para pe laku
sosial sebagai tampak dalam interaksi antar mereka. Tipe kajiannya adalah
sosiologi dan atau antropologi hukum. Hukum bukan sebagai rules tetapi
sebagai regularitas dalam kehidupan sehari-hari sehingga penelitian ini
disebut

sebagai

penelitian

empiris

atau

penelitian

nondoktrinal.

Berdasarkan uraian tersebut maka tipe kajian penelitian ini menggunakan
jenis penelitian hukum nondoktrinal dengan analisa kualitatif.
Metode

pendekatan

yang

digunakan

dalam

penelitian

ini

adalah metode pendekatan yuridis empiris, karena masalah yang akan
diteliti adalah keterikatan antara faktor yuridis terhadap faktor empiris
yang terjadi di dalam praktek.
Adapun faktor yuridis tersebut adalah peraturan-peraturan atau
hukum yang mengatur tentang penyajian laporan keuangan pemerintah
yang harus mengacu pada pernyataan standar akuntansi pemerintahan
yang mempunyai prinsip transparansi dan akuntabilitas. Karena hukum
dikonsepsikan sebagai norma-norma tertulis yang dibuat dan diundangkan
oleh lembaga atau pejabat yang berwenang. Maksud dari yang bersifat
yuridis dalam hal ini hukum dipandang sebagai lembaga yang otonom,
lepas dari lembaga hukum lainnya.
Sedangkan pendekatan secara empiris adalah pendekatan dengan
melakukan penelitian lapangan dalam rangka mengolah dan menganalisa
data yang dikemukakan sebagai pembahasan. Data untuk jenis penelitian
lapangan bersumber dari informan atau subyek penelitian, dalam
penelitian ini sumber datanya adalah pejabat dan karyawan yang berada di
Dinas Pengelola Pendapatan Keuangan dan Aset Daerah Kabupaten
Sukoharjo.

3. Lokasi Penelitian
Penelitian ini dilakukan di Dinas Pengelola Pendapatan Keuangan
dan Aset Daerah Kabupaten Sukoharjo. Penentuan lokasi didasarkan pada
alasan bahwa Kabupaten Sukoharjo merupakan salah satu Kabupaten yang
Laporan Keuangannya pernah diberi pendapat oleh BPK yaitu Tidak
diberikan Pendapat alias disclaimer.
4. Teknik Pengumpulan Data
Teknik pengumpulan data untuk penelitian kualitatif ini adalah
wawancara, observasi dan dokumentasi. Analisis terhadap kuesioner
tentang penerapan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) dilakukan dengan
Forum Group Discussion (FGD) yang dihadiri oleh Kepala Dinas
Pendapatan, Pengelola Keuangan dan Aset Daerah (DPPKAD) beserta
Kepala Bidang Tata Kelola Keuangan dan Akuntansi (TAKUN) pada
DPPKAD dan Kepala Seksi Pelaporan Akuntansi di bidang TAKUN pada
DPPKAD.
5. Teknik Analisis Data
Teknik yang digunakan dalam penelitian ini adalah analisis
mengalir (flow model analysis) dan analisis interaktif ( interactive model of
analysis). Dalam proses analisis terdapat 3 komponen utama yang harus
benar-benar dipahami oleh setiap peneliti kualitatif. Tiga komponen
tersebut adalah 1. Reduksi, 2. Penyajian Data, 3. Penarikan Kesimpulan
dan Verifikasi. (Sutopo, 2006 : 113)

Model analisis mengalir berarti melakukan analisis dengan
menjalin secara pararel ketiga komponen analisis itu secara terpadu baik
sebelum, pada waktu maupun sesudah mengumpulkan data. Sedangkan
model analisis interaktif berarti menjadikan aktivitas ketiga komponen
analisis itu berbentuk interaksi dengan proses pengumpulan data sebagai
proses siklus. (Sutopo, 2006 : 120)

Pengumpulan
Dat a

(1)

(2)

Reduksi dat a

Penyajian
data

(3)
Penarikan
Kesimpulan

Gambar 1.2 : Model analisis interaktif menurut HB Sutopo
Keterangan :
Pada waktu pengumpulan data, peneliti selalu membuat reduksi
data dan sajian data. Data yang berupa catatan lapangan yang terdiri dari
bagian diskripsi dan refleksinya adalah data yang telah digali dan dicatat.
Dari dua bagian data tersebut peneliti menyusun rumusan pengertiannya

secara singkat, berupa pokok-pokok temuan yang penting dalam arti inti
pemahaman segala peristiwa yang dikaji yang disebut reduksi data.
Kemudian dilakukan penyusunan sajian data yang berupa kriteria
sistematis dan logis dengan suntingan penelitinya supaya makna
peristiwanya lebih mudah dipahami dan dilengkapi dengan perabot sajian
data yang diper lukan (matrik, gambar dan sebagainya). Dari sajian
tersebut dilakukan penarikan kesimpulan (sementara) dilanjutkan dengan
verifikasinya. Apabila kesimpulan dirasa kurang mantap dapat dilakukan
pengulangan dan penambahan dalam pengumpulan data, reduksi data dan
sajian data sehingga prosesnya selalu berlangsung dalam bentuk
siklus.(Sutopo, 2006 : 120)
Data-data yang diperoleh dari survey awal yang dilakukan bulan
Juli 2010 dan dilanjutkan dengan wawancara dengan Forum Group
Discussion (FGD) bulan November 2010, yang berupa informasi tentang
pelaksanaan pengelolaan keuangan yang terjadi di pemkab Sukoharjo,
dipilih yang relevan dengan pokok masalah dari penelitian ini. Data
tentang pelaksanaan pengelolaan keuangan kemudian dibandingkan
dengan pokok-pokok yang terdapat dalam sebelas pernyataan standar
akuntansi pemerintahan (PSAP), dan disajikan dalam pembahasan secara
urut dari PSAP no 1 sampai PSAP no 11. Langkah terakhir adalah
menyimpulkan

hasil

temuan

di

pemkab

Sukoharjo

yang

telah

diperbandingkan dengan teorinya yaitu sebelas pernyataan standar
akuntansi pemerintahan (PSAP).

6. Sistematika Pembahasan
Penulisan tesis ini dibagi menjadi lima bab, yang tersusun secara
berurutan dari bab pertama sampai bab terakhir. Bab yang satu dengan
lainnya terdapat keterkaitan sehingga merupakan satu kesatuan yang utuh.
Penulisan ini diawali dengan bab I, yang menjelaskan latar
belakang masalah, rumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian,
kerangka pemikiran, metode penelitian dan sistematika pembahasan
Dalam bab II, akan diuraikan tentang kajian pustaka yang meliputi,
penelitian yang relevan, mekanisme hukum keuangan negara, standar
akuntansi pemerintahan, pengawasan pelaksanaan keuangan negara dan
kepatuhan dalam melaksanakan PP No. 24 Tahun 2005.
Dalam bab III, akan diuraikan tentang gambaran umum lokasi
penelitian yang meliputi, letak geografis kabupaten Sukoharjo, visi dan
misi, sosial budaya, potensi, infrastruktur, ekonomi dan keuangan, dan
akuntabilitas kinerja pemerintah.
Dalam bab IV, akan diuraikan tentang deskripsi dan pembahasan,
yang meliputi pelaksanaan wawancara dengan Forum Group Discussion
dan hasil analisis.
Dalam bab V, yaitu tentang penutup, yang meliputi simpulan dan
saran.