Kontrak build operate transfer
548 BUILD OPERAT E T RANSFER
KONTRAK SEBAGAI PERJANJIAN
KEBIJAKAN PEMERINTAH DENGAN PIHAK SWASTA
Lalu Hadi Adha
Fakult as Hukum Universit as Mat aram NTB E-mail:
Abst r act
BOT (Bui l d Oper at e Tr ansf er ) as a f or m of agr eement hel d by t he gover nment pol i cy wi t h pr ivat e
par t ies i s a l egal act by t he agency or t he St at e admi ni st r at ion of f i ci al s who make publ i c pol i cy as
t he obj ect of t he agr eement . Al t hough i nher ent i n him as a body or publ i c of f i cial , t he gover nment
i n i mpl ement i ng t he cont r act ual r el at i onshi p wi t h anot her par t y (pr ivat e) l egal act i s not gover ned
by publ i c l aw, but based on t he l aws and r egul at ions of civi l l aw (pr i vaat r echt ), as t he case of
l egi sl at ion t hat under l ie ci vi l l egal act ions car r ied out a body of ci t i zens and ci vi l l aw. The r esear ch
shows t hat i n a cont r act ual r el at ionshi p, t he gover nment as a par t y t o t he BOT cont r act s have no
equal f oot i ng wit h t hei r count er par t s. Thi s wi l l be di scussed i n mor e dept h i n t he st udy of l aw wi t h
t he appr oach of j ur i di cal nor mat ive or st udy i n a BOT cont r act as an agr eement pol i cy. Key wor ds : BOT cont r act , agr eement , pol i cy
Abst rak
BOT (Build Operat e Transf er) sebagai bent uk perj anj ian yang diadakan oleh kebij akan pemerint ah dengan pihak swast a adalah perbuat an hukum oleh badan at au pej abat administ rasi Negara yang membuat kebij akan publik sebagai obyek perj anj ian. Meskipun yang melekat dalam dirinya sebagai pej abat badan at au publik, pemerint ah dalam melaksanakan hubungan kont rak dengan pihak lain (swast a) perbuat an hukum yang t idak diat ur oleh hukum publik, namun berdasarkan undang-undang dan perat uran hukum perdat a (privaat recht ), sebagai kasus undang-undang yang mendasari t indakan hukum perdat a dilakukan t ubuh warga dan hukum perdat a. Penelit ian menunj ukkan bahwa dalam hubungan kont rak, pemerint ah sebagai pihak dalam kont rak BOT t idak memiliki kedudukan yang sama dengan rekan-rekan mereka. Ini akan dibahas secara lebih mendalam dalam st udi hukum dengan pendekat an yuridis normat if at au st udi dalam kont rak BOT sebagai kebij akan kesepakat an.
Kat a kunci : kont rak BOT, perj anj ian, kebij akan
Pendahuluan rint ah, dengan swast a menj adi suat u hal yang
Pembangunan inf rast rukt ur berupa sarana biasa.dan prasarana sebagai penunj ang t ercapainya Kemit raan publik (pemerint ah) dan swas- t uj uan bernegara memang t idak dapat dihinda- t a pada t ingkat yang t ert inggi yait u swast ani- ri. Namun t idak dapat j uga dihindarkan kenya- sasi at au lebih dikenal sebagai privat isasi se- t aan bahwa pemerint ah mempunyai kemampu- ringkali dipercaya membawa ef isiensi dalam an t erbat as sehingga dibut uhkan kerj asama de- alokasi invest asi dan meningkat kan kualit as pe- ngan pihak swast a dalam mewuj udkan semua layanan namun j uga seringkali membawa ma- kebut uhan t ersebut . Maka perj anj ian pemerin- salah karena sulit nya mempert emukan dua ke- t ah sebagai penent u kebij akan negara dengan pent ingan yang berbeda ant ara pemerint ah swast a sebagai pihak yang bekerj a sama unt uk yang menonj olkan kesej aht eraan masyarakat mewuj udkan lancarnya pembangunan sarana dan swast a yang lebih mencari keunt ungan. Pri- dan prasarana j uga t idak dapat dihindarkan. vat isasi j uga seringkali menghadapi kendala pe- Selanj ut nya kont rak-kont rak kerj asama peme- nolakan masyarakat yang mungkin disebabkan kurangnya pemahaman masyarakat t erhadap
Kont rak Buil d Operat e Tr ansf er sebagai Perj anj ian Kebij akan… 549
privat isasi yang sebenarnya dan kurang t erbu- kanya privat isasi t ersebut
1 .
Sebagaimana diket ahui kemit raan yang dij alin pemerint ah dengan pihak swast a dalam bent uk kont rak kerj asama merupakan sebuah hubungan hukum yang t erj adi ant ara dua pihak. Hal yang diperj anj ikan dalam kont rak t ersebut bersif at privat , mengikat keduanya secara khu- sus sesuai dengan hal yang diperj anj ikan. Se- panj ang kont rak t ersebut t idak bert ent angan dengan syarat sahnya perj anj ian maka kont rak it u sah menurut hukum. Di dalam Pasal 1338 ayat (1) Kit ab Undang-undang Hukum Perdat a (selanj ut nya disebut KUHPer) disebut kan bahwa ” Suat u perj anj ian yang dibuat sah berlaku se- bagai undang-undang bagi mereka yang mem- buat nya”
Unt uk it ulah j ika pemerint ah melakukan hubu- ngan kont rakt ual walaupun di dalamnya selalu membawa nuansa bagian hukum berdasarkan hukum privat dan hukum publik, namun per- j anj ian yang dibuat nya t ermasuk dalam ranah privat .
Masuknya pihak swast a asing dalam pem- bangunan inf rast rukt ur di dalam negeri bukan- lah suat u hal yang baru, t erut ama di era globa- lisasi ini. Ef ek munculnya kerj a sama dengan negara lain bukan hanya masuknya sumber daya asing baik manusia maupun pembiayaan, t e- t api j uga model-model kont rak baru yang me- warnai kont rak kerj a sama pemerint ah dengan swast a. Akhir-akhir ini banyak bermunculan t i- pe kont rak kerj asama kont ruksi dan pembo- 1 Achmad Sobir in, "Privat isasi: Impl ikasinya Terhadap Pe-
rubahan Pr il aku Karyawan dan Budaya Organi sasi, Jur nal Si asat Bi sni s", Edisi Khusus Sumber Daya MAnusi a, Tahun 2005 , hl m 28. 2 Abdul Hal i m Barkat ul l ah, "Menj ual Hak Memil i h Pada Pemil ihan Umum Dal am Perspekt i f Hukum Perj anj ian",
Jur nal Konst i t usi , Vol . I, No. 1, November 2008, hl m 32, ; Bambang Poer dyat mono, "Asas Kebebasan Berkont r ak (Cont act vri j heid Beginsel en) dan penyal ahgunaan keada- an (Misbruik Van Omst andigheden) Pada Kont r ak Jasa Konst ruksi", Jur nal Tekni k Si pi l , Vol ume 6 No. 1, Okt ober 2005, hl m 48, ; Rahmani Ti mori t a Yul iant i, "Asas-Asas Perj anj i an (Akad) dal am Hukum Kont r ak Syari ’ ah", La Ri ba Jur nal Ekonomi Isl am, Vol . II, No. 1, Jul i 2008, hl m 102, ; August inus Si manj unt ak, "Tinj auan Yuri di s Para Pihak dal am Transaksi Pengambil an at au Transf er Dana Mel al ui Mesin Anj ungan Tunai Mandiri (ATM)", Jur nal Manaj emen dan Kewi r ausahaan, Vol . 9, No. 2, Sept ember
rongan, yang umumnya disesuaikan dengan sist em pembiayaannya. Banyaknya corak ragam t ersebut merupakan hasil kreasi para pelaku dalam bisnis kont ruksi sebagai t unt ut an dari perkembangan bisnis konst ruksi it u sendiri. Pro- duk-produk baru di bidang kont rak konst ruksi t ersebut ada yang merupakan kombinasi dari beberapa pola t radisional, namun banyak pula yang me-rupakan benar-benar produk yang ba- ru. Kiranya t ipe kont rak konst ruksi sepert i Bui l d
Oper at e Tr ansf er (BOT)
3
it u benar-benar me- rupakan model at au t ipe kont rak yang masih belum banyak dikenal dalam masyarakat .
Tipe kont rak konst ruksi BOT secara garis besar merupakan model kont rak yang melibat - kan dua pihak yakni pengguna j asa, pada umumnya pemerint ah, dan penyedia j asa yakni pihak swast a. Pengguna j asa memberikan ke- wenangan kepada penyedia j asa unt uk mem- bangun inf rast rukt ur dan mengoperasikannya selama wakt u t ert ent u (disebut j uga masa kon- sesi) dan penyedia j asa akan menyerahkan ke- pada pengguna j asa inf rast rukt ur t ersebut bila masa konsesi t elah habis. Pola Kont rak BOT ini akhir-akhir banyak digunakan t erut ama unt uk pembangunan inf rast rukt ur yang me-nyangkut haj at hidup orang banyak.
Berbagai hal yang dilakukan oleh peme- rint ah t ermasuk dalam menent ukan bent uk kont rak yang akan digunakan adalah bagian dari kebij akan. Terkadang kebij akan yang dipilih menimbulkan bent uk permasalahan t ersendiri. Demikian j uga kebij akan unt uk menggandeng pihak swast a dalam melakukan perwuj udan pembanguan inf rast rukt ur. Perbuat an hukum yang dilakukan oleh pemerint ah dan swast a da- lam kerj asama pembangunan inf rast rukt ur akan menimbulkan akibat hukum sepert i adanya prest asi-prest asi yang harus di-penuhi oleh para pihak. Apabila pola BOT dipilih sebagai bent uk kerj asama maka dibut uhkan penget ahuan yang cukup bagi aparat (pemerint ah) pusat at au dae- 3 Nyoman Mart ha Jaya, "Anal i sa Perbandingan Kerj asama
Proyek Ant ar a Si st em BOT dan Tur n Key (St udy Kasus Proyek Mul t y Invest men PT. (Persero) Pos Indonesia, Jurnal Il mi ah Teknik Sipil ", Vol . 12, No. 01, Januar i 2008, hl m 14, ; Mahmudi, "Kemit r aan Pemer int ah Daerah dan Ef ekt if it as Pel ayanan Publ ik", Si ner gi Kaj i an Bi sni s dan Manaj emen, Vol . 9 No. 1, JANUARI 2007, hl m 59.
550 Jurnal Dinamika Hukum Vol . 11 No. 3 Sept ember 2011
rah unt uk melaksanakanya. Pelaksanaan yang salah akan membawa kerugian baik bagi peme- rint ah sendiri maupun bagi masyarakat t erma- suk j uga invest or.
Walaupun t idak ada pengat uran lebih lan- j ut keberadaan pola kont rak BOT t elah diakui dalam perundangan di Indonesia. Sepert i dalam Perat uran Pemerint ah No 6 t ahun 2006 t ent ang Pengelolaan Barang Milik Negara dan Daerah disebut kaan pada Pasal 20 bahwa Bent uk-ben- t uk pemanpaat an barang milik Negara dan Dae- rah dapat berupa sewa, pinj am pakai, kerj a- sama pemanf aat an, dan Bangun Guna Serah (BOT) dan Bangun Guna Serah (BTO). Perat uran Pemerint ah ini sebenarnya merupakan pelaksa- naan dari ket ent uan dalam pasal 48 ayat 2 dan pasal 49 ayat 6 Undang-Undang No 1 t ahun 2004 t ent ang Perbendaharaan Negara. Kont rak merupakan bagian yang f undament al dalam se- buah kerj a sama. Apalagi kerj asama it u me- nyangkut kepent ingan umum, melibat kan pe- merint ah sebagai penyelenggara negara sert a menggunakan f asilit as negara. Inst rumen hu- kum yang memadai sangat diperlukan dalam mengakomodir dan memberikan perlindungan kedua belah pihak. Di dalamnya haruslah t er- kandung perpaduan ant ara prinsip-prinsip hu- kum privat dan prinsip hukum publik. Hal ini j uga yang harus diperhat ikan apabila dipilih pola kont rak BOT sebagai bagian dari kebij akan pemerint ah.
Mengkaj i uraian diat as t erlihat begit u pent ingnya melakukan pembangunan inf ra- st rukt ur dengan t idak meremehkan pent ingnya penyusunan kont rak yang dilakukan oleh para pihak baik pemerint ah sebagai pengguna j asa dan masyarakat (swast a, invest or) sebagai pe- nyedia j asa khususnya pembangunan inf rast ruk- t ur yang dibangun at as dasar kerj asama dengan memakai j enis kont rak at au pola BOT yang t ent unya akan menimbulkan permasalahan- permasalahan yang layak di bahas dalam t ulisan ini yait u mengenai pelaksanaa perj anj ian de- ngan pola kont rak Bui l d Oper at e Tr ansf er (BOT); dan kedudukan ant ara pemerint ah se- bagai pengguna j asa dan pihak swast a sebagai penyedia j asa dalam kont rak BOT it u.
Pembahasan Pelaksanaan Kont rak BOT
Subst ansi kont rak pemerint ah dapat be- rupa kont rak pengadaan dan kont rak non pe- ngadaan. Perbedaan it u t erlet ak pada t uj uan pembuat an kont rak. Kont rak pengadaan j elas dimaksudkan unt uk pengadaan barang dan j asa, sedangkan kont rak non pengadaan bukan da- lam rangka pengadaan, melainkan dalam ba- nyak hal unt uk pelayanan publik. Dalam pers- pekt if Indonesia perbedaan it u meliput i j uga perbedaan dari sisi anggaran. Dari sisi ini, kon- t rak pengadaan merupakan kont rak yang me- nimbulkan beban pembayaran sedangkan kon- t rak non pengadaan pada umumnya merupakan kont rak yang meng-hasilkan pemasukan.
Kont rak non pengadaan oleh pemerint ah meliput i berbagai macam j enis. Melalui prinsip kebebasan berkont rak pemerint ah dapat meng- ikat kan diri ke dalam j enis kont rak apapun baik yang t ergolong sebagai perj anj ian bernama maupun perj anj ian yang t idak bernama at au perj anj ian campuran. Sepert i halnya kont rak BOT walaupun secara normat if t idak ada un- dang-undang yang secara khusus mengat ur t en- t ang kont rak ini t et api secara sporadis sebagai bent uk at au cara unt uk melaksanakan perj an- j ian at au kont rak kerj asama yang diadakan oleh pemerint ah dapat kit a j umpai dalam beberapa at uran. Per t ama, Keput usan Ment eri Keuangan Republik Indonesia Nomor 248/ kmk. 04/ 1995 t ent ang Perlakuan Paj ak Penghasilan Terhadap Pihak-Pihak yang Melakukan Kerj asama dalam Bent uk BOT; kedua, Perat uran Pemerint ah No- mor 8 t ahun 1990 t ent ang Jalan Tol. Dalam Pa- sal 38 diat ur bahwa pemerint ah melalui Badan (PT. Jasa Marga) dapat bekerj asama dengan pihak lain dalam pembangunan dan pengope- rasian j alan t ol dengan pola kerj asama BOT;
ket i ga, Pasal 45 ayat 3 Penj elasan dalam Un-
dang-Undang Nomor 7 t ent ang Sumber Daya Air; keempat , Perat uran Pemerint ah No 6 Ta- hun 2006 t ent ang Pengelolaan Barang Milik Ne- gara/ Daerah pasal 20 dikat akan: Bent uk-bent uk pemanpaat an barang milik negara at au daerah berupa sewa, pinj am pakai, kerj asama peman- f aat an, bangun guna serah (BOT) dan bangun serah guna BTO Kont rak Buil d Operat e Tr ansf er sebagai Perj anj ian Kebij akan… 551
Kont rak BOT saat ini sering diprakt ekkan oleh pemerint ah khususnya pada proyek-proyek inf rast rukt ur berskala besar, proyek BOT per- t ama kali dibidang
. Sudj a N, 2002, " Mengugat Har ga Li st r i k Pai t on I",
kan proyek t ersebut dalam masa konsesi yang t elah dit ent ukan, dan kemudian pada akhir konsesi ment ransf er proyek t ersebut pada host goverment . Sebelum berdiri proj ect company mengaj ukan proposal, menyiapkan st udy kela- yakan dan menyerahkan penawaran proyek. Proj ect Company ini dimodali oleh sumbangan limit ed equit y dari masing-masing sponsor. Sponsors ialah konsorsium dari beberapa peru- sahaan sponsor yang berperan dalam pembia- yaan pengadaan proj ect company.
company adalah membangun dan mengoperasi-
beberapa perusahaan swast a yang membent uk ” perusahaan proyek” baru. Peranan pr oj ect
Pr oj ect Company yakni konsorsium dari
merint ah set empat yang mempunyai kepent i- ngan dalam pengadaan proyek t ersebut (legis- lat if , regulat ory, administ rat if ) yang mendu- kung proj ect company at au conccessi onair e proyek dari awal hinga akhir pengadaan proyek t ersebut . Umumnya host gover ment didampingi oleh penasehat t ehnikal, f inansial dan hukum.
Host gover ment adalah pe-
but mempunyai def inisi dan peranan, keduduk- an yang berbeda.
pany dan sponsor s. Masing-masing pihak t erse-
yek BOT yakni: host gover ment , pr oj ect com-
pihak ut ama yang berperan dalam kont rak pro- 4
power pl ant di Indonesia
l opment Or gani zat ions (UNIDO 1996) ada t iga
Menurut Uni t ed Nat i ons Indust r i al Deve-
yakan proyek. Keenam, pemerint ah t idak perlu mengont rol proyek secara berlebihan, karena sudah diserahkan pada pihak swast a hinga akhir masa konsesi. Ket uj uh, t ransf er t eknologi dan pelat ihan personil lokal. Kedel apan, sebagai t o- lak ukur ef isiensi ant ara proyek swast a dengan proyek pemerint ah yang sej enis. Kesembi l an, ket erlibat an PEMDA dalam pola BOT akan ber- hasil ganda, selain langsung menggairahkan ik- lim invest asi dan peningkat an eskalasi pemba- ngunan set empat , j uga sekaligus meningkat kan pendapat an asli daerah (PAD) di t engah masya- rakat yang wel l i nf or m karena dipermudah mendapat kan akses global.
der yang berpengalaman, yang menj amin kela-
Ada beberapa keunt ungan yang diper- oleh dalam proyek pembangunan dengan pola BOT. Per t ama, memperoleh sumber modal baru dari pihak swast a, agar dapat mengurangi pin- j aman pemerint ah dan pengeluaran langsung, yang kemungkinan dapat memperbaiki nilai hu- t ang pemerint ah. Kedua, mempercepat pemba- ngunan proyek t anpa harus menunggu peroleh- an dana yang cukup besar. Ket i ga, memakai keahlian pihak swast a unt uk mengurangi biaya kont ruksi, memperpendek j adwal dan ef isiensi peng-operasian proyek. Keempat , alokasi resiko dan beban proyek pada pihak swast a; Lima, ke- t erlibat an privat e sponsors dan comer ci al l en-
4 .
lama 30 t ahun t et api kemudian set elah nego- siasi ulang menj adi 40 t ahun set elah pabrik dibangun
Oper at e (BOO) dengan sat u ket ent uan ” t ake or pay” pada awalnya masa kont rak disepakat i se-
adalah PT PAITON ENERGY at au lebih dikenal dengan Pait on I. Proyek list rik bert enaga bat u bara dengan kekuat an 2x 615 MW it u melaku- kan Fi nanci al cl osing pada t angal 21 april 1995. Kont rak proyek ini menggunakan Bui l d Own
Pelaksanakan kont rak kerj asama dengan pola BOT, para pihak (pemer i nt ah dan swast a) t ent u harus mempersiapkan modal dan asset baik berupa uang, barang, dan j asa, yang di- j adikan sebagai nilai t awar ( bar gai n) dengan prinsip saling mengut ungkan, sehinga masing- masing pihak mau mengadakan perj anj ian t er- sebut . Walaupun pemerint ah dalam kont rak BOT mempersiapkan modal baik berupa barang at au j asa pada kont rak ini, namun pihak swast a dit unt ut unt uk lebih berperan dalam menang- gulangi berbagai kebut uhan yang diperlukan da- lam proyek pembanggunan inf rast rukt ur yang akan dibangun, baik pada t ahap persiapan, pe- laksanaan sert a t ahap operasionalnya. Sepert i yang t elah diungkapkan walaupun pemerint ah mempersiapkan modal dalam kont rak ini namun di dalam BOT, pihak swast a dit unt ut lebih ber- peran unt uk menyediakan modal unt uk memba- ngun berbagai pasilit as baru. Pemerint ah akan men-yet uj ui unt uk mengeluarkan t ingkat pro- duksi yang minimum unt uk memast ikan bahwa
552 Jurnal Dinamika Hukum Vol . 11 No. 3 Sept ember 2011
operat or swast a dapat menut upi biayanya se- lama pengoperasian.
Pelaksanaan Bangun Guna Serah (BOT) Barang Milik Negara at au Daerah dalam PP No 6 persyarat anya hanya disebut kan bahwa, pengguna barang memerlukan f asilit as bagi pe- nyelengaraan pemerint ahan negara at au daerah unt uk kepent ingan pelayanan umum dalam rangka peyelengaraan t ugas pokok dan f ungsi dan t idak t ersedianya dana dalam Anggaran dan Pendapat an Belanj a Negara at au Daerah unt uk penyediaan bangun-an dan f asilit as yang dimak- sud. Jadi dalam hal ini pemerint ah membut uh- kan biaya yang besar unt uk pembangunan f asili- t as publik oleh karenanya menj alin kerj asama dengan pihak swast a dalam pengelolaan dan opt imalisasi aset negara menj adi sat u kebut uh- an yang harus dilakukan. Kemudian dit egaskan dalam Diklat Teknis Manaj ement Asset Daerah yang dilaksanakan Lembaga Administ rasi Nega- ra Depart emen Dalam Negeri t ent ang Peman- f aat an Aset at au Barang Milik Daerah disebut - kan syarat -syarat , ket ent uan, prosedur sert a t at a cara pelaksanaan bangun guna serah (BOT) barang milik negara dan daerah.
BOT at as barang milik daerah ini dilak- sanakan oleh Pengelola Barang set elah men- dapat perset uj uan Gubernur, Bupat i at au Wali- kot a. Jadi t anah yang st at us pengunaanya ada pada Penguna Barang dan t elah direncana-kan unt uk penyelengaraan t ugas pokok dan f ungsi pengguna barang yang bersangkut an, dapat dilakukan Bangun Guna Serah set elah t anah it u t erlebih dahulu diserahkan pada Gubernur/ Bu- pat i/ Walikot a. BOT dilaksanakan oleh pengelo- la barang dengan mengikut sert akan Penguna Barang dan at au Kuasa Pengguna Barang. Kua- sa Pengguna Barang adalah Kepala sat uan kerj a at au Pej abat yang dit unj uk oleh Pengguna Ba- rang mengunakan barang yang berada dalam penguasaanya dengan sebaik-baiknya sesuai dengan t ugas pokok dan f ungsinya. Kemudian penet apan st at us pengunaan barang milik dae- rah sebagai hasil dari pelaksanaan BOT dilak- sanakan oleh Gubernur/ Bupat i/ Walikot a dalam rangka pe-nyelengaraan t ugas pokok dan f ungsi Sat uan Kerj a daerah t erkait . Mit ra kerj asama Pemerint ah dalam kont rak BOT t ersebut , set e- lah dit et apkan, selama j angka wakt u pengope- rasian harus memenuhi kewaj ib-kewaj ibanya.
Kedudukan Pemerint ah dalam Kont rak B. O.T
Sebagaimana individu melakukan usaha guna memenuhi kebut uhan dan kepent ingan pribadinya, pemerint ah j uga dit unt ut unt uk memenuhi kebut uhan publik (publ i k i nt er est ) secara permanen dan konst an. Sepert i halnya individu melakukan hubungan kont rakt ual da- lam memenuhi kebut uhannya maka pemerint ah pun melakukan hal yang sama. Pola kont rakt ua- lisasi ini digunakan oleh pemerint ah sebagai sa- lah sat u cara dalam melaksanakan f ungsinya di samping t indakan-t indakan sepihak (uni l at er al
act s) yang didasarkan pada kewenangan dan
perint ah ( aut hor it y of comand). Namun sebe- lum kit a masuk t ent ang bagaimana posisi pe- merint ah dalam kont rak BOT perlu halnya kit a memahami pengert ian pemerint ah sebagai sa- lah sat u pihak dalam kont rak ( kont r akt an). Se- ring kit a mendengar bahwa ist ilah pemerint ah dipersamakan dengan negara at au sebaliknya, padahal secara et imologis hal ini t idak benar, sekalipun memang f ungsi negara nampak j elas dari apa yang dilakukan oleh pemerint ah. Oleh karenanya dalam kont eks kaj ian kont rak peme- rint ah pengert ian pemerint ah harus dipahami dalam art i organisasi pemerint ah at au kumpul- an dari kesat uan-kesat uan pemerint ahan dan bukan dalam pengert ian f ungsi pemerint ahan at au kegiat an memerint ah. Dalam berbagai li- t erat ur khususnya t ent ang kont rak pemerint ah ist ilah pe-merint ah memang t idak lazim didef i- nisikan melainkan hanya penj elasan mengenai kewenangan, baik kewenangan pemerint ahan pusat at au daerah. Begit u j uga dalam undang- undang t ent ang kont rak pemerint ah di bebera- pa negara, t idak ada perumusan secara ekspli- sit t ent ang pengert ian pemerint ah. Di Malaysia misalnya, Art ikel 2 Goverment Cont ract s Act 1949 merumuskan :
Al l cont r act s made i n Mal aysia on behal f of t he gover nment shal l , i f r educed t o wr i t i ng, be made i n t he name of go- ver nment of Mal aysi a of may be si gned by a mi ni st er or by any publ i c of f i cer dul y aut hor i zed i n wr i t ing by a Mi ni st er ei t her speci al l y in any par t i cul ar case, or Kont rak Buil d Operat e Tr ansf er sebagai Perj anj ian Kebij akan… 553 gener al l y f or or cont r act s bel ow a cer - t ai n val ue i n hi s depar t ment or ot her - wi se as may be specif ied i n t he au- t hor i zat ion.
Sepert i halnya di Malaysia, dalam un- dang-undang kont rak pemerint ah Singapura t i- dak dij umpai perumusan pemerint ah. Art ikel 2 (1) Gover ment Cont r act Act (1967). Singapura hanya menent ukan bahwa seluruh kont rak yang dibuat di Singapura unt uk kepent ingan peme- rint ah harus dibuat at as nama pemerint ah dan dit andat angani oleh ment eri at au pej abat pub- lik yang memperoleh mandat t ert ulis dari men- t eri keuangan. Tidak ada penj elasan lebih lan- j ut mengenai siapa pemerint ah it u. Sement ara it u hal yang sama j uga t erdapat di India. Dalam konst it usi India hanya dinyat akan ” Gover ment
or t he Gover nment shal l i ncl ude bot h t he Cen- t r al Gover nment and any St at e Gover nment .
Secara eksplisit di Indonesia pun t idak dit emukan bat asan t ent ang pemerint ah baik dalam Undang-Undang Dasar 1945. Psal 1 angka
2 Undang-Undang No 17 Tahun 2003 t ent ang ke- uangan Negara, memberikan bat asan pemerin- t ah sebagai ” Pemerint ah pusat dan at au peme- rint ahan daerah” Apa yang dimaksud pemerin- t ah pusat dan daerah masih memerlukan pen- j elasan lebih lanj ut . Bahkan dalam Kepres No
80 Tahun 2003 yang kemudian diubah dengan kepres No 8 Tahun 2006 t ent ang Perubahan Ke- empat At as Ke-put usan Presiden No 80 t ahun 2003 t ent ang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa oleh Pemerint ah. Tidak secara t egas menyebut kan pengert ian t ent ang peme- rint ah. Pasal 1 angka 2 Kepres No 80 Tahun 2003 menyebut kan Int ansi Pemerint ah adalah Depart emen, Lembaga pemerint ah Non Depar- t emen, Sekert aris Lembaga Tinggi Negara, Lembaga Tert ingi Negara, Pemerint ah Prof ensi, Pemerint ah daerah Kabupat en/ Kot a, dan Ins- t ansi Pemerint ah lainya.
Sebagai konsekwensi pengunaan inst ru- men hukum perdat a oleh pemerint ah, khusus- nya hukum kont rak, dalam pengelolaan urusan pemerint ahan yang biasa disebut kont rakt uali- sasi, t erj adi percampuran elemen privat dan publik dalam hubungan kont rakt ual yang t er- karenanya mempunyai karakt erist ik yang ber- beda dengan kont rak privat pada umumnya. Im- plikasi adanya percampuran elemen privat dan publik it u t idak saj a mengenai keabsahan da- lam pembent ukan kont rak, t et api j uga pada aspek pelaksanaan sert a penegakan hukumnya ( enf or cement of t he cont r act ). Adanya unsur hukum publik inilah yang menyebabkan at uran dan prinsip hukum dalam kont rak privat t idak sepenuhnya berlaku bagi kont rak yang dibuat pemerint ah. Badan at au pej abat t at a usaha ne- gara j uga acap kali mengadakan hubungan hu- kum perj anj ian dengan pihak swast a at au ba- dan hukum perdat a berkenaan dengan penger- j aan pem-bangunan suat u proyek pemerint ah. Hubungan hukum yang melandasi perikat an mereka adalah t et ap at as dasar perj anj ian yang lazim dikenal didalam Buku III BW.
Kemudian, kalau kit a melihat perkem- bangan di Belanda lebih j auh menunj ukan bah- wa suat u perj anj ian kebij akan (bel ei dover een-
komst ) yang diadakan oleh badan at au Pej abat
Tat a Usaha Negara t elah menj adikan perj anj ian yang dimaksud sebagai sarana dari kebij akan yang dit empuhnya ( de over eenkomst al s i nst r u-
ment van over hei dsbel ei d) yakni kebij akan t at a
usaha negara t ert ent u dinyat akan dalam wuj ud per-j anj ian yang diadakan oleh badan at au pe- j abat t at a usaha negara yang bersangkut an dengan pihak lain. Dalam buku 2 NBW Belanda F. A. M St roink menegaskan dasar hukum keikut - sert aan badan at au pej abat t at a Usaha Negara di dalam hal perbuat an hukum keperdat aan diat ur pada pasal 1 menyebut kan ” Wanneer
openbar e l i chamen-r echt sper sonen aan het pr i vaat r echt el i j k r echht svekeer deel nemen doen zi j dan ni et al s over hei d, al s gesagsor - gani sat i e, Dese openbar e l i chamen-r echt per so- nen zi j n, deel nemende aan het pr i vaat r echt - l i j ke r echt svekeer , i n pr i nci pe op dezel f de on- der wopen aan de r echt macht van de gewone r echt er al s de bur ger ” Yakni apabila badan hu-
kum publik ikut sert a dalam hubungan hukum keperdat aan maka dia t idak bert indak sebagai penguasa, sebagai organisasi kekuasaan namun dia mengunakan hak-hak pada kedudukan yang sama dengan rakyat . Badan-badan t ersebut pa-
554 Jurnal Dinamika Hukum Vol . 11 No. 3 Sept ember 2011
da dasarnya t unduk pada peradilan biasa seper- t i halnya rakyat biasa
5 .
Demikian halnya Badan Tat a Usaha Nega- ra di t ingkat Pemerint ahan Daerah (PEMDA) dapat pula melakukan berbagai per-buat an hukum keperdat aan. Perbuat an hukum keperdat aan yang dilakukan mereka it u j uga di- at ur oleh perat uran perundang-undangan hu- kum perdat a. Namun t erdapat beberapa ke- t ent uan perat uran perundang-undangan yang secara prosudural mengat ur pelaksanaan per- buat an-perbuat an keperdat aan t ert ent u yang dilakukan oleh Badan Tat a Usaha Negara di- t ingkat pemerint ahan daerah it u. Dalam Bab
VIII t ent ang Keuangan Daerah pasal 169 Un- dang-Undang No 32 Tent ang Pemerint ahan Dae- rah disebut kan bahwa: (1) Unt uk membiayai penyelengaraan pemerint ahan daerah, peme- rint ah daerah dapat melakukan pinj aman yang bersumber dari pemerint ah, pemerint ah daerah lain, lembaga keuangan bank, lembaga keuang- an bukan bank, dan masyarakat ; (2) Pemerin- t ah daerah dengan perset uj uan DPRD dapat menerbit kan obligasi daerah unt uk membiayai invest asi yang menghasilkan pe-nerimaan daerah.
Selanj ut nya dalam Pasal 173 dit ent ukan: (1) Pemerint ah daerah dapat melakukan pe- nyert aan modal pada suat u Badan Usaha Milik Pemerint ah dan at au milik swast a; (2) Penyer- t aan modal sebagaimana dimaksud pada ayat 1 dapat dit ambah, dikurangi, dij ual pada pihak lain, dan at au dapat dialihkan kepada badan usaha milik daerah
Kemudian lebih lanj ut dalam Bab IX me- ngenai Kerj a Sama dan Penyelesaian Perseli- sihan pasal 195 Undang-Undang Pemerint ahan Daerah disebut kan: (1) Dalam rangka mening- kat kan kesej aht eraan rakyat , daerah dapat me- ngadakan kerj asama dengan daerah lain yang didasarkan pada pert imbangan dan ef ekt if it as 5
. Phil ipus M. Hadj on, 1996, " Pengant ar Hukum Admi ni s- t r asi Negar a (Int r uduct i on To The Indonesi a Admi ni s- t r at i ve Law) " Jogyakart a: Gaj ah Mada Uni versit y Prees, hl m. 167 , ; Winahyu Erwiningsih , "Peranan Hukum Dal am Pert anggungj awabaan Per buat an Pemerint ahan ( Bes- t uur shandel i ng) (Suat u kaj i an dal am Kebij akan Pemba- ngunan Hukum)", Jur nal Il mu Hukum, Vol . 9, No. 2, Sept ember 2006, hl m 191.
pelayanan publik, sinergi dan saling mengun- t ungkan. (2) Kerj asama sebagaimana yang di- maksud pada ayat 1 dapat diwuj udkan dalam bent uk badan kerj asama ant ar daerah yang diat ur dengan ke-put usan bersama; (3) Dalam penyediaan pelayanan publik, daerah dapat be- kerj asama dengan pihak ket iga; (4) Kerj asama se-bagaimana yang dimaksud pada ayat 1 dan ayat 3 yang membebani masyarakat dan daerah harus mendapat kan perset uj uan DPRD. Jadi j elas bahwa dengan landasan hukum yang di- kemukakan t ersebut perbuat an hukum pej abat at au lembaga t at a usaha negara yang mema- suki ranah privat khususnya dalam hukum kon- t rak merupakan keniscayaan yang harus mere- ka perbuat sebagai salah sat u bent uk pelayanan dan t anggung j awab t er-hadap publik.
Terdapat beberapa keunt ungan bagi pe- merint ah dalam memanf aat kan lembaga-lem- baga keperdat aan sebagaimana dikemukakan oleh Indrohart o. Per t ama, warga masyarakat t elah t erbiasa berkecimpung dalam suasana ke- hidupan hukum perdat a; kedua, lembaga ke- perdat aan t elah t erbukt i kemanf aat anya dan sudah dikenal sebagai bent uk yang digunakan dalam perundang-undangan yang luas dan yurisprudensi; ket i ga, lembaga keperdat aan da- pat dit erapkan hampir unt uk segala keperluan karena sif at nya yang f leksibel dan j elas sebagai suat u inst rument ; keempat , lembaga keperda- t aan dapat dit erapkan karena t erdapat kebe- basan bagi para pihak dalam membuat per- j anj ian; kel i ma, seringkali t erj adi j alur hukum publik menemui j alan bunt u, namun j alur me- lalui hukum perdat a j ust ru dapat memberikan j alan keluarnya; keenam, ket egangan yang di- sebabkan oleh t indakan yang selalu bersif at se- pihak dari pemerint ah dapat dikurangi dan ber- beda dengan t indakan yang bersipat sepihak dari pemerint ah, t indakan menurut hukum per- dat a dapat memberikan j aminan-j aminan ke- bendaan, misalanya gant i rugi
6 .
Kont rakt ualisasi membawa implikasi kon- t rak yang dibuat oleh pemerint ah selalu t er- dapat hukum publik, inilah alasan mengapa 6
. Indrohart o, 2005, " Usaha Unt uk Memahami Undang-un- dang Tent ang Per adi l an Tat a Usaha Negar a", Jakar t a: Kont rak Buil d Operat e Tr ansf er sebagai Perj anj ian Kebij akan… 555
kont rak pemerint ah disebut sebagai kont rak publik. Kont rak publik merupakan kont rak yang didalamnya t erkandung hukum publik karena salah sat u pihak bert indak sebagai penguasa
8
cedur e, art inya dengan menempuh j alur perda-
dat a oleh pemerint ah dalam penyelengaraan urusan pemerint ah it u t idak selalu past i di- mungkinkan dalam hal unt uk mencapai suat u t uj uan pemerint ah it u t ersedia bent uk-bent uk menurut hukum publik; kedua, pengat uran pe- mbagian wewenang int ern j aj aran pemerint ah kadang-kadang menj adi kacau dengan diguna- kanya suat u j alur hukum perdat a; ket i ga, ef ek- t if it as pengawasan prevent if dan represif mau- pun j alur banding administ rat if ada kalanya t i- dak dapat dit empuh; keempat , dengan posisi- nya yang khusus karena berkewaj iban menj aga dan memelihara kepent ingan umum, pemerin- t ah menunt ut dalam hubungan hukum yang di- cipt akan suat u kedudukan yang khusus pula yang memberikan hak unt uk melakukan pemu- t usan perj anj ian secara sepihak; kel i ma, peng- gunaan lembaga hukum perdat a dalam penye- lengaraan urusan pemerint ahan mudah sekali menj urus kearah bent uk de’ t our nement de pr o-
ma, pengunaan lembaga-lembaga hukum per-
t idak mengunt ungkan yang pat ut diperhit ung- kan dalam kait an dengan kont rak pemerint ah it u diant aranya adalah sebagai berikut . Pe-t a-
f i de. Dari pihak pemerint ah kemungkinan yang
yang merugikan pihak privat , t idak t ert ut up ke- mungkinan t imbulnya persoalan hukum yang cu- kup rumit . Disamping karena f akt or t idak me- madai at uran yang t ersedia j uga karena f akt or kurangnya pemahaman pej abat publik dalam memanf aat kan inst rument hukum perdat a t er- sebut sert a t idak t ert ut up kemungkinan mal a-
Memang kedudukan pemerint ah dalam suat u hubungan kont rakt ual cukup ist imewa. Keadaan ini pada akhirnya membawa komplek- sit as pada hubungan hukum yang t erbent uk Disamping adanya kemungkinan penyalahguna- an keadaan (mi sbr ui k van omst andigheden)
(pemer i nt ah). Di samping dalam f ase pemben-
demikian ini bert ent angan dengan ke-pat ut an ( r easonabl eness).
sengket a dal am kont r ak bisni s i nt ernasional ", Sul oh: Jur nal Penel i t i an Dan Pengkaj i an Hukum, Fakul t as Hukum Universit as Mal ikussal eh, Vol . 03, No. 01, Tahun
Para pihak dalam keadaan normal mem- buat kont rak dilandasi kehendak bebas. At as dasar ini kont rak berkekuat an hukum sah dan karenanya berlaku mengikat . Pengadilan t idak boleh melakukan campur t angan yang beraki- bat mengubah isi kont rak kecuali t erdapat si- t uasi yang berbeda yakni dalam hal t erdapat cacat kehendak yang mengakibat kan cacat hu- kum pada kesepakat an yang t erbent uk. Menu- rut Sudj an dengan alasan bahwa kont rak yang 7 Nanda Amal i a, "Kont r ak baku dan badan penyel esaian
t r act ).
yang t egolong dalam kont rak adhesi (adhesi on con-
7
t ukan , t erut ama menyangkut prosedur dan ke- wenangan pej abat publik, elemen hukum pub- lik j uga t erdapat dalam f ase pelaksanaan dan penegakan ( enf or cement ) kont rak. Daya kerj a hukum publik berlaku dalam semua f ase ini. Adanya unsur hukum publik inilah menj adi alas- an mengapa kont rak pemerint ah ada yang me- nilai bukan sebagai kont rak melainkan sebagai perat uran karena isi yang t erkandung didalam- nya t idak mencerminkan adanya persesuain ke- hendak. Sepert i yang dikat akan bahwa apa yang t erkandung dalam kont rak pemerint ah pa- da dasarnya adalah kemauan sepihak dari pe- merint ah. Syarat -syarat kont rak t elah disiap- kan oleh pemerint ah melalui perancang yang t erampil dan pengalaman. Pihak kont rakt or at au pemasok hanya mempunyai dua pilihan se- t uj u at au t idak. Sama sekali t ert ut up kemung- kinan melakukan penawaran balik. Kont rak ba- ku yang secara luas digunakan dalam prakt ek kont rak pemerint ah dengan demikian hanya menyisakan sedikit hak bagi kont rakt or, sele- bihnya adalah kewaj iban yang harus dipenuhi at au dipat uhi. Kont rak pemerint ah yang pada umumnya dikat akan berkekuat an sebagai pera- t uran it u t ercermin dalam kont rak baku
t a t ersebut lalu menyimpang dari j aminan-j a- minan prosedural at au lain-lain j aminan perlin- dungan hukum yang dapat diberikan oleh hu- kum publik; keenam, pemerint ah dapat menya- lahkan posisi yuridisnya, karena dengan j alur 8 Bambang Poerdyat mono, op. ci t , hl m 50.
556 Jurnal Dinamika Hukum Vol . 11 No. 3 Sept ember 2011
perdat a it u kemungkinan-kemungkinan yang da- pat dipilih menj adi lebih leluasa; ket uj uh, pe- merint ah j uga dapat menyalahgunakan kenya- t aan posisinya sebagai penguasa yang berkuasa maupun sebagai pemegang monopoli at au kom- binasi keduanya; dan kedel apan, dengan mem- buat perj anj ian yang j uga berlaku unt uk wakt u yang akan dat ang berart i pej abat mengikat pa- ra penerusnya yang mungkin t idak sependapat dengan perj anj ian t ersebut yang lalu dapat berakibat dibat alkan secara sepihak perj anj ian yang t elah dibuat it u.
Jadi adanya pelaksanaan pelayanan pub- lik at au kuat nya unsur publik dalam kont rak pe- merint ah inilah menj adi sebab dan alasan bah- wa pemerint ah dalam set iap mengadakan kon- t rak sepert i dalam kont rak BOT dengan mit ra- nya mempunyai kedudukan yang t idak sama. Kedudukan pemerint ah sebagai kont rakt an di at as berlaku pada kont rak pemerint ah baik yang bernama at au t idak bernama. Kemudian pelaksanaan pelayanan f ungsi publik selalu t er- kait dengan anggaran keuangan negara. Dalam kait an inilah pemerint ah t erikat dengan kons- t it usi dan undang-undang. Prinsip dalam peng- gunaan keuangan negara disat u sisi dan prinsip dalam pelayanan publik. Dengan demikian men- j adi landasan bagi pemerint ah dalam menj alin hubungan hukum kont rakt ual. Norma hukum publik yang berkait an dengan prosedur, kewe- nangan, pembent ukan dan pelaksanaan kont rak berikut penyelesaian sengket a bert it ik t olak dari prinsip perlindungan bagi kepent ingan pub- lik dan keuangan negara.
Terdapat bat asan-bat asan yang waj ib di t aat i oleh pej abat dalam kait anya dengan pe- ngelolaan keuangan negara. Asas umum t en- t ang pengelolaan keuangan negara, khususnya yang t erkait langsung dengan kont rak peme- rint ah adalah yang t ert uang dalam Pasal 3 ayat 3 yang menyat akan bahwa ” Set iap pej abat dila- rang melakukan t indakan yang berakibat penge- luaran at as beban APBN at au APBD j ika angaran unt uk membiayai pengeluaran t ersebut t idak t ersedia at au t idak cukup t ersedia” . Kemudian
Pasal 3 ayat 7 menyat akan ” Kelambat an pem- bayaran at as t agihan yang berkait an dengan pe- laksanaan APBN/ APBD dapat mengakibat kan pengenaan denda dan at au bunga. Namun ber- beda halnya dengan kont rak pemerint ah yang mengunakan pola BOT, ket ent uan dalam un- dang-undang t ersebut menj adi t idak berlaku karena pada prinsipnya kont rak ini t idak mem- bebani APBN at au APBD. Sepert i disebut kan dalam Pasal 27 ayat 1 huruf b Perat uran Peme- rint ah no 6 t ahun 2006 yang menyebut kan Ba- ngun Guna Serah dan Bangun Serah Guna Ba- rang milik negara at au daerah dapat dilaksana- kan dengan persyarat an: Tidak t ersedia dana dalam Anggaran Pendapat an dan Belanj a Nega- ra at au Daerah unt uk menyediakan bangunan dan f asilit as yang dimaksud.
Walaupun kont rak pemerint ah ber-t uj uan melindungi kepent ingan umum, kont rak ini t e- t ap saj a bersipat komersial. Art inya para pihak baik pemerint ah sebagai penguna j asa dan swast a sebagai penyedia j asa berorient asi pada manf aat dari dibuat at au dilaksanakanya kont - rak. Bagi penyedia j asa selaku mit ra, j elas yang menj adi t uj uan adalah memperoleh keunt ung- an. Dalam persf ekt if Indonesia, kont rak peme- rint ah dengan pola BOT yang didalamnya meli- bat kan pemerint ah sebagai kont rakt an masuk dalam kat egori perbuat an hukum privat . Hubu- ngan hukum yang t erbent uk merupakan hubu- ngan hukum dalam lapangan perdat a. Sekalipun didalam j enis kont rak ini t erdapat pemerint ah sebagai kont rakt an dan berlaku syarat -syarat khusus hukum publik dalam pembent ukanya, t et api wat ak hubungan hukumnya adalah murni perdat a. Keabsahan kont rak yang dibent uk di- ukur j uga melalui pasal 1320 BW
9
sebagai at ur- an umum yang menent ukan keabsahan bagi semua j enis kont rak. Demikian pula menyang- kut yuridiksinya bukan dalam lingkup peradilan t at a usaha negara, melainkan peradilan umum. Ini merupakan konsekwensi dari t indakan pe- merint ahan yang dilakukan oleh badan at au pe- j abat t at a usaha negara selaku pelaku hukum keperdat aan ( civi l act or ) yang melakukan per- buat an hukum ke-perdat aan.
Tindakan yang dilakukan oleh pej abat t a- t a usaha negara mewakili pemerint ah dalam 9 Abdul Hal i m Barkat ul l ah, "Menj ual Hak Memil i h Pada
Pemil ihan Umum Dal am Perspekt i f Hukum Perj anj ian", Kont rak Buil d Operat e Tr ansf er sebagai Perj anj ian Kebij akan… 557
suat u hubungan kont rakt ual merupakan t indak- an keperdat aan. Kont rak yang dibuat dan at au dit andat angani dengan demikan t unduk pada at uran yang berlaku bagi kont rak privat . Dalam hal kont rak it u di dahului dengan at au dit uang- kan dalam suat u keput usan ( kebi j akan), maka keput usan yang dimaksud bukan merupakan ke- put usan t at a usaha negara yang menj adi kom- pet ensi Peng-adilan Tat a Usaha Negara. Hal-hal yang menyangkut pembent ukan, pelaksanaan , perubahan, dan at au pemut usan perj anj ian, se- kalipun t ert uang dalam bent uk keput usan harus dinilai sebagai perbuat an hukum keperdat aan. Keput usan yang demikian inilah yang menurut t eori melebur dipahami sebagai keput usan yang melebur kedalam t indakan keperdat aan. Teori ini dapat dilihat dan dianut dalam Pasal 2 huruf a UU No 5/ 1986 yang menyat akan ” Keput usan t at a usaha negara yang merupakan perbuat an hukum perdat a t idak t ermasuk dalam penger- t ian Keput usan Tat a Usaha Negara.
Pengecualian ini t et ap dipert ahankan ini t et ap dipert ahankan dalam Undang-Undang No
9 Tahun 2004 t ent ang Perubahan At as Undang- Undang No 5 Tahun 1986 t ent ang Per-adilan Ta- t a Usaha Negara (UU No 9 Tahun 2004). Jadi at uran dan prinsip hukum dalam hukum peri- kat an yang t ert uang dalam Buku III BW dengan demikian berlaku bagi kont rak pemerint ah di Indonesia, baik yang bernama at aupun t idak bernama.
Penut up Simpulan