Isu-isu Krusial Kontemporer Administrasi Publik.
Prof. Dr. Drs. H. Budiman Rusli, M.S.
Isu-isu Krusial
ADMINISTRASI
PUBLIK
KONTEMPORER
2014
Isu-isu Krusial
ADMINISTRASI
PUBLIK
KONTEMPORER
Hak cipta dilindungi undang-undang
All rights reserved
ISBN : ................
Cetakan Pertama : Januari 2014
Penulis :
Prof. Dr. Drs. H. Budiman Rusli, M.S.
Editor :
Dadi J. Iskandar
Desain Cover :
Nova E. Prastyo
Lay Out :
Wahyu Komarudin
Diterbitkan oleh:
Kutipan Pasal 72:
Sanksi Pelanggaran Undang-Undang Hak Cipta (UU No. 19 Tahun 2002)
1. Barangsiapa dengan sengaja dan tanpa hak melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 2 ayat (1) atau Pasal 49 ayat (2) dipidana dengan pidana penjara masingmasing paling singkat 1 (satu) bulan dan/atau denda paling sedikit Rp. 1.000.000,00 (satu
juta rupiah), atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh) tahun dan/atau denda paling banyak
Rp. 5.000.000.000.00 (lima miliar rupiah)
2. Barangsiapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan, atau menjual
kepada umum suatu Ciptaan atau barang hasil pelanggaran Hak Cipta atau Hak Terkait
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima)
tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 500.000.000.00 (lima ratus juta rupiah)
Kata Pengantar
Ilmu Administrasi Publik berkembang dengan pesat,
saat ini telah memasuki sebuah era yang disebut New publik
Service (NPS). Perkembangannya ditandai dengan bergesernya
dominasi peran pemerintah yang lebih mengedepankan prinsip
sentralistis ke desentralisasi. Masyarakat tidak lagi hanya
berperan sebagai obyek tetapi juga sebagai subyek yang turut
menentukan orientasi Administrasi Publik ke masa depan.
Sebagai konsekuensinya, studi Administrasi Publik selalu terkait
dengan pembahasan prinsip-prinsip demokrasi.
Bukan hal yang mudah untuk menyandingkan demokrasi
dengan teori dan konsep administrasi publik. Sebab secara
teoretik demokrasi berbicara soal kekuasaan yang dibangun atas
dasar adanya kepercayaan masyarakat sebagai pemilik
kedaulatan kepada pemerintah. Penyerahan kepercayaan ini
merupakan suatu bentuk partisipasi yang melahirkan
pengembangan pemikiran tentang perlunya penyelenggaraan
administrasi publik yang berorientasi pada pelayanan,tetapi
sering kali mengalami kegagalan karena masih kentalnya
orientasi kekuasaan . Hal inilah yang membedakan dengan teori
dan konsep administrasi yang tradisional atau disebut juga Old
publik Administration (OPA).
Kajian Old publik Administration (OPA) lebih menekankan
peranan administratur publik dalam menggunakan
kekuasaannya yang diperoleh melalui suatu mekanisme
perwakilan dimana parlemen lebih dominan memainkan
peranannya. Karena kekuasaan berada di tingkat elite maka
orientasi penyelenggaraan administrasi publik mengarah secara
vertikal. Dalam kondisi seperti ini masyarakat hanyalah berperan
sebagai konstituen tanpa memiliki kekuatan untuk memberikan
kontribusi terhadap penyelenggaraan administrasi publik. Teori
OPA ini berjalan cukup lama hingga memasuki abad ke 19.
i
>> Isu-isu Krusial Administrasi Publik Kontemporer
Banyak pemikiran kritis yang menilai bahwa penerapan teori
OPA memerlukan komitmen yang kuat dari para administratur
publik karena rentan terhadap munculnya sikap arogan dan
otoritarian dari para penyelenggara negara. Selain itu buruknya
komitmen untuk membangun dan mengembangkan prinsipprinsip penyelenggaraan pelayanan publik menyebabkan
timbulnya in efisiensi dan kontra produktif yang sudah menjadi
trade mark dalam Old Pubiic Administration. Oleh karena itu
paradigmaa OPA sering digambarkan sebagai Administration Of
publik. Karena itu nuansa sentralistis sangat kental dan kontrol
dari masyarakat sangat kurang. Dalam beberapa hal konsep OPA
memang dapat memperlancar penyelenggaraan pelayanan
publik karena pendekatan sentralistis dan otoritatif sehingga
berbagai kendala yang muncul dapat diatasi dengan pendekatan
kekuasaan. Namun demikian para pakar administrasi melihat
bahwa semakin berkembang kehidupan masyarakat mendorong
timbulnya pemikiran yang kritis dan cerdas untuk mengurangi
dominasi pemerintah dan mulai melibatan sektor swata,
sehingga beban pemerintah tidak terlalu berat.
Dalam sebuah buku yang berjudul Reinventing
Government, David Osborne & Tedd Geabler mengemukakan
pemikirannya tentang perlunya penyelenggaraan urusan-urusan
publik yang mengedepankan masalah efisiensi, kreativitas dan
daya saing, yang pada masa OPA ketiga aspek ini hanya menjadi
wacana. Dengan pemikiran yang merubah sosok administrasi
publik ini, menandai dimulainya era baru yang disebut New
publik Management (NPM).
Pertengahan abad ke-19 pemikiran tentang perlunya
efisiensi dalam penyelenggaraan administrasi publik semakin
gencar terutama dengan terbitnya karya yang cukup
monumental dari David Osborne & Tedd Geabler tersebut. Era ini
menandai mulainya paradigma New publik Management (NPM)
yang mengurangi dominasi pemerintah dalam menangani
ii
>> Kata Pengantar
urusan-urusan publik dan memberikan kewenangan kepada
sektor swasta untuk turut berperan menghandle tugas-tugas
pemerintah. Dalam paradigma ini posisi masyarakat adalah
sebagai costumers yang harus mampu bersaing untuk
mendapatkan pelayanan publik. Fenomena ini menggambarkan
peran administrasi sebagai Administration for public. Di negaranegara maju yang masyarakatnya sudah terbangun dengan
sistem liberal, maka kompetisi sudah merupakan hal yang
biasa, di samping kuatnya komitmen pemerintah memberi
proteksi kepada masyarakat golongan tidak mampu. Tetapi lain
halnya dengan masyarakat negara berkembang yang pada
umumnya masih diwarnai kemiskinan dan ketergantungan,
sehingga belum siap untuk menghadapi kompetisi. NPM yang
membutuhkan kesiapan dan sistem perlindungan pemerintah
ternyata hanya menciptakan kesenjangan yang makin lebar
antara mayoritas masyarakat miskin dengan minoritas
masyarakat kaya. Keterlibatan pemerintah masih memegang
peranan penting.
Dalam perkembangan selanjutnya untuk memberikan
peranan yang lebih baik kepada birokrasi pemerintah untuk
menangani masalah-masalah publik ialah dengan diterapkannya
paradigma New Public Servise (NPS). Paradigmaa ini dinilai
cocok untuk negara berkembang karena dilandasi nilai-nilai
demokrasi yang memberikan peluang kepada masyarakat untuk
memegang peranan penting dalam menentukan arah kebijakan
pemerintah membangun dan mengembangkan pelayanan
publik. Masyarakat ditempatkan sebagai warga negara pemilik
kedaulatan dan administratur publik sebagai pemegang amanat
yang menjalankan kedaulatan tersebut. Sehingga dari kaca mata
administrasi publik dikenal dengan prinsip Administration by
public. Penekanannya adalah adanya sinergitas antara
pemerintah dengan masyarakat dalam menjalankan kedaulatan
negara, masing-masing memiliki hak dan tanggung jawab yang
iii
>> Isu-isu Krusial Administrasi Publik Kontemporer
harus dihormati.
Buku ini mengkaji isu-isu krusial yang terjadi dalam
perkembangan administrasi publik tersebut. Pembahasannya
dilakukan secara sistematis mulai dari dinamika Ilmu
Administrasi, Manajemen Pelayanan Publik, Otonomi Daerah,
Kebijakan Publik sampai pada Dinamika Demokrasi. Selain itu
dilengkapi pula dengan beberapa artikel yang pernah dimuat
dalam surat kabar sebagai tulisan ilmiah popular menyangkut
berbagai topik aktual yang berkaitan dengan penyelenggaraan
administrasi publik di Indonesia.
Kehadiran buku ini diharapkan dapat bermanfaat bagi
para pembaca yang tertarik untuk mempelajari administrasi
publik kontemporer, dan dapat mengkajinya serta
mengembangkannya lebih lanjut sesuai dengan perkembangan
ilmu yang tidakpernah berhenti.
Bandung, Januari 2014
Prof. Dr. Drs. H. Budiman Rusli, MS.
iv
iv
Daftar Isi
Kata Pengantar ........................................................................................
Daftar Isi .....................................................................................................
i
v
Bagian Satu
KERANGKA DAN DINAMIKA ILMU ADMINISTRASI
1.1 Dasar-dasar Ilmu Administrasi:
Perspektif Kajian Teoretis ............................................................. 1
1.2 Isu Kontemporer Administrasi Publik ..................................... 21
1.3 Old Public Administration (OPA) ................................................. 45
1.4 Kinerja Birokrasi di Era Desentralisasi ................................... 63
Bagian Dua
MANAJEMEN PELAYANAN PUBLIK
2.1 Standar Pelayanan Publik ............................................................. 85
2.2 One Stop Service Sebagai Pola Pelayanan Publik yang
Terintegrasi ......................................................................................... 97
2.3. Pengawasan Masyarakat Terhadap Kinerja Aparatur ..... 123
2.4 Peranan Kepemimpinan Transformasional .......................... 147
iv
>> Isu-isu Krusial Administrasi Publik Kontemporer
Bagian Tiga
OTONOMI DAERAH, KEBIJAKAN PUBLIK DAN
DINAMIKA DEMOKRASI
3.1 Kebijakan Publik di Daerah .........................................................
3.2 Kearifan Lokal dalam Implementasi Otonomi Daerah ....
3.3 Kebijakan Remunerasi Berbasis Kinerja ...............................
3.4 Kebijakan Penataan Mini Market ..............................................
3.5 Implementasi Kebijakan Pemilukada .....................................
3.6 Pilgub dalam Perspektif Administrasi Negara ....................
iv
165
189
211
225
253
275
Bagian Satu
KERANGKA DAN DINAMIKA
ILMU ADMINISTRASI
Dasar-dasar Ilmu Administrasi:
Perspektif Kajian Teoretis
1.1 Memahami Dimensi Prima Ilmu Administrasi
Administrasi sebagai bentuk kerja sama kolektif untuk
mencapai tujuan yang telah ditetapkan merupakan sebuah
fenomena yang dapat ditemukan dalam berbagai kehidupan
manusia. Pemahaman tentang administrasi seperti itu merupakan pemahaman dalam persepsi secara umum yang mencakup
seluruh organisasi: besar maupun kecil, pemerintah maupun
swasta.
Dari Perspektif sejarah munculnya administrasi berbarengan dengan lahirnya peradaban manusia dalam bentuk
yang paling sederhana. Tatkala manusia lahir ke dunia dan mulai
bereproduksi melanjutkan keturunannya, pada saat itu mulai
terjadi bentuk kerja sama dalam rangka mempertahankan hidupnya dan menjaga kebersamaan dalam komunitasnya sejalan
dengan perkembangan peradaban kemanusiaan yang dikembangkannya. Torehan sejarah tersebut menggambarkan adanya
beberapa unsur yang dapat kita cermati dari perkembangan
1
Isu-isu Krusial
ADMINISTRASI
PUBLIK
KONTEMPORER
2014
Isu-isu Krusial
ADMINISTRASI
PUBLIK
KONTEMPORER
Hak cipta dilindungi undang-undang
All rights reserved
ISBN : ................
Cetakan Pertama : Januari 2014
Penulis :
Prof. Dr. Drs. H. Budiman Rusli, M.S.
Editor :
Dadi J. Iskandar
Desain Cover :
Nova E. Prastyo
Lay Out :
Wahyu Komarudin
Diterbitkan oleh:
Kutipan Pasal 72:
Sanksi Pelanggaran Undang-Undang Hak Cipta (UU No. 19 Tahun 2002)
1. Barangsiapa dengan sengaja dan tanpa hak melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 2 ayat (1) atau Pasal 49 ayat (2) dipidana dengan pidana penjara masingmasing paling singkat 1 (satu) bulan dan/atau denda paling sedikit Rp. 1.000.000,00 (satu
juta rupiah), atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh) tahun dan/atau denda paling banyak
Rp. 5.000.000.000.00 (lima miliar rupiah)
2. Barangsiapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan, atau menjual
kepada umum suatu Ciptaan atau barang hasil pelanggaran Hak Cipta atau Hak Terkait
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima)
tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 500.000.000.00 (lima ratus juta rupiah)
Kata Pengantar
Ilmu Administrasi Publik berkembang dengan pesat,
saat ini telah memasuki sebuah era yang disebut New publik
Service (NPS). Perkembangannya ditandai dengan bergesernya
dominasi peran pemerintah yang lebih mengedepankan prinsip
sentralistis ke desentralisasi. Masyarakat tidak lagi hanya
berperan sebagai obyek tetapi juga sebagai subyek yang turut
menentukan orientasi Administrasi Publik ke masa depan.
Sebagai konsekuensinya, studi Administrasi Publik selalu terkait
dengan pembahasan prinsip-prinsip demokrasi.
Bukan hal yang mudah untuk menyandingkan demokrasi
dengan teori dan konsep administrasi publik. Sebab secara
teoretik demokrasi berbicara soal kekuasaan yang dibangun atas
dasar adanya kepercayaan masyarakat sebagai pemilik
kedaulatan kepada pemerintah. Penyerahan kepercayaan ini
merupakan suatu bentuk partisipasi yang melahirkan
pengembangan pemikiran tentang perlunya penyelenggaraan
administrasi publik yang berorientasi pada pelayanan,tetapi
sering kali mengalami kegagalan karena masih kentalnya
orientasi kekuasaan . Hal inilah yang membedakan dengan teori
dan konsep administrasi yang tradisional atau disebut juga Old
publik Administration (OPA).
Kajian Old publik Administration (OPA) lebih menekankan
peranan administratur publik dalam menggunakan
kekuasaannya yang diperoleh melalui suatu mekanisme
perwakilan dimana parlemen lebih dominan memainkan
peranannya. Karena kekuasaan berada di tingkat elite maka
orientasi penyelenggaraan administrasi publik mengarah secara
vertikal. Dalam kondisi seperti ini masyarakat hanyalah berperan
sebagai konstituen tanpa memiliki kekuatan untuk memberikan
kontribusi terhadap penyelenggaraan administrasi publik. Teori
OPA ini berjalan cukup lama hingga memasuki abad ke 19.
i
>> Isu-isu Krusial Administrasi Publik Kontemporer
Banyak pemikiran kritis yang menilai bahwa penerapan teori
OPA memerlukan komitmen yang kuat dari para administratur
publik karena rentan terhadap munculnya sikap arogan dan
otoritarian dari para penyelenggara negara. Selain itu buruknya
komitmen untuk membangun dan mengembangkan prinsipprinsip penyelenggaraan pelayanan publik menyebabkan
timbulnya in efisiensi dan kontra produktif yang sudah menjadi
trade mark dalam Old Pubiic Administration. Oleh karena itu
paradigmaa OPA sering digambarkan sebagai Administration Of
publik. Karena itu nuansa sentralistis sangat kental dan kontrol
dari masyarakat sangat kurang. Dalam beberapa hal konsep OPA
memang dapat memperlancar penyelenggaraan pelayanan
publik karena pendekatan sentralistis dan otoritatif sehingga
berbagai kendala yang muncul dapat diatasi dengan pendekatan
kekuasaan. Namun demikian para pakar administrasi melihat
bahwa semakin berkembang kehidupan masyarakat mendorong
timbulnya pemikiran yang kritis dan cerdas untuk mengurangi
dominasi pemerintah dan mulai melibatan sektor swata,
sehingga beban pemerintah tidak terlalu berat.
Dalam sebuah buku yang berjudul Reinventing
Government, David Osborne & Tedd Geabler mengemukakan
pemikirannya tentang perlunya penyelenggaraan urusan-urusan
publik yang mengedepankan masalah efisiensi, kreativitas dan
daya saing, yang pada masa OPA ketiga aspek ini hanya menjadi
wacana. Dengan pemikiran yang merubah sosok administrasi
publik ini, menandai dimulainya era baru yang disebut New
publik Management (NPM).
Pertengahan abad ke-19 pemikiran tentang perlunya
efisiensi dalam penyelenggaraan administrasi publik semakin
gencar terutama dengan terbitnya karya yang cukup
monumental dari David Osborne & Tedd Geabler tersebut. Era ini
menandai mulainya paradigma New publik Management (NPM)
yang mengurangi dominasi pemerintah dalam menangani
ii
>> Kata Pengantar
urusan-urusan publik dan memberikan kewenangan kepada
sektor swasta untuk turut berperan menghandle tugas-tugas
pemerintah. Dalam paradigma ini posisi masyarakat adalah
sebagai costumers yang harus mampu bersaing untuk
mendapatkan pelayanan publik. Fenomena ini menggambarkan
peran administrasi sebagai Administration for public. Di negaranegara maju yang masyarakatnya sudah terbangun dengan
sistem liberal, maka kompetisi sudah merupakan hal yang
biasa, di samping kuatnya komitmen pemerintah memberi
proteksi kepada masyarakat golongan tidak mampu. Tetapi lain
halnya dengan masyarakat negara berkembang yang pada
umumnya masih diwarnai kemiskinan dan ketergantungan,
sehingga belum siap untuk menghadapi kompetisi. NPM yang
membutuhkan kesiapan dan sistem perlindungan pemerintah
ternyata hanya menciptakan kesenjangan yang makin lebar
antara mayoritas masyarakat miskin dengan minoritas
masyarakat kaya. Keterlibatan pemerintah masih memegang
peranan penting.
Dalam perkembangan selanjutnya untuk memberikan
peranan yang lebih baik kepada birokrasi pemerintah untuk
menangani masalah-masalah publik ialah dengan diterapkannya
paradigma New Public Servise (NPS). Paradigmaa ini dinilai
cocok untuk negara berkembang karena dilandasi nilai-nilai
demokrasi yang memberikan peluang kepada masyarakat untuk
memegang peranan penting dalam menentukan arah kebijakan
pemerintah membangun dan mengembangkan pelayanan
publik. Masyarakat ditempatkan sebagai warga negara pemilik
kedaulatan dan administratur publik sebagai pemegang amanat
yang menjalankan kedaulatan tersebut. Sehingga dari kaca mata
administrasi publik dikenal dengan prinsip Administration by
public. Penekanannya adalah adanya sinergitas antara
pemerintah dengan masyarakat dalam menjalankan kedaulatan
negara, masing-masing memiliki hak dan tanggung jawab yang
iii
>> Isu-isu Krusial Administrasi Publik Kontemporer
harus dihormati.
Buku ini mengkaji isu-isu krusial yang terjadi dalam
perkembangan administrasi publik tersebut. Pembahasannya
dilakukan secara sistematis mulai dari dinamika Ilmu
Administrasi, Manajemen Pelayanan Publik, Otonomi Daerah,
Kebijakan Publik sampai pada Dinamika Demokrasi. Selain itu
dilengkapi pula dengan beberapa artikel yang pernah dimuat
dalam surat kabar sebagai tulisan ilmiah popular menyangkut
berbagai topik aktual yang berkaitan dengan penyelenggaraan
administrasi publik di Indonesia.
Kehadiran buku ini diharapkan dapat bermanfaat bagi
para pembaca yang tertarik untuk mempelajari administrasi
publik kontemporer, dan dapat mengkajinya serta
mengembangkannya lebih lanjut sesuai dengan perkembangan
ilmu yang tidakpernah berhenti.
Bandung, Januari 2014
Prof. Dr. Drs. H. Budiman Rusli, MS.
iv
iv
Daftar Isi
Kata Pengantar ........................................................................................
Daftar Isi .....................................................................................................
i
v
Bagian Satu
KERANGKA DAN DINAMIKA ILMU ADMINISTRASI
1.1 Dasar-dasar Ilmu Administrasi:
Perspektif Kajian Teoretis ............................................................. 1
1.2 Isu Kontemporer Administrasi Publik ..................................... 21
1.3 Old Public Administration (OPA) ................................................. 45
1.4 Kinerja Birokrasi di Era Desentralisasi ................................... 63
Bagian Dua
MANAJEMEN PELAYANAN PUBLIK
2.1 Standar Pelayanan Publik ............................................................. 85
2.2 One Stop Service Sebagai Pola Pelayanan Publik yang
Terintegrasi ......................................................................................... 97
2.3. Pengawasan Masyarakat Terhadap Kinerja Aparatur ..... 123
2.4 Peranan Kepemimpinan Transformasional .......................... 147
iv
>> Isu-isu Krusial Administrasi Publik Kontemporer
Bagian Tiga
OTONOMI DAERAH, KEBIJAKAN PUBLIK DAN
DINAMIKA DEMOKRASI
3.1 Kebijakan Publik di Daerah .........................................................
3.2 Kearifan Lokal dalam Implementasi Otonomi Daerah ....
3.3 Kebijakan Remunerasi Berbasis Kinerja ...............................
3.4 Kebijakan Penataan Mini Market ..............................................
3.5 Implementasi Kebijakan Pemilukada .....................................
3.6 Pilgub dalam Perspektif Administrasi Negara ....................
iv
165
189
211
225
253
275
Bagian Satu
KERANGKA DAN DINAMIKA
ILMU ADMINISTRASI
Dasar-dasar Ilmu Administrasi:
Perspektif Kajian Teoretis
1.1 Memahami Dimensi Prima Ilmu Administrasi
Administrasi sebagai bentuk kerja sama kolektif untuk
mencapai tujuan yang telah ditetapkan merupakan sebuah
fenomena yang dapat ditemukan dalam berbagai kehidupan
manusia. Pemahaman tentang administrasi seperti itu merupakan pemahaman dalam persepsi secara umum yang mencakup
seluruh organisasi: besar maupun kecil, pemerintah maupun
swasta.
Dari Perspektif sejarah munculnya administrasi berbarengan dengan lahirnya peradaban manusia dalam bentuk
yang paling sederhana. Tatkala manusia lahir ke dunia dan mulai
bereproduksi melanjutkan keturunannya, pada saat itu mulai
terjadi bentuk kerja sama dalam rangka mempertahankan hidupnya dan menjaga kebersamaan dalam komunitasnya sejalan
dengan perkembangan peradaban kemanusiaan yang dikembangkannya. Torehan sejarah tersebut menggambarkan adanya
beberapa unsur yang dapat kita cermati dari perkembangan
1