PENERAPAN ASAS NASIONALITAS DALAM PERUNDANG UNDANGAN INDONESIA (STUDI KASUS PP NO. 40 THN 1996

173

PENERAPAN ASAS NASIONALITAS DALAM PERUNDANG-UNDANGAN
AGRARIA INDONESIA (STUDI KASUS PP NO. 40 TAHUN 1996)
Jum Anggriani
Fakult as Hukum Universit as Tama Jagakarsa, Jakart a
Email: j umanggriani@yahoo.com

Abst ract
The Agr ar i an l aw regul at ed t hat onl y t he Indonesi an ci t i zen t hat have t he compl et e connect ion wit h
t he ear t h, wat er and t he sky. Thi s means t hat onl y Indonesi an ci t i zen t hat have “ t he ri ght f ul
aut or i t y of l and” . Thi s suggest s t here are a pr incipl e of nat ional i t y i n t he Law no. 5 year s 1960
pr i mar i l y as t he st rongest and f ul l est of a heredit ary pr opert y.
Keywor ds : nat ional i t y pr i nci pl e, publ i c servi ce, wel f ar e st at e.
Abstrak
Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) menyebut kan bahwa hanya warga negara Indonesia yang dapat
mempunyai hubungan sepenuhnya dengan bumi, air dan ruang angkasa. Penj abarannya adalah bahwa
hanya warganegara Republik Indonesia yang dapat memilik “ hak milik at as t anah” .
Hal ini
menunj ukkan adanya prinsip nasionalit as dalam UUPA t erut ama sebagai hak milik t urun t emurun yang
t erkuat dan t erpenuh.

Kat a kunci : asas nasionalit as, pelayanan masyarakat , negara kesej aht eraan

Pendahuluan
Negara Indonesia adalah negara kesat uan yang t erdiri dari beribu-ribu pulau dan laut -

dup orang banyak. Hal ini dapat diint erpret asikan bahwa pada dasarnya negara (dalam hal ini
para aparat ur negara) bukanlah sebagai pemilik

an yang luas. Wilayah yang luas ini perlu dilindungi agar t et ap menj adi daerah kekuasaan negara Indonesia. Pemerint ah Indonesia kemudian
membuat perat uran-perat uran yang dimaksudkan unt uk melindungi dan mempert ahankan hak
milik bangsa ini.
Salah sat u yang t erpent ing dari hak milik
bangsa dan negara Indonesia adalah t anah. Persoalan t anah menj adi sangat pent ing, karena
menyangkut t empat unt uk berpij ak dan berj uang unt uk kelangsungan hidup warga masyarakat . Oleh karena it u, sewakt u membuat UUD
negara ini, t he f ounding f at her s at au para pendiri negara merumuskan hal pent ing ini dalam
UUD sebagai landasan dari perat uran-perat uran
dibawahnya. Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 yang
membahas masalah pert anahan ini, menyebut -

t anah di Indonesia (dalam pengert ian bumi dan

segala kekayaan yang t erkandung didalamnya).
Negara hanya berst at us menguasai dan bukan
memiliki, karena hak memiliki seluruh bumi Indonesia it u berada di t angan seluruh rakyat Indonesia, sehingga pemerint ah harus bij ak dalam
mengeluarkan perat uran-perat uran yang berhubungan dengan t anah, j angan sampai perat uran-perat uran yang dibuat it u bert en-t angan dan
t idak sej alan dengan ket ent uan-ket ent uan yang
t elah digariskan dalam UUD.
Rumusan Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 menggunakan ist ilah “ bumi” dan bukan t anah. Hal ini
menunj ukkan bahwa yang dimaksud bumi adalah bagian dari permukaan bumi yang menj adi
wilayah Indonesia. Namun dalam banyak hal,
ist ilah “ bumi” j uga banyak diart ikan sebagai t a-

kan bahwa bumi, air dan ruang angkasa dikuasai
oleh negara dan dipergunakan unt uk sebesarbesarnya kemakmuran rakyat . Kat a “ dikuasai”
ini sangat pent ing, karena menyangkut haj at hi-

nah. Masalah t anah merupakan masalah yang
sangat sensit if , sehingga harus dit angani secara
hat i-hat i. Oleh karena it u, unt uk mewuj udkan
maksud dan makna yang t erkandung dari Pasal

174 Jurnal Dinamika Hukum
Vol . 12 No. 1 Januari 2012

33 ayat 3 UUD 1945, maka pemerint ah Indonesia mengeluarkan UU No. 5 Tahun 1960 t ent ang
Perat uran Dasar Pokok-pokok Agraria (unt uk selanj ut nya dit ulis UUPA).
Hak at as t anah diant aranya diat ur pada
Pasal 16 UUPA, meliput i hak milik, hak guna
usaha (HGU), hak guna bangunan (HGB), hak
pakai, hak sewa, hak membuka t anah, hak memungut hasil hut an dan hak-hak lainnya yang
akan dit ent ukan dalam undang-undang sert a

ran dalam memiliki hak unt uk mempergunakan
t anah unt uk usaha di Indonesia, maka invest or
luar negeri akan dat ang berbondong-bondong ke
Indonesia unt uk berinvest asi. Pemerint ah wakt u
it u beranggapan dengan masuknya modal dari
luar negeri, maka akan menggairahkan perekonomian Indonesia, sehingga Indonesia bisa mengej ar ket ert inggalannya dari negara-negara
maj u lainnya.
Berdasarkan penj elasan t ersebut , penu-

hak yang bersif at sement ara sebagaimana yang
diat ur pada Pasal 53 UUPA. Ket ent uan t ent ang
hak pakai at as t anah diat ur pada Pasal 41 sampai dengan Pasal 43 UUPA. Dalam ket ent uan
t ent ang hak pakai at as t anah ini disebut kan
bahwa selain warga negara Indonesia, maka
warga negara asing dan badan usaha asing dapat mendapat kan hak pakai at as t anah ini.
Ket ent uan t ent ang hak guna usaha diat ur pada
Pasal 28 sampai dengan Pasal 34 UUPA, sedangkan ket ent uan t ent ang hak guna bangunan
diat ur pada Pasal 35 sampai dengan Pasal 40
UUPA. HGU dan HGB hanya dapat dimiliki oleh
warga negara Indonesia saj a, sedangkan warga
negara asing t idak dapat memiliki hak ini.
Perat uran Pemerint ah No. 40 Tahun 1996
t ent ang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan
dan Hak Pakai At as Tanah. Ket ent uan-ket en-

lis t ert arik unt uk membahas mengenai kedudukan asas nasionalit as dalam perundang-undangan agraria Indonesia, apakah ket ent uan t ent ang
cara peralihan hak pakai dari PP No. 40 Tahun
1996 dapat dikenakan unt uk orang at au badan
usaha asing? dan bagaimana ket ent uan t ent ang

HGU dan HGB dalam PP No. 40 Tahun 1996 berkait an dengan asas nasionalit as?

t uan yang berhubungan dengan asas nasionalit as dalam PP ini diat ur pada Bab IV t ent ang
Pemberian Hak Pakai. Bagian ket uj uh dari bab
ini, yait u t ent ang Peralihan Hak Pakai sangat
menarik unt uk dikaj i, karena menyangkut akan
kedudukan asas nasionalit as. Apakah hak pakai
it u dapat dialihkan at au beralih? dan apakah ket ent uan ini berlaku pula unt uk warga negara
Indonesia saj a at au j uga berlaku unt uk warga
negara asing dan badan usaha asing?. Beberapa
pert anyaan t ersebut muncul, karena belum t egas dan j elas diat ur pada PP No. 40 Tahun 1996
dan menj adi kekurangan dari PP ini.
Pada dasarnya PP No. 40 Tahun 1996 ini
memuat banyak muat an polit ik, sehingga ket ent uan-ket ent uan yang t ert uang didalamnya
dianggap belum memenuhi syarat , karena di-

t eraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ket ert iban dunia
yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian
abadi dan keadilan sosial. Ket ent uan-ket ent uan
di at as ini membawa dampak yang sangat besar

t erhadap kegiat an-kegiat an pemerint ah dalam
melaksanakan t uj uan nasional. Dampak t ersebut adalah kewenangan administ rasi negara
dalam penyelenggaraan pemerint ahan dan pembangunan nasional yang membawa konsekuensi
t erlibat nya administ rasi negara ke dalam semua
aspek kehidupan masyarakat .
Melihat dari ket ent uan t ersebut , menj adikan negara mempunyai kewaj iban unt uk mewuj udkan amanat UUD 1945 t ersebut , yait u melalui campur t angan negara (f reies er messen)
unt uk memperluas t anggung j awabnya dalam

buat unt uk kepent ingan polit ik t erut ama polit ik
ekonomi. Pemerint ah beranggapan, bahwa bila
para invest or dari luar negeri diberi kelongga-

masalah-masalah sosial yang dihadapi rakyat .
Campur t angan pemerint ah ini bert uj uan unt uk
menyelenggarakan kesej aht eraan bagi seluruh

Pembahasan
Konsepsi negara hukum unt uk mencapai
negara kesej aht eraan secara implisit t erkandung di dalam UUD 1945 t erut ama Bab XIV
t ent ang Kesej aht eraan Sosial dan Pembukaan

UUD 1945. Pada Pembukaan UUD 1945 alinea 4
t ercermin t uj uan dari negara Indonesia, yait u:
negara melindungi segenap bangsa dan seluruh
t umpah darah Indonesia, memaj ukan kesej ah-

Penerapan Asas Nasional it as dal am Per undang-Undangan Agrar ia Indonesia … 175

rakyat Indonesia, yait u mewuj udkan konsep negara kesej aht eraan (Wel f are St at e). 1 Campur
t angan t ersebut t ert uang dalam ket ent uan perundang-undangan, baik dalam bent uk undangundang maupun perat uran pelaksanaan lainnya
yang dilaksanakan oleh administ rasi negara dalam menyelenggarakan t ugas servis publik.
Negara mempunyai t anggungj awab yang
besar, karenanya dengan j alan melalui campur
t angan (int ervensi), negara mengat ur dan me-

j aht eraan umum at au negara melakukan t ugas
pelayanan kepada publik.
Negara harus bert indak at as kewenangan
yang ada dalam melaksanaan t ugas pelayanan
kepada publik, yait u berdasarkan at uran yang
t elah dit et apkan, dengan mengingat t at a urut an dalam pembuat an perat uran perundangundangan, sebagaimana yang t elah dit et apkan

dalam Pasal 7 (1) Undang-undang No. 10 Tahun
2004 t ent ang Pembent ukan Perat uran Perun-

ngawasi pelaksanaan kegiat an yang ada di dalam masyarakat guna mencapai keseimba-ngan
dalam masyarakat t ersebut . Pemerint ah harus
memperhat ikan, bahwa penyelenggaraan pemerint ahan harus mengedepankan t uj uan negara
yait u kesej aht eraan seluruh rakyat Indonesia.
Hal ini menj adi pent ing dalam konsepsi pengat uran t anah di Indonesia, t erut ama t ent ang
ket ent uan hak menguasai negara akan t anah,
sehinga penj abaran dari ket ent uan dalam Pasal
33 ayat (3) UUD 45 j o Pasal 2 UUPA haruslah
bersif at populis.
Berdasarkan hal t ersebut , sangat t idak
diharapkan, apabila penj abaran pasal-pasal di
at as diart ikan sebagai kekuasaan negara yang
seolah-olah t anpa bat as, dimana negara sebagai
penaf sir t unggal t erhadap hak menguasai. Jangan sampai t erj adi, dengan berdalih unt uk ke-

dang-undangan. Tat a urut an perat uran perundang-undangan t ersebut adalah: pert ama, Undang-undang Dasar 1945; kedua, Undang-undang/ Perpu; ket iga, Perat uran pemerint ah; Keempat , Perat uran Presiden; dan kel i ma, Perat uran Daerah. Tat a urut an perat uran perundang-undangan ini mengandung makna bahwa
perat uran yang di at as menj adi dasar bagi pembent ukan perat uran di bawahnya, sedangkan

perat uran di bawah merupakan pelaksana at uran hukum di at as, sehingga mat eri muat annya
t idak boleh bert ent angan dengan at asnya dan
dalam hal t erdapat dua perat uran yang mat eri
muat anya dan kedudukannya sama, maka yang
berlaku adalah perat uran yang t erbaru. 3 Hirarkhi perat uran perundang-undangan di at as menj adi dasar bagi pembuat an at uran-at uran pert anahan di Indonesia, yang selalu bermuara kepa-

pent ingan umum, kepent ingan pembangunan,
kepent ingan rakyat banyak, maka t erj adi pelanggaran hak-hak t anah dalam UUPA yang digunakan unt uk kepent ingan pribadi, kelompok
at au golongan sert a pemodal baik dalam mau
pun luar negeri. 2
Negara dalam melakukan campur t angan
ini harus t et ap dalam kerangka negara hukum.
Konsep negara hukum modern menempat kan
negara pada posisi yang kuat dan besar, sehingga berbicara masalah negara hukum akan selalu
t imbul persoalan kekuasaan, t erut ama dalam
usaha menj alankannya. Negara harus mendudukkan posisinya sebagai penyelenggara kese-

da pembukaan UUD 1945 alinea ke-4 yait u mencapai kesej aht eraan rakyat .
Pemerint ah Indonesia, dalam menj alankan t ugasnya mencapai t uj uan negara kesej aht eraan, harus menj aga keut uhan dari wilayah
yang dikuasainya. Dalam hal ini masalah t anah

yang t erkandung pula art i bumi dan seluruh
yang ada di dalam dan diat asnya, sehingga diperlukan t indakan-t indakan pemerint ah yang
bert uj uan unt uk kesej aht eraan rakyat .
Masalah t anah adalah masalah yang sangat pent ing bagi kehidupan bermasyarakat ,
karena masalah t anah menj adi kebut uhan primer bagi manusia sebagai t empat bernaung dan
berusaha. Terdapat dua kepent ingan yang saling bert ent angan bila berbicara menyangkut

1

2

Jum Anggriani, “ Anal i si s Pet it um Bat al at au Set i dakt idaknya Ti dak Sah” , Jur nal Judi ci al FH Ut ama Jakar t a,
Vol ume II. No. 2, Maret 2007, hl m. 1.
Ahmad Sodiki, “ Pol it ik Hukum Agrari a: Unif ikasi at aukah Pl ural isme Hukum?” , Jur nal Di nami ka Hukum FH
Uni ver si t as Isl am Mal ang, TH. VII No. 13, 2001, hl m. 60

3

Ret no Saraswat i, “ Perkembangan Pengat uran Sumber
Hukum dan Tat a Urut an Perat ur an Perundang-undangan

Di Indonesia” , Jur nal Medi a Hukum, Jumal Il miah
Asosi asi Pengaj ar dan Pr akt i si Il mu Hukum Semarang,
Apr il -Juni 2005, hl m. 17

176 Jurnal Dinamika Hukum
Vol . 12 No. 1 Januari 2012

t anah, yait u kepent ingan pemerint ah di sat u sisi
dan kepent ingan masyarakat di sisi lainnya.
Oleh karena it u, diperlukan pendekat an yang
dapat dit erima dan dimengert i masyarakat ,
apabila pemerint ah akan mengeluarkan t indakan berupa pembuat an pengat uran yang
berhubungan dengan t anah. Berdasarkan hal
t ersebut , maka perlu dit anamkan pengert ian,
bahwa t anah mempunyai f ungsi sosial sepert i
yang dit egaskan di dalam Pasal 6 UUPA yang

Pembent ukan PP No. 40 Tahun 1996 dilandasi kepent ingan polit ik ekonomi, dimana
dengan diberi kemudahan dalam pengat uran
t ent ang HGB, HGU dan Hak Pakai bagi warga
negara asing/ badan usaha asing sebagai pemilik
modal, akan menanamkan invest asinya di Indonesia, sehingga kegiat an perekonomian di Indonesia dapat berj alan dengan baik. Tindakan pemerint ah ini harus dipayungi oleh landasan
hukum yang benar agar t uj uan negara mening-

menyat akan bahwa semua hak at as t anah
mempunyai f ungsi sosial. 4 Selain it u perlu j uga
diperhat ikan bahwa pembaharuan agraria mencakup suat u proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penat aan kembali penguasaan,
pemilikan, penggunaan dan pemanf aat an sumber daya agraria agar t ercapainya kepast ian dan
perlindungan hukum sert a keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia. 5
Tindakan pemerint ah dalam membuat
perat uran perundang-undangan harus berdasarkan t uj uan negara yait u wel f are st at e (mencapai negara kesej aht eraan), sehingga dalam
pembuat an suat u undang-undang harus melibat kan Badan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai wakil dari rakyat , dan agar pelaksanaan hukum it u
dapat mencapai t uj uannya, maka diperlukan
kekuasaan dari pemerint ah unt uk menj alankan-

kat kan perekonomian di Indonesia t epat sasaran
yait u mensej aht erakan rakyat bukan mensej aht erakan segelint ir orang, apalagi warga negara
asing/ badan usaha asing.
Pengat uran di bidang pert anahan agar sesuai dengan kebut uhan bangsa, maka perlu memenuhi prinsip-prinsip yang menj adi acuan bagi
perat uran agraria di Indonesia. Menurut Maria
S. W. Sumardj ono7, ada 10 prinsip yang menj adi
landasan bagi pembaharuan hukum agraria,
agar produk yang dihasilkan t epat sasaran, yait u: pert ama, menj unj ung t inggi hak asasi manusia; kedua, unif ikasi hukum yang mengakomodasikan keanekaragaman hukum set empat ;
ket i ga, l and r ef or m at au rest rukt urisasi sumbersumber agrarian; keempat , keadilan dalam
pemilikan/ penguasaan dan pemanf aat an sumbersumber agrarian; kel i ma, f ungsi sosial dan

nya. Dalam hal ini harus ada keselarasan ant ara
hukum di sat u sisi dan kekuasaan unt uk menj alankannya di sisi lain. 6
Salah sat u dari t indakan pemerint ah ini
adalah dengan dikeluarkannya UU No. 5 Tahun
1960 t ent ang Pokok-Pokok Agraria dan PP No.
40 Tahun 1996 t ent ang Hak Guna Usaha, Hak
Guna Bangunan Dan Hak Pakai At as Tanah. Dalam PP ini dibahas lebih mendalam t ent ang pelaksanaan dari ket iga hak diat as dengan UUPA
dan UUD 1945 sebagai pedomannya.

ekologi sumber-sumber agrarian; keenam, penyelesaian konf lik agrarian; ket uj uh, pembagian kewenangan ant ara pusat dan derah sert a
kelembagaan pendukung; kedel apan, t ransparansi dan part isipasi dalam pembuat an kebij akan; kesembi l an, usaha-usaha produksi di lapangan agraria; dan kesepul uh, pembiayaan
program-program pembaharuan agraria.
Ket ent uan di dalam UUPA menyebut kan,
bahwa hanya warga negara Indonesia yang dapat mempunyai hubungan sepenuhnya dengan
bumi, air dan ruang angkasa. Penj abarannya
adalah bahwa hanya warga negara Republik Indonesia yang dapat memilik “ hak milik at as
t anah” . Hal ini menunj ukkan adanya prinsip nasionalit as dalam UUPA t erut ama sebagai hak
milik t urun t emurun yang t erkuat dan t erpenuh.

4

5

6

Endang Sr i Sant i, “ Pengadaan Tanah Unt uk Pembangunan Perl uasan Landasan Pacu Bandar a Ahmad Yani
Di Kot a Semarang” , Jur nal Masal ah-Masal ah Hukum FH
UNDIP Semarang, Desember 2004, hl m. 352.
Mucht ar Lut hf i, “ Kedudukan Hukum Tanah Nasional Set el ah Berl akunya UU No. 22 t ahun 1999 t ent ang Pemerint ahan Daerah” , Jur nal Hukum Just i ce For Al l , FH
Uni versit as Muhammadiyah Jakar t a, Jul i 2002, hl m. 48.
Jum Anggri ani, “ Hukum dan Kekuasaan” , Jur nal Wi dya
Yust i si a Koper t i s Wi l . III, Jakart a, Tahun VII No. 2, Jul iDesember 2005, hl m. 42.

7

Mar ia S. W. Sumardj ono, “ Penyempurnaan UUPA, di ant ara Dua Pil ihan” , Jur nal Mi mbar Hukum , FH UGM, Edisi Khusus No. 39/ X/ 2001, hl m. 266-268.

Penerapan Asas Nasional it as dal am Per undang-Undangan Agrar ia Indonesia … 177

Sif at t erkuat dan t erpenuh dari hak milik
ini merupakan suat u sif at kebendaan (zakel i j k
kar akt er ) yang berart i bahwa hak milik it u dapat beralih dan dialihkan kepada orang lain, dapat dibebani hak t anggungan dan dapat dij adikan j aminan hut ang dan karena mempunyai sif at -sif at it u pula, maka hal ini memberikan art i
kepada di pemegang hak milik, yait u pemegang
hak milik at au pemilik t anah hak unt uk berbuat
bebas at as t anah miliknya it u. Hal ini berart i

Hukum agraria pada dasarnya adalah hukum yang mengat ur t ent ang t anah dan segala
sesuat u yang berhubungan dengan pert anahan,
misalnya hal perairan, perikanan, perkebunan,
pert ambangan dan sebagainya. Adapun menurut
Bl ack’ s Law Di ct i onary , hukum agraria adalah
perangkat perat uran hukum yang bert uj uan mengadakan pembagian t anah-t anah yang luas dalam rangka lebih merat akan penguasaan dan
pemilikan t anah. Hukum agraria menurut UUPA

bahwa pemilik t anah mempunyai hak unt uk mengasingkan at au memindaht angankan t anahnya
it u dengan j alan menukarkan, mewariskan,
menghibahkan at au menj ualnya kepada orang
lain at au kepada suat u badan hukum.
Asas nasionalit as yang dianut UUPA sepenuhnya t ert uang dalam pengat uran t ent ang
hak milik. Warga negara Indonesia yang dapat
mempunyai hak milik at as t anah, sedangkan
warga negara asing hanya dapat memiliki hak
pakai at as t anah saj a. Makna Pasal 1 dan 2 UUPA dengan demikian akan t erpenuhi.
Hak guna Usaha (HGU) adalah hak unt uk
mengusahakan t anah yang dikuasai oleh negara, j adi obyeknya adalah t anah negara, adapun
obyeknya adalah warga negara Indonesia dan
badan hukum Indonesia, sedangkan yang dimaksud dengan Hak Guna Bangunan (HGB) adalah

adalah kelompok berbagai bidang hukum yang
masing-masing mengat ur hak-hak penguasaan
at as sumber-sumber daya alam t ert ent u yang
t ermasuk ke dalam pengert ian agraria.
Berdasarkan penj elasan t ersebut , dapat
disimpulkan bahwa hukum agraria adalah hukum yang mengat ur t ent ang t anah dan segala
sesuat u yang berhubungan dengan t anah t ersebut . Landasan hukum agraria adalah pasal 33
ayat (3) UUD 45, yang mengat ur bahwa bumi
dan air dan kekayaan alam yang t erkandung di
dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan unt uk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat , sert a unt uk mencapai kebahagiaan hidup
yang t ert ib, aman dan sej aht era berdasarkan
landasan idiil Pancasila. 8 Bumi, air dan kekayaan alam yang t erkandung dalam bumi adalah
pokok-pokok kemakmuran rakyat . Oleh karena

hak unt uk mengusahakan dan mempunyai bangunan at as t anah bukan milik sendiri. Subyek
hukum HGB sama dengan HGU yait u warga negara Indonesia dan badan hukum Indonesia. Kedua hak ini dapat dialihkan, asalkan kepada
WNI at au badan hukum Indonesia.
Ket ent uan-ket ent uan t ent ang HGB dan
HGU diat ur dalam perat uran perlaksananya yait u PP No. 40 Tahun 1996, hanya sayangnya perat uran ini dianggap belum memenuhi syarat ,
karena dibuat unt uk memenuhi kepent ingan
polit ik, yait u unt uk menarik invest or dari luar
negeri agar mau menanamkan modalnya di Indonesia. Kemudahan-kemudahan yang ada dalam bidang pemakaian pert anahan di Indonesia,
diharapkan dengan para invest or akan berbondong-bondong masuk ke Indonesia, sehingga

it u, harus dikuasai oleh negara dan dipergunakan unt uk sebesar-besar kemakmuran rakyat .
Ruang lingkup pert anahan besert a segala
seluk beluknya t ersebut , menurut UUPA secara
t erinci dapat dij abarkan sebagai berikut : per t ama, seluruh bumi, selain mempunyai pengert ian permukaan bumi (yang disebut t anah), t ermasuk pula t ubuh bumi dibawahnya sert a bagian bumi yang berada dibawah air; kedua, seluruh air, dalam art i perairan, baik perairan
pedalaman maupun laut wilayah Republik Indonesia; ket i ga, seluruh ruang angkasa, dalam art i
ruangan yang ada di at as bumi dan air t ersebut
di at as; keempat , sumber-sumber kekayaan
alam yang t erkandung di dalam air, baik perairan pedalaman maupun perairan laut wilayah
Republik Indonesia misalnya ikan dan sebangsa-

perekonomian Indonesia diharapkan akan maj u
dan berkembang pesat .

8

Sut risno, “ Pol i t ik Hukum Perl indungan Pengel ol aan
Lingkungan Hi dup” , Jur nal Hukum Ius Qui a Iust um , FU
UII Yogyakart a, Jul i 2011, hl m. 449.

178 Jurnal Dinamika Hukum
Vol . 12 No. 1 Januari 2012

nya, berbagai bangsa binat ang laut lainnya, garam, mut iara, t eripang dan sebagainya (Pasal 1
ayat (2), (6), Pasal 4 dan Pasal 5 UUPA). Hasilhasil alam Indonesia yang menj adi sumber
penghidupan bangsa dan negara secara garis
besarnya dapat dij abarkan dalam lima sekt or
t erpent ing yait u pert anian, perkebunan, perhut anan, pet ernakan dan pert ambangan.
Hukum posit if t elah mengat ur, bahwa t anah dikualif ikasikan sebagai “ permukaan bu-

asas domein dan penerapan hak menguasai negara; ket i ga, f ungsi sosial hak at as t anah; keempat , pengakuan hukum agraria nasional berdasarkan hukum adat dan pengakuan eksist ensi
hak ulayat ; kel i ma, persamaan deraj at sesama
WNI dan ant ara laki-laki dan wanit a; keenam,
pelaksanaan ref orm hubungan ant ara manusia
dengan t anah at au bumi, air dan ruang angkasa;
ket uj uh, rencana umum penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang ang-

mi” , sedangkan pengert ian bumi sendiri adalah
t ermasuk t anah dan t ubuh bumi dibawahnya,
sert a yang berada di bawah air. Perat uran perundangan di Indonesia, hanya mengat ur permukaan bumi saj a (t anah) yang dapat dimiliki
perorangan.
Sesuai dengan pengert ian dari hukum,
maka hak menguasai it u pada umumnya dapat
melekat pada dua j enis subyek hukum, yait u
masyarakat at au penguasa dan perorangan.
Dalam hal ini, penguasa dapat bert indak selaku
penguasa, dapat pula bert indak sebagai subyek
hukum. Dilihat dari sudut int ensit asnya, maka
hak menguasai it u bisa bergerak dari kadar yang
paling lemah sampai kepada bobot yang paling
kuat , sepert i hak pakai, memet ik kemudian
menikmat i hasil, hak memelihara/ mengurus/
mengelola, hak milik sampai kepada hak meng-

kasa; dan kedel apan, prinsip at au asas nasionalit as.
Kewenangan negara unt uk mengelola kekayaan alam Indonesia dalam bidang pert anahan didasarkan pada hak menguasai negara yang
pelaksanaanya dilakukan sehari-hari oleh pemerint ah, baik di pusat maupun di daerah. Pelaksanaan hak menguasai negara ini t idak boleh
bert ent angan dengan kepent ingan nasional, undang-undang dan perat uran perundang-undangan lainnya dan harus t et ap mengingat pelaksanaan hak-hak adat yang dalam kenyat aannya
masih ada didalam masyarakat .
Pembangunan yang berkait an dengan bidang pert anahan saat ini masih banyak menimbulkan permasalahan dan sangat merugikan rakyat banyak yang seharusnya dilindungi hak-haknya at as t anah yang mereka miliki. Kepent ingan

asingkan dalam segala bent uk.
Pembent ukan sebuah perat uran yang mengat ur t ent ang agraria bukan sesuat u yang mudah, sehingga baru pada t ahun 1960 UUPA baru
dapat diundangkan. Dalam memori penj elasan
at as rancangan UUPA disebut kan t uj uan pokok
UUPA yait u: pert ama, melet akkan dasar-dasar
bagi penyusunan hukum agraria nasional yang
akan merupakan alat unt uk membawakan kemakmuran, kebahagiaan dan keadilan bagi negara dan rakyat t ani, dalam rangka masyarakat
yang adil dan makmur; kedua, melet akkan dasar-dasar unt uk mengadakan kesat uan dan kesederhanaan dalam hukum pert anahan, dan ket i ga, melet akkan dasar-dasar unt uk memberikan ke-past ian hukum mengenai hak-hak at as
t anah bagi rakyat seluruhnya. Dasar-dasar dari

umum yang t erkandung dalam bidang pert anahan, dalam hal ini khususnya adalah kepent ingan
rakyat Indonesia secara umumnya.
Berkait an dengan masalah kepent ingan
umum, t erdapat suat u prinsip yang mengat ur
penggunaan at au penggunaan hak at as t anah,
yait u "semua hak at as t anah mempunyai f ungsi
sosial” (lihat Pasal 6 UUPA). Keperluan t anah t idak diperbolehkan semat a-mat a unt uk kepent ingan pribadi, kegunaannya harus disesuaikan
dengan keadaannya dan sif at dari haknya, sehingga bermanf aat unt uk masyarakat dan kepent ingan negara. Hak at as t anah yang berf ungsi sosial ini meliput i semua hak at as t anah.
Pemilikan dan penggunaan t anah t anpa bat as
t idak diperkenankan agar unt uk t idak merugikan kepent ingan umum (lihat Pasal 7 UUPA).

hukum agraria nasional sendiri yait u per t ama,
prinsip kesat uan dalam hukum agraria unt uk
seluruh wilayah t anah air; kedua, penghapusan

Asas merupakan j iwa dari suat u norma.
Walaupun asas t idak mempunyai kekuat an hukum yang mengikat , t et api asas menj adi j iwa

Penerapan Asas Nasional it as dal am Per undang-Undangan Agrar ia Indonesia … 179

dari suat u perat uran at au norma. Terdapat 7
(t uj uh) asas yang dikenal dalam UUPA, yait u
asas penguasaan oleh negara, asas f ungsi sosial,
asas hukum adat , asas nasionalit as dan kesederaj at an, asas larangan pemilikan t anah melampaui bat as, asas perencanaan umum dan
asas pemeliharaan t anah dan dapat dij elaskan
sebagai berikut .
Per t ama, asas penguasaan oleh negara.
Asas penguasaan oleh negara dilandasi oleh ke-

adat . Hukum adat merupakan sumber ut ama
unt uk memperoleh bahan-bahan dalam rangka
membangun hukum t ahan nasional berupa konsepsi, asas-asas dan lembaga-lembaga hukumnya unt uk dirumuskan menj adi norma-norma
hukum yang t ert ulis yang disusun menurut sist em hukum adat .
Keempat , asas nasionalit as. Ket ent uan
Pasal 9 UUPA mengarur, bahwa hanya warga
negara Indonesia saj a yang boleh mempunyai

t ent uan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, yang pada
int inya memberikan kewenangan dan kekuasaan
at as sumber daya alam dan seluruh kekayaan
alam unt uk kemakmuran rakyat . Hak menguasai
negara at as bumi, air dan ruang angkasa ini diat ur dalam ket ent uan Pasal 1 j o Pasal 2 ayat (2)
UU No. 5 Tahun 1960 (UUPA). Menurut ket ent uan pasal t ersebut , negara sebagai organisasi
kekuasaan t ert inggi diberi kewenangan unt uk:
mengat ur dan menyelenggarakan perunt ukan,
penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa; menent ukan dan
mengat ur hak-hak yang dapat dipunyai at as bumi, air, ruang angkasa; dan menent ukan dan
mengat ur hubungan-hubungan hukum ant ara
orang-orang dan perbuat an-perbuat an mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Kedua, asas f ungsi sosial. Asas f ungsi so-

hubungan sepenuhnya dengan bumi, air dan
ruang angkasa. Ket ent uan ini diperj elas dengan
ayat (2) yang mengat ur bahwa baik laki-laki
maupun wanit a mempunyai kesem-pat an yang
sama unt uk memperoleh suat u hak at as t anah.
Kel i ma, asas larangan Pemilikan Tanah
Melampaui Bat as. Ket ent uan t ent ang asas ini
diat ur dalam Pasal 7 UUPA j o Pasal 17 yang mengat ur, bahwa unt uk t idak merugikan kepent ingan umum, pemilikan dan penguasaan t anah
yang melampaui bat as t idak diperkenankan.
Larangan ini disebut j uga larangan l at if undi a.
Keenam, asas perencanaan umum. Ket ent uan t ent ang perencanaan ini t erdapat dalam rumusan Pasal 14 UUPA yang mengat ur
bahwa pemerint ah harus membuat suat u rencana umum mengenai persediaan, perunt ukkan
dan penggunaan bumi, air dan ruang angkasa.

sial t erdapat dalam pasal 6 UUPA yang mengat akan bahwa set iap t anah mempunyai f ungsi
sosial. Seseorang t idak boleh semat a-mat a
mempergunakan hak at as t anah miliknya unt uk
kepent ingan pribadi saj a, t et api harus memperhat ikan kepent ingan orang lain disekit arnya.
Selain it u, penggunaan t anah miliknya t idak boleh merugikan masyarakat , dengan kat a lain
penggunaan dan pemanf aat an t anah harus disesuaikan dengan keadaannya dan sif at dari haknya, sehingga bermanf aat , baik unt uk kesej aht eraan pemegang hak, maupun bagi masyarakat
dan negara.
Ket i ga, asas hukum adat . Menurut Pasal 5
UUPA, hukum agraria yang berlaku at as bumi,
air dan ruang angkasa ialah hukum adat . Berdasarkan ket ent uan ini dapat diint erpret asi-

Ket uj uh, asas pemeliharaan t anah. Asas
t ent ang pemeliharaan t anah diat ur dalam Pasal
15 UUPA yang mengat ur, bahwa t iap–t iap pemegang hak at as t anah mempunyai kewaj iban
unt uk memelihara t ermasuk menambah kesuburan t anah dan mencegah kerusakannya.

kan, bahwa hukum t anah nasional (UUPA)
berdasarkan kepada hukum adat , dengan kat a
lain, hukum t anah nasional it u ialah hukum

Per t ama, Hak Milik. Hak milik adalah
suat u hak at as t anah yang t erpenuh, t erkuat
dan paling sempurna, diant ara hak-hak at as

Hak-hak Atas Tanah dalam UUPA
Hak–hak at as t anah dalam UUPA pada
dasarnya adalah hak kebendaan, yait u hak yang
secara langsung menguasai suat u kebendaan
dan kekuasaan it u dapat dipert ahankan t erhadap set iap orang, sehingga dengan demikian
disebut hak mut lak (absolut ). Hak-hak at as
t anah yang disebut kan dalam UUPA diat ur dalam ket ent uan Pasal 16, yang diuraikan pada
bagian di bawah ini.

180 Jurnal Dinamika Hukum
Vol . 12 No. 1 Januari 2012

t anah lainnya. Hak milik harus mempunyai
f ungsi sosial, sepert i halnya f ungsi t anah lainnya (Pasal 6 UUPA). Hak milik at as t anah t ersebut di samping memberikan manf aat bagi
pemiliknya j uga bermanf aat unt uk kepent ingan umum. Selain it u, penggunaan t anah t ersebut t idak boleh mengganggu ket ert iban dan
kepent ingan umum. Hak milik at as t anah ini harus dapat menempat kan kehidupan manusia
dalam t araf keserasian ant ara dimensi indivi-

at au badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia.
Hak guna usaha dapat dij adikan sebagai j aminan hut ang, memindaht angankan, hak mengalihkannya kepada ahli waris selama j angka wakt unya belum habis.
Keempat , Hak Pakai. Hak pakai yait u suat u hak yang memberikan wewenang kepada
pemegangnya unt uk menggunakan t anah pihak
lain unt uk keperluan penggunaan apa saj a, se-

dual dan dimensi sosialnya. Pemilik t anah
mempunyai hak unt uk berbuat “ bebas” , art inya
boleh mengasingkan t anah miliknya pada pihak
lain dengan menj ualnya, menghibahkannya,
menukarkan dan mewariskan. Hak milik hanya
dapat dimiliki oleh Warga negara Indonesia (Lihat Pasal 20 - Pasal 27 UUPA).
Kedua, Hak Guna Usaha. Hak guna usaha
adalah suat u hak yang memberikan wewenang
kepada pemegangnya unt uk mengusahakan t anah yang langsung dikuasai oleh negara unt uk
kegiat an-kegiat an pert anian, perikanan at au
pet ernakan, ket ent uan ini t erdapat di dalam
Pasal 28 UUPA. Hak guna usaha ini dapat dij adikan sebagai j aminan hut ang, dipindaht angankan dan dialihkan kepada ahli waris. Hak
guna usaha yang dikuasai oleh negara, j angka
wakt unya adalah 25 t ahun at au 35 t ahun unt uk

pert i unt uk dit anami at au didiami dan didirikan
bangunan diat asnya selama wakt u t ert ent u menurut perj anj ian (Pasal 41 - Pasal 43 UUPA), sedangkan t erhadap t anah, bisa milik perorangan
at au milik negara. Dalam hal yang t erakhir,
maka hak pakai dalam UUPA dapat analogikan
dengan hak pakai adat . Hak ini diberikan dalam
j angka wakt u t ert ent u at au selama t anah t ersebut digunakan unt uk keperluan t ert ent u, dengan cuma-cuma, dengan pembayaran at au
pemberian j asa berupa apapun. Subyek hak pakai adalah WNI, badan hukum yang didirikan
menurut hukum Indonesia dan bert empat t inggal di Indonesia, Depart emen, Lembaga pemerint ah non depart emen dan pemerint ah daerah,
badan-badan keagamaan dan sosial, orang asing
yang berkedudukan di Indonesia, badan hukum
asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia,

perusahaan, dan dapat diperpanj ang maksimal
25 t ahun (ket ent uan ini t elah diubah menj adi
35 t ahun dan dapat diperpanj ang paling lama
25 t ahun, unt uk kemudian dapat diperbaharui
kembali, t erdapat dalam PP No. 40 Tahun 1996
t ent ang Hak Guna Bangunan Dan Hak Pakai At as
Tanah). Hak guna usaha dapat dimiliki oleh WNI
at au badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia
(Lihat Pasal 28 - Pasal 34 UUPA).
Ket i ga, Hak Guna Bangunan. Hak guna
bangunan adalah suat u hak yang memberikan
wewenang kepada pemegangnya unt uk dapat
mendirikan bangunan di at as t anah yang bukan
miliknya sendiri, baik t anah it u merupakan milik orang at au pihak lain maupun berupa t anah
yang langsung dikuasai negara (Pasal 35 - Pasal

perwakilan negara asing dan perwakilan badan
int ernasional. Tanah yang dapat diberikan dengan hak pakai adalah t anah negara, t anah hak
pengelolaan dan t anah hak milik. Jangka wakt u
hak pakai at as t anah negara dan hak pengelolaan maksimal 25 t ahun dan dapat diperpanj ang maksimal 20 t ahun at au t idak dit ent ukan
j angka wakt unya selama masih dipergunakan
unt uk keperluan t ert ent u (lihat Pasal 45 PP No.
40 Tahun 1996).
Kel i ma, Hak Sewa. Hak sewa unt uk bangunan adalah suat u hak yang memberikan wewenang bagi pemegangnya unt uk mempergunakan t anah milik orang lain guna keperluannya mendirikan bangunan di at as t anah t ersebut . Subyek hak ini adalah WNI, orang asing
yang berkedudukan di Indonesia, at au badan

40 UUPA). Jangka wakt u hak guna bangunan
paling lama 30 t ahun dan dapat diperpanj ang
maksi-mal 20 t ahun. Subyek hak ini adalah WNI

hukum asing yang mempunyai perwakilan di
Indonesia. Hak sewa t idak memiliki bat asan
wakt u unt uk pemakaiannya (lihat Pasal 44 dan

Penerapan Asas Nasional it as dal am Per undang-Undangan Agrar ia Indonesia … 181

Pasal 45 UUPA). Keenam, Hak Membuka Tanah
dan Hak Memungut Hasil Hut an. Kedua hak ini
t erdapat diat ur pada Pasal 46. Hak ini hanya
diperunt ukkan bagi WNI saj a.
Ket uj uh, Hak-Hak At as Tanah Yang Bersif at Sement ara. Hak ini diat ur dalam ket ent uan Pasal 53 UUPA yang mengkualif ikasikan
menj adi t iga hak, yait u hak gadai, hak usaha
bagi hasil dan hak menumpang. Hak gadai merupakan suat u hak yang dipegang oleh seorang

Keadaan yang merugikan bangsa Indonesia ini kemudian melat arbelakangi pemerint ah
unt uk membuat suat u t indakan hukum, yait u
dengan mengeluarkan UUPA. Pemberlakuan UUPA yang memuat prinsip/ asas nasionalit as dimaksudkan unt uk melindungi rakyat Indonesia
dari ket idakadilan dan perbuat an sewenang-wenang penj aj ah Belanda. UUPA mengat ur bahwa
seluruh wilayah Indonesia adalah kesat uan
t anah air dari seluruh rakyat Indonesia, yang

kredit ur yang memberikan wewenang kepadanya unt uk menguasai t anah debit urnya dan t urut menikmat i at au mengambil hasilnya selama
si debit ur it u belum dapat melunasi hut angnya.
Tanah ini dapat berupa t anah pert anian dan t anah unt uk bangunan. Hak usaha bagi hasil, yait u hak yang memberikan wewenang kepada
seorang penggarap unt uk dapat mengerj akan
at au mengusahakan t anah milik orang lain dengan memberikan sebahagian t ert ent u dari
j umlah hasil t anah t ersebut kepada pemiliknya
menurut perj an-j ian. Hak menumpang, yait u
suat u hak yang memberikan kewenangan kepada seseorang at au suat u pihak unt uk menumpang t inggal di at as t anah milik orang lain baik
dengan menempat i bangunan yang sudah ada
maupun dengan membangun sendiri bila seandainya t ersebut masih kosong.

bersat u sebagai bangsa Indonesia. Seluruh bumi, air dan ruang angkasa, t ermasuk kekayaan
alam yang t erkandung didalamnya sebagai karunia dari Tuhan Yang Maha Esa. Hubungan ant ara
bangsa Indonesia dan bumi, air sert a ruang angkasa t ersebut adalah hubungan yang bersif at
abadi (Pasal 1 dan Pasal 2 UUPA).
Ket ent uan t ent ang asas nasionalit as t erdapat dalam Pasal 1, 2, 9, 20 ayat (1), 21 ayat
(2), 30 ayat (1), 31 ayat (1), dan pasal 46 ayat
(1). Pemahaman akan prinsip at au asas nasionalit as dapat dilihat dalam ket ent uan Pasal 9
UUPA yang int inya mengat ur bahwa hanya WNI
yang dapat mempunyai hubungan sepenuhnya
dengan bumi, air dan ruang angkasa. Set iap
WNI, mempunyai kesempat an yang sama unt uk
memperoleh hak at as t anah sert a unt uk mendapat kan manf aat dan hasilnya.

Kedudukan Asas Nasionalitas dalam Perundang-undangan Agraria Indonesia
Dualisme hukum yang mengat ur pert anahan t erj adi di Indonesia sebelum dikeluarkannya UUPA, yait u orang yang t unduk pada hukum
Belanda (BW) dan penduduk pribumi yang t unduk pada hukum adat . Pada masa ini penduduk
Hindia Belanda dibagi dalam t iga golongan yait u
golongan Eropa, China at au Timur asing dan pribumi. Dualisme hukum dan penggolongan penduduk ini sengaj a dicipt akan unt uk keunt ungan
perekonomian Belanda saj a. Golongan Timur
Asing diperlukan sebagai t enaga pemasaran produk Belanda yang dikuras dari bumi Indonesia
yang dij ual keluar negeri, sedangkan golongan
pribumi dibiarkan dalam hukum adat nya sen-

Rumusan ket ent uan Pasal 9 UUPA merupakan pernyat aan bahwa hanya warganegara Indonesia saj a yang berhak memiliki t anah di
Indonesia, sedangkan warga negara asing at au
badan usaha asing hanya dapat mempunyai hak
at as t anah yang t erbat as saj a, sepert i hak pakai. Orang asing, t ermasuk perwakilan perusahaan asing, hanya dapat mempunyai hak at as
t anah yang t erbat as, selama kepent ingan WNI
t idak t erganggu dan j uga perusahaan orang
asing it u dibut uhkan unt uk kepent ingan Negara
Indonesia, sebagai komponen t ambahan dari
pembangunan ekonomi Indonesia dan apabila
dihubungkan dengan Pasal 5 UUPA, maka kepent ingan WNI adalah di at as segalanya, baik
dari segi ekonomis, sosial bahkan polit is.
Kepemilikan t anah bangsa Indoensia agar

diri, agar t idak mencampuri hukum t anah yang
dibuat oleh Belanda sendiri.

t idak beralih kepada orang asing/ badan usaha
asing, maka di dalam UUPA diat ur t ent ang pemindahan hak at as t anah t erhadap orang asing,

182 Jurnal Dinamika Hukum
Vol . 12 No. 1 Januari 2012

yait u t idak diperbolehkannya t erj adi j ual beli
hak at as t anah, karenanya j ika t erj adi j ual beli
hak at as t anah kepada orang asing maka j ual
beli it u bat al karena hukum, sedangkan st at us
t anahnya akan j at uh kepada negara, dengan ket ent uan bahwa hak-hak lain yang dit erima oleh
pemilik t idak dapat dit unt ut kembali 9. Hal ini
dapat dilihat di dalam ket ent uan Pasal 26 (2)
UUPA yang mengat ur, bahwa set iap j ual beli,
penukaran, penghibahan, pemberian yang di-

unt uk melegalkan orang asing mempunyai hubungan yang sepenuhnya dengan bumi, air dan
ruang angkasa dan kekayaan alam yang t erkandung di dalamnya, sama dengan WNI.
Berdasarkan penj elasan t ersebut dapat
kit a lihat bahwa hanya warga negara Indonesia
saj a yang boleh memiliki hak milik at as t anah,
hal ini dapat dilihat dari ket ent uan Pasal 21
ayat (1), yait u hanya warganegara Indonesia
yang dapat mempunyai hak milik. Hak milik

maksud unt uk langsung at au t idak langsung memindahkan hak milik kepada orang asing, kepada seorang warga negara yang di samping kewarganegara-an asing at au kepada suat u badan
hukum kecuali yang dit et apkan oleh pemerint ah
t ermasuk dalam Pasal 21 ayat (2) adalah bat al
karena hukum dan t anahnya j at uh kepada negara dengan ket ent uan, bahwa pihak-pihak
yang membebaninya t et ap berlangsung, sert a
semua pembayaran yang t elah dit erima oleh
pemilik t idak dapat dit unt ut kembali.
Indonesia adalah negara yang sedang
membangun, dengan kondisi ekonomi rakyat
yang masih rendah, apalagi saat ini sedang dit erpa dengan mult i krisis, monet er, ekonomi,
polit ik dan sosial budaya, belum lagi konf lik kedaerahan. Oleh karena it u, diperlukan suat u
perlindungan t erhadap hak milik, t erut ama t a-

merupakan hak t urun t emurun, t erkuat dan t erpenuh yang dapat dipunyai orang at as t anah
t anpa mengabaikan f ungsi sosial dari t anah.
Ket ent uan t ent ang hak milik ini t erdapat di
dalam Pasal 20 ayat (1).
Ket ent uan t ent ang asas nasionalit as dalam UUPA j uga dapat dilihat dalam ket ent uanket ent uan dalam Pasal 30 ayat (1) yang mengat ur bahwa hak guna usaha dimiliki oleh WNI
dan badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia.
Ket ent uan lainnya t erdapat di dalam Pasal 36
ayat (1) yang mengat ur bahwa hak guna bangunan dimiliki oleh WNI dan badan hukum Indonesia yang didirikan menurut hukum Indonesia
dan berkedudukan di Indonesia. Asas nasionalit as j uga t erdapat di dalam Pasal 46 ayat (1)
yang mengat ur, bahwa hak membuka t anah dan

nah, agar t anah-t anah dalam wilayah negara ini
t idak j at uh ket angan orang asing.
Prinsip at au asas nasionalit as dalam UUPA
ini secara khusus dit erapkan pada hak milik at as
t anah yang mempunyai sif at kebendaan ( zakel i j k karakt er), sehingga waj ar apabila hak milik
hanya disediakan unt uk warga negara Indonesia.
Prinsip nasionalit as dalam UUPA menekankan
bahwa hanya warga negara Indonesia mempunyai hubungan yang sepenuhnya dengan bumi,
air dan ruang angkasa, sehingga orang asing sebagaimana hak yang pernah mereka miliki yait u
boleh mempunyai hak-hak at as di Indonesia asal
mau t unduk kepada BW dan perat uran-perat uran keperdat aan t elah dit inggalkan. Dalam hukum Indonesia yang berlaku saat ini, dibedakan
ant ara Warga Negara Indonesia dengan pihak

memungut hasil hut an hanya dapat dipunyai
oleh wara negara Indonesia.
Berdasarkan penj elasan t ersebut , dapat
disimpulkan bahwa kedudukan asas nasionalit as dalam UUPA sangat pent ing karena menyangkut hak warga negara Indonesia unt uk memiliki bumi, air dan ruang angkasa yang berada
di wilayah negara kesat uan Republik Indonesia.
Negara hanya mempunyai kewenangan unt uk
menguasai saj a unt uk kepent ingan dan kesej aht eraan rakyat Indonesia, sedangkan yang memiliki kekayaan t ersebut adalah rakyat Indonesia.
Ket ent uan t ent ang asas nasionalit as dalam PP No. 40 Tahun 1996 dapat dilihat yait u
dengan ket ent uan t idak diberikannya hak-hak
t ert ent u at as t anah bagi orang asing at au badan
usaha asing, hak-hak it u sepert i hak milik, hak

asing, sehingga t idak ada j alan keluar apapun

guna usaha dan hak guna bangunan. Dalam
ket ent uan t ent ang HGB dan HGU disebut kan
bahwa yang dapat memiliki HGU dan HGB

9

Soedhar yo Soi min, 2004, St at us Hak dan Pembebasan
Tanah, Jakart a: Sinar Graf ika, hl m. 97

Penerapan Asas Nasional it as dal am Per undang-Undangan Agrar ia Indonesia … 183

adalah warga negara Indonesia dan badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia
dan berkedudukan di Indonesia (Pasal 2 dan 19
PP No. 40 Tahun 1996). Hal ini pent ing diat ur
dengan hat i-hat i, karena HGU dan HGB sebagaimana hak milik adalah hak at as t anah yang
memiliki sif at kebendaan, sehingga dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain, sebagaimana ket ent uan di dalam Pasal 16 t ent ang
HGU dan Pasal 34 t ent ang HGB yang mengat ur

nahnya, yang bukan perj anj ian sewa menyewa
at au perj anj ian mengolahan t anah, segala sesuat u asal t idak bert ent angan dengan j iwa dan
ket ent uan-ket et nuan undang-undang ini. Sumber dari kewenangan hak pakai berdasarkan ket ent uan Pasal 41 UUPA berasal dari t anah yang
dikuasai oleh negara, dimana yang dapat memberikan hak pakai adalah pej abat yang berwenang. Selain it u, hak pakai at as t anah j uga dapat diperoleh dari perorangan yang mempunyai

bahwa peralihan kedua hak ini dapat t erj adi karena j ual beli, t ukar menukar, penyert aan dalam modal, hibah dan pewarisan.
Hak guna usaha berakhir karena wakt unya t elah berakhir, melanggar syarat pemberian, dilepas haknya, dicabut haknya unt uk kepent ingan umum, t anahnya musnah, melanggar
prinsip nasionalit as/ bukan warga negara at au
badan hukum Indonesia lagi (lihat Pasal 34 UUPA j o PP No. 40 Tahun 1996). Hak guna bangunan sendiri berakhir karena j angka wakt unya
t elah berakhir, dihent ikan sebelum j angka wakt u berakhir, dilepas oleh pemegang hak, dicabut unt uk kepent ingan umum, dit elant arkan,
t anah musnah, bukan warga negara at au badan
hukum Indonesia lagi (Lihat Pasal 30 ayat (2)
UUPA j o Pasal 20 PP No. 40 Tahun 1996).
Berdasarkan penj elasan t ersebut , dapat

hak milik at as t anah it u. Hak pakai ini diberikan
berdasarkan perj anj ian dengan pemilik t anah
t ersebut . Menurut UUPA, perj anj ian t ersebut
haruslah bukan perj anj ian sewa menyewa at au
perj anj ian pengolahan t anah. 10
Menurut PP No. 40 Tahun 1996, hanya
hak pakai saj a yang dapat dimiliki oleh orang
asing at au badan usaha asing. Hal ini sesuai
dengan ket ent uan Pasal 39 PP No. 40 Tahun
1996. Ket ent uan t ent ang hal ini berkait an dengan asas nasionalit as, yait u unt uk mencegah
agar orang asing at au badan usaha asing t idak
dapat mempunyai ket erikat an yang erat dengan
t anah di Indonesia.
Hak pakai yang dapat dimiliki oleh orang
asing dan badan usaha asing diat ur dalam Pasal
39 sampai dengan Pasal 58. Pasal 39 dan Pasal
40 mengat ur t ent ang subyek dari hak pakai, se-

dilihat bahwa PP No. 40 Tahun 1996 memuat
j uga t ent ang asas nasionalit as. Hal ini t ampak
dari ket ent uan yang t idak memberikan hak guna
usaha dan hak guna bangunan kepada orang
asing, walaupun PP ini berisi banyak kelonggaran unt uk orang asing, t et api ket ent uan asas nasionalit as t et ap dij alankan.

dangkan Pasal 41 mengat ur t ent ang obj ek t anah yang dapat dikenakan hak pakai. Pasal 42
sampai dengan Pasal 44 mengat ur t ent ang t erj adinya hak pakai. Selanj ut nya t ent ang j angka
wakt u hak pakai diat ur dalam Pasal 45 sampai
dengan Pasal 49. Adapun t ent ang kewaj iban
dan hak pemegang hak pakai diat ur dalam Pasal
50 sampai dengan Pasal 52, sedangkan Pasal 53
mengat ur t ent ang pembebanan hak pakai dan
Pasal 54 mengat ur t ent ang peralihan hak milik.
Terakhir ket ent uan t ent ang hak pakai ini adalah
ket ent uan-ket ent uan yang diat ur dalam Pasal
55 sampai Pasal 58 yang berisi t ent ang hapusnya hak pakai.
Peralihan hak pakai diat ur dalam ket ent uan Pasal 54 PP No. 40 Tahun 1996. Menurut
ket ent uan ayat (1) hak pakai yang diberikan

Peralihan Hak Pakai Kepada Orang Asing atau
Badan Usaha Asing Menurut PP No.40 Tahun
1996.
Pengert ian mengenai hak pakai t erdapat
di dalam Pasal 41 UUPA yang mengat ur bahwa
hak pakai adalah hak unt uk menggunakan dan/
at au memungut hasil dari t anah yang dikuasai
langsung oleh negara at au t anah milik orang
lain, yang memberi wewenang dan kewaj iban
yang dit ent ukan dalam keput usan pemberiannya oleh pej abat yang berwenang memberikannya at au dalam perj anj ian dengan pemilik t a-

10

Kart i ni Mul j adi dan Gunawan Widj aj a, 2008, Hak-Hak
At as Tanah, Kencana, Jakart a: Prenada Media Group,
hl m. 246.

184 Jurnal Dinamika Hukum
Vol . 12 No. 1 Januari 2012

at as t anah negara unt uk j angka wakt u t ert ent u
dan hak pakai at as t anah hak pengelolaan dapat
beralih dan dialihkan pada pihak lain, sedangkan ayat (2) mengat ur bahwa hak pakai at as
t anah hak milik hanya dapat dialihkan apabila
hak t ersebut dimungkinkan dalam perj anj ian
pemberian hak pakai at as t anah hak milik yang
bersangkut an. Peralihan hak milik t erj adi karena j ual beli, t ukar menukar, penyert aan dalam
modal, hibah dan pewarisan. dan waj ib didaf t ar-

alih dan dialihkan. Kedua hak ini hanya dapat
diberikan kepada warga negara Indonesia dan
badan hukum yang bert empat t inggal di Inonesia saj a. Ket ent uan t ent ang HGB dan HGU ini
sama dengan ket ent uan t ent ang hak milik. Hanya saj a, bila hak milik, kepemilikannya mut lak
dan t idak dapat diganggu gugat dan mempunyai
akibat hukum yang past i berupa surat hak milik
(SHM).
Melihat dari ket ent uan PP No. 40 Tahun

kan pada kant or pert anahan. Rumusan Pasal 54
kont radiksi dengan Pasal 1, sehubungan dengan
ket ent uan akan asas nasionalit as. Menurut ket ent uan Pasal 1 yang mengat ur bahwa hak pakai
dapat beralih dan dialihkan pada pihak lain.
Pengert ian dapat beralih disini berart i dapat
beralih dengan sendirinya sepert i cont ohnya
warisan, j adi hak pakai it u dapat beralih dengan sendirinya pada ahli warisnya.
Ket ent uan t ent ang dapat beralih dalam
Pasal 54 ayat (1) PP No. 40 Tahun 1996 ini bert ent angan dengan dengan Pasal 43 ayat (2) UUPA yang mengat ur bahwa hak pakai hanya dapat
dialihkan kepada pihak lain, j ika hal it u dimungkinkan dalam perj anj ian yang bersangkut an. Berdasarkan ket ent uan UUPA ini, dapat
kit a lihat kat a-kat a dialihkan yang berkonot asi
harus seij in pemilik t anah. Kat a dialihkan j uga

1996 ini, dapat diint erpret asikan bahwa t anah
yang dapat diberikan unt uk HGU adalah t anah
negara, ket ent uan ini t erdapat dalam Pasal 4.
Jangka wakt u yang diberikan unt uk HGU ini di
at ur dalam Pasal 8 ayat (1) yang di mana HGU
diberi j angka wakt u paling lama 35 t ahun dan
dapat diperpanj ang unt uk j angka wakt u paling
lama 25 t ahun. Sesudah j angka wakt u t ersebut
berakhir, maka kepada pemegang hak dapat
diberikan pembaharuan HGU di at as t anah yang
sama.
Ket ent uan t ersebut secara t idak langsung menyamakan pengert ian HGU dan Hak
milik at as t anah, karena selain keduanya memiliki kesamaan t ent ang st at us t anah yait u memiliki sif at kebendaan yang dapat beralih dan dialihkan, pembat asan j angka wakt u kepemilikan
HGU j uga t idak j elas. Ket ent uan Pasal 8 me-

mempunyai pengert ian selalu dilakukan dengan
perbuat an hukum, sedangkan kat a beralih t idak
harus dilakukan dengan perbuat an hukum. Ket ent uan Pasal 54 ini j uga bert ent angan dengan
asas nasionalit as, karena dengan ket ent uan pasal ini dapat saj a orang asing at au badan usaha
milik asing mengalihkan hak pakainya dengan
dalih ket ent uan ayat (1) yang memperbolehkan
mereka unt uk mengalihkan hak pakai t ersebut .
Kalau sudah demikian, apa bedanya hak pakai
ini dengan hak milik.

Ketentuan tentang Hak Guna B