KEBIJAKAN PELAYANAN KESEHATAN, Kebijakan Pelayanan Kesehatan, Studi Pelayanan Pasien Pada Puskesmas Rawat Jalan Di Kabupaten Sukoharjo.
1
KEBIJAKAN PELAYANAN KESEHATAN,
Studi Pelayanan Pasien Pada Puskesmas Raw at Jalan Di Kabupaten
Sukoharjo
Naskah Publikasi Tesis
Diajukan sebagai syarat tugas akhir M agister Ilmu Hukum,
Sekolah Pasca Sarjana Universitas M uhammadiyah Surakarta
Oleh:
SITI SOEKISW ATI
R100120020
Sekolah Pasca Sarjana, M agister Ilmu Hukum
(Konsentrasi Hukum Kesehatan)
Universitas M uhammadiyah Surakarta
2014
2
1
KEBIJAKAN PELAYANAN KESEHATAN,
Studi Pelayanan Pasien Pada Puskesmas Rawat Jalan Di Kabupaten Sukoharjo
1
2
3
Sit i Soekisw at i , Absori , Nurhadiant om o
1
M ahasisw a M agist er Ilmu Hukum,Sekolah Pasca Sarjana,UM S
2
Dosen M agist er Ilmu Hukum UM S, 3Dosen M agist er Ilm u Hukum UM S
1
kisw at isolo@gmail.com
Abstract
Puskesmas (the local government clinic) is the m ain service of BPJS Kesehatan
(the state owned health insurance). Bu t in realit y, health services in Puskesmas w e re
more over oft en held by paramedic (midw ife and nurse) as delegat ion of aut horit y in t he
form of mandat e from t he doct or. The delegat ion of aut horit y w as as inconsist ency of
healt h service policy, w hich became t radit ion in all puskesmas, including Puskesmas Baki
and Puskesmas Kartasuro Sukoharjo. This sociological yurisprudence research aim ed t o
know t he fact ors caused t he delegat ion of aut horit y phenomen, from t he lit erat ure dat a
and t he f act of bot h puskesmas. Based on t he research it w as found that the delegation
of authority in Puskesmas Baki was less efficient of healt h st aff, midw ifes and nurses
w ere over, but t he pat ient w ere less. On t he ot her hand in Puskesm as Kart asuro, t he
doct ors w ere enough t o serve t he pat ient s, w hile midw ifes and nurses w ere over, so t his
conditions m ade t he delegation of authority phenomen. Dealing w it h BPJS Kesehat an
gave priorit y t op t o professionalit y, so t hat t he delegat ion of aut horit y phenomen should
be omitted and stopped. And t he m odel of Puskesm as w hich t he researcher suggested
could be an input for stake holder to make a better policy in the future.
Key words : puskesmas, delegation of authority, inconsistency of health service.
Pendahuluan.
Pem bangunan bidang kesehat an m er upakan t anggung jawab negara
sebagaimana t ermakt ub dalam Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 28 H dan Pasal
34. Kar ena it u disusun Undang-Undang RI Nomor 23/ 1992 t ent ang Kesehat an,
yang kemudian digant i dengan Undang-Undang RI Nom or 36/ 2009 t ent ang
Kesehat an .1 Di dalam nya dit egaskan bah w a set iap orang m em punyai hak yang
sama dalam memperoleh akses sumberdaya di bidang kesehat an dan pelayanan
kesehat an yang am an, berm ut u dan t erjangkau. Dan set iap orang berkew ajiban
t urut sert a dalam program jaminan kesehat an sosial.
Berkait an dengan hal t erseb ut , dikeluarkan Undang-Undang RI Nom or
40/ 2004 t ent ang SJSN (Sist em Jaminan Sosial Nasional), yang unt uk
pelaksanaannya dikeluarkan Undang-Un d an g RI Nom or 24/ 2011 t ent ang BPJS
1
Tim Penerbit Buku Biru, 2012, Kitab Undang -Undang Tentang Kesehatan dan Kedokteran, Di va
press, Yogyakart a, Cet akan 1, hlm .7 -8.
2
(Badan Penyelenggara Jam inan Sosial).2 Program ini t erkesan lambat, karena
sejak pert ama diundangkan (25 Novem ber 2011) sat u t ahun set elah it u
3
seharusnya sudah t erlaksana. Baru sejak 1 Januari 2014 m ulai dilaksanakan,
dengan kondisi kekurangsiapan pelaksana di daerah.
Term asuk salah sat u kekurang-siapan pem erint ah adalah m enyediakan
t enaga pelayanan kesehat an primer sebagai ujung t ombak pelaksanaan program
BPJS Kesehat an yait u pengobat an di t ingkat Puskesm as. Di t ingkat Puskesm as
fenom ena t ugas lim pah dokt er kepada param edis m asih m enjadi t radisi. Hal ini
m em buat layanan kesehat an t idak profesional, disam ping it u t ugas-t ugas m edis
yang dilakukan selain dokt er merupakan bent uk inkonsist ensi hukum kesehat an.
Pasal 3 Undang-Un d an g RI Nom or 29/ 2004 t ent ang Prakt ik Kedokt eran
dinyat akan bahw a t ujuan diadakan pengat uran prakt ik kedokt eran adalah
m em berikan perlindungan kepada pasien, m em pert ahankan dan m eningkat kan
m ut u pelayanan m edis yang diberikan oleh dokt er dan dokt er gigi dan
m em berikan kepast ian hukum kepada m asyarakat (pasien), dokt er dan dokt er
4
gigi. Sedang Pasal 51 pada at uran yang sam a : dokt er at au dokt er gigi dalam
melaksanakan praktiknya m em punyai kew ajiban, diantaranya m em berikan
pelayanan m edis sesuai dengan standar profesi dan standar prosedur
operasional serta kebut uhan medis pasien. Bahkan pada Pasal 40, jika dokt er
dan dokt er gigi m enugaskan dokt er dan dokt er gigi penggant i m aka dokt er dan
5
dokt er gigi penggant i harus mempunyai izin prakt ik.
At uran-at uran hukum kesehat an besert a sanksinya, yang ada sebenarnya
sudah m em ber ikan jam inan kepast i an hukum bagi pasie n dan dokt er ; t et api
t idak pernah be rlaku ket ika p asien berobat ke puskesmas dengan adanya
kebijakan pelayanan kesehat an di puskesm as raw at jalan yang just r u seolah
m enghapus perat uran diatasnya. Tugas-tugas m edis dilakukan oleh t enagat enaga kesehat an yang t idak berkompet en at as nama t ugas limpah dalam bent uk
m andat . Profesionalit as layanan Puskesm as dipert anyakan. Apalagi profesi dan
kom pet ensi yang berhubungan dengan pengobat an , resikonya adalah nyaw a/
jiw a seseorang, maka harus segera mendapat perhatian serius dari para
pengam bil kebijakan.
Tujuan Penelitian.
6
Permasalahan tugas lim pahdalam bent uk m andat pada pengobat an
raw at jalan sudah berlangsung lam a dan m enjadi kebiasaan di p uskesmas, maka
2
Tim Penyusun Bahan Sosialisasi dan Advokasi JKN, Buku Pegangan Sosialisasi Jam inan Kesehat an
Nasional (JKN)dalam Sist em Jam inan Sosial Nasional, hlm .8 -10.
3
Anonim , 2012, Undang-Undang RI No.24/ 2011 t ent ang BPJS, Pust aka M ahardika,
Yogyakart a,hlm.52.
4
Tim Penerbit Buku Biru, Op. Cit . hlm. 141.
Darda Syahrizal & Nila Senjasari, Undang-Undang Kedokt eran dan Aplikasinya, Dunia Cerdas,
Jakart a, hlm.134-140.
5
6
Anggraini,Jum, 2012, Hukum Administrasi Negara, Graha Ilm u, Cet akan Pert am a, Yogyakart a,
hlm.89 -91.
3
penelit ian ini ber t ujuan unt uk m enget ahui fenom ena t ugas limpah dan fakt or
yang m enyebabkan t erjadinya f en o m en a it u p ad a Pu skesm as raw at jalan di
Kabupat en Sukohar jo, kem udian disusun m odel pelayanan r aw at jalan yang
pr of esional. Penelit i m engam bil lokasi penelit ian di dua Puskesm as dengan
keadaan yang berlaw anan, paling efi sien dan paling kurang efisien baik dari segi
7
ekonom is m aupun t eknis (berdasar dat a penelit ian Deni Hart ika, UNS, 2011) ,
yait u Puskesmas Kart asuro dan Puskesmas Baki.
M etode Penelitian.
Dengan menggunakan m et ode pendekat an yuridis sosiologis, yang
bert it ik t olak pada norma-nor m a hukum dalam perundangan-undangan dan
aturan kebijakan dalam pelaksanaannya di puskesm as. Bent uk penelit ian
lapangan, dim ana penelit i berusaha m engam at i pelaksanaan pelayanan pasien
r aw at jalan di Puskesm as. Penelit ian ini bersifat deskript if kualit at if (descriptive
research ) yait u m enggam bar kan dengan jelas hal -hal yang berkait an dengan
obyek penelit ian agar dapat memberikan dat a sejelas mungkin t ent ang keadaan
pelayanan raw at jalan di Pu skesmas yang dit elit i. Adapun met ode pengum pulan
dat a dilakukan dengan st udi kepust akaan, pengamatan dan wawancara.
Dari pengamat an langsung, dapat diket ahui hal -hal yang dapat
menyebabkan t ugas limpah dokt er kepada paramedis di puskesmas yang dit elit i.
Dit ambah dat a kepust akaan yang be rkaitan d en gan masalah tugas lim pah,
dianalisis, kemudian diambil kesimpulan.
Akhirnya berdasar norma hukum yang sudah ada dan mengamat i
keadaan di lapangan, penelit i berusaha m enyusun sebuah m odel Puskesm as
rawat jalan yang m engut am akan profesionalit as d alam pelayanan kesehat an dan
t et ap dapat menyelesaikan masalah-masalah kesehatan di masyarakat.
Hasil Penelitian Dan Pembahasan.
Pekerjaan di dunia kesehat an adalah peker jaan dengan resiko yang
berhubungan dengan nyaw a m anusia, m aka har us profesional, sedang hukum
yang mengat ur layanan kesehat an seharusnya dapat m em berikan jam inan
kepastian hukum , baik bagi pasien m aupun t enaga kesehat an. Hans Kelsen
dalam t eori St uf enbau des Recht -nya, bahw a hukum bersifat hierarkis, art inya
hukum t idak bo leh ber t ent angan dengan ket ent uan yang lebih t inggi diat as
8
derajat nya. Hukum dibuat unt uk dilaksanakan , hukum t idak dapat lagi disebut
sebagai hukum apabila t idak pernah dilaksanakan. Oleh karena it u hukum dapat
disebut konsisten, dengan pengert ian hukum sebagai sesuat u yang h arus
9
dilaksanakan .
7
8
9
ht t p:/ / library.uns.ac.id/ dglib/ pengguna.php?mn=det ail& did=11265
Zainuddin Ali, 2012, Sosiologi Hukum, Sinar Grafika, Jakart a, Cet akan ke-7, hlm.2.
Sat jipt o Rahardjo, April 2011, Penegakan Hukum Suatu Tinjauan Sosiologis, Gent a Publishing,
Yogyakart a, Cet akan II, hlm .1-4.
4
Pada UU RI no.29/ 2004 t ent ang Prakt ik Kedokt eran diat ur dengan jelas
semua persyaratan dokt er/ dokt er gigi agar dapat berprakt ik swasta m aupun
bekerja pada inst ansi pelayanan kesehat an. Begit u juga unt uk St andar Profesi
Bidan ada Per m enkes RI no.369/ 2007, unt uk Pr akt ik Bidan ada Per m enkes RI
no.1464/ 2010. Sedang unt uk Regist rasi Dan Prakt ik Peraw at ada Kepm enkes RI
no.1239/ 2001. Semua aturan tersebut pada int inya unt uk m em berikan jam inan
kepast ian hukum bagi pasien. Tet api pada praktik pelayanan di tingkat
puskesm as jam inan kepast ian hukum it u pat ut dipert anyakan dengan adanya
fenom ena t ugas lim pah dalam bent uk mandat e yang diat ur dengan Kepm enkes
no.279/ 2006 t ent ang Pedoman Penyelenggaraan Upaya Keperaw at an Kesehat an
M asyarakat Di Puskesmas, yang membolehkan peraw at melakukan t ugas limpah
dari dokt er dalam bent uk m andat. Dit ambah dengan Per m enkes RI
no.1464/ 2010, Pasal 14 ayat (1) m em bolehkan bidan m elakukan layanan
kesehat an diluar kew enangannya pada daerah yang t idak ada dokt ernya. At uran
ini sebenar nya m er upakan bent uk diskresi dalam hukum kesehat an, unt uk
m engat asi m asalah sement ara dan hanya berlaku di daer ah t er t ent u, t et api
disalah prakt ikkan unt uk semua keadaan di t iap puskesmas meskipun sudah ada
dokt ernya. Padahal di Pasal 14 ayat (3) pada Perm enkes t ersebut, bila sudah ada
dokt ernya, kew enangan bidan it u t idak berlaku, jadi yang berlaku at uran yang
diatasnya, yaitu sesuai kom pet ensi m asing-masing.
1. Inkonsistensi Kebijakan Pelayanan Kesehatan Pasien Pada Puskesmas Rawat
Jalan Di Kabupaten Sukoharjo .
Kabupat en Sukoharjo t erdiri at as 12 kecam at an, yang berart i t erdapat 12
p uskesmas. Karena sejak 2009 diadakan penggabungan apabila dalam satu
kecamat an ada lebih dari sat u p uskesmas. Hal ini unt uk efisiensi kepem im pinan,
dimana manajerial p uskesmas di t angan sat u orang dokt er umum. Dengan begit u
lebih banyak dokt er um um f ungsional, m elakukan pelayanan di Poli Um um .
M eski begit u menurut Kepala Dinas Kesehat an set empat , dr. Gunt ur Subyant oro,
M .Si., jum lah dokt er um um m asih kur ang. Penduduk Kabupat en Sukohar jo
kurang lebih 850.000 orang, kalau sat u dokt er m elayani 10.000 pasien, m aka
jum lah dokt er seharusnya 85 orang. Tet api saat ini baru ada 52 dokt er um um .10
Ol eh karena it u masih dilakukan t ugas limp ah d al am b en t u k m andat pada
puskesm as rawat jalan di Kabupat en Sukoharjo, dem ikian disampaikan
dr.Gunt ur. Dan t ugas lim pah it u p u n dari pengam at an penulis, belum dilakukan
at as permint aan secara t ert ulis.
Secara nasional, dari dat a KKI (Konsil Kedokt eran Indonesia) hingga akhir
Desem ber 2010 jum lah d o k t er u m u m yang t eregist rasi di Indonesia 73.585
orang. Sedang r asio dokt er um um per 100.000 penduduk adalah 7,68 sam pai
134,5, d en gan rata-rata 30,98; dengan per sebar an yang t idak m erat a. Target
rasio 40 unt uk indikat or Indonesia Sehat 2010 belum t ercapai. Di Negara-negara
10
ht t p:/ / w w w .sent ralingua.com/ 2009/ 06/ profilkabupat ensukoharjo.ht ml
5
maju, era t ahun 90an saja rasionya berkisar 150-300 dokt er per 100.000
11
penduduk.
2. Penyebab Diadakannya Tugas Limpah Di Puskesmas Baki Dan Puskesmas
Kartasuro.
Di Puskesm as Baki, f akt a yang penelit i t em ukan bahw a jum lah dokt er
um um sebenarnya sudah m encukupi unt uk m elayani pasien yang t idak t erlalu
banyak, maksimal 30 orang. Jumlah keseluruhan dokt er ada 6 orang, sat u Kepala
Puskesm as, 5 dokt er fungsio nal, 3 dokt er bert ugas di Puskesm as Baki sedang
yang 2 dokt er di Puskesm as Gent an. Jadi ada 2 dokt er fungsional yang bert ugas
di Poli Umum Puskesm as Baki set iap har i unt uk m elayani pasien yang t idak
banyak. Rat a-rat a pasien sehari 20 -25 orang u n t u k sem u a Poli. Yang m em buat
adanya t ugas lim pah just ru karena ‘penum pukan/ kelebihan’ t enaga bidan (ada
35 bidan, t erdiri dari 22 bidan senior dan 13 bidan desa) dan peraw at (12 orang).
Jadi, unt uk pem bagian kerja di p uskesmas, maka dilakukan t ugas limpah berupa
m a ndat . Kebijakan ini dalam t eori kebijakan dikat egorikan dalam Policy Out put s
(Keluaran Kebijaksanaan), berupa kebijakan yang pada prakt iknya agak berbeda
bahkan sangat ber beda dengan apa yang digariskan, karena m enyangkut hal
yang senyatanya. 12
Sem ent ara di Puskesm as Kart asuro jum lah dokt er um um ada 7 or ang,
t erdiri dari satu dokt er Kep al a Puskesmas, 6 dokt er fungsional bergant ian
ber t ugas di Poli Um um dan UGD (Raw at Inap), di dua puskesm as, Kart asuro I
(Pucangan) dan Pabelan. Jumlah pasien yang berobat jumlahnya dalam sehari di
Puskesmas Kart asuro I (Pucangan) berkisar 100-150 orang, sedang dokt er umum
yang ber t ugas di Poli Um um 2 orang. Di sisi lain t enaga bidan dan per aw at
berlebihan, bidan ada 33 orang (bert ugas di Poli KIA/ KB ada 13 bidan, di RB/
Raw at Inap ada 7 bidan, dan 13 bidan desa) sedang peraw at umum ada 14 orang
(8 per aw at ber t ugas di Poli Um um , 6 per aw at ber t ugas di Raw at Inap). M aka
unt uk m elayani pasien yang set iap hari sangat banyak, dengan hanya 2 dokt er
t ent u t idak m em ungki nkan, maka dilakukanlah tugas lim pah. Sedang di
Puskesm as Kartasuro, kebijakan yang diam bil dikat egorikan Policy Dem ands
(Tunt ut an Kebijaksanaan), dim ana karena adanya t unt ut an keadaan pelayanan
kesehat an rawat jalan, pasien yang banyak, sedang dokt er yang ada t idak
mampu melayani, maka dikeluarkan kebijakan t ersebut.
Kebijakan di kedua puskesmas t ersebut secara hukum t ermasuk
inkonsist ensi hukum kesehat an, bukan lagi bent uk diskr esi. Kar ena ber kait an
dengan nyaw a (keselam at an jiw a) m aka seharusnya keadaan ini segera diakhiri
dan lebih serius dit indaklanjut i.
11
Direkt orat Jenderal Pendidikan Tinggi Kem ent erian Pendidikan dan Kebudayaan, 2010, Potret
Ketersediaan dan Kebutuhan Tenaga Dokter, Research and Development Team Health
Professional Education Qualit y (HPEQ)Project .hlm .49-60.
12
Abdul Wahab, Solichin, 2004, Analisis Kebijaksanaan, Dari Formulasi Ke
Implement asiKebijaksanaan Negara , Bum i Aksara, Cet akan Keem pat , Ja kart a, hlm. 7 -10.
6
Fenom ena tugas limpah dalam bent uk m andat yang t et ap berlaku
m eskipun jum lah dokt er sudah relat if m encukupi, seharusnya dapat segera
dihapuskan. Dan kalau jum lah dokt er b el u m m em enuhi kebut uhan, seharusnya
pemerint ah mengangkat dokt er lebih banyak dan bukan melakukan inkonsist ensi
kebijakan pelayanan kesehat an yang berkelanjut an. Pengangkat an bidan yang
begit u banyak oleh pem er int ah unt uk mengat asi t ingginya angka kem at ian ibu
dan bayi t idak m enyelesaikan m asalah; dikarenakan para bidan t idak f okus
m enangani t ugas-tugas kebidanan, t et api just r u t ugas m edis yang seharusnya
bukan kom pet ensinya. Bahkan faktanya para bidan pada praktik swasta
m elakukan layanan m edis yang m enjadi kom pet ensi dokt er. Perat uran t ent ang
layanan kesehat an yang profesional dalam Undang-Undang Kesehat an
sepert inya t idak berlaku lagi, karena Dinas Kesehat an juga t idak pernah
melakukan t indakan sesuai sanksi hukum yang seharusnya, m eskipun di daerah
t ersebut sudah ada dokt er. Padahal sesuai at uran hukum , kalau di suat u daerah
13
sudah ada dokt er, maka bidan yang berprakt ek medis t ermasuk malprakt ik.
Efek Yang Timbul Dari Adanya Tugas Limpah.
Adanya t ugas lim pah berart i ada pelayanan kesehat an yang dilakukan oleh
t enaga yang kurang kom pet en bahkan bukan kom pet ensinya. Padahal begit u
pent ingnya penguasaan st andar kom pet ensi b agi t enaga kesehat an, karena hal
it u berkait an langsung dengan kualit as pelayanan kesehat an. Ket idakkom pet enan t enaga profesio nal berakibat pada m eningkat nya Kejadian yang
Tidak Diinginkan (KTD). Kejadian yang Tidak Diinginkan dalam hubungan dokt er
pasien (t erm asuk dalam t ugas lim pah) adalah segala kejadian yang t idak sesuai
14
dengan harapan dari adanya hubungan dokt er pasien. San gat disayangkan
kasus-kasus KTD di Indo nesia belum ada dat a yang pernah dilaporkan dalam
bent uk hasil penelit ian . Sebagai pem banding, di Am er ika Ser ikat , KTD pada
pasien yang m enyebabkan kem at ian 44.000 sam pai 98.000 pasien per t ahun,
15
artinya set iap hari terjadi kem at ian 120 sam pai 268 pasien kar ena KTD. Di
Am erika yang pelayanan m edis sudah dilakukan oleh t enaga yang profesional
saja masih begit u t inggi angka KTDnya, apalagi di Indonesia.
3.M odel Puskesmas Raw at Jalan.
Penelit i men co b a m enyusun gam baran m odel puskesm as r aw at jalan
yang diharapkan benar-benar m am pu m em berikan pelayanan kesehat an raw at
jalan sehingga dapat diandalkan sebagai ujung t ombak pelayanan BPJS
Kesehat an.
13
Permenkes RI No. 1464/ M enkes/ Per/ X/ 2010 t ent ang Izin Dan Penyelenggaraan Praktik Bidan.
Indra Bast ian dan Suryono, 2011, Penyelesaian Sengket a Kesehatan, Pener bit Salem ba
M erdeka, Jakart a, hlm .192-195.
14
15
Syahrul M ahmud, 2012, Penegakan Hukum dan Perlindungan Hukum bagi Dokt er Yang Diduga
M elakukan M edikal M alprakt ik, Karya Put ra Darw at i, Bandung, hlm.5-6.
7
Karena penelit ian ini t ent ang kebijakan pelayanan raw at jalan puskesm as,
maka int inya adalah pada layanan pengobat an um um dan KI A / KB, maka
perhat ian pert am a adalah m enget ahui jum lah rata-rata kunjungan pasien ke
Puskesm as unt uk pe rkiraan kebut uhan t enaga kesehat an . M isal di daerah
dengan jum lah penduduk berkisar 50.000 jiw a. Dengan jumlah kunjungan pasien
t ot al sem u a Po li, p er h ar i r at a-rata 40 o r an g. Di daer ah t er sebut sudah ada
dokt er prakt ik um um sw ast a dan bidan prakt ik sw ast a. M aka t enaga kesehat an
yang dibut uhkan :
POLI / BAGIA N
Umum/ BP
Kesehat an Ibu dan Anak (KIA)
Gigi
Bumil dan KB
PETUGAS
dokt er umum, 2 org
dokt er umum, 2 org
dokt er gigi, 1 org
bidan, maksimal 2 org
Keperaw at an
Farmasi
Laborat orium
Gizi
peraw at umum, maksimal 2 org
asist en apot eker/ apot eker, 1 org
analis, 1-2 or g
sarjana gizi, 1 org
Tiap desa ada bidan desa, t et api khusus m enangani t ugas kebidanan,
t ermasuk posyandu balit a. Sedang posyandu lansia juga dit ugaskan kepada bidan
desa t et api t anpa m elakukan t ugas m edis. Tugas m edis unt uk posyandu lansia
akan lebih baik dijadw alkan didat angi oleh dokt er Kepala Puskesm a, karena
dengan begit u Kepala Puskesm as dapat m enget ahui secara langsung kondisi
kesehat an masyarakat di w ilayah yang ada dalam pert anggung-jawabannya.
Dengan perhit ungan t iap pem eriksaan pasien m em erlukan w akt u kurang
lebih 15 m enit , m aka kalau jam kerja efekt if 5 jam mulai jam 7.30 sampai 13.30
(ist irahat 1 jam dari 11.30-12.30), satu dokt er dapat m enangani 20 pasien
per har i. Jadi har us dilakukan pendisiplinan jam ker ja Puskesm as sesuai yang
seh arusnya PNS di int ansi lain , yait u jam 7.30 sam pai jam 13.30, agar dapat
dihapuskan budaya korupsi w akt u sepert i yang t erjadi selama ini. Karena selama
in i lo ket pen daft aran buka jam 7.30 t ut up jam 11. Dan dengan pem bagian t ugas
sesuai kom pet ensi m asi n g-masing pet ugas, maka profesionalit as pelayanan
Puskesmas dapat dipert anggungjaw abkan.
M odel diat as sesuai dengan t ujuan BPJS Kesehat an yang mengharuskan
per ubahan sist em layanan kesehat an dari specialist orient ed m enjadi primary
care orient ed. Dim ana beban kerja 50% dit angani oleh dokt er layanan prim er,
sehingga 50% dana BPJS Kesehat an dialokasikan unt uk it u, dengan har apan
sebagian besar penyakit dapat diatasi di t ingkat layanan p r i m e r, terutama
p uskesmas.16 Dihar apkan hal it u dapat m engur angi angka r ujukan pasien ke
Rumah Sakit .
16
Zaenal Abidin, Gat ot Sut omo, Dyah Agust ina Waluyo, 2013, Kesiapan Organisasi Profesi
M enyongsong Implement asi BPJS, m akalah seminar IDI Cabang Sukoharjo, 14 Sept emer 2013.
8
Dan keadaan sepert i itu lah yang sudah t er jadi di negar a -negara m aju,
seper t i di Inggr is. PCTs (Prim ary Care Trust s) play t he m ajor r ole in t he direct
provision of healt h care and t his is reflect ed in t he fact t hat t hey receive 80% of
NHS (Nat ional Healt h Service) budget , in England. In t he sum m er of 2010, t he
government inst igat ed refoms in t he NHS t hat w ould give GPs (General
17
Pract it ioners) a much bigger role in commissioning sevices from NHS Trust s.
Kesimpulan.
Sampai saat penelit i m enyusun h asil penelit ian ini, f enom ena t ugas
lim pah dalam bent uk m andat (t anggungjaw ab hasil pada dokt er pemberi t ugas)
m asih m enjadi kebiasaan dalam pelayanan puskesm as di Kabupat en Sukoharjo.
Dan hal it u t erjadi karena berbagai alasan, diant aranya sepert i dat a kepustakaan
(secara nasional m aupun lokal Kabupat en Sukoharjo) bahw a rasio dokt er pasien
masih kurang.
Unt uk daer ah Kabupat en Sukohar j o yang r elat if di per ko t aan dengan
jum lah dokt er yang relat if cukup, adanya faktor pem bagian kerja akibat
penum pukan jumlah t enaga paramedis (bidan dan peraw at ), sem ent ara pasien
t idak banyak. Tugas limpah juga belum sesu ai dengan at uran hukum kesehat an
yang benar, yait u dengan perm int aan t ert ulis dari dokt er kepada yang dilim pahi
t ugas, bidan at au peraw at . Yang pent ing diperhat ikan adalah akibat fenom ena
tugas lim pah, pelayanan kesehat an rawat jalan yang t idak profesional,
m enim bulkan meningkat nya KTD (Kejadian yang Tidak Diinginkan). Pelayanan
pengobat an oleh t enaga yang t idak ber kom pet en sangat beresiko t erhadap
keselam at an pasien.
M odel p e layanan rawat jalan puskesmas yang profesional, dilakukan
oleh t enaga kesehat an sesuai kom pet ensi pendidikannya, yang t idak m engenal
t ugas lim pah kepada t enaga yang t idak berkom pet en. Disam ping it u jam kerja
t enaga kesehat an di puskesm as, didisplinkan sebagaim ana jam kerja PNS yang
seharusnya yait u jam 7.30 sam pai jam 14.00, unt uk m enghindari korupsi w akt u.
Sehingga masyarakat mendapat pelayanan kesehat an yang lebih baik.
Saran.
Sebagai saran unt uk pem erint ah (khususnya Dinas Kesehat an), f enom ena
tugas lim pah pada layanan rawat jalan puskesmas harus segera d i akhiri,
t erut am a di daerah-daerah yang sudah ada dokt er umumnya. A t uran yang t egas
bagi dokt er agar melakukan t ugas medis sendiri/ t idak lagi memberi t ugas limpah
pada pelayanan raw at jalan kepada paramedis, har us diber ikan sanksi yang
m em beri ef ek jera. Begit u juga praktik-praktik swasta yang t idak sesuai
kompet ensi, sudah saat nya dit indak t egas.
M elihat keadaan di lapangan, penelit i m enyarankan kepada pengam bil
kebijakan dalam kesehat an di Indonesia unt uk m endat a ulang jum lah t enaga
kesehat an d an kebut uhan t iap-t iap daerah, agar dapat dilakukan penem pat an
t enaga yang sesuai kebut uh an daerah, dan t idak t erjadi penumpukan/ kelebihan.
17
Jonat han Herring, 2011, M edical law , Oxford Universit y press.,Oxford New York, page 36-37.
9
Pem erint ah harus tegas d alam penem pat an t enaga kesehat an (kalau per lu
dengan sanksi pem ecat an at au pencabut an izin prakt ik) sehingga seluruh rakyat
Indonesia dapat t erlayani dengan baik dan profesional di puskesmas.
Pem erint ah harus m enam bah jum lah dokt er um um pada pelayanan
kesehat an primer (p uskesmas). Biaya pendidikan dokt er diberi subsidi agar t idak
t erlalu mahal, sehingga seluruh generasi m uda yang minat dan m am pu
int e le gensinya dapat menjadi dokt er.
Unt uk m enjam in pelayanan kesehat an yang profesional dan m em berikan
jam inan kepast ian hukum bagi pasien, seharusnya pem erint ah m enindak t egas
prakt ik-prakt ik sw ast a param edis yang m elakukan pelayanan m edis t erut am a di
daerah yang sudah ada dokt er umum, karena t ermasuk malprakt ik.
Daftar Pustaka
1.Ali, Zainuddin. 2012. Sosiologi Hukum Cet akan ke-7. Jakarta: Sinar Grafika.
2.Abidin, Zaenal, Gat ot Sut omo, Dyah Agust ina Waluyo. 2013. Kesiapan
Organisasi Profesi M enyongsong Implement asi BPJS, makalah seminar IDI
Cabang Sukoharjo. _.
3.Abdul Wahab, Solichin, 2004, Analisis Kebijaksanaan, Dari Formulasi Ke
Implement asi Kebijaksanaan Negara, Cet akan Keempat , Jakart a: Bumi
Aksara.
4.Anggraini, JUM , 2012. Hukum Administ rasi Negara,Yogyakart a : Graha Ilmu.
5.Anonim. 2012. Undang-Undang RI No.24/ 2011 tentang BPJS. Yogyakarta:
Pustaka M ahardika.
6.Bastian, Indra dan Suryono. 2011. Penyelesaian Sengket a Kesehat an. Jakarta:
Penerbit Salemba M erdeka.
7.Direkt orat Jenderal Pendidikan Tinggi Kement erian Pendidikan dan
Kebudayaan. 2010. Pot ret Ket ersediaan Dan Kebut uhan Tenaga Dokt er,
Research And Development Team Healt h Professional Educat ion Qualit y
(HPEQ) Project .-.
8.Herring, Jonathan. 2011. M edical law . Oxford New York: Oxford Universit y
press.
9.Ikat an Dokt er Indonesia Wilayah Jaw a Tengah. 2006. Pedom an
Penyelenggaraan Prakt ik Dokt er Cetakan I . Semarang: Badan Penerbit
Universit as Diponegoro.
10.Mahmud, Syahrul. 2012. Penegakan Hukum dan Perlindungan Hukum bagi
Dokt er Yang Diduga M elakukan M edikal M alprakt ik. Bandung: Karya
Put ra Darw at i.
10
11.Rahardjo, Sat jipt o. 2011. Penegakan Hukum Suat u Tinjauan Sosiologis
Cet akan II . Yogyakarta: Gent a Publishing.
12.Syahrizal, Darda & Nila Senjasari._. Undang-Undang Kedokt eran dan
Aplikasinya, Dunia Cerdas. Jakart a: _.
13.Tim Penerbit Buku Biru. 2012. Kit ab Undang-Undang Tent ang Kesehat an dan
Kedokt eran Cet akan 1. Yogyakarta: Diva press.
14.Tim Penyusun Bahan Sosialisasi dan Advokasi JKN._. Buku Pegangan Sosialisasi
Jaminan Kesehat an Nasional (JKN)dalam Sist em Jaminan Sosial
Nasional._.
15. ht t p:/ / library.uns.ac.id/ dglib/ pengguna.php?mn=det ail& did=11265
16. ht t p:/ / w w w .sent ralingua.com/ 2009/ 06/ profilkabupat ensukoharjo.ht ml
17.Permenkes RI No.1464/ M enkes/ Per/ X/ 2010 t ent ang Izin Dan
Penyelenggaraan Prakt ik Bidan.
KEBIJAKAN PELAYANAN KESEHATAN,
Studi Pelayanan Pasien Pada Puskesmas Raw at Jalan Di Kabupaten
Sukoharjo
Naskah Publikasi Tesis
Diajukan sebagai syarat tugas akhir M agister Ilmu Hukum,
Sekolah Pasca Sarjana Universitas M uhammadiyah Surakarta
Oleh:
SITI SOEKISW ATI
R100120020
Sekolah Pasca Sarjana, M agister Ilmu Hukum
(Konsentrasi Hukum Kesehatan)
Universitas M uhammadiyah Surakarta
2014
2
1
KEBIJAKAN PELAYANAN KESEHATAN,
Studi Pelayanan Pasien Pada Puskesmas Rawat Jalan Di Kabupaten Sukoharjo
1
2
3
Sit i Soekisw at i , Absori , Nurhadiant om o
1
M ahasisw a M agist er Ilmu Hukum,Sekolah Pasca Sarjana,UM S
2
Dosen M agist er Ilmu Hukum UM S, 3Dosen M agist er Ilm u Hukum UM S
1
kisw at isolo@gmail.com
Abstract
Puskesmas (the local government clinic) is the m ain service of BPJS Kesehatan
(the state owned health insurance). Bu t in realit y, health services in Puskesmas w e re
more over oft en held by paramedic (midw ife and nurse) as delegat ion of aut horit y in t he
form of mandat e from t he doct or. The delegat ion of aut horit y w as as inconsist ency of
healt h service policy, w hich became t radit ion in all puskesmas, including Puskesmas Baki
and Puskesmas Kartasuro Sukoharjo. This sociological yurisprudence research aim ed t o
know t he fact ors caused t he delegat ion of aut horit y phenomen, from t he lit erat ure dat a
and t he f act of bot h puskesmas. Based on t he research it w as found that the delegation
of authority in Puskesmas Baki was less efficient of healt h st aff, midw ifes and nurses
w ere over, but t he pat ient w ere less. On t he ot her hand in Puskesm as Kart asuro, t he
doct ors w ere enough t o serve t he pat ient s, w hile midw ifes and nurses w ere over, so t his
conditions m ade t he delegation of authority phenomen. Dealing w it h BPJS Kesehat an
gave priorit y t op t o professionalit y, so t hat t he delegat ion of aut horit y phenomen should
be omitted and stopped. And t he m odel of Puskesm as w hich t he researcher suggested
could be an input for stake holder to make a better policy in the future.
Key words : puskesmas, delegation of authority, inconsistency of health service.
Pendahuluan.
Pem bangunan bidang kesehat an m er upakan t anggung jawab negara
sebagaimana t ermakt ub dalam Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 28 H dan Pasal
34. Kar ena it u disusun Undang-Undang RI Nomor 23/ 1992 t ent ang Kesehat an,
yang kemudian digant i dengan Undang-Undang RI Nom or 36/ 2009 t ent ang
Kesehat an .1 Di dalam nya dit egaskan bah w a set iap orang m em punyai hak yang
sama dalam memperoleh akses sumberdaya di bidang kesehat an dan pelayanan
kesehat an yang am an, berm ut u dan t erjangkau. Dan set iap orang berkew ajiban
t urut sert a dalam program jaminan kesehat an sosial.
Berkait an dengan hal t erseb ut , dikeluarkan Undang-Undang RI Nom or
40/ 2004 t ent ang SJSN (Sist em Jaminan Sosial Nasional), yang unt uk
pelaksanaannya dikeluarkan Undang-Un d an g RI Nom or 24/ 2011 t ent ang BPJS
1
Tim Penerbit Buku Biru, 2012, Kitab Undang -Undang Tentang Kesehatan dan Kedokteran, Di va
press, Yogyakart a, Cet akan 1, hlm .7 -8.
2
(Badan Penyelenggara Jam inan Sosial).2 Program ini t erkesan lambat, karena
sejak pert ama diundangkan (25 Novem ber 2011) sat u t ahun set elah it u
3
seharusnya sudah t erlaksana. Baru sejak 1 Januari 2014 m ulai dilaksanakan,
dengan kondisi kekurangsiapan pelaksana di daerah.
Term asuk salah sat u kekurang-siapan pem erint ah adalah m enyediakan
t enaga pelayanan kesehat an primer sebagai ujung t ombak pelaksanaan program
BPJS Kesehat an yait u pengobat an di t ingkat Puskesm as. Di t ingkat Puskesm as
fenom ena t ugas lim pah dokt er kepada param edis m asih m enjadi t radisi. Hal ini
m em buat layanan kesehat an t idak profesional, disam ping it u t ugas-t ugas m edis
yang dilakukan selain dokt er merupakan bent uk inkonsist ensi hukum kesehat an.
Pasal 3 Undang-Un d an g RI Nom or 29/ 2004 t ent ang Prakt ik Kedokt eran
dinyat akan bahw a t ujuan diadakan pengat uran prakt ik kedokt eran adalah
m em berikan perlindungan kepada pasien, m em pert ahankan dan m eningkat kan
m ut u pelayanan m edis yang diberikan oleh dokt er dan dokt er gigi dan
m em berikan kepast ian hukum kepada m asyarakat (pasien), dokt er dan dokt er
4
gigi. Sedang Pasal 51 pada at uran yang sam a : dokt er at au dokt er gigi dalam
melaksanakan praktiknya m em punyai kew ajiban, diantaranya m em berikan
pelayanan m edis sesuai dengan standar profesi dan standar prosedur
operasional serta kebut uhan medis pasien. Bahkan pada Pasal 40, jika dokt er
dan dokt er gigi m enugaskan dokt er dan dokt er gigi penggant i m aka dokt er dan
5
dokt er gigi penggant i harus mempunyai izin prakt ik.
At uran-at uran hukum kesehat an besert a sanksinya, yang ada sebenarnya
sudah m em ber ikan jam inan kepast i an hukum bagi pasie n dan dokt er ; t et api
t idak pernah be rlaku ket ika p asien berobat ke puskesmas dengan adanya
kebijakan pelayanan kesehat an di puskesm as raw at jalan yang just r u seolah
m enghapus perat uran diatasnya. Tugas-tugas m edis dilakukan oleh t enagat enaga kesehat an yang t idak berkompet en at as nama t ugas limpah dalam bent uk
m andat . Profesionalit as layanan Puskesm as dipert anyakan. Apalagi profesi dan
kom pet ensi yang berhubungan dengan pengobat an , resikonya adalah nyaw a/
jiw a seseorang, maka harus segera mendapat perhatian serius dari para
pengam bil kebijakan.
Tujuan Penelitian.
6
Permasalahan tugas lim pahdalam bent uk m andat pada pengobat an
raw at jalan sudah berlangsung lam a dan m enjadi kebiasaan di p uskesmas, maka
2
Tim Penyusun Bahan Sosialisasi dan Advokasi JKN, Buku Pegangan Sosialisasi Jam inan Kesehat an
Nasional (JKN)dalam Sist em Jam inan Sosial Nasional, hlm .8 -10.
3
Anonim , 2012, Undang-Undang RI No.24/ 2011 t ent ang BPJS, Pust aka M ahardika,
Yogyakart a,hlm.52.
4
Tim Penerbit Buku Biru, Op. Cit . hlm. 141.
Darda Syahrizal & Nila Senjasari, Undang-Undang Kedokt eran dan Aplikasinya, Dunia Cerdas,
Jakart a, hlm.134-140.
5
6
Anggraini,Jum, 2012, Hukum Administrasi Negara, Graha Ilm u, Cet akan Pert am a, Yogyakart a,
hlm.89 -91.
3
penelit ian ini ber t ujuan unt uk m enget ahui fenom ena t ugas limpah dan fakt or
yang m enyebabkan t erjadinya f en o m en a it u p ad a Pu skesm as raw at jalan di
Kabupat en Sukohar jo, kem udian disusun m odel pelayanan r aw at jalan yang
pr of esional. Penelit i m engam bil lokasi penelit ian di dua Puskesm as dengan
keadaan yang berlaw anan, paling efi sien dan paling kurang efisien baik dari segi
7
ekonom is m aupun t eknis (berdasar dat a penelit ian Deni Hart ika, UNS, 2011) ,
yait u Puskesmas Kart asuro dan Puskesmas Baki.
M etode Penelitian.
Dengan menggunakan m et ode pendekat an yuridis sosiologis, yang
bert it ik t olak pada norma-nor m a hukum dalam perundangan-undangan dan
aturan kebijakan dalam pelaksanaannya di puskesm as. Bent uk penelit ian
lapangan, dim ana penelit i berusaha m engam at i pelaksanaan pelayanan pasien
r aw at jalan di Puskesm as. Penelit ian ini bersifat deskript if kualit at if (descriptive
research ) yait u m enggam bar kan dengan jelas hal -hal yang berkait an dengan
obyek penelit ian agar dapat memberikan dat a sejelas mungkin t ent ang keadaan
pelayanan raw at jalan di Pu skesmas yang dit elit i. Adapun met ode pengum pulan
dat a dilakukan dengan st udi kepust akaan, pengamatan dan wawancara.
Dari pengamat an langsung, dapat diket ahui hal -hal yang dapat
menyebabkan t ugas limpah dokt er kepada paramedis di puskesmas yang dit elit i.
Dit ambah dat a kepust akaan yang be rkaitan d en gan masalah tugas lim pah,
dianalisis, kemudian diambil kesimpulan.
Akhirnya berdasar norma hukum yang sudah ada dan mengamat i
keadaan di lapangan, penelit i berusaha m enyusun sebuah m odel Puskesm as
rawat jalan yang m engut am akan profesionalit as d alam pelayanan kesehat an dan
t et ap dapat menyelesaikan masalah-masalah kesehatan di masyarakat.
Hasil Penelitian Dan Pembahasan.
Pekerjaan di dunia kesehat an adalah peker jaan dengan resiko yang
berhubungan dengan nyaw a m anusia, m aka har us profesional, sedang hukum
yang mengat ur layanan kesehat an seharusnya dapat m em berikan jam inan
kepastian hukum , baik bagi pasien m aupun t enaga kesehat an. Hans Kelsen
dalam t eori St uf enbau des Recht -nya, bahw a hukum bersifat hierarkis, art inya
hukum t idak bo leh ber t ent angan dengan ket ent uan yang lebih t inggi diat as
8
derajat nya. Hukum dibuat unt uk dilaksanakan , hukum t idak dapat lagi disebut
sebagai hukum apabila t idak pernah dilaksanakan. Oleh karena it u hukum dapat
disebut konsisten, dengan pengert ian hukum sebagai sesuat u yang h arus
9
dilaksanakan .
7
8
9
ht t p:/ / library.uns.ac.id/ dglib/ pengguna.php?mn=det ail& did=11265
Zainuddin Ali, 2012, Sosiologi Hukum, Sinar Grafika, Jakart a, Cet akan ke-7, hlm.2.
Sat jipt o Rahardjo, April 2011, Penegakan Hukum Suatu Tinjauan Sosiologis, Gent a Publishing,
Yogyakart a, Cet akan II, hlm .1-4.
4
Pada UU RI no.29/ 2004 t ent ang Prakt ik Kedokt eran diat ur dengan jelas
semua persyaratan dokt er/ dokt er gigi agar dapat berprakt ik swasta m aupun
bekerja pada inst ansi pelayanan kesehat an. Begit u juga unt uk St andar Profesi
Bidan ada Per m enkes RI no.369/ 2007, unt uk Pr akt ik Bidan ada Per m enkes RI
no.1464/ 2010. Sedang unt uk Regist rasi Dan Prakt ik Peraw at ada Kepm enkes RI
no.1239/ 2001. Semua aturan tersebut pada int inya unt uk m em berikan jam inan
kepast ian hukum bagi pasien. Tet api pada praktik pelayanan di tingkat
puskesm as jam inan kepast ian hukum it u pat ut dipert anyakan dengan adanya
fenom ena t ugas lim pah dalam bent uk mandat e yang diat ur dengan Kepm enkes
no.279/ 2006 t ent ang Pedoman Penyelenggaraan Upaya Keperaw at an Kesehat an
M asyarakat Di Puskesmas, yang membolehkan peraw at melakukan t ugas limpah
dari dokt er dalam bent uk m andat. Dit ambah dengan Per m enkes RI
no.1464/ 2010, Pasal 14 ayat (1) m em bolehkan bidan m elakukan layanan
kesehat an diluar kew enangannya pada daerah yang t idak ada dokt ernya. At uran
ini sebenar nya m er upakan bent uk diskresi dalam hukum kesehat an, unt uk
m engat asi m asalah sement ara dan hanya berlaku di daer ah t er t ent u, t et api
disalah prakt ikkan unt uk semua keadaan di t iap puskesmas meskipun sudah ada
dokt ernya. Padahal di Pasal 14 ayat (3) pada Perm enkes t ersebut, bila sudah ada
dokt ernya, kew enangan bidan it u t idak berlaku, jadi yang berlaku at uran yang
diatasnya, yaitu sesuai kom pet ensi m asing-masing.
1. Inkonsistensi Kebijakan Pelayanan Kesehatan Pasien Pada Puskesmas Rawat
Jalan Di Kabupaten Sukoharjo .
Kabupat en Sukoharjo t erdiri at as 12 kecam at an, yang berart i t erdapat 12
p uskesmas. Karena sejak 2009 diadakan penggabungan apabila dalam satu
kecamat an ada lebih dari sat u p uskesmas. Hal ini unt uk efisiensi kepem im pinan,
dimana manajerial p uskesmas di t angan sat u orang dokt er umum. Dengan begit u
lebih banyak dokt er um um f ungsional, m elakukan pelayanan di Poli Um um .
M eski begit u menurut Kepala Dinas Kesehat an set empat , dr. Gunt ur Subyant oro,
M .Si., jum lah dokt er um um m asih kur ang. Penduduk Kabupat en Sukohar jo
kurang lebih 850.000 orang, kalau sat u dokt er m elayani 10.000 pasien, m aka
jum lah dokt er seharusnya 85 orang. Tet api saat ini baru ada 52 dokt er um um .10
Ol eh karena it u masih dilakukan t ugas limp ah d al am b en t u k m andat pada
puskesm as rawat jalan di Kabupat en Sukoharjo, dem ikian disampaikan
dr.Gunt ur. Dan t ugas lim pah it u p u n dari pengam at an penulis, belum dilakukan
at as permint aan secara t ert ulis.
Secara nasional, dari dat a KKI (Konsil Kedokt eran Indonesia) hingga akhir
Desem ber 2010 jum lah d o k t er u m u m yang t eregist rasi di Indonesia 73.585
orang. Sedang r asio dokt er um um per 100.000 penduduk adalah 7,68 sam pai
134,5, d en gan rata-rata 30,98; dengan per sebar an yang t idak m erat a. Target
rasio 40 unt uk indikat or Indonesia Sehat 2010 belum t ercapai. Di Negara-negara
10
ht t p:/ / w w w .sent ralingua.com/ 2009/ 06/ profilkabupat ensukoharjo.ht ml
5
maju, era t ahun 90an saja rasionya berkisar 150-300 dokt er per 100.000
11
penduduk.
2. Penyebab Diadakannya Tugas Limpah Di Puskesmas Baki Dan Puskesmas
Kartasuro.
Di Puskesm as Baki, f akt a yang penelit i t em ukan bahw a jum lah dokt er
um um sebenarnya sudah m encukupi unt uk m elayani pasien yang t idak t erlalu
banyak, maksimal 30 orang. Jumlah keseluruhan dokt er ada 6 orang, sat u Kepala
Puskesm as, 5 dokt er fungsio nal, 3 dokt er bert ugas di Puskesm as Baki sedang
yang 2 dokt er di Puskesm as Gent an. Jadi ada 2 dokt er fungsional yang bert ugas
di Poli Umum Puskesm as Baki set iap har i unt uk m elayani pasien yang t idak
banyak. Rat a-rat a pasien sehari 20 -25 orang u n t u k sem u a Poli. Yang m em buat
adanya t ugas lim pah just ru karena ‘penum pukan/ kelebihan’ t enaga bidan (ada
35 bidan, t erdiri dari 22 bidan senior dan 13 bidan desa) dan peraw at (12 orang).
Jadi, unt uk pem bagian kerja di p uskesmas, maka dilakukan t ugas limpah berupa
m a ndat . Kebijakan ini dalam t eori kebijakan dikat egorikan dalam Policy Out put s
(Keluaran Kebijaksanaan), berupa kebijakan yang pada prakt iknya agak berbeda
bahkan sangat ber beda dengan apa yang digariskan, karena m enyangkut hal
yang senyatanya. 12
Sem ent ara di Puskesm as Kart asuro jum lah dokt er um um ada 7 or ang,
t erdiri dari satu dokt er Kep al a Puskesmas, 6 dokt er fungsional bergant ian
ber t ugas di Poli Um um dan UGD (Raw at Inap), di dua puskesm as, Kart asuro I
(Pucangan) dan Pabelan. Jumlah pasien yang berobat jumlahnya dalam sehari di
Puskesmas Kart asuro I (Pucangan) berkisar 100-150 orang, sedang dokt er umum
yang ber t ugas di Poli Um um 2 orang. Di sisi lain t enaga bidan dan per aw at
berlebihan, bidan ada 33 orang (bert ugas di Poli KIA/ KB ada 13 bidan, di RB/
Raw at Inap ada 7 bidan, dan 13 bidan desa) sedang peraw at umum ada 14 orang
(8 per aw at ber t ugas di Poli Um um , 6 per aw at ber t ugas di Raw at Inap). M aka
unt uk m elayani pasien yang set iap hari sangat banyak, dengan hanya 2 dokt er
t ent u t idak m em ungki nkan, maka dilakukanlah tugas lim pah. Sedang di
Puskesm as Kartasuro, kebijakan yang diam bil dikat egorikan Policy Dem ands
(Tunt ut an Kebijaksanaan), dim ana karena adanya t unt ut an keadaan pelayanan
kesehat an rawat jalan, pasien yang banyak, sedang dokt er yang ada t idak
mampu melayani, maka dikeluarkan kebijakan t ersebut.
Kebijakan di kedua puskesmas t ersebut secara hukum t ermasuk
inkonsist ensi hukum kesehat an, bukan lagi bent uk diskr esi. Kar ena ber kait an
dengan nyaw a (keselam at an jiw a) m aka seharusnya keadaan ini segera diakhiri
dan lebih serius dit indaklanjut i.
11
Direkt orat Jenderal Pendidikan Tinggi Kem ent erian Pendidikan dan Kebudayaan, 2010, Potret
Ketersediaan dan Kebutuhan Tenaga Dokter, Research and Development Team Health
Professional Education Qualit y (HPEQ)Project .hlm .49-60.
12
Abdul Wahab, Solichin, 2004, Analisis Kebijaksanaan, Dari Formulasi Ke
Implement asiKebijaksanaan Negara , Bum i Aksara, Cet akan Keem pat , Ja kart a, hlm. 7 -10.
6
Fenom ena tugas limpah dalam bent uk m andat yang t et ap berlaku
m eskipun jum lah dokt er sudah relat if m encukupi, seharusnya dapat segera
dihapuskan. Dan kalau jum lah dokt er b el u m m em enuhi kebut uhan, seharusnya
pemerint ah mengangkat dokt er lebih banyak dan bukan melakukan inkonsist ensi
kebijakan pelayanan kesehat an yang berkelanjut an. Pengangkat an bidan yang
begit u banyak oleh pem er int ah unt uk mengat asi t ingginya angka kem at ian ibu
dan bayi t idak m enyelesaikan m asalah; dikarenakan para bidan t idak f okus
m enangani t ugas-tugas kebidanan, t et api just r u t ugas m edis yang seharusnya
bukan kom pet ensinya. Bahkan faktanya para bidan pada praktik swasta
m elakukan layanan m edis yang m enjadi kom pet ensi dokt er. Perat uran t ent ang
layanan kesehat an yang profesional dalam Undang-Undang Kesehat an
sepert inya t idak berlaku lagi, karena Dinas Kesehat an juga t idak pernah
melakukan t indakan sesuai sanksi hukum yang seharusnya, m eskipun di daerah
t ersebut sudah ada dokt er. Padahal sesuai at uran hukum , kalau di suat u daerah
13
sudah ada dokt er, maka bidan yang berprakt ek medis t ermasuk malprakt ik.
Efek Yang Timbul Dari Adanya Tugas Limpah.
Adanya t ugas lim pah berart i ada pelayanan kesehat an yang dilakukan oleh
t enaga yang kurang kom pet en bahkan bukan kom pet ensinya. Padahal begit u
pent ingnya penguasaan st andar kom pet ensi b agi t enaga kesehat an, karena hal
it u berkait an langsung dengan kualit as pelayanan kesehat an. Ket idakkom pet enan t enaga profesio nal berakibat pada m eningkat nya Kejadian yang
Tidak Diinginkan (KTD). Kejadian yang Tidak Diinginkan dalam hubungan dokt er
pasien (t erm asuk dalam t ugas lim pah) adalah segala kejadian yang t idak sesuai
14
dengan harapan dari adanya hubungan dokt er pasien. San gat disayangkan
kasus-kasus KTD di Indo nesia belum ada dat a yang pernah dilaporkan dalam
bent uk hasil penelit ian . Sebagai pem banding, di Am er ika Ser ikat , KTD pada
pasien yang m enyebabkan kem at ian 44.000 sam pai 98.000 pasien per t ahun,
15
artinya set iap hari terjadi kem at ian 120 sam pai 268 pasien kar ena KTD. Di
Am erika yang pelayanan m edis sudah dilakukan oleh t enaga yang profesional
saja masih begit u t inggi angka KTDnya, apalagi di Indonesia.
3.M odel Puskesmas Raw at Jalan.
Penelit i men co b a m enyusun gam baran m odel puskesm as r aw at jalan
yang diharapkan benar-benar m am pu m em berikan pelayanan kesehat an raw at
jalan sehingga dapat diandalkan sebagai ujung t ombak pelayanan BPJS
Kesehat an.
13
Permenkes RI No. 1464/ M enkes/ Per/ X/ 2010 t ent ang Izin Dan Penyelenggaraan Praktik Bidan.
Indra Bast ian dan Suryono, 2011, Penyelesaian Sengket a Kesehatan, Pener bit Salem ba
M erdeka, Jakart a, hlm .192-195.
14
15
Syahrul M ahmud, 2012, Penegakan Hukum dan Perlindungan Hukum bagi Dokt er Yang Diduga
M elakukan M edikal M alprakt ik, Karya Put ra Darw at i, Bandung, hlm.5-6.
7
Karena penelit ian ini t ent ang kebijakan pelayanan raw at jalan puskesm as,
maka int inya adalah pada layanan pengobat an um um dan KI A / KB, maka
perhat ian pert am a adalah m enget ahui jum lah rata-rata kunjungan pasien ke
Puskesm as unt uk pe rkiraan kebut uhan t enaga kesehat an . M isal di daerah
dengan jum lah penduduk berkisar 50.000 jiw a. Dengan jumlah kunjungan pasien
t ot al sem u a Po li, p er h ar i r at a-rata 40 o r an g. Di daer ah t er sebut sudah ada
dokt er prakt ik um um sw ast a dan bidan prakt ik sw ast a. M aka t enaga kesehat an
yang dibut uhkan :
POLI / BAGIA N
Umum/ BP
Kesehat an Ibu dan Anak (KIA)
Gigi
Bumil dan KB
PETUGAS
dokt er umum, 2 org
dokt er umum, 2 org
dokt er gigi, 1 org
bidan, maksimal 2 org
Keperaw at an
Farmasi
Laborat orium
Gizi
peraw at umum, maksimal 2 org
asist en apot eker/ apot eker, 1 org
analis, 1-2 or g
sarjana gizi, 1 org
Tiap desa ada bidan desa, t et api khusus m enangani t ugas kebidanan,
t ermasuk posyandu balit a. Sedang posyandu lansia juga dit ugaskan kepada bidan
desa t et api t anpa m elakukan t ugas m edis. Tugas m edis unt uk posyandu lansia
akan lebih baik dijadw alkan didat angi oleh dokt er Kepala Puskesm a, karena
dengan begit u Kepala Puskesm as dapat m enget ahui secara langsung kondisi
kesehat an masyarakat di w ilayah yang ada dalam pert anggung-jawabannya.
Dengan perhit ungan t iap pem eriksaan pasien m em erlukan w akt u kurang
lebih 15 m enit , m aka kalau jam kerja efekt if 5 jam mulai jam 7.30 sampai 13.30
(ist irahat 1 jam dari 11.30-12.30), satu dokt er dapat m enangani 20 pasien
per har i. Jadi har us dilakukan pendisiplinan jam ker ja Puskesm as sesuai yang
seh arusnya PNS di int ansi lain , yait u jam 7.30 sam pai jam 13.30, agar dapat
dihapuskan budaya korupsi w akt u sepert i yang t erjadi selama ini. Karena selama
in i lo ket pen daft aran buka jam 7.30 t ut up jam 11. Dan dengan pem bagian t ugas
sesuai kom pet ensi m asi n g-masing pet ugas, maka profesionalit as pelayanan
Puskesmas dapat dipert anggungjaw abkan.
M odel diat as sesuai dengan t ujuan BPJS Kesehat an yang mengharuskan
per ubahan sist em layanan kesehat an dari specialist orient ed m enjadi primary
care orient ed. Dim ana beban kerja 50% dit angani oleh dokt er layanan prim er,
sehingga 50% dana BPJS Kesehat an dialokasikan unt uk it u, dengan har apan
sebagian besar penyakit dapat diatasi di t ingkat layanan p r i m e r, terutama
p uskesmas.16 Dihar apkan hal it u dapat m engur angi angka r ujukan pasien ke
Rumah Sakit .
16
Zaenal Abidin, Gat ot Sut omo, Dyah Agust ina Waluyo, 2013, Kesiapan Organisasi Profesi
M enyongsong Implement asi BPJS, m akalah seminar IDI Cabang Sukoharjo, 14 Sept emer 2013.
8
Dan keadaan sepert i itu lah yang sudah t er jadi di negar a -negara m aju,
seper t i di Inggr is. PCTs (Prim ary Care Trust s) play t he m ajor r ole in t he direct
provision of healt h care and t his is reflect ed in t he fact t hat t hey receive 80% of
NHS (Nat ional Healt h Service) budget , in England. In t he sum m er of 2010, t he
government inst igat ed refoms in t he NHS t hat w ould give GPs (General
17
Pract it ioners) a much bigger role in commissioning sevices from NHS Trust s.
Kesimpulan.
Sampai saat penelit i m enyusun h asil penelit ian ini, f enom ena t ugas
lim pah dalam bent uk m andat (t anggungjaw ab hasil pada dokt er pemberi t ugas)
m asih m enjadi kebiasaan dalam pelayanan puskesm as di Kabupat en Sukoharjo.
Dan hal it u t erjadi karena berbagai alasan, diant aranya sepert i dat a kepustakaan
(secara nasional m aupun lokal Kabupat en Sukoharjo) bahw a rasio dokt er pasien
masih kurang.
Unt uk daer ah Kabupat en Sukohar j o yang r elat if di per ko t aan dengan
jum lah dokt er yang relat if cukup, adanya faktor pem bagian kerja akibat
penum pukan jumlah t enaga paramedis (bidan dan peraw at ), sem ent ara pasien
t idak banyak. Tugas limpah juga belum sesu ai dengan at uran hukum kesehat an
yang benar, yait u dengan perm int aan t ert ulis dari dokt er kepada yang dilim pahi
t ugas, bidan at au peraw at . Yang pent ing diperhat ikan adalah akibat fenom ena
tugas lim pah, pelayanan kesehat an rawat jalan yang t idak profesional,
m enim bulkan meningkat nya KTD (Kejadian yang Tidak Diinginkan). Pelayanan
pengobat an oleh t enaga yang t idak ber kom pet en sangat beresiko t erhadap
keselam at an pasien.
M odel p e layanan rawat jalan puskesmas yang profesional, dilakukan
oleh t enaga kesehat an sesuai kom pet ensi pendidikannya, yang t idak m engenal
t ugas lim pah kepada t enaga yang t idak berkom pet en. Disam ping it u jam kerja
t enaga kesehat an di puskesm as, didisplinkan sebagaim ana jam kerja PNS yang
seharusnya yait u jam 7.30 sam pai jam 14.00, unt uk m enghindari korupsi w akt u.
Sehingga masyarakat mendapat pelayanan kesehat an yang lebih baik.
Saran.
Sebagai saran unt uk pem erint ah (khususnya Dinas Kesehat an), f enom ena
tugas lim pah pada layanan rawat jalan puskesmas harus segera d i akhiri,
t erut am a di daerah-daerah yang sudah ada dokt er umumnya. A t uran yang t egas
bagi dokt er agar melakukan t ugas medis sendiri/ t idak lagi memberi t ugas limpah
pada pelayanan raw at jalan kepada paramedis, har us diber ikan sanksi yang
m em beri ef ek jera. Begit u juga praktik-praktik swasta yang t idak sesuai
kompet ensi, sudah saat nya dit indak t egas.
M elihat keadaan di lapangan, penelit i m enyarankan kepada pengam bil
kebijakan dalam kesehat an di Indonesia unt uk m endat a ulang jum lah t enaga
kesehat an d an kebut uhan t iap-t iap daerah, agar dapat dilakukan penem pat an
t enaga yang sesuai kebut uh an daerah, dan t idak t erjadi penumpukan/ kelebihan.
17
Jonat han Herring, 2011, M edical law , Oxford Universit y press.,Oxford New York, page 36-37.
9
Pem erint ah harus tegas d alam penem pat an t enaga kesehat an (kalau per lu
dengan sanksi pem ecat an at au pencabut an izin prakt ik) sehingga seluruh rakyat
Indonesia dapat t erlayani dengan baik dan profesional di puskesmas.
Pem erint ah harus m enam bah jum lah dokt er um um pada pelayanan
kesehat an primer (p uskesmas). Biaya pendidikan dokt er diberi subsidi agar t idak
t erlalu mahal, sehingga seluruh generasi m uda yang minat dan m am pu
int e le gensinya dapat menjadi dokt er.
Unt uk m enjam in pelayanan kesehat an yang profesional dan m em berikan
jam inan kepast ian hukum bagi pasien, seharusnya pem erint ah m enindak t egas
prakt ik-prakt ik sw ast a param edis yang m elakukan pelayanan m edis t erut am a di
daerah yang sudah ada dokt er umum, karena t ermasuk malprakt ik.
Daftar Pustaka
1.Ali, Zainuddin. 2012. Sosiologi Hukum Cet akan ke-7. Jakarta: Sinar Grafika.
2.Abidin, Zaenal, Gat ot Sut omo, Dyah Agust ina Waluyo. 2013. Kesiapan
Organisasi Profesi M enyongsong Implement asi BPJS, makalah seminar IDI
Cabang Sukoharjo. _.
3.Abdul Wahab, Solichin, 2004, Analisis Kebijaksanaan, Dari Formulasi Ke
Implement asi Kebijaksanaan Negara, Cet akan Keempat , Jakart a: Bumi
Aksara.
4.Anggraini, JUM , 2012. Hukum Administ rasi Negara,Yogyakart a : Graha Ilmu.
5.Anonim. 2012. Undang-Undang RI No.24/ 2011 tentang BPJS. Yogyakarta:
Pustaka M ahardika.
6.Bastian, Indra dan Suryono. 2011. Penyelesaian Sengket a Kesehat an. Jakarta:
Penerbit Salemba M erdeka.
7.Direkt orat Jenderal Pendidikan Tinggi Kement erian Pendidikan dan
Kebudayaan. 2010. Pot ret Ket ersediaan Dan Kebut uhan Tenaga Dokt er,
Research And Development Team Healt h Professional Educat ion Qualit y
(HPEQ) Project .-.
8.Herring, Jonathan. 2011. M edical law . Oxford New York: Oxford Universit y
press.
9.Ikat an Dokt er Indonesia Wilayah Jaw a Tengah. 2006. Pedom an
Penyelenggaraan Prakt ik Dokt er Cetakan I . Semarang: Badan Penerbit
Universit as Diponegoro.
10.Mahmud, Syahrul. 2012. Penegakan Hukum dan Perlindungan Hukum bagi
Dokt er Yang Diduga M elakukan M edikal M alprakt ik. Bandung: Karya
Put ra Darw at i.
10
11.Rahardjo, Sat jipt o. 2011. Penegakan Hukum Suat u Tinjauan Sosiologis
Cet akan II . Yogyakarta: Gent a Publishing.
12.Syahrizal, Darda & Nila Senjasari._. Undang-Undang Kedokt eran dan
Aplikasinya, Dunia Cerdas. Jakart a: _.
13.Tim Penerbit Buku Biru. 2012. Kit ab Undang-Undang Tent ang Kesehat an dan
Kedokt eran Cet akan 1. Yogyakarta: Diva press.
14.Tim Penyusun Bahan Sosialisasi dan Advokasi JKN._. Buku Pegangan Sosialisasi
Jaminan Kesehat an Nasional (JKN)dalam Sist em Jaminan Sosial
Nasional._.
15. ht t p:/ / library.uns.ac.id/ dglib/ pengguna.php?mn=det ail& did=11265
16. ht t p:/ / w w w .sent ralingua.com/ 2009/ 06/ profilkabupat ensukoharjo.ht ml
17.Permenkes RI No.1464/ M enkes/ Per/ X/ 2010 t ent ang Izin Dan
Penyelenggaraan Prakt ik Bidan.