LMU KESE ESEHATAN TAS SUMAT MEDAN 2014 OMAN PEN N PADA M NA ERUPS ABUNG 14
IMPLE EMENTASI
I KEBIJAK KAN PEDO OMAN PEN NANGGUL LANGAN BEN NCANA BI DANG KE SEHATAN N PADA M MASA TANG GGAP DARURA AT BENCAN NA ERUPS
I GUN NUNG SINA ABUNG TAHUN 20 T
14
TESIS Oleh MIKA VVERA ARIT TONANG 12 27032266/IK KM PR ROGRAM S STUDI S2 IL LMU KESE EHATAN M MASYARAK KAT FAKU ULTAS KE ESEHATAN N MASYAR RAKAT UNIVERSIT U TAS SUMAT TERA UTA ARA MEDAN 2014
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PEDOMAN PENANGGULANGAN BENCANA BIDANG KESEHATAN PADA MASA TANGGAP DARURAT BENCANA ERUPSI GUNUNG SINABUNG TAHUN 2014 TESIS Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat untuk Memperoleh Gelar Magister Kesehatan (M.Kes) dalam Program Studi S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Minat Studi Manajemen Kesehatan Bencana pada Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara Oleh MIKA VERA ARITONANG 127032266/IKM PROGRAM STUDI S2 ILMU KESEHATAN MASYARAKAT FAKULTAS KESEHATAN MASYARAKAT UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN 2014
Judul Tesis : IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PEDOMAN PENANGGULANGAN BENCANA BIDANG KESEHATAN PADA MASA TANGGAP DARURAT BENCANA ERUPSI GUNUNG SINABUNG TAHUN 2014 Nama Mahasiswa : Mika Vera Aritonang Nomor Induk : 127032266 Program Studi : S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Minat Studi : Manajemen Kesehatan Bencana Menyetujui Komisi Pembimbing
(Dr. Muslich Lufti, M.B.A, I.D.S) (Abdul Muthalib Lubis, S.H, M.A.P)
Ketua AnggotaDekan (Dr. Drs. Surya Utama, M.S) Tanggal Lulus : 21 Juli 2014
Telah Diuji pada Tanggal : 21 Juli 2014 PANITIA PENGUJI TESIS: Ketua : Dr. Muslich Lufti Nasution, M.B.A, I.D.S Anggota : 1. Abdul Muthalib Lubis, S.H., M.A.P 2. dr. Heldi BZ, M.P.H
3. Suherman, S.K.M, M.Kes
PERNYATAAN
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PEDOMAN PENANGGULANGAN
BENCANA BIDANG KESEHATAN PADA MASA TANGGAP
DARURAT BENCANA ERUPSI
GUNUNG SINABUNG
TAHUN 2014 TESISDengan ini saya menyatakan bahwa dalam tesis ini tidak terdapat karya yang pernah diajukan untuk memperoleh gelar di suatu Perguruan Tinggi, dan sepanjang pengetahuan saya juga tidak terdapat karya atau pendapat yang pernah ditulis atau diterbitkan oleh orang lain kecuali yang secara tertulis di dalam tesis ini dan disebut dalam daftar pustaka.
Medan, Oktober 2014 Mika Vera Aritonang 127032266/IKM
ABSTRAK
Kementerian Kesehatan telah menetapkan kebijakan kesehatan tentang pedoman penanggulangan bencana bidang kesehatan dalam KMK Nomor 145 Tahun 2007 yang menguraikan tentang pedoman penanggulangan bencana pada pra, saat dan pasca bencana dimulai pada situasi bencana skala nasional, provinsi, kabupaten hingga kecamatan. Tujuan penelitian ini adalah untuk menganalisis implementasi kebijakan penanggulangan bencana pada masa tanggap darurat erupsi Gunung Sinabung pada Tahun 2014.
Metode penelitian ini adalah kualitatis dengan studi fenomenologi. Teknik pengumupulan data melalui wawancara mendalam dan observasi. Informan penelitian adalah Kepala Dinas Kesehatan, Kepala Rumah Sakit Umum Daerah, Kepala Puskesmas Payung, Kepala Puskesmas Tiganderket, dan Kepala Puskesmas Brastagi di Kabupaten Karo. Untuk keabsahan data dilakukan teknik triangulasi data dan sumber informasi.
Hasil penelitian diperoleh bahwa implementasi pedoman penanggulangan bencana bidang kesehatan menurut KMK Nomor 145 Tahun 2007 pada masa tanggap darurat erupsi Gunung Sinabung tidak optimal. Kelemahan implementasi terdapat pada kekurangan tenaga kesehatan seperti dokter, entomolog, dan pskiater maupun psikolog, kurang memahami wewenang dan tanggungjawabnya dalam penyelenggaraan kebijakan, belum memperhatikan aspek hak asasi manusia, martabat dan perlindungan kekerasan dengan sasaran kelompok rentan. Pelaksanaan kegiatan sanitasi, gizi, promosi kesehatan, imunisasi da surveilans yang belum sesuai dengan standar kedaruratan bencana. Hal yang mendukung implementasi adalah Budaya seperti marga, aron dan keberadaan jambur yang menimbulkan rasa persaudaraan. Faktor yang menghambat adalah kurang koordinasi antara Dinas Kesehatan dengan instansi lain yang terkait dan ketiadaan SOP.
Saran: Dinas Kesehatan perlu membuat SOP Penanggulangan bencana yang sesuai dengan karakteristik daerah Kabupaten Karo. Pendidikan dan pelatihan serta membuat SOP bersama akan membantu koordinasi dalam penanggulangan bencana kedepannya.
Kata Kunci : Implementasi, Kebijakan, Penanggulangan Bencana Bidang
KesehatanABSTRACT The Minister of Health has made a policy on the guidance for cooperative handling of health in of the KMK (Decree of the Minister of Health) No. 145/2007 which states that the guidance for handling the pre-, during, and the post-disaster in
the levels of central government, provincial government, District, and Subdistrict.
The objective of the research was to analyze the implementation of the policy in
handling disaster during the emergency responsiveness of Mount Sinabung eruption in 2014.The research used qualitative method, and the data were gathered by
conducting in-depth interviews, observation, and documentation study. The
informants of the research were the Head of the Health Service, the Head of the
General Hospital, the Head of the Health Service Department, the Head of
Tigaderket Puskesmas, the Head of Payung Puskesmas, and the Head of Brastagi
Puskesmas. The technique of triangulation of data and information sources were used to obtain the validity of data.The result of the research showed that the implementation of KMK No. 145/2007 on the Guidance for Handling Disaster in the Health Field in the disaster
of Mount Sinabung eruption was not optimal. The weaknesses in the its
implementation were on the lacks of health care providers, training about disaster,commitment from the regional government, implementation of the activities in
nutrition sanitation, and health promotion, the ineffectiveness of inter-sectoral
coordination, the immunization and surveillance which did not meet the standard ofemergency responsiveness, and the budget which was not allocated properly. The
supporting factors for the implementation were culture such as ‘aron’ which
emphasized on community self-help, ‘marga’ and ‘jambur’ which increased the sense of brotherhood between the evacuees and the health care providers so that healthservice could be done maximally in the evacuation camps, and the sense of
supporting to one another between the staffs and the manager during the disaster.It is recommended that the government provide training and commitment to
help improve the skill of health care providers in implementing this policy in the
future.Keywords : Implementation, Policy, Handling Disaster in the Health Field
KATA PENGANTAR
Puji dan syukur kepada Tuhan Yesus Kristus yang telah memberikan rahmat dan anugrahNya sehingga Penulis dapat menyelesaikan tesis dengan judul “Implementasi Kebijakan Pedoman Penanggulangan Bencana Bidang Kesehatan pada Masa Tanggap Darurat Bencana Erupsi Gunung Sinabung Tahun 2014”.
Tesis ini dibuat sebagai syarat untuk menyelesaikan pendidikan di Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara dengan minat studi Manajemen Kesehatan Bencana.
Penyelesaian tesis ini tidak terlepas dari dukungan dan bimbingan dari banyak pihak. Oleh karena itu Penulis ingin mengucapkan terimakasih kepada :
1. Prof. Dr. dr. Syahril Pasaribu, DTM&H, M.Sc (CTM), Sp.A(K), selaku Rektor Universitas Sumatera Utara.
2. Dr. Drs. Surya Utama, M.S, selaku Dekan Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara.
3. Dr. Dra. Evawany Aritonang, M.Kes selaku Sekretaris Program Studi Pasca Sarjana llmu Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara.
4. Dr. Muslich Lufti Nasution, M.B.A., I.D.M, selaku Pembimbing I yang telah membimbing, memotivasi, dan memberikan arahan dalam penyusunan tesis ini,
5. Abdul Muthalib Lubis, S.H., M.A.P selaku pembimbing II yang telah memberikan saran, masukan, dan arahan serta motivasi selama penyusunan tesis ini.
6. dr. Heldi BZ, M.P.H, selaku penguji I yang memberikan saran dan kritik kepada penulis.
7. Suherman, S.K.M, M.Kes, selaku penguji II yang memberikan saran dan kritik kepada penulis.
8. Kepala BPBD Kab.Karo, Kepala Dinas Kesehatan Kab.Karo, dr. Jansen Peranginangin, dan Kepala RSUD Kab.Karo, dr. Jasura Pinem, M.Kes yang telah memberikan ijin sekaligus sebagai informan penelitian tesis. Bapak Kawal Maha, Apt, M.Kes (Ka. Bid. Yankes Dinkes Kabupaten Karo), dr. Rahmenda (Ka.Puskesmas Brastagi), dr. Fredy Aslan Sitepu (Ka. Puskesmas Payung), dr.
Deddy A. Pinem (Ka. Puskesmas Tiganderket) sebagai informan utama penelian.
9. Kepada Bapak Zulkifli dari Polres Tanah Karo, Bapak Baron selaku camat Tiganderket, Bapak A.Silalahi mewakili PMI dan Kepala Basarnas yang bersedia menjadi triangulasi sumber dalam penelitian ini.
10. Terimakasih atas doa dan dukungan keluargaku tercinta, Bapak A.Aritonang, Ibu St.P.Br.Ginting, abang Effendy dan keluarga, Nani, Eva, Esra serta pendukung terbaik Yayang Martua Naibaho.
Penulis menyadari kekurangan dalam penyusunan tesis ini, maka Penulis berharap tesis ini dapat menjadi referensi untuk perbaikan di masa yang akan dating.
Medan, Oktober 2014 Penulis
Mika Vera Aritonang 127032266/IKM
RIWAYAT HIDUP
Mika Vera Aritonang, lahir pada tanggal, 05 Juli 1986 di Sidikalang Kecamatan Sidikalang Kabupaten Dairi. Anak kedua dari lima bersaudara dari pasangan Bapak A.Aritonang dan Ibu St.P.Br.Ginting. Mika Vera Aritonang beragama Kristen Protestan dan bertempat tinggal di Jalan Sisingamangaraja No.94 Sidikalang, Kabupaten Dairi.
Pendidikan penulis dimulai dari Sekolah Dasar di SD Negeri 030306 Barisan Nauli Kecamatan Sidikalang, Kabupaten Dairi selesai tahun 1998, Sekolah Menengah Pertama di SMP Negeri 3 Sidikalang Kabupaten Dairi selesai tahun 2001, Sekolah Menengah Atas di SMA Negeri 1 Sidikalang Kabupaten Dairi selesai tahun 2004. Menempuh pendidikan S1 Keperawatan di Fakultas Kedokteran Program Studi Ilmu Keperawatan Universitas Sumatera Utara selesai tahun 2009, kemudian pada tahun 2009 melanjutkan pendidikan profesi Ners di Fakultas Keperawatan Universitas Sumatera Utara, selesai tahun 2010. Pada tahun 2012 melanjutkan pendidikan pada program studi S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara sampai sekarang.
Pengalaman kerja penulis ,pada tahun 2010-sekarang sebagai Pegawai Negeri Sipil dan ditempatkan sebagai Staf Keperawatan di Puskesmas Sitinjo Kecamatan Sitinjo Kabupaten Dairi.
DAFTAR ISI Halaman ABSTRAK ............................................................................................................ i ABSTRACT
2.1.6. Evaluasi Implementasi Kebijakan Publik ............................ 19
3.2. Lokasi dan Waktu Penelitian ......................................................... 33
3.1. Jenis Penelitian .............................................................................. 33
BAB 3. METODE PENELITIAN .................................................................... 33
2.4. Kerangka Berpikir .......................................................................... 32
2.3. Landasan Teori .............................................................................. 30
2.2.5. Prosedur Tetap Tingkat Kegiatan Gunung Berapi Menurut PVMBG ............................................................................... 29
2.2.4. Klassifikasi Gunung Api di Indonesia .................................. 29
2.2.3. Erupsi Gunung Sinabung ..................................................... 28
2.2.2. Keputusan Menteri Kesehatan Nomor 145 Tahun 2007 tentang Pedoman Penanggulangan Bencana Bidang Kesehatan ............................................................................. 24
2.2.1. Pengertian Kebijakan Kesehatan ......................................... 21
2.2. Kebijakan Kesehatan ..................................................................... 21
2.1.5. Faktor-Faktor yang Memengaruhi Implementasi Kebijakan 17
............................................................................................................ ii KATA PENGANTAR .......................................................................................... iii RIWAYAT HIDUP .............................................................................................. v DAFTAR ISI ......................................................................................................... vi DAFTAR TABEL ................................................................................................ ix DAFTAR GAMBAR ............................................................................................ xi DAFTAR LAMPIRAN ......................................................................................... xii
2.1.4. Teori dan Konsep Implementasi Kebijakan ......................... 15
2.1.3. Tahapan Kebijakan Publik ................................................... 13
2.1.2. Pengertian Kebijakan Publik ............................................... 11
2.1.1. Pengertian Implementasi Kebijakan ..................................... 10
2.1. Implementasi Kebijakan Publik ...................................................... 10
BAB 2. TINJAUAN PUSTAKA ....................................................................... 10
1.4. Manfaat Penelitian .......................................................................... 9
1.3. Tujuan Penelitian ............................................................................ 8
1.2. Perumusan Masalah ........................................................................ 8
1.1. Latar Belakang ................................................................................ 1
BAB 1. PENDAHULUAN ................................................................................ 1
3.3. Fokus Penelitian ............................................................................. 34
3.4. Sumber Data .................................................................................. 35
3.5. Metode Pengumpulan Data ............................................................ 37
3.6. Instrumen Penelitian ...................................................................... 38
3.7. Teknik Analisa Data ....................................................................... 39
3.8. Teknik Keabsahan Data .................................................................. 42
BAB 4. HASIL PENELITIAN ........................................................................... 41
4.1. Gambaran Umum Kabupaten Karo ................................................ 41
4.1.1. Letak Geografis Kabupaten Karo ......................................... 41
4.1.2. Demografi ............................................................................. 42
4.1.3. Sosial Ekonomi dan Budaya ................................................. 46
4.1.4. Agama ................................................................................... 48
4.1.5. Perekonomian ....................................................................... 48
4.2. Keadaan Umum Dinas Kesehatan Kabupaten Karo ....................... 49
4.3. Gambaran Umum Rumah Sakit Umum Daerah Kabupaten Karo .. 54
4.4. Masalah Keehatan PAda Masa Tanggap Darurat Pengungsi Erupsi Gunung Sinabung ................................................................ 58
4.5. Kegiatan Pelayanan Kesehatan Pada Masa Tanggap Darurat Erupsi Gunung Sinabung ................................................................ 60
4.6. Karakteristik Informan ................................................................... 62
4.7. Penyajian dan Analisa Data ............................................................ 66
4.7.1. Kronologis Erupsi Gunung Sinabung .................................... 67
4.7.2. Masa Tanggap Darurat Erupsi Gunung Sinabung ................ 70
4.7.3. Keadaan Pengungsi Erupsi Gunung Sinabung ..................... 71
4.7.4. Implementasi Kebijakan Berdasarkan Analisa Segitiga Kebijakan .............................................................................. 75
4.7.5. Implementasi Kebijakan Berdasarkan Fungsi Evaluasi Menurut Dunn ...................................................................... 121
BAB 5. PEMBAHASAN ..................................................................................... 131 5.1. Implementasi Kebijakan Pedoman Penanggulangan Bencana Bidang Kesehatan Pada Masa Tanggap Darurat Erupsi Gunung Sinabung Berdasarkan Analisa Segitiga Kebijakan ................... 131
5.1.1. Konteks ................................................................................. 132
5.1.2. Aktor ..................................................................................... 135
5.1.3. Isi (Substansi) ........................................................................ 137
5.1.4. Proses .................................................................................... 156
5.2. Implementasi Kebijakan Pedoman Penanggulangan Bencana Bidang Kesehatan Pada Masa Tanggap Darurat Erupsi Gunung Sinabung Berdasarkan Fungsi Evaluasi Menurut Dunn ................. 158
5.2.1. Eksplanasi ............................................................................. 159
5.2.2. Kepatuhan ............................................................................. 164
5.2.3. Audit ...................................................................................... 165
5.2.4. Akunting ............................................................................... 165
BAB 6. KESIMPULAN DAN SARAN .............................................................. 167
6.1. Kesimpulan ....................................................................................... 167
6.2. Saran .................................................................................................. 170
DAFTAR PUSTAKA ........................................................................................... 173 LAMPIRAN .......................................................................................................... 178
DAFTAR TABEL
Nomor Judul Halaman3.1 Jadwal Kegiatan Penelitian ............................................................................ 33
4.1 Luas Wilayah, Jumlah Penduduk, dan Kepadatan Penduduk Menurut Kecamatan Tahun 2012 ................................................................................. 43
4.2 Jumlah Penduduk menurut Jenis Kelamin, Rasio Jenis Kelamin dan Kecamatan Tahun 2012 ................................................................................. 44
4.3 Jumlah Penduduk dan RumahTangga menurut Kecamatan Tahun 2012 ...... 45
4.4 Jumlah penduduk Kabupaten Karo Berdasarkan Usia Tahun 2012 .............. 46
4.5 Partisipasi penduduk untuk Sekolah Berdasarkan Usia (Dalam Persen) ....... 47
4.6 Jumlah Penduduk yang Bersekolah per Kecamatan Tahun 2013 .................. 47
4.7 Rekapitulasi Tenaga Kesehatan pada Dinas Kesehatan Kabupaten Karo Tahun 2013 .................................................................................................... 52
4.8 Jenis dan Jumlah Ketenagaan RSU Kabanjahe berdasarkan Pendidikan Tahun 2013 .................................................................................................... 55
4.9 Jenis Pelayanan Rawat Inap dan Jumlah Tempat Tidur yang Ada di RSU Kabanjahe ...................................................................................................... 57
4.10 Sepuluh Penyakit Tertinggi Rawat Inap RSU Kabanjahe Tahun 2013 ......... 58
4.11 Data Pengungsi berdasarkan Usia ................................................................. 59
4.12 Kegiatan Pelayanan Kesehatan sampai dengan Desember 2013 .................. 61
4.13 Masa Tanggap Darurat Erupsi Gunung Sinabung ......................................... 71
4.14 Pendapat Informan tentang Konteks Kebijakan ............................................ 76
4.15 Pendapat Informan tentang Diri Mereka Sendiri sebagai Aktor Kebijakan .. 83
4.16 Pendapat Informan tentang Sarana dan Prasarana ......................................... 87
4.17 Pendapat Informan tentang Tenaga Kesehatan.............................................. 90
4.18 Tabel Pendapat Informan tentang Obat dan Perbekalan ............................... 95
4.19 Tabel Pendapat Informan tentang Pembentukan Satgas ............................... 99
4.20 Pendapat Informan ttentang Mobilisasi SDM dengan Sektor Lain yang Terkait ........................................................................................................... 100
4.21 Tabel Pendapat Informan tentang Bantuan/Donasi ....................................... 103
4.22 Tabel Pendapat Informan tentang Biaya Pelayanan Kesehatan ................... 106
4.23 Tabel Pendapat Informan tentang Pengorganisasian Kegiatan Selama Masa Tanggap Darurat Tingkat Kabupaten ........................................................... 108
4.24 Pendapat Informan tentang Pelaksanaan Kegiatan di Tingkat Kabupaten ... 111
4.25 Laporan Hasil Imunisasi Bulan Oktober Tahun 2013 ................................... 116
4.26 Pendapat Informan tentang Proses Implementasi Kebijakan ....................... 117
4.27 Pendapat Informan tentang Eksplanasi ......................................................... 121
4.28 Tabel Pendapat Informan tentang Kepatuhan ............................................... 124
4.29 Pendapat Informan tentang Audit ................................................................. 127
4.30 Pendapat Informan tentang Akunting ........................................................... 128
DAFTAR GAMBAR
Nomor Judul Halaman2.1 Kebijakan William Dunn dalam Winarno (2007) ......................................... 15
2.2 Faktor yang Memengaruhi Implementasi Kebijakan Menurut Edwards III dalam Subarsono (2005) ................................................................................ 18
2.3 Implementasi Kebijakan menurut Dunn (2003) ............................................ 19
2.4 Segitiga Analisis Kebijakan menurut Walt dan Gibson dalam Buse (2005) . 23
2.5 Kerangka Pikir Penelitian .............................................................................. 32
4.1 Peta Kabupaten Karo ..................................................................................... 41
4.2 Struktur Organisasi Dinas Kesehatan Kabupaten Karo ................................. 51
4.3 Peta Lokasi Gunung Sinabung ..................................................................... 67