Sistem Pembinaan Karier Pegawai Negeri Sipil Dalam Penempatan Jabatan Struktural di Kabupaten Pakpak Bharat
SISTEM PEMBINAAN KARIER PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
DI KABUPATEN PAKPAK BHARAT
TESIS
Oleh :
ELIAS SB CIBRO
097005004 / ILMU HUKUM
PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU HUKUM
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2011
Universitas Sumatera Utara
SISTEM PEMBINAAN KARIER PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
DI KABUPATEN PAKPAK BHARAT
TESIS
Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat
Untuk Memperoleh Gelar Magister Hukum
dalam Program Magister Ilmu Hukum pada Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara
Oleh :
ELIAS SB CIBRO
097005004 / ILMU HUKUM
PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU HUKUM
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2011
Universitas Sumatera Utara
Judul Tesis
: SISTEM PEMBINAAN KARIER PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL DI
KABUPATEN PAKPAK BHARAT
Nama Mahasiswa
: Elias SB Cibro
Nomor Pokok
: 097005004
Program Studi
: Ilmu Hukum
Menyetujui
Komisi Pembimbing
(Prof. Muhammad Abduh, SH)
Ket ua
(Prof. Dr. Budiman Ginting, SH, M.Hum)
Anggota
(Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS)
Anggota
Ketua Program Studi
Dekan
(Prof. Dr. Suhaidi, SH, MH)
(Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum)
Tanggal Lulus : 28 September 2011
Universitas Sumatera Utara
Telah diuji pada
Tanggal 28 September 2011
PANITIA PENGUJI TESIS
Ketua
: Prof. Muhammad Abduh, SH
Anggota : 1. Prof. Dr. Budiman Ginting, SH, M.Hum
2. Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS
3. Dr. Mirza Nasution, SH, M.Hum
4. Dr. Idha Apriliyana, SH, M.Hum
Universitas Sumatera Utara
ABSTRAK
SISTEM PEMBINAAN KARIER PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
DI KABUPATEN PAKPAK BHARAT
Pegawai Negeri Sipil merupakan salah satu unsur aparatur negara yang
bertujuan sebagai abdi negara yang menyelenggarakan pelayanan publik secara adil
dan merata sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945. Untuk mencapai
tujuan tersebut diperlukan Pegawai Negeri Sipil yang profesional, adil dan
bertanggung jawab. Selain itu, Pegawai Negeri Sipil haruslah dikelola dalam
suatu sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil sebagaimana diamanatkan oleh
Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999.
Sistem pembinaan karier PNS adalah suatu upaya sistematik, terencana yang
mencakup struktur dan proses yang menghasilkan keselarasan antar potensi pegawai
dengan kebutuhan organisasi.
Sebagai kabupaten yang baru terbentuk, Kabupaten Pakpak Bharat
dihadapkan pada kondisi kurangnya jumlah Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi
syarat untuk dapat diangkat ke dalam jabatan struktural. Padahal Pemerintah
Kabupaten Pakpak Bharat haruslah tetap memenuhi fungsinya sebagai pelayan
masyarakat. Untuk itu, dalam pengisian jabatan struktural tidaklah selalu memenuhi
ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengaturnya.
Penelitian ini bersifat normatif empiris, metode yang digunakan dengan
mempelajari perundang-undangan, menelaah literatur buku dari perpustakaan,
membaca jurnal dan makalah serta dilengkapi dengan data primer diperoleh melalui
penelitian di Kabupaten Pakpak Bharat.
Dalam perjalanannya, Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat senantiasa
berupaya untuk memperbaiki kondisi tersebut. Baik melalui rekruitmen calon
Pegawai Negeri Sipil yang memiliki kompetensi dan keahlian yang nantinya
dapat ditempatkan dalam jabatan struktural ataupun melalui pembinaan dan
pengembangan kemampuan pejabat struktural melalui pendidikan dan pelatihan.
Untuk selanjutnya, Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat dapat melaksanakan sistem
Pembinaan Karier Pegawai Negeri Sipil dengan baik.
Universitas Sumatera Utara
ABSTRACT
CAREER GUIDANCE SYSTEM OF CIVILIAN EMPLOYEES FOR STATE
PLACEMENT IN STRUCTURAL TITLE FROM
THE PAKPAK BHARAT DISTRICT
Civil Servants is one element of the state apparatus aimed at the civil servants
who hold public services fairly and equitably in accordance with the mandate of the
Constitution of 1945. To achieve these objectives, it required the Civil Servants
who are professional, fair and responsible. In addition, the Civil Service should be
managed in a system of career coaching for Civil Servants, as mandated by Law of
Republic Indonesian Number 43 of 1999.
The system to build Governement employeer career is systematic effort, plan
with standard and process that make harmony among employeer potential with
organization needed.
As a newly formed district, Pakpak Bharat faced with conditions of
insufficient numbers of civil servants which are eligible to be appointed to the
structural position, whereas the Government of Pakpak Bharat must do its function as
a public servant. For that, in filling the positions, they don’t always comply with laws
and regulations that govern them.
This research have characteristic like empiris norm, the method was used with
study of legislation, cheked many books from library, read jurnal and paper along
with primer data by means of research in Pakpak Bharat.
In a way, the Government of Pakpak Bharat strives to improve the condition.
Either through the recruitment of candidates for Civil Servants who have the
competencies and skills that can later be placed in a structural position nor coach and
develop the structural capacity through education and training. In the future,
the Government of Pakpak Bharat can implement a Civil Service Career Coaching
well.
Universitas Sumatera Utara
KATA PENGANTAR
Puji dan syukur kepada Tuhan Yang Maha Esa atas berkat dan anugerahNya,
sehingga Tesis ni dapat diselesaikan dengan baik.
Tesis ini ditulis dalam rangka memenuhi syarat untuk memperoleh gelar
Magister Hukum pada Program Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara, Medan. Adapun judul tesis ini adalah “Sistem Pembinaan Karier
Pegawai Negeri Sipil Dalam Penempatan Jabatan Struktural di Kabupaten Pakpak
Bharat”.
Dalam penyusunan tesis ini, penulis banyak memperoleh bantuan baik
berupa pengajaran, bimbingan maupun semangat dari berbagai pihak. Oleh karena
itu pada kesempatan ini penulis ingin menyampaikan dengan segala kerendahan
hati dan ketulusan hati, rasa terima kasih yang sebesar-besarnya secara
khusus penulis sampaikan kepada yang terhomat Komisi Pembimbing yaitu
Prof. Muhammad Abduh, SH, Prof. Dr. Budiman Ginting, SH, M.Hum dan
Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS yang telah berkenan meluangkan waktu dan
perhatian untuk memberikan bimbingan, dorongan semangat, masukan dan arahan
serta koreksi untuk penyelesaian tesis ini.
Selanjutnya penulis juga mengucapkan terima kasih kepada :
1. Rektor Universitas Sumatera Utara, Bapak Prof. Dr. dr. Syahril Pasaribu, DTM&H,
MSc (CTM), SpA(K) yang berkenan memberikan kesempatan bagi penulis untuk
mengikuti pendidikan di Program Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara, Medan.
Universitas Sumatera Utara
2. Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum., selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara, Medan.
3. Prof. Dr. Suhaidi, SH, MH., selaku Ketua Program Magister Ilmu Hukum
Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Medan.
4. Dr. Mahmul Siregar, SH, M.Hum., selaku Sekretaris Program Studi Ilmu Hukum
Universitas Sumatera Utara, Medan.
5. Dr. Mirza Nasution, SH, M.Hum., selaku Penguji yang telah berkenan
memberikan arahan demi kesempurnaan tesis ini.
6. Dr. Idha Apriliyana, SH, M.Hum., selaku Penguji yang telah berkenan meluangkan
waktunya untuk memberikan arahan demi kesempurnaan tesis ini.
7. Seluruh Dosen di lingkungan Program Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara, Medan atas pengajaran dan bimbingannya.
8. Seluruh rekan-rekan seangkatan tahun 2009 di Program Magister Ilmu Hukum
yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu, terima kasih atas bantuan,
motivasi dan semangat serta kebersamaan yang indah selama ini.
9. Kepada seluruh Pegawai Sekretariat Sekolah Pasca Sarjana Universitas Sumatera
Utara dan Program Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu, terima kasih atas bantuannya
selama ini.
10. Remigo Yolando Berutu, MBA., selaku Bupati Pakpak Bharat yang telah
memberikan kesempatan tugas belajar kepada penulis.
Universitas Sumatera Utara
11. Drs. Holler Sinamo, MM., selaku Sekretaris Daerah Pakpak Bharat yang telah
berkenan memberikan izin tugas belajar kepada penulis.
12. Makmur Berasa, SH., selaku Mantan Bupati Pakpak Bharat yang telah
memberikan izin tugas belajar kepada penulis.
13. Drs. Gandi Wartha Manik, SE, ME., selaku Mantan Sekretaris Daerah Pakpak
Bharat yang telah memberikan kesempatan izin tugas belajar kepada penulis.
14. Jalil Angkat, SH., selaku Kepala Kantor Kepegawaian Daerah Pakpak Bharat
yang juga telah memberikan kesempatan tugas belajar kepada penulis.
15. Tiurma Berutu., selaku Kepala Seksi Pengembangan Pemberhentian dan
Pensiunan Kabupaten Pakpak Bharat.
16. Seluruh rekan-rekan Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Kantor Kepegawaian
Daerah Pakpak Bharat
Penulis juga menyampakan terima kasih yang tak terhingga kepada
Ayahanda Alm. J. Cibro dan Ibunda S. Br Boangmanalu, juga kepada abang
dan kakak-kakakku : Dine Cibro & Keluarga, Tiawan Cibro & Keluarga,
Sihar Cibro & Keluarga, Herbin Cibro & Keluarga, Kartini Cibro & Keluarga,
Elbiner Cibro & Keluarga, Murni Cibro & Keluarga, Tiurlan Cibro & Keluarga serta
kepada keponakan-keponakanku atas semua dukungan, semangat dan doa selama ini.
Serta spesial buat istriku Hartati Tumanggor, S.Pd dan anak-anakku tercinta Lita
Valentine Cibro, Ruth Yeanne Yosefa Cibro, Andrew Thimoty Cibro, yang telah
memberikan dukungan, doa sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini tepat pada
waktunya.
Universitas Sumatera Utara
Penulis berharap bahwa tesis ini dapat memberikan kontribusi pemikiran bagi
semua pihak yang berkepentingan, namun penulis menyadari bahwa tulisan ini masih
jauh dari sempurna, karena itu penulis mengharapkan masukan yang sifatnya
membangun guna menyempurnakan tulisan ini.
Semoga Tuhan Yang Maha Esa memberikan berkah, karunia dan kekuatan
lahir dan bathin kepada kita semua.
Medan,
September 2011
Penulis,
ELIAS S.B. CIBRO
Universitas Sumatera Utara
DAFTAR RIWAYAT HIDUP
Nama
: Elias S.B. Cibro
Tempat/Tgl. Lahir : Dairi / 17 Maret 1967
Jenis Kelamin
: Laki-laki
Agama
: Kristen Protestan
Alamat
: Jl. Pintu Air IV Gg. Pantai Medan
Pendidikan
: SD
Negeri 030429 Jambu Buah Rea
Lulus Tahun 1980
SMP Negeri Salak
Lulus Tahun 1983
SMA Negeri Sidikalang
Lulus Tahun 1986
S1 (Strata Satu) Fakultas Hukum
Universitas Pembangunan Panca Budi Medan Lulus Tahun 1992
S2 (Strata Dua) Program Studi Magister
Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
Lulus Tahun 2011
Pekerjaan
: Staf Kantor Kepegawaian Daerah Kabupaten Pakpak Bharat
Universitas Sumatera Utara
DAFTAR ISI
Halaman
ABSTRAK .......................................................................................................
i
ABSTRACT.....................................................................................................
ii
KATA PENGANTAR .....................................................................................
iii
DAFTAR RIWAYAT HIDUP.........................................................................
vii
DAFTAR ISI....................................................................................................
viii
DAFTAR TABEL............................................................................................
xi
BAB I : PENDAHULUAN
A. Latar Belakang........................................................................
1
B. Rumusan Masalah ..................................................................
7
C. Tujuan Penelitian....................................................................
7
D. Manfaat Penelitian..................................................................
8
E. Keaslian Penelitian .................................................................
9
F. Kerangka Teori dan Konsepsi ................................................
10
1. Kerangka Teori.................................................................
10
2. Konsepsi ...........................................................................
14
G. Metode Penelitian...................................................................
32
1. Sifat dan Pendekatan Penelitian .......................................
32
2. Jenis dan Sumber Data .....................................................
33
3. Teknik Pengumpulan Data ...............................................
36
4. Analisis Data ....................................................................
37
Universitas Sumatera Utara
BAB II : IMPLEMENTASI UNDANG-UNDANG NOMOR 43 TAHUN
1999 TENTANG PERUBAHAN ATAS UNDANG-UNDANG
NOMOR 8 TAHUN 1974 TENTANG POKOK-POKOK
KEPEGAWAIAN DALAM PENEMPATAN JABATAN
STRUKTURAL
A. Pengertian Kepegawaian di Indonesia....................................
39
B. Implementasi Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 dalam
Penempatan Jabatan Struktural...............................................
45
1. Sistem Pengangkatan Pegawai .........................................
46
2. Faktor Yuridis...................................................................
47
BAB III : KELEMAHAN-KELEMAHAN
UNDANG-UNDANG
NOMOR 43 TAHUN 1999 TENTANG PERUBAHAN ATAS
UNDANG-UNDANG NOMOR 8 TAHUN 1974 TENTANG
POKOK-POKOK
KEPEGAWAIAN
DALAM
PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
A. Jabatan dalam Pegawai Negeri Sipil ......................................
51
B. Kelemahan-kelemahan dalam Undang-undang Nomor 43
Tahun 1999 dalam Pengaturan Sistem Karier Pegawai
Negeri Sipil.............................................................................
53
1. Pengaturan Sistem Karier .................................................
53
2. Kelemahan-kelemahan
Dalam
Aturan
Formal
Kepegawaian ....................................................................
61
C. Implementasi Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 dalam
Penempatan Jabatan Struktural di Lingkungan Pemerintah
Kabupaten Pakpak Bharat ......................................................
64
BAB IV : KEBIJAKAN PEMERINTAH KABUPATEN PAKPAK
BHARAT DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
A. Gambaran dan Objek Lokasi Penelitian .................................
71
1. Sejarah Kabupaten Pakpak Bharat ...................................
71
2. Visi dan Misi Kabupaten Pakpak Bharat..........................
77
Universitas Sumatera Utara
3. Gambaran Wilayah Kabupaten Pakpak Bharat ................
78
4. Kantor Kepegawaian Daerah Kabupaten Pakpak Bharat .
79
5. Gambaran Umum Kepegawaian Kabupaten Pakpak
Bharat ...............................................................................
85
B. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penempatan Jabatan
Struktural di Kabupaten Pakpak Bharat .................................
90
C. Kebijakan Penempatan Jabatan Struktural di Kabupaten
Pakpak Bharat.........................................................................
97
1. Pengertian Kebijakan........................................................
97
2. Kebijakan Penempatan Jabatan Struktural di Kabupaten
Pakpak Bharat...................................................................
99
BAB V : KESIMPULAN DAN SARAN
A. Kesimpulan.............................................................................
123
B. Saran .......................................................................................
124
DAFTAR PUSTAKA ......................................................................................
126
Universitas Sumatera Utara
DAFTAR TABEL
Halaman
Tabel 2.1
Daftar Nama Para Pejabat yang Telah Mengikuti Diklat PIM
Tingkat II ......................................................................................
52
Daftar Nama Para Pejabat yang Telah Mengikuti Diklat PIM
Tingkat III.....................................................................................
53
Tabel 4.1
Luas dan Pembagian Wilayah Kabupaten Pakpak Bharat ...........
79
Tabel 4.2
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Tingkat
Pendidikan ....................................................................................
85
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Golongan
Ruang............................................................................................
86
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Kelompok
Jabatan ..........................................................................................
86
Tabel 4.5
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Eselon.......
87
Tabel 4.6
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Jenis
Jabatan Fungsional .......................................................................
87
Jumlah Pejabat Struktural yang telah mengikuti Diklat PIM
sampai dengan tahun 2010 ...........................................................
104
Tabel 4.8
Riwayat Jabatan JB, S.Pd .............................................................
107
Tabel 4.9
Riwayat Jabatan Drs. PS...............................................................
108
Tabel 4.10 Riwayat Jabatan Drs. MS .............................................................
110
Tabel 4.11 Riwayat Jabatan SLS....................................................................
112
Tabel 4.12 Riwayat Jabatan AT SP, M.Si ......................................................
113
Tabel 4.13 Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural Eselon II ...............
114
Tabel 4.14 Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural Eselon II ...............
115
Tabel 4.15 Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural Eselon II ...............
116
Tabel 4.16 Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural Eselon II ...............
118
Tabel 2.2
Tabel 4.3
Tabel 4.4
Tabel 4.7
Universitas Sumatera Utara
ABSTRAK
SISTEM PEMBINAAN KARIER PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
DI KABUPATEN PAKPAK BHARAT
Pegawai Negeri Sipil merupakan salah satu unsur aparatur negara yang
bertujuan sebagai abdi negara yang menyelenggarakan pelayanan publik secara adil
dan merata sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945. Untuk mencapai
tujuan tersebut diperlukan Pegawai Negeri Sipil yang profesional, adil dan
bertanggung jawab. Selain itu, Pegawai Negeri Sipil haruslah dikelola dalam
suatu sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil sebagaimana diamanatkan oleh
Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999.
Sistem pembinaan karier PNS adalah suatu upaya sistematik, terencana yang
mencakup struktur dan proses yang menghasilkan keselarasan antar potensi pegawai
dengan kebutuhan organisasi.
Sebagai kabupaten yang baru terbentuk, Kabupaten Pakpak Bharat
dihadapkan pada kondisi kurangnya jumlah Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi
syarat untuk dapat diangkat ke dalam jabatan struktural. Padahal Pemerintah
Kabupaten Pakpak Bharat haruslah tetap memenuhi fungsinya sebagai pelayan
masyarakat. Untuk itu, dalam pengisian jabatan struktural tidaklah selalu memenuhi
ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengaturnya.
Penelitian ini bersifat normatif empiris, metode yang digunakan dengan
mempelajari perundang-undangan, menelaah literatur buku dari perpustakaan,
membaca jurnal dan makalah serta dilengkapi dengan data primer diperoleh melalui
penelitian di Kabupaten Pakpak Bharat.
Dalam perjalanannya, Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat senantiasa
berupaya untuk memperbaiki kondisi tersebut. Baik melalui rekruitmen calon
Pegawai Negeri Sipil yang memiliki kompetensi dan keahlian yang nantinya
dapat ditempatkan dalam jabatan struktural ataupun melalui pembinaan dan
pengembangan kemampuan pejabat struktural melalui pendidikan dan pelatihan.
Untuk selanjutnya, Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat dapat melaksanakan sistem
Pembinaan Karier Pegawai Negeri Sipil dengan baik.
Universitas Sumatera Utara
ABSTRACT
CAREER GUIDANCE SYSTEM OF CIVILIAN EMPLOYEES FOR STATE
PLACEMENT IN STRUCTURAL TITLE FROM
THE PAKPAK BHARAT DISTRICT
Civil Servants is one element of the state apparatus aimed at the civil servants
who hold public services fairly and equitably in accordance with the mandate of the
Constitution of 1945. To achieve these objectives, it required the Civil Servants
who are professional, fair and responsible. In addition, the Civil Service should be
managed in a system of career coaching for Civil Servants, as mandated by Law of
Republic Indonesian Number 43 of 1999.
The system to build Governement employeer career is systematic effort, plan
with standard and process that make harmony among employeer potential with
organization needed.
As a newly formed district, Pakpak Bharat faced with conditions of
insufficient numbers of civil servants which are eligible to be appointed to the
structural position, whereas the Government of Pakpak Bharat must do its function as
a public servant. For that, in filling the positions, they don’t always comply with laws
and regulations that govern them.
This research have characteristic like empiris norm, the method was used with
study of legislation, cheked many books from library, read jurnal and paper along
with primer data by means of research in Pakpak Bharat.
In a way, the Government of Pakpak Bharat strives to improve the condition.
Either through the recruitment of candidates for Civil Servants who have the
competencies and skills that can later be placed in a structural position nor coach and
develop the structural capacity through education and training. In the future,
the Government of Pakpak Bharat can implement a Civil Service Career Coaching
well.
Universitas Sumatera Utara
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Sebuah negara harus memiliki tujuan untuk memberikan arah bagaimana
kehidupan negara dan masyarakat yang ingin dicapai. Pembukaan Undang-undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa tujuan negara
Indonesia yaitu untuk melindungi segenap bangsa Indonesia, memajukan
kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan
ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan
sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Tujuan negara tersebut dapat dicapai melalui
pembangunan nasional yang direncanakan dengan terarah serta dilaksanakan dengan
sungguh-sungguh.
Dalam usaha mencapai tujuan negara tersebut, tentu dibutuhkan berbagai
sarana yang dapat dibagi ke dalam dua bagian, yaitu sarana yang bersifat mutlak
dan sarana yang bersifat relatif. Sarana yang bersifat mutlak dibagi ke dalam tiga
subsarana, yaitu sarana yang berbentuk sumber daya manusia (manpower/human
resources), sarana yang berbentuk benda/alam (nature) dan sarana yang berbentuk
modal/uang (capital). Sedangkan sarana yang bersifat relatif dapat dibagi tiga bagian,
yakni penduduk (population), lingkungan (environment) dan tertib hukum
(legal order).
Universitas Sumatera Utara
Berdasarkan dua bagian sarana di atas, dapat dipahami bahwa sumber daya
manusia (human resources) menjadi salah satu komponen yang sangat penting.
Dengan arti lain bahwa tercapainya tujuan nasional tak lepas dari ada atau tidaknya
dan berkualitas atau tidak berkualitasnya sumber daya manusia. Dengan adanya
sumber daya manusia yang berkualitas, diharapkan akan terwujud masyarakat madani
yang taat hukum, berperadaban modern, demokratis, makmur, adil dan bermoral
tinggi. Oleh karena itu, jika negara ingin mencapai tujuannya, maka peningkatan
kualitas sumber daya manusia secara berkelanjutan berlandaskan kemampuan
nasional dengan memanfaatkan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi serta
memperhatikan perkembangan sosial mutlak dilakukan.
Pegawai Negeri Sipil adalah salah satu bagian dari sumber daya manusia
yang mutlak harus dimiliki oleh suatu negara untuk dapat menjalankan roda
pemerintahan demi tercapainya tujuan berbangsa dan bernegara. Pegawai Negeri
Sipil merupakan unsur aparatur negara yang bertugas sebagai abdi masyarakat yang
menyelenggarakan pelayanan secara adil dan merata, menjaga persatuan dan kesatuan
bangsa dengan penuh kesetiaan kepada Pancasila dan Undang-undang Dasar 1945.1
Oleh karena itu, sejalan dengan tujuan untuk mewujudkan penyelenggaraan tugas
pemerintah dan pembangunan, diperlukan Pegawai Negeri Sipil yang profesional,
bertanggungjawab, jujur dan adil melalui pembinaan yang dilaksanakan berdasarkan
sistem prestasi kerja dan sistem karier yang dititikberatkan pada sistem prestasi kerja.
1
Lihat Pasal 4 Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-undang
Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
Universitas Sumatera Utara
Hal ini dimaksudkan untuk memberi peluang bagi Pegawai Negeri Sipil yang
berprestasi tinggi untuk meningkatkan kemampuan secara profesional dan
berkompetisi secara sehat.
Penyusunan aparatur negara menuju kepada administrasi yang sempurna
sangat bergantung pada kualitas Pegawai Negeri Sipil dan mutu kerapian organisasi
aparatur itu sendiri. Disamping itu, Pegawai Negeri Sipil dituntut untuk
mampu melaksanakan tugas secara profesional dan bertanggung jawab dalam
menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan, serta bersih dan bebas
dari korupsi, kolusi dan nepotisme. 2
Pentingnya sarana kepegawaian tersebut oleh Utrecht dikaitkan dengan
pengisian jabatan pemerintahan, yang diisi oleh Pegawai Negeri Sipil. Jabatan
merupakan personifikasi hak dan kewajiban dalam struktur organisasi Pemerintahan.
Agar dapat berjalan (menjadi konkrit, menjadi bermanfaat bagi negara), maka jabatan
(sebagai
personifikasi
hak
dan
kewajiban)
memerlukan
suatu
perwakilan
(Vertegenwoordiging). Yang menjalankan perwakilan itu ialah suatu pejabat, yaitu
manusia atau badan hukum. Utrecht sebagaimana dikutip Riawan Tjandra 3
menyatakan : oleh karena diwakili penjabat, maka jabatan itu berjalan.
Yang menjalankan hak dan kewajiban yang didukung oleh jabatan ialah penjabat.
Jabatan bertindak dengan perantaraan penjabatnya.
2
Lihat Pasal 3 ayat (1) Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas
Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
3
Riawan Tjandra, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atma Jaya, Yogyakarta, 2008,
hal. 150.
Universitas Sumatera Utara
Untuk mencapai sosok Pegawai Negeri Sipil yang memiliki karakter seperti
diuraikan di atas, Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Kepegawaian sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 43 Tahun
1999 memerintahkan penerapan manajemen Pegawai Negeri Sipil yang diatur secara
menyeluruh, dengan menerapkan norma, standar, dan prosedur yang seragam dalam
penerapan formasi, pengadaan, pengembangan, pendapatan gaji, dan program
kesejahteraan serta pemberhentian bagi Pegawai Negeri Sipil. Dengan adanya
keseragaman tersebut, di samping memudahkan penyelenggaraan manajemen
kepegawaian, akan dapat menciptakan kualitas Pegawai Negeri Sipil yang merata
(seragam) serta mewujudkan keseragaman perlakuan dan jaminan hukum bagi
seluruh Pegawai Negeri Sipil di seluruh Indonesia.
Selanjutnya, untuk menjamin penyelenggaraan tugas pemerintahan dan
pembangunan secara berdaya guna dan berhasil guna, maka perlu adanya sistem
pembinaan Pegawai Negeri Sipil yang profesional, akuntabel, jujur dan adil serta
memberikan peluang bagi Pegawai Negeri Sipil untuk berprestasi tinggi dan
meningkatkan kemampuan serta berkompetisi secara sehat.
Pada hakekatnya, sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil4 adalah suatu
upaya sistemik, terencana yang mencakup struktur dan proses yang menghasilkan
keselarasan antara potensi pegawai dengan kebutuhan organisasi. Pegawai dituntut
untuk lebih meningkatkan kemampuannya sesuai dengan kompetensinya melalui
4
Lihat Pasal 14 Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
Universitas Sumatera Utara
jalur pendidikan formal, sedangkan di sisi lain, organisasi harus dapat mendorong
peningkatan prestasi kerja untuk mendayagunakan kemampuan profesionalnya sesuai
dengan kebutuhan organisasi. Untuk menciptakan sistem pembinaan karier pegawai,
perlu disusun suatu pola karier pegawai yang sesuai dengan kebutuhan dan misi
organisasi dalam mendukung karier pegawai sesuai dengan pengembangan
manajemen kepegawaian dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Dalam teori hukum Kepegawaian, untuk menentukan status seorang
Pegawai Negeri dipergunakan 2 (dua) macam kriteria, yaitu :
1. Berdasarkan adanya hubungan dinas publik, yaitu manakala seorang mengikatkan
diri untuk tunduk pada pemerintah dan melakukan jabatan atau tugas tertentu.
2. Berdasarkan pengangkatan (aanstelling), yaitu diangkat melalui suatu surat
keputusan (beschiking) guna ditetapkan secara sah sebagai Pegawai Negeri.
Jika dikaitkan dengan teori tersebut, Undang-undang Kepegawaian terlihat
cenderung menggunakan ke-2 kriteria tersebut sekaligus dalam menentukan status
kedudukan seseorang sebagai pegawai negeri. 5
Berdasarkan hal tersebut di atas, maka dalam rangka mewujudkan pola sistem
pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil yang jelas diperlukan adanya kebijakan
hukum di bidang kepegawaian terutama dalam mengimplementasikan terhadap
peraturan perundang-undangan di bidang kepegawaian. Kebijakan tersebut harus
dikonsentrasikan pada dua arah, yakni :
5
Riawan Tjandra, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atmajaya, Yogyakarta, 2008,
hal. 150.
Universitas Sumatera Utara
1. Kebijakan
aplikatif
yaitu
kebijakan
bagaimana
mengoperasionalkan
perundang-undangan hukum kepegawaian yang berlaku saat ini dalam
menangani permasalahan yang terjadi saat ini.
2. Kebijakan yang mengarah pada sistem karier dan sistem prestasi kerja.
Dimensi penting dari upaya pendayagunaan aparatur negara adalah
peningkatan semangat kerja Pegawai Negeri dan penyempurnaan struktur organisasi.
Di antara kedua dimensi ini, dimensi pertama selama ini diberi penekanan yang
lebih besar. Asumsinya adalah dengan semangat kerja yang meningkat, diharapkan
produktivitas Pegawai Negeri akan meningkat pula sehingga pelayanan yang mereka
berikan kepada anggota masyarakat maupun sesama organisasi Pemerintah akan
semakin baik.
Pegawai Negeri mempunyai peranan yang amat penting sebab Pegawai
Negeri merupakan unsur aparatur negara untuk menyelenggarakan pemerintah
dan pembangunan dalam rangka mencapai tujuan negara. Kelancaran pelaksanaan
pemerintah
dan
pembangunan
nasional
terutama
sekali
tergantung
pada
kesempurnaan aparatur negara yang pada pokoknya tergantung juga dari
kesempurnaan Pegawai Negeri (sebagai bagian dari aparatur negara). 6
Dalam upaya mendukung terwujudnya tata pemerintahan yang baik,
Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara (PAN) telah mengkoordinasikan
penyusunan dan pelaksanaan Program Reformasi Birokrasi. Program tersebut
6
SF. Marbun., dan Moh. Mahfud MD., Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara,
Liberty Yogyakarta, 1987, hal. 98.
Universitas Sumatera Utara
bertujuan untuk meningkatkan daya guna, hasil guna, transparansi dan akuntabilitas
penyelenggaraan pemerintahan. Tujuan tersebut akan dicapai antara lain melalui
kegiatan, salah satu di antaranya adalah penataan Pegawai Negeri Sipil (PNS). 7
B. Perumusan Masalah
Berdasar pada uraian latar belakang masalah tersebut di atas, maka terdapat
tiga permasalahan pokok yang akan dikaji dalam penelitian ini, yaitu :
1. Bagaimana implementasi Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang
Perubahan atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Kepegawaian dalam pengaturan sistem pembinaan Pegawai Negeri Sipil?
2. Kelemahan-kelemahan apa sajakah yang terdapat dalam Undang-undang Nomor
43 Tahun 1999 dalam pengaturan sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil?
3. Bagaimana kebijakan pemerintah dalam menetapkan dan menempatkan pejabat
struktural di lingkungan pemerintahan Kabupaten Pakpak Bharat?
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan pokok-pokok permasalahan yang telah diuraikan tersebut di atas,
maka tujuan yang ingin dicapai peneliti adalah :
7
Lampiran Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara No. KEP/61/M.PAN/6/2000
Universitas Sumatera Utara
1. Untuk mengetahui implementasi Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang
Perubahan Atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Kepegawaian dalam pengaturan sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil.
2. Untuk mengetahui kelemahan-kelemahan yang terdapat dalam Undang-undang
Nomor 43 Tahun 1999 dalam pengaturan sistem pembinaan karier Pegawai
Negeri Sipil.
3. Untuk mengetahui kebijakan pemerintah dalam menetapkan dan menempatkan
pejabat struktural di lingkungan Pemerintahan Kabupaten Pakpak Bharat.
D. Manfaat Penelitian
Kegiatan penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat, baik secara
teoritis maupun secara praktis, yakni :
1. Secara teoritis
Hasil penelitian ini dapat dijadikan bahan kajian lebih lanjut dan mempunyai arti
penting dalam mengetahui bagaimana pengaturan sistem pembinaan karier
Pegawai Negeri Sipil dalam kebijakan penempatan jabatan struktural menurut
UU Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UU Nomor 8 Tahun 1974 dan
diharapkan dapat memberi manfaat bagi pendalaman bidang ilmu hukum secara
umum dan hukum administrasi secara khusus.
Universitas Sumatera Utara
2. Secara praktis
a. Sebagai masukan bagi Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat dalam
pengadaan sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil dalam kebijakan
penempatan jabatan struktural di Kabupaten Pakpak Bharat.
b. Sebagai bahan hukum administrasi negara, khususnya mengenai sistem
pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil dalam penempatan jabatan
struktural.
E. Keaslian Penelitian
Berdasarkan pengamatan serta penelusuran kepustakaan yang dilakukan di
perpustakaan Universitas Sumatera Utara, penelitian mengenai Sistem Pembinaan
Karier Pegawai Negeri Sipil dalam Penempatan Jabatan Struktural di Kabupaten
Pakpak Bharat ini belum pernah dilakukan, baik dalam judul maupun permasalahan
yang sama. Sehingga penelitian ini dapat dikategorikan penelitian
yang baru dan
keasliannya dapat dipertanggungjawabkan, karena dilakukan
dengan nuansa
keilmuan,
kejujuran,
rasional,
objektif
dan
terbuka
serta
dapat
dipertanggungjawabkan secara keilmuan akademis.
Universitas Sumatera Utara
F. Kerangka Teori dan Konsepsi
1. Kerangka Teori
1) Teori Keadilan
Hakekat keadilan adalah penilaian terhadap suatu perlakuan atau
tindakan dengan mengkajinya pada suatu norma yang menurut pandangan
subyektif (subyektif untuk kepentingan golongannya dan sebagainya)
melebihi norma-norma lain. Dalam hal ini ada dua pihak yang terlibat,
yaitu pihak yang memperlakukan dan pihak yang menerima perlakuan:
orang tua dan anaknya, majikan dan buruh, hakim dan yustisiabel,
pemerintah dengan warganya serta kreditur dengan debitur. 8
Pada umumnya keadilan merupakan penilaian yang hanya dapat
dilihat dari pihak yang menerima perlakuan saja : para yustisiabel
(pada umumnya pihak yang dikalahkan dalam perkara perdata)
menilai putusan hakim tidak adil, buruh yang diputuskan hubungan
kerjanya merasa diperlakukan tidak adil oleh majikannya, dalam hal
pencabutan hak atas tanah atau pemungutan pajak warga negara yang
bersangkutan merasa diperlakukan tidak adil oleh pemerintahnya.
Jadi penilaian tentang keadilan itu pada umumnya hanya ditinjau dari satu
pihak saja, yaitu pihak yang menerima perlakuan. 9
8
Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, Penerbit Liberty Yogyakarta, 2005,
hal. 77-78
9
Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum: Suatu Pengantar, Penerbit Liberty Yogyakarta,
2005, hal. 78
Universitas Sumatera Utara
Keadilan selalu mengandung unsur penghargaan, penilaian atau
pertimbangan dan karena itu ia lazim dilambangkan dengan keadaan
suatu neraca keadilan. Dikatakan bahwa keadilan itu menuntut bahwa
dalam keadaan tiap orang harus menerima bagian yang sama pula.
Keadilan menurut Subekti, berasal dari Tuhan Yang Maha Esa,
tetapi seorang manusia diberi kecakapan atau kemampuan untuk meraba
atau merasakan keadaan yang dinamakan adil itu 10
Di dalam perjalanan sejarah, isi keadilan itu ditentukan secara
historis dan selalu berubah menurut tempat dan waktu, maka tidak mudah
menentukan isi keadilan. Tentang isi keadilan sukar untuk memberikan
batasannya. Dalam tulisannya “Rhetorica”, Aristoteles membagi keadilan
ke dalam dua jenis, yaitu: keadilan distributif (justitia distributiva),
yaitu keadilan yang memberikan kepada setiap orang jatah menurut
jasanya. Artinya keadilan ini tidak menuntut supaya setiap orang
mendapat bagian yang sama banyaknya atau bukan persamaannya,
melainkan kesebandingan berdasarkan prestasi dan jasa seseorang.
Keadilan
komutatif
(justitia
commutativa),
yaitu
keadilan
yang
memberikan kepada setiap orang sama banyaknya, tanpa mengingat
jasa-jasa perseorangan. Artinya, hukum menuntut adanya suatu persamaan
dalam memperoleh prestasi atau suatu hal tanpa memperhitungkan jasa
perseorangan. 11
10
11
Sudarsono, 2004, Pengantar Ilmu Hukum, Penerbit Rineka Cipta, hal. 50.
Marwan Mas, 2004, Pengantar Ilmu Hukm, Marwan, Penerbit Ghalia Indonesia, hal. 73
Universitas Sumatera Utara
Kalau keadilan distributif (justitia distributiva) merupakan urusan
pembentukan undang-undang, maka keadilan komutatif (justitia commutativa)
terutama merupakan urusan hakim. Hakim memperhatikan hubungan
perorangan yang mempunyai kedudukan prosesuil yang sama tanpa
membedakan orang (equality before the law). Kalau justitia distributiva
itu sifatnya proporsional, maka justitia commutativa karena memperhatikan
kesamaan, sifatnya mutlak. 12
2) Teori Efektivitas
Menurut Subagyo, efektivitas adalah kesesuaian antara output
dengan tujuan yang ditetapkan. Efektivitas adalah suatu keadaan yang
terjadi karena dikehendaki. Kalau seseorang melakukan suatu perbuatan
dengan maksud tertentu dan memang dikehendaki, maka pekerjaan orang
itu dikatakan efektif bila menimbulkan akibat atau mempunyai maksud
sebagaimana yang dikehendaki sebelumnya. 13 Menurut Richard Steers
dalam buku Efektivitas Organisasi, efektivitas harus dinilai atas dasar
tujuan yang bisa dilaksanakan, bukan atas dasar konsep tujuan yang
maksimum. 14
12
Sudikno Mertokusumo, 2005, Mengenal Hukum: Suatu Pengantar, Penerbit Liberty
Yogyakarta, hal. 79
13
Ahmad Wito Subagyo. Efektivitas Program Penanggulangan Kemiskinan dalam
Pemberdayaan Masyarakat Pedesaan. Yogyakarta: UGM, 2000, hal 5.
14
Richard M. Steers. Efektivitas Organisasi. Jakarta: Erlangga, 1985, hal. 1.
Universitas Sumatera Utara
Efektivitas mempunyai arti yang berbeda-beda, bagi seorang
ilmuwan bidang riset, efektivitas dijabarkan dengan jumlah paten,
penemuan atau produk suatu organisasi. Bagi sejumlah sarjana ilmu sosial,
efektivitas seringkali ditinjau dari sudut kualitas kehidupan pekerja.
Pengertian efektivitas mempunyai arti yang berbeda-beda bagi setiap
orang, bergantung pada kerangka acuan yang dipakainya. Efektivitas
dipandang sebagai tujuan akhir oleh sebagian besar organisasi. 15
Dari pemaparan di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa suatu
hal dapat dikatakan efektif apabila hal tersebut sesuai dengan yang
dikehendaki. Artinya, pencapaian hal yang dimaksud merupakan
pencapaian tujuan dilakukannya tindakan-tindakan untuk mencapai hal
tersebut. Efektivitas dapat diartikan sebagai suatu proses pencapaian suatu
tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Suatu usaha atau kegiatan dapat
dikatakan efektif apabila usaha atau kegiatan tersebut telah mencapai
tujuannya. Apabila tujuan yang dimaksud adalah tujuan suatu instansi
maka proses pencapaian tujuan tersebut merupakan keberhasilan dalam
melaksanakan program atau kegiatan menurut wewenang, tugas dan
fungsi instansi tersebut.
15
Ibid, hal. 1
Universitas Sumatera Utara
2. Konsepsi
Konsep merupakan defenisi operasional dari berbagai istilah yang
dipergunakan dalam tulisan ini. Sebagaimana dikemukakan M. Solly Lubis,
bahwa kerangka konsep adalah merupakan konstruksi konsep secara internal
pada pembaca yang mendapat stimulasi dan dorongan konseptual dari bacaan
dan tinjauan pustaka. 16
1) Sistem Pembinaan Karier Pegawai
Mengenai pembinaan Pegawai Negeri Sipil, sebagaimana
diatur dalam Pasal 12 Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 yang
menyatakan bahwa manajemen Pegawai Negeri Sipil diarahkan untuk
menjamin penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan
secara berdayaguna dan berhasil guna. Untuk mewujudkan hal
tersebut,
diperlukan
Pegawai
Negeri
Sipil
yang
profesional,
bertanggung jawab, jujur dan adil melalui pembinaan yang
dilaksanakan berdasarkan sistem prestasi kerja dan sistem karier
yang dititikberatkan pada sistem prestasi kerja.
Sistem pembinaan karier pegawai harus disusun sedemikian
rupa, sehingga menjamin terciptanya kondisi objektif yang dapat
mendorong peningkatan prestasi pegawai. Hal tersebut dapat
16
M. Solly Lubis, Filsafat Ilmu dan Penelitian, PT. Citra Aditia bakti, 1990, Bandung,
hal. 80.
Universitas Sumatera Utara
dimungkinkan apabila penempatan Pegawai Negeri Sipil didasarkan
atas tingkat keserasian antara persyaratan jabatan dengan kinerja
pegawai yang bersangkutan.
Menurut Hardianto, dalam mendefenisikan sistem pembinaan
karier pegawai sebagai berikut : “Sistem pembinaan karier pegawai
pada hakekatnya adalah suatu upaya sistematik, terencana yang
mencakup struktur dan proses yang menghasilkan keselarasan
kompetensi pegawai dengan kebutuhan organisasi.”
Komponen yang terkait dengan sistem pembinaan karier
pegawai meliputi :
a) Misi, Sasaran dan Prosedur Organisasi, yang merupakan indikator
umum kinerja, kebutuhan prasarana dan sarana termasuk kebutuhan
kualitatif dan kuantitatif sumber daya manusia.
b) Peta jabatan, yang merupakan refleksi komposisi jabatan,
yang secara vertikal menggambarkan struktur kewenangan tugas
dan tanggung jawab jabatan dan secara horizontal menggambarkan
pengelompokkan jenis dan spesifikasi tugas dalam organisasi.
c) Standar kompetensi, yaitu tingkat kebolehan, lingkup tugas dan
syarat jabatan yang harus dipenuhi untuk menduduki suatu jabatan
agar dapat tercapai sasaran organisasi yang menjadi tugas, hak,
kewajiban dan tanggung jawab dari pemangku jabatan.
Universitas Sumatera Utara
d) Alur karier, yaitu pola alternatif lintasan perkembangan dan
kemajuan pegawai negeri sepanjang pengabdiannya dalam
organisasi. Sesuai dengan filosofi bahwa perkembangan karier
pegawai harus mendorong peningkatan prestasi pegawai.
Untuk dapat menciptakan sistem pembinaan karier pegawai,
perlu dirancang suatu pola karier pegawai yang sesuai dengan misi
organisasi, budaya organisasi dan kondisi perangkat pendukung sistem
kepegawaian yang berlaku bagi organisasi, sesuai dengan peraturan
perundangan pegawai negeri sipil yang berlaku. 17
Sistem karier adalah suatu sistem kepegawaian, dimana
untuk pengangkatan pertamanya didasarkan atas kecakapan yang
bersangkutan, sedangkan dalam pengembangan lebih lanjut, masa kerja,
pengalaman, kesetiaan, pengabdian, dan syarat-syarat obyektif lainnya
juga turut menentukan.
Sistem karier dapat dibagi dua yaitu sistem karier terbuka dan
tertutup. Sistem karier terbuka adalah bahwa untuk menduduki suatu
jabatan yang lowong dalam suatu unit organisasi, terbuka bagi setiap
warga negara, asalkan ia mempunyai kecakapan dan pengalaman
yang diperlukan untuk jabatan tersebut. Sistem karier tertutup adalah
bahwa suatu jabatan yang lowong dalam suatu organisasi hanya
17
Hardianto, Makalah yang dikutip dari Internet dengan judul, Pembinaan Karier Pegawai
Negeri Sipil, hal. 1-2.
Universitas Sumatera Utara
dapat diduduki oleh pegawai yang telah ada dalam organisasi tersebut.
Ada beberapa arti sistem karier tertutup yaitu sistem karier tertutup
dalam arti departemen, sistem karier tertutup dalam provinsi, sistem
karier tertutup dalam arti negara.
Sistem prestasi kerja adalah suatu sistem kepegawaian dimana
untuk mengangkat seseorang dalam suatu jabatan didasarkan atas
kecakapan dan prestasi yang telah dicapainya. Kecakapan tersebut
dibuktikan dengan lulus ujian, dan prestasi dibuktikan secara nyata.
Penyelenggaraan ujian, bukan saja pengangkatan dalam jabatan,
tetapi juga untuk kenaikan pangkat dan gaji harus lulus ujian.
Kedua sistem tersebut masing-masing mempunyai keuntungan
dan kerugian, seperti :
a) Keuntungan sistem karier adalah bahwa masa kerja, kesetiaan dan
pengabdian, dihargai secara wajar, sehingga pegawai yang
berpengalaman, setia dan mengabdi kepada Negara, Pemerintah
dan
tugas
kewajibannya,
mendapatkan
penghargaan
yang
selayaknya. Selain dari itu dalam sistem karier seseorang dapat
naik pangkat dan jabatan berdasarkan masa kerja, sudah tentu
dengan memperhatikan kecakapan, prestasi kerja dan kesetiaan.
b) Daftar Urut Kepangkatan (DUK) mempunyai pengaruh yang besar
dalam mempertimbangkan kenaikan pangkat dan jabatan.
Universitas Sumatera Utara
c) Kerugian sistem karier adalah sukarnya diadakan ukuran yang tegas
untuk kenaikan pangkat dan jabatan. Biasanya masa kerja adalah
menentukan. Apabila pembinaan kurang baik, kenaikan pangkat
dan jabatan dapat dianggap seakan-akan hak, sehingga kurang
mendorong orang untuk meningkatkan prestasinya.
d) Keuntungan sistem prestasi kerja adalah adanya ukuran yang tegas
yang dapat digunakan untuk mempertimbangkan kenaikan pangkat
dan jabatan seseorang, karena kenaikan pangkat dan jabatan
hanya didasarkan atas kecakapan yang dibuktikan dengan lulus
ujian dan prestasi terbukti dengan nyata. Sistem prestasi kerja
dapat mendorong pegawai untuk mempertinggi kecakapan dan
memperbesar prestasi kerjanya.
e) Kerugian
sistem
prestasi
kerja
adalah
bahwa
kesetiaan,
pengabdian dan masa kerja tidak dapat penghargaan yang
selayaknya, sehingga menimbulkan rasa tidak puas bagi pegawai
yang telah mempunyai masa kerja yang lama serta menunjukan
kesetiaan dan pengabdian terhadap Negara dan Pemerintah.
Pegawai yang trampil dalam praktek tetapi kurang pengetahuan
dibidang teori ada kemungkinan ketinggalan dibidang kepangkatan
dan jabatan karena tidak lulus ujian dinas, yang pada umumnya
materi ujian dinas adalah pengetahuan teoritis.
Universitas Sumatera Utara
f) Mempertimbangkan keuntungan dan kerugian tersebut di atas,
maka Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 jo Undang-undang
Nomor 43 Tahun 1999, menganut sistem perpaduan yaitu
perpaduan antara unsur-unsur yang baik dalam sistem karier dan
sistem prestasi kerja. Sehingga untuk melaksanakan pembinaan
Pegawai Negeri Sipil, perlu adanya pengaturan : Formasi,
Pengadaan,
Pengujian
Kesehatan,
Penggajian,
Kepangkatan,
Jabatan, Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan, Daftar Urut
Kepangkatan, Cuti, Perawatan, Pendidikan dan Latihan, Penghargaan,
Peraturan Disiplin, Pemberhentian dan Pensiun. 18
Dalam pembinaan di bidang Pegawai Negeri Sipil, diperlukan
adanya kebijaksanaan manajemen Pegawai Negeri Sipil, sebagaimana
yang tercantum dalam pasal 13 Undang-undang Nomor 43 Tahun
1999, yaitu mencakup penetapan norma, standar, prosedur, formasi,
pengangkatan, pengembangan kualitas sumber daya Pegawai Negeri
Sipil, Pemindahan, Gaji, Tunjangan, Kesejahteraan, Pemberhentian,
Hak, Kewajiban dan Kedudukan Hukum. Dalam hal kepangkatan dan
jabatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17, maka dilaksanakan
berdasarkan prinsip profesionalisme sesuai dengan kompetensi,
18
H. Nainggolan, Pembinaan Pegawai Negeri Sipil, PT. Pertja Jakarta 1987, hal. 27-29.
Universitas Sumatera Utara
prestasi kerja dan jenjang pangkat yang ditetapkan untuk jabatan itu
serta syarat obyektif lainnya tanpa membedakan jenis kelamin, suku,
agama, ras atau golongan.
2) Pengertian Pegawai Negeri Sipil
Istilah hukum kepegawaian merupakan terjemahan dari istilah
“Ambtenaren recht” 19 dalam bahasa Belanda atau “civil service law”
dalam bahasa Inggris. Dalam Pasal 1 ayat 1 Undang-undang Nomor 43
Tahun 1999 Perubahan Atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974
menyebutkan : Pegawai Negeri adalah warga negara Republik
Indonesia yang telah memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh
pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam suatu jabatan negeri,
atau diserahi tugas negara lainnya, dan digaji berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.
Menurut Kamus Umum Bahasa Indonesia W.J.S. Poerwadinata,
kata pegawai berarti: “orang yang bekerja pada Pemerintah
(perusahaan dan sebagainya).” Sedangkan “negeri” berarti “negara”
atau “pemerintah.” Jadi pegawai negeri adalah orang yang bekerja
pada pemerintah atau negara. 20
19
Utrecth/Moh. Saleh Djindang., Pengantar Hukum Administrasi Negara Jakarta,
PT. Ictiar Baru 1985, hal. 141.
20
Rozali Abdullah, Hukum Kepegawaian, Penerbit CV. Rajawali, Jakarta, 1986, hal. 13-14.
Universitas Sumatera Utara
Di dalam ketentuan perundangan yang pernah berlaku
pengertian Pegawai Negeri tidak dibuat dalam suatu rumusan yang
berlaku umum, tetapi hanya merupakan suatu rumusan yang khusus
berlaku dalam hubungan dengan peraturan yang bersangkutan.
Di dalam KUHP, pengertian Pegawai Negeri ini dijelaskan
dalam Pasal 92 yang berbunyi :
a) Sekalian orang yang dipilih dalam pemilihan yang didasarkan
atas aturan-aturan umum, juga orang-orang yang bukan karena
pemilihan menjadi anggota badan pembentukan Undang-undang,
Badan Pemerintah atau Badan Perwakilan Rakyat yang dibentuk
pemerintah atau atas nama pemerintah, juga Dewan Daerah serta
semua Kepala Rakyat Indonesia asli dan kepala golongan
Timur Asing yang menjalankan kekuasaan yang sah.
b) Yang disebut pejabat dan hakim termasuk juga ahli pemutus
perselisihan, yang disebut hakim termasuk orang yang menjalankan
peradilan administrasi, serta anggota dan ketua peradilan Agama
c) Semua anggota Angkatan Perang juga termasuk pegawai
(pejabat).
Sedangkan di dalam Undang-undang Pemberantasan Tindak
Pidana Korupsi (Undang-undang Nomor 3 Tahun 1971) pengertian
pegawai negeri dirumuskan sebagai :
Universitas Sumatera Utara
“Pegawai Negeri yang dimaksud oleh undang-undang ini meliputi
juga orang-orang yang menerima gaji atau upah dari suatu
badan/badan hukum yang menerima bantuan dari keuangan negara
atau daerah atau badan hukum lain yang menggunakan modal dan
kelonggaran-kelonggaran dari negara atau masyarakat”.
Undang-undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan
Tindak Pidana Korupsi memperluas cakupan pengertian Pegawai
Negeri, yaitu meliputi (1) Pegawai Negeri Berdasarkan Undang-undang
Kepegawaian; (2) Pegawai Negeri berdasarkan KUHP; (3) Orang
yang menerima gaji/upah dari uang Negara/Daerah. (4) Orang yang
menerima gaji/upah da
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
DI KABUPATEN PAKPAK BHARAT
TESIS
Oleh :
ELIAS SB CIBRO
097005004 / ILMU HUKUM
PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU HUKUM
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2011
Universitas Sumatera Utara
SISTEM PEMBINAAN KARIER PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
DI KABUPATEN PAKPAK BHARAT
TESIS
Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat
Untuk Memperoleh Gelar Magister Hukum
dalam Program Magister Ilmu Hukum pada Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara
Oleh :
ELIAS SB CIBRO
097005004 / ILMU HUKUM
PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU HUKUM
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2011
Universitas Sumatera Utara
Judul Tesis
: SISTEM PEMBINAAN KARIER PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL DI
KABUPATEN PAKPAK BHARAT
Nama Mahasiswa
: Elias SB Cibro
Nomor Pokok
: 097005004
Program Studi
: Ilmu Hukum
Menyetujui
Komisi Pembimbing
(Prof. Muhammad Abduh, SH)
Ket ua
(Prof. Dr. Budiman Ginting, SH, M.Hum)
Anggota
(Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS)
Anggota
Ketua Program Studi
Dekan
(Prof. Dr. Suhaidi, SH, MH)
(Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum)
Tanggal Lulus : 28 September 2011
Universitas Sumatera Utara
Telah diuji pada
Tanggal 28 September 2011
PANITIA PENGUJI TESIS
Ketua
: Prof. Muhammad Abduh, SH
Anggota : 1. Prof. Dr. Budiman Ginting, SH, M.Hum
2. Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS
3. Dr. Mirza Nasution, SH, M.Hum
4. Dr. Idha Apriliyana, SH, M.Hum
Universitas Sumatera Utara
ABSTRAK
SISTEM PEMBINAAN KARIER PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
DI KABUPATEN PAKPAK BHARAT
Pegawai Negeri Sipil merupakan salah satu unsur aparatur negara yang
bertujuan sebagai abdi negara yang menyelenggarakan pelayanan publik secara adil
dan merata sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945. Untuk mencapai
tujuan tersebut diperlukan Pegawai Negeri Sipil yang profesional, adil dan
bertanggung jawab. Selain itu, Pegawai Negeri Sipil haruslah dikelola dalam
suatu sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil sebagaimana diamanatkan oleh
Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999.
Sistem pembinaan karier PNS adalah suatu upaya sistematik, terencana yang
mencakup struktur dan proses yang menghasilkan keselarasan antar potensi pegawai
dengan kebutuhan organisasi.
Sebagai kabupaten yang baru terbentuk, Kabupaten Pakpak Bharat
dihadapkan pada kondisi kurangnya jumlah Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi
syarat untuk dapat diangkat ke dalam jabatan struktural. Padahal Pemerintah
Kabupaten Pakpak Bharat haruslah tetap memenuhi fungsinya sebagai pelayan
masyarakat. Untuk itu, dalam pengisian jabatan struktural tidaklah selalu memenuhi
ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengaturnya.
Penelitian ini bersifat normatif empiris, metode yang digunakan dengan
mempelajari perundang-undangan, menelaah literatur buku dari perpustakaan,
membaca jurnal dan makalah serta dilengkapi dengan data primer diperoleh melalui
penelitian di Kabupaten Pakpak Bharat.
Dalam perjalanannya, Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat senantiasa
berupaya untuk memperbaiki kondisi tersebut. Baik melalui rekruitmen calon
Pegawai Negeri Sipil yang memiliki kompetensi dan keahlian yang nantinya
dapat ditempatkan dalam jabatan struktural ataupun melalui pembinaan dan
pengembangan kemampuan pejabat struktural melalui pendidikan dan pelatihan.
Untuk selanjutnya, Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat dapat melaksanakan sistem
Pembinaan Karier Pegawai Negeri Sipil dengan baik.
Universitas Sumatera Utara
ABSTRACT
CAREER GUIDANCE SYSTEM OF CIVILIAN EMPLOYEES FOR STATE
PLACEMENT IN STRUCTURAL TITLE FROM
THE PAKPAK BHARAT DISTRICT
Civil Servants is one element of the state apparatus aimed at the civil servants
who hold public services fairly and equitably in accordance with the mandate of the
Constitution of 1945. To achieve these objectives, it required the Civil Servants
who are professional, fair and responsible. In addition, the Civil Service should be
managed in a system of career coaching for Civil Servants, as mandated by Law of
Republic Indonesian Number 43 of 1999.
The system to build Governement employeer career is systematic effort, plan
with standard and process that make harmony among employeer potential with
organization needed.
As a newly formed district, Pakpak Bharat faced with conditions of
insufficient numbers of civil servants which are eligible to be appointed to the
structural position, whereas the Government of Pakpak Bharat must do its function as
a public servant. For that, in filling the positions, they don’t always comply with laws
and regulations that govern them.
This research have characteristic like empiris norm, the method was used with
study of legislation, cheked many books from library, read jurnal and paper along
with primer data by means of research in Pakpak Bharat.
In a way, the Government of Pakpak Bharat strives to improve the condition.
Either through the recruitment of candidates for Civil Servants who have the
competencies and skills that can later be placed in a structural position nor coach and
develop the structural capacity through education and training. In the future,
the Government of Pakpak Bharat can implement a Civil Service Career Coaching
well.
Universitas Sumatera Utara
KATA PENGANTAR
Puji dan syukur kepada Tuhan Yang Maha Esa atas berkat dan anugerahNya,
sehingga Tesis ni dapat diselesaikan dengan baik.
Tesis ini ditulis dalam rangka memenuhi syarat untuk memperoleh gelar
Magister Hukum pada Program Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara, Medan. Adapun judul tesis ini adalah “Sistem Pembinaan Karier
Pegawai Negeri Sipil Dalam Penempatan Jabatan Struktural di Kabupaten Pakpak
Bharat”.
Dalam penyusunan tesis ini, penulis banyak memperoleh bantuan baik
berupa pengajaran, bimbingan maupun semangat dari berbagai pihak. Oleh karena
itu pada kesempatan ini penulis ingin menyampaikan dengan segala kerendahan
hati dan ketulusan hati, rasa terima kasih yang sebesar-besarnya secara
khusus penulis sampaikan kepada yang terhomat Komisi Pembimbing yaitu
Prof. Muhammad Abduh, SH, Prof. Dr. Budiman Ginting, SH, M.Hum dan
Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS yang telah berkenan meluangkan waktu dan
perhatian untuk memberikan bimbingan, dorongan semangat, masukan dan arahan
serta koreksi untuk penyelesaian tesis ini.
Selanjutnya penulis juga mengucapkan terima kasih kepada :
1. Rektor Universitas Sumatera Utara, Bapak Prof. Dr. dr. Syahril Pasaribu, DTM&H,
MSc (CTM), SpA(K) yang berkenan memberikan kesempatan bagi penulis untuk
mengikuti pendidikan di Program Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara, Medan.
Universitas Sumatera Utara
2. Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum., selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara, Medan.
3. Prof. Dr. Suhaidi, SH, MH., selaku Ketua Program Magister Ilmu Hukum
Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Medan.
4. Dr. Mahmul Siregar, SH, M.Hum., selaku Sekretaris Program Studi Ilmu Hukum
Universitas Sumatera Utara, Medan.
5. Dr. Mirza Nasution, SH, M.Hum., selaku Penguji yang telah berkenan
memberikan arahan demi kesempurnaan tesis ini.
6. Dr. Idha Apriliyana, SH, M.Hum., selaku Penguji yang telah berkenan meluangkan
waktunya untuk memberikan arahan demi kesempurnaan tesis ini.
7. Seluruh Dosen di lingkungan Program Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara, Medan atas pengajaran dan bimbingannya.
8. Seluruh rekan-rekan seangkatan tahun 2009 di Program Magister Ilmu Hukum
yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu, terima kasih atas bantuan,
motivasi dan semangat serta kebersamaan yang indah selama ini.
9. Kepada seluruh Pegawai Sekretariat Sekolah Pasca Sarjana Universitas Sumatera
Utara dan Program Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu, terima kasih atas bantuannya
selama ini.
10. Remigo Yolando Berutu, MBA., selaku Bupati Pakpak Bharat yang telah
memberikan kesempatan tugas belajar kepada penulis.
Universitas Sumatera Utara
11. Drs. Holler Sinamo, MM., selaku Sekretaris Daerah Pakpak Bharat yang telah
berkenan memberikan izin tugas belajar kepada penulis.
12. Makmur Berasa, SH., selaku Mantan Bupati Pakpak Bharat yang telah
memberikan izin tugas belajar kepada penulis.
13. Drs. Gandi Wartha Manik, SE, ME., selaku Mantan Sekretaris Daerah Pakpak
Bharat yang telah memberikan kesempatan izin tugas belajar kepada penulis.
14. Jalil Angkat, SH., selaku Kepala Kantor Kepegawaian Daerah Pakpak Bharat
yang juga telah memberikan kesempatan tugas belajar kepada penulis.
15. Tiurma Berutu., selaku Kepala Seksi Pengembangan Pemberhentian dan
Pensiunan Kabupaten Pakpak Bharat.
16. Seluruh rekan-rekan Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Kantor Kepegawaian
Daerah Pakpak Bharat
Penulis juga menyampakan terima kasih yang tak terhingga kepada
Ayahanda Alm. J. Cibro dan Ibunda S. Br Boangmanalu, juga kepada abang
dan kakak-kakakku : Dine Cibro & Keluarga, Tiawan Cibro & Keluarga,
Sihar Cibro & Keluarga, Herbin Cibro & Keluarga, Kartini Cibro & Keluarga,
Elbiner Cibro & Keluarga, Murni Cibro & Keluarga, Tiurlan Cibro & Keluarga serta
kepada keponakan-keponakanku atas semua dukungan, semangat dan doa selama ini.
Serta spesial buat istriku Hartati Tumanggor, S.Pd dan anak-anakku tercinta Lita
Valentine Cibro, Ruth Yeanne Yosefa Cibro, Andrew Thimoty Cibro, yang telah
memberikan dukungan, doa sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini tepat pada
waktunya.
Universitas Sumatera Utara
Penulis berharap bahwa tesis ini dapat memberikan kontribusi pemikiran bagi
semua pihak yang berkepentingan, namun penulis menyadari bahwa tulisan ini masih
jauh dari sempurna, karena itu penulis mengharapkan masukan yang sifatnya
membangun guna menyempurnakan tulisan ini.
Semoga Tuhan Yang Maha Esa memberikan berkah, karunia dan kekuatan
lahir dan bathin kepada kita semua.
Medan,
September 2011
Penulis,
ELIAS S.B. CIBRO
Universitas Sumatera Utara
DAFTAR RIWAYAT HIDUP
Nama
: Elias S.B. Cibro
Tempat/Tgl. Lahir : Dairi / 17 Maret 1967
Jenis Kelamin
: Laki-laki
Agama
: Kristen Protestan
Alamat
: Jl. Pintu Air IV Gg. Pantai Medan
Pendidikan
: SD
Negeri 030429 Jambu Buah Rea
Lulus Tahun 1980
SMP Negeri Salak
Lulus Tahun 1983
SMA Negeri Sidikalang
Lulus Tahun 1986
S1 (Strata Satu) Fakultas Hukum
Universitas Pembangunan Panca Budi Medan Lulus Tahun 1992
S2 (Strata Dua) Program Studi Magister
Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
Lulus Tahun 2011
Pekerjaan
: Staf Kantor Kepegawaian Daerah Kabupaten Pakpak Bharat
Universitas Sumatera Utara
DAFTAR ISI
Halaman
ABSTRAK .......................................................................................................
i
ABSTRACT.....................................................................................................
ii
KATA PENGANTAR .....................................................................................
iii
DAFTAR RIWAYAT HIDUP.........................................................................
vii
DAFTAR ISI....................................................................................................
viii
DAFTAR TABEL............................................................................................
xi
BAB I : PENDAHULUAN
A. Latar Belakang........................................................................
1
B. Rumusan Masalah ..................................................................
7
C. Tujuan Penelitian....................................................................
7
D. Manfaat Penelitian..................................................................
8
E. Keaslian Penelitian .................................................................
9
F. Kerangka Teori dan Konsepsi ................................................
10
1. Kerangka Teori.................................................................
10
2. Konsepsi ...........................................................................
14
G. Metode Penelitian...................................................................
32
1. Sifat dan Pendekatan Penelitian .......................................
32
2. Jenis dan Sumber Data .....................................................
33
3. Teknik Pengumpulan Data ...............................................
36
4. Analisis Data ....................................................................
37
Universitas Sumatera Utara
BAB II : IMPLEMENTASI UNDANG-UNDANG NOMOR 43 TAHUN
1999 TENTANG PERUBAHAN ATAS UNDANG-UNDANG
NOMOR 8 TAHUN 1974 TENTANG POKOK-POKOK
KEPEGAWAIAN DALAM PENEMPATAN JABATAN
STRUKTURAL
A. Pengertian Kepegawaian di Indonesia....................................
39
B. Implementasi Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 dalam
Penempatan Jabatan Struktural...............................................
45
1. Sistem Pengangkatan Pegawai .........................................
46
2. Faktor Yuridis...................................................................
47
BAB III : KELEMAHAN-KELEMAHAN
UNDANG-UNDANG
NOMOR 43 TAHUN 1999 TENTANG PERUBAHAN ATAS
UNDANG-UNDANG NOMOR 8 TAHUN 1974 TENTANG
POKOK-POKOK
KEPEGAWAIAN
DALAM
PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
A. Jabatan dalam Pegawai Negeri Sipil ......................................
51
B. Kelemahan-kelemahan dalam Undang-undang Nomor 43
Tahun 1999 dalam Pengaturan Sistem Karier Pegawai
Negeri Sipil.............................................................................
53
1. Pengaturan Sistem Karier .................................................
53
2. Kelemahan-kelemahan
Dalam
Aturan
Formal
Kepegawaian ....................................................................
61
C. Implementasi Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 dalam
Penempatan Jabatan Struktural di Lingkungan Pemerintah
Kabupaten Pakpak Bharat ......................................................
64
BAB IV : KEBIJAKAN PEMERINTAH KABUPATEN PAKPAK
BHARAT DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
A. Gambaran dan Objek Lokasi Penelitian .................................
71
1. Sejarah Kabupaten Pakpak Bharat ...................................
71
2. Visi dan Misi Kabupaten Pakpak Bharat..........................
77
Universitas Sumatera Utara
3. Gambaran Wilayah Kabupaten Pakpak Bharat ................
78
4. Kantor Kepegawaian Daerah Kabupaten Pakpak Bharat .
79
5. Gambaran Umum Kepegawaian Kabupaten Pakpak
Bharat ...............................................................................
85
B. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penempatan Jabatan
Struktural di Kabupaten Pakpak Bharat .................................
90
C. Kebijakan Penempatan Jabatan Struktural di Kabupaten
Pakpak Bharat.........................................................................
97
1. Pengertian Kebijakan........................................................
97
2. Kebijakan Penempatan Jabatan Struktural di Kabupaten
Pakpak Bharat...................................................................
99
BAB V : KESIMPULAN DAN SARAN
A. Kesimpulan.............................................................................
123
B. Saran .......................................................................................
124
DAFTAR PUSTAKA ......................................................................................
126
Universitas Sumatera Utara
DAFTAR TABEL
Halaman
Tabel 2.1
Daftar Nama Para Pejabat yang Telah Mengikuti Diklat PIM
Tingkat II ......................................................................................
52
Daftar Nama Para Pejabat yang Telah Mengikuti Diklat PIM
Tingkat III.....................................................................................
53
Tabel 4.1
Luas dan Pembagian Wilayah Kabupaten Pakpak Bharat ...........
79
Tabel 4.2
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Tingkat
Pendidikan ....................................................................................
85
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Golongan
Ruang............................................................................................
86
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Kelompok
Jabatan ..........................................................................................
86
Tabel 4.5
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Eselon.......
87
Tabel 4.6
Jumlah PNS Kabupaten Pakpak Bharat Berdasarkan Jenis
Jabatan Fungsional .......................................................................
87
Jumlah Pejabat Struktural yang telah mengikuti Diklat PIM
sampai dengan tahun 2010 ...........................................................
104
Tabel 4.8
Riwayat Jabatan JB, S.Pd .............................................................
107
Tabel 4.9
Riwayat Jabatan Drs. PS...............................................................
108
Tabel 4.10 Riwayat Jabatan Drs. MS .............................................................
110
Tabel 4.11 Riwayat Jabatan SLS....................................................................
112
Tabel 4.12 Riwayat Jabatan AT SP, M.Si ......................................................
113
Tabel 4.13 Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural Eselon II ...............
114
Tabel 4.14 Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural Eselon II ...............
115
Tabel 4.15 Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural Eselon II ...............
116
Tabel 4.16 Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural Eselon II ...............
118
Tabel 2.2
Tabel 4.3
Tabel 4.4
Tabel 4.7
Universitas Sumatera Utara
ABSTRAK
SISTEM PEMBINAAN KARIER PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM PENEMPATAN JABATAN STRUKTURAL
DI KABUPATEN PAKPAK BHARAT
Pegawai Negeri Sipil merupakan salah satu unsur aparatur negara yang
bertujuan sebagai abdi negara yang menyelenggarakan pelayanan publik secara adil
dan merata sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945. Untuk mencapai
tujuan tersebut diperlukan Pegawai Negeri Sipil yang profesional, adil dan
bertanggung jawab. Selain itu, Pegawai Negeri Sipil haruslah dikelola dalam
suatu sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil sebagaimana diamanatkan oleh
Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999.
Sistem pembinaan karier PNS adalah suatu upaya sistematik, terencana yang
mencakup struktur dan proses yang menghasilkan keselarasan antar potensi pegawai
dengan kebutuhan organisasi.
Sebagai kabupaten yang baru terbentuk, Kabupaten Pakpak Bharat
dihadapkan pada kondisi kurangnya jumlah Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi
syarat untuk dapat diangkat ke dalam jabatan struktural. Padahal Pemerintah
Kabupaten Pakpak Bharat haruslah tetap memenuhi fungsinya sebagai pelayan
masyarakat. Untuk itu, dalam pengisian jabatan struktural tidaklah selalu memenuhi
ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengaturnya.
Penelitian ini bersifat normatif empiris, metode yang digunakan dengan
mempelajari perundang-undangan, menelaah literatur buku dari perpustakaan,
membaca jurnal dan makalah serta dilengkapi dengan data primer diperoleh melalui
penelitian di Kabupaten Pakpak Bharat.
Dalam perjalanannya, Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat senantiasa
berupaya untuk memperbaiki kondisi tersebut. Baik melalui rekruitmen calon
Pegawai Negeri Sipil yang memiliki kompetensi dan keahlian yang nantinya
dapat ditempatkan dalam jabatan struktural ataupun melalui pembinaan dan
pengembangan kemampuan pejabat struktural melalui pendidikan dan pelatihan.
Untuk selanjutnya, Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat dapat melaksanakan sistem
Pembinaan Karier Pegawai Negeri Sipil dengan baik.
Universitas Sumatera Utara
ABSTRACT
CAREER GUIDANCE SYSTEM OF CIVILIAN EMPLOYEES FOR STATE
PLACEMENT IN STRUCTURAL TITLE FROM
THE PAKPAK BHARAT DISTRICT
Civil Servants is one element of the state apparatus aimed at the civil servants
who hold public services fairly and equitably in accordance with the mandate of the
Constitution of 1945. To achieve these objectives, it required the Civil Servants
who are professional, fair and responsible. In addition, the Civil Service should be
managed in a system of career coaching for Civil Servants, as mandated by Law of
Republic Indonesian Number 43 of 1999.
The system to build Governement employeer career is systematic effort, plan
with standard and process that make harmony among employeer potential with
organization needed.
As a newly formed district, Pakpak Bharat faced with conditions of
insufficient numbers of civil servants which are eligible to be appointed to the
structural position, whereas the Government of Pakpak Bharat must do its function as
a public servant. For that, in filling the positions, they don’t always comply with laws
and regulations that govern them.
This research have characteristic like empiris norm, the method was used with
study of legislation, cheked many books from library, read jurnal and paper along
with primer data by means of research in Pakpak Bharat.
In a way, the Government of Pakpak Bharat strives to improve the condition.
Either through the recruitment of candidates for Civil Servants who have the
competencies and skills that can later be placed in a structural position nor coach and
develop the structural capacity through education and training. In the future,
the Government of Pakpak Bharat can implement a Civil Service Career Coaching
well.
Universitas Sumatera Utara
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Sebuah negara harus memiliki tujuan untuk memberikan arah bagaimana
kehidupan negara dan masyarakat yang ingin dicapai. Pembukaan Undang-undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa tujuan negara
Indonesia yaitu untuk melindungi segenap bangsa Indonesia, memajukan
kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan
ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan
sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Tujuan negara tersebut dapat dicapai melalui
pembangunan nasional yang direncanakan dengan terarah serta dilaksanakan dengan
sungguh-sungguh.
Dalam usaha mencapai tujuan negara tersebut, tentu dibutuhkan berbagai
sarana yang dapat dibagi ke dalam dua bagian, yaitu sarana yang bersifat mutlak
dan sarana yang bersifat relatif. Sarana yang bersifat mutlak dibagi ke dalam tiga
subsarana, yaitu sarana yang berbentuk sumber daya manusia (manpower/human
resources), sarana yang berbentuk benda/alam (nature) dan sarana yang berbentuk
modal/uang (capital). Sedangkan sarana yang bersifat relatif dapat dibagi tiga bagian,
yakni penduduk (population), lingkungan (environment) dan tertib hukum
(legal order).
Universitas Sumatera Utara
Berdasarkan dua bagian sarana di atas, dapat dipahami bahwa sumber daya
manusia (human resources) menjadi salah satu komponen yang sangat penting.
Dengan arti lain bahwa tercapainya tujuan nasional tak lepas dari ada atau tidaknya
dan berkualitas atau tidak berkualitasnya sumber daya manusia. Dengan adanya
sumber daya manusia yang berkualitas, diharapkan akan terwujud masyarakat madani
yang taat hukum, berperadaban modern, demokratis, makmur, adil dan bermoral
tinggi. Oleh karena itu, jika negara ingin mencapai tujuannya, maka peningkatan
kualitas sumber daya manusia secara berkelanjutan berlandaskan kemampuan
nasional dengan memanfaatkan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi serta
memperhatikan perkembangan sosial mutlak dilakukan.
Pegawai Negeri Sipil adalah salah satu bagian dari sumber daya manusia
yang mutlak harus dimiliki oleh suatu negara untuk dapat menjalankan roda
pemerintahan demi tercapainya tujuan berbangsa dan bernegara. Pegawai Negeri
Sipil merupakan unsur aparatur negara yang bertugas sebagai abdi masyarakat yang
menyelenggarakan pelayanan secara adil dan merata, menjaga persatuan dan kesatuan
bangsa dengan penuh kesetiaan kepada Pancasila dan Undang-undang Dasar 1945.1
Oleh karena itu, sejalan dengan tujuan untuk mewujudkan penyelenggaraan tugas
pemerintah dan pembangunan, diperlukan Pegawai Negeri Sipil yang profesional,
bertanggungjawab, jujur dan adil melalui pembinaan yang dilaksanakan berdasarkan
sistem prestasi kerja dan sistem karier yang dititikberatkan pada sistem prestasi kerja.
1
Lihat Pasal 4 Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-undang
Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
Universitas Sumatera Utara
Hal ini dimaksudkan untuk memberi peluang bagi Pegawai Negeri Sipil yang
berprestasi tinggi untuk meningkatkan kemampuan secara profesional dan
berkompetisi secara sehat.
Penyusunan aparatur negara menuju kepada administrasi yang sempurna
sangat bergantung pada kualitas Pegawai Negeri Sipil dan mutu kerapian organisasi
aparatur itu sendiri. Disamping itu, Pegawai Negeri Sipil dituntut untuk
mampu melaksanakan tugas secara profesional dan bertanggung jawab dalam
menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan, serta bersih dan bebas
dari korupsi, kolusi dan nepotisme. 2
Pentingnya sarana kepegawaian tersebut oleh Utrecht dikaitkan dengan
pengisian jabatan pemerintahan, yang diisi oleh Pegawai Negeri Sipil. Jabatan
merupakan personifikasi hak dan kewajiban dalam struktur organisasi Pemerintahan.
Agar dapat berjalan (menjadi konkrit, menjadi bermanfaat bagi negara), maka jabatan
(sebagai
personifikasi
hak
dan
kewajiban)
memerlukan
suatu
perwakilan
(Vertegenwoordiging). Yang menjalankan perwakilan itu ialah suatu pejabat, yaitu
manusia atau badan hukum. Utrecht sebagaimana dikutip Riawan Tjandra 3
menyatakan : oleh karena diwakili penjabat, maka jabatan itu berjalan.
Yang menjalankan hak dan kewajiban yang didukung oleh jabatan ialah penjabat.
Jabatan bertindak dengan perantaraan penjabatnya.
2
Lihat Pasal 3 ayat (1) Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas
Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
3
Riawan Tjandra, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atma Jaya, Yogyakarta, 2008,
hal. 150.
Universitas Sumatera Utara
Untuk mencapai sosok Pegawai Negeri Sipil yang memiliki karakter seperti
diuraikan di atas, Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Kepegawaian sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 43 Tahun
1999 memerintahkan penerapan manajemen Pegawai Negeri Sipil yang diatur secara
menyeluruh, dengan menerapkan norma, standar, dan prosedur yang seragam dalam
penerapan formasi, pengadaan, pengembangan, pendapatan gaji, dan program
kesejahteraan serta pemberhentian bagi Pegawai Negeri Sipil. Dengan adanya
keseragaman tersebut, di samping memudahkan penyelenggaraan manajemen
kepegawaian, akan dapat menciptakan kualitas Pegawai Negeri Sipil yang merata
(seragam) serta mewujudkan keseragaman perlakuan dan jaminan hukum bagi
seluruh Pegawai Negeri Sipil di seluruh Indonesia.
Selanjutnya, untuk menjamin penyelenggaraan tugas pemerintahan dan
pembangunan secara berdaya guna dan berhasil guna, maka perlu adanya sistem
pembinaan Pegawai Negeri Sipil yang profesional, akuntabel, jujur dan adil serta
memberikan peluang bagi Pegawai Negeri Sipil untuk berprestasi tinggi dan
meningkatkan kemampuan serta berkompetisi secara sehat.
Pada hakekatnya, sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil4 adalah suatu
upaya sistemik, terencana yang mencakup struktur dan proses yang menghasilkan
keselarasan antara potensi pegawai dengan kebutuhan organisasi. Pegawai dituntut
untuk lebih meningkatkan kemampuannya sesuai dengan kompetensinya melalui
4
Lihat Pasal 14 Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
Universitas Sumatera Utara
jalur pendidikan formal, sedangkan di sisi lain, organisasi harus dapat mendorong
peningkatan prestasi kerja untuk mendayagunakan kemampuan profesionalnya sesuai
dengan kebutuhan organisasi. Untuk menciptakan sistem pembinaan karier pegawai,
perlu disusun suatu pola karier pegawai yang sesuai dengan kebutuhan dan misi
organisasi dalam mendukung karier pegawai sesuai dengan pengembangan
manajemen kepegawaian dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Dalam teori hukum Kepegawaian, untuk menentukan status seorang
Pegawai Negeri dipergunakan 2 (dua) macam kriteria, yaitu :
1. Berdasarkan adanya hubungan dinas publik, yaitu manakala seorang mengikatkan
diri untuk tunduk pada pemerintah dan melakukan jabatan atau tugas tertentu.
2. Berdasarkan pengangkatan (aanstelling), yaitu diangkat melalui suatu surat
keputusan (beschiking) guna ditetapkan secara sah sebagai Pegawai Negeri.
Jika dikaitkan dengan teori tersebut, Undang-undang Kepegawaian terlihat
cenderung menggunakan ke-2 kriteria tersebut sekaligus dalam menentukan status
kedudukan seseorang sebagai pegawai negeri. 5
Berdasarkan hal tersebut di atas, maka dalam rangka mewujudkan pola sistem
pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil yang jelas diperlukan adanya kebijakan
hukum di bidang kepegawaian terutama dalam mengimplementasikan terhadap
peraturan perundang-undangan di bidang kepegawaian. Kebijakan tersebut harus
dikonsentrasikan pada dua arah, yakni :
5
Riawan Tjandra, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atmajaya, Yogyakarta, 2008,
hal. 150.
Universitas Sumatera Utara
1. Kebijakan
aplikatif
yaitu
kebijakan
bagaimana
mengoperasionalkan
perundang-undangan hukum kepegawaian yang berlaku saat ini dalam
menangani permasalahan yang terjadi saat ini.
2. Kebijakan yang mengarah pada sistem karier dan sistem prestasi kerja.
Dimensi penting dari upaya pendayagunaan aparatur negara adalah
peningkatan semangat kerja Pegawai Negeri dan penyempurnaan struktur organisasi.
Di antara kedua dimensi ini, dimensi pertama selama ini diberi penekanan yang
lebih besar. Asumsinya adalah dengan semangat kerja yang meningkat, diharapkan
produktivitas Pegawai Negeri akan meningkat pula sehingga pelayanan yang mereka
berikan kepada anggota masyarakat maupun sesama organisasi Pemerintah akan
semakin baik.
Pegawai Negeri mempunyai peranan yang amat penting sebab Pegawai
Negeri merupakan unsur aparatur negara untuk menyelenggarakan pemerintah
dan pembangunan dalam rangka mencapai tujuan negara. Kelancaran pelaksanaan
pemerintah
dan
pembangunan
nasional
terutama
sekali
tergantung
pada
kesempurnaan aparatur negara yang pada pokoknya tergantung juga dari
kesempurnaan Pegawai Negeri (sebagai bagian dari aparatur negara). 6
Dalam upaya mendukung terwujudnya tata pemerintahan yang baik,
Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara (PAN) telah mengkoordinasikan
penyusunan dan pelaksanaan Program Reformasi Birokrasi. Program tersebut
6
SF. Marbun., dan Moh. Mahfud MD., Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara,
Liberty Yogyakarta, 1987, hal. 98.
Universitas Sumatera Utara
bertujuan untuk meningkatkan daya guna, hasil guna, transparansi dan akuntabilitas
penyelenggaraan pemerintahan. Tujuan tersebut akan dicapai antara lain melalui
kegiatan, salah satu di antaranya adalah penataan Pegawai Negeri Sipil (PNS). 7
B. Perumusan Masalah
Berdasar pada uraian latar belakang masalah tersebut di atas, maka terdapat
tiga permasalahan pokok yang akan dikaji dalam penelitian ini, yaitu :
1. Bagaimana implementasi Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang
Perubahan atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Kepegawaian dalam pengaturan sistem pembinaan Pegawai Negeri Sipil?
2. Kelemahan-kelemahan apa sajakah yang terdapat dalam Undang-undang Nomor
43 Tahun 1999 dalam pengaturan sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil?
3. Bagaimana kebijakan pemerintah dalam menetapkan dan menempatkan pejabat
struktural di lingkungan pemerintahan Kabupaten Pakpak Bharat?
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan pokok-pokok permasalahan yang telah diuraikan tersebut di atas,
maka tujuan yang ingin dicapai peneliti adalah :
7
Lampiran Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara No. KEP/61/M.PAN/6/2000
Universitas Sumatera Utara
1. Untuk mengetahui implementasi Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang
Perubahan Atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Kepegawaian dalam pengaturan sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil.
2. Untuk mengetahui kelemahan-kelemahan yang terdapat dalam Undang-undang
Nomor 43 Tahun 1999 dalam pengaturan sistem pembinaan karier Pegawai
Negeri Sipil.
3. Untuk mengetahui kebijakan pemerintah dalam menetapkan dan menempatkan
pejabat struktural di lingkungan Pemerintahan Kabupaten Pakpak Bharat.
D. Manfaat Penelitian
Kegiatan penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat, baik secara
teoritis maupun secara praktis, yakni :
1. Secara teoritis
Hasil penelitian ini dapat dijadikan bahan kajian lebih lanjut dan mempunyai arti
penting dalam mengetahui bagaimana pengaturan sistem pembinaan karier
Pegawai Negeri Sipil dalam kebijakan penempatan jabatan struktural menurut
UU Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UU Nomor 8 Tahun 1974 dan
diharapkan dapat memberi manfaat bagi pendalaman bidang ilmu hukum secara
umum dan hukum administrasi secara khusus.
Universitas Sumatera Utara
2. Secara praktis
a. Sebagai masukan bagi Pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat dalam
pengadaan sistem pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil dalam kebijakan
penempatan jabatan struktural di Kabupaten Pakpak Bharat.
b. Sebagai bahan hukum administrasi negara, khususnya mengenai sistem
pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil dalam penempatan jabatan
struktural.
E. Keaslian Penelitian
Berdasarkan pengamatan serta penelusuran kepustakaan yang dilakukan di
perpustakaan Universitas Sumatera Utara, penelitian mengenai Sistem Pembinaan
Karier Pegawai Negeri Sipil dalam Penempatan Jabatan Struktural di Kabupaten
Pakpak Bharat ini belum pernah dilakukan, baik dalam judul maupun permasalahan
yang sama. Sehingga penelitian ini dapat dikategorikan penelitian
yang baru dan
keasliannya dapat dipertanggungjawabkan, karena dilakukan
dengan nuansa
keilmuan,
kejujuran,
rasional,
objektif
dan
terbuka
serta
dapat
dipertanggungjawabkan secara keilmuan akademis.
Universitas Sumatera Utara
F. Kerangka Teori dan Konsepsi
1. Kerangka Teori
1) Teori Keadilan
Hakekat keadilan adalah penilaian terhadap suatu perlakuan atau
tindakan dengan mengkajinya pada suatu norma yang menurut pandangan
subyektif (subyektif untuk kepentingan golongannya dan sebagainya)
melebihi norma-norma lain. Dalam hal ini ada dua pihak yang terlibat,
yaitu pihak yang memperlakukan dan pihak yang menerima perlakuan:
orang tua dan anaknya, majikan dan buruh, hakim dan yustisiabel,
pemerintah dengan warganya serta kreditur dengan debitur. 8
Pada umumnya keadilan merupakan penilaian yang hanya dapat
dilihat dari pihak yang menerima perlakuan saja : para yustisiabel
(pada umumnya pihak yang dikalahkan dalam perkara perdata)
menilai putusan hakim tidak adil, buruh yang diputuskan hubungan
kerjanya merasa diperlakukan tidak adil oleh majikannya, dalam hal
pencabutan hak atas tanah atau pemungutan pajak warga negara yang
bersangkutan merasa diperlakukan tidak adil oleh pemerintahnya.
Jadi penilaian tentang keadilan itu pada umumnya hanya ditinjau dari satu
pihak saja, yaitu pihak yang menerima perlakuan. 9
8
Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, Penerbit Liberty Yogyakarta, 2005,
hal. 77-78
9
Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum: Suatu Pengantar, Penerbit Liberty Yogyakarta,
2005, hal. 78
Universitas Sumatera Utara
Keadilan selalu mengandung unsur penghargaan, penilaian atau
pertimbangan dan karena itu ia lazim dilambangkan dengan keadaan
suatu neraca keadilan. Dikatakan bahwa keadilan itu menuntut bahwa
dalam keadaan tiap orang harus menerima bagian yang sama pula.
Keadilan menurut Subekti, berasal dari Tuhan Yang Maha Esa,
tetapi seorang manusia diberi kecakapan atau kemampuan untuk meraba
atau merasakan keadaan yang dinamakan adil itu 10
Di dalam perjalanan sejarah, isi keadilan itu ditentukan secara
historis dan selalu berubah menurut tempat dan waktu, maka tidak mudah
menentukan isi keadilan. Tentang isi keadilan sukar untuk memberikan
batasannya. Dalam tulisannya “Rhetorica”, Aristoteles membagi keadilan
ke dalam dua jenis, yaitu: keadilan distributif (justitia distributiva),
yaitu keadilan yang memberikan kepada setiap orang jatah menurut
jasanya. Artinya keadilan ini tidak menuntut supaya setiap orang
mendapat bagian yang sama banyaknya atau bukan persamaannya,
melainkan kesebandingan berdasarkan prestasi dan jasa seseorang.
Keadilan
komutatif
(justitia
commutativa),
yaitu
keadilan
yang
memberikan kepada setiap orang sama banyaknya, tanpa mengingat
jasa-jasa perseorangan. Artinya, hukum menuntut adanya suatu persamaan
dalam memperoleh prestasi atau suatu hal tanpa memperhitungkan jasa
perseorangan. 11
10
11
Sudarsono, 2004, Pengantar Ilmu Hukum, Penerbit Rineka Cipta, hal. 50.
Marwan Mas, 2004, Pengantar Ilmu Hukm, Marwan, Penerbit Ghalia Indonesia, hal. 73
Universitas Sumatera Utara
Kalau keadilan distributif (justitia distributiva) merupakan urusan
pembentukan undang-undang, maka keadilan komutatif (justitia commutativa)
terutama merupakan urusan hakim. Hakim memperhatikan hubungan
perorangan yang mempunyai kedudukan prosesuil yang sama tanpa
membedakan orang (equality before the law). Kalau justitia distributiva
itu sifatnya proporsional, maka justitia commutativa karena memperhatikan
kesamaan, sifatnya mutlak. 12
2) Teori Efektivitas
Menurut Subagyo, efektivitas adalah kesesuaian antara output
dengan tujuan yang ditetapkan. Efektivitas adalah suatu keadaan yang
terjadi karena dikehendaki. Kalau seseorang melakukan suatu perbuatan
dengan maksud tertentu dan memang dikehendaki, maka pekerjaan orang
itu dikatakan efektif bila menimbulkan akibat atau mempunyai maksud
sebagaimana yang dikehendaki sebelumnya. 13 Menurut Richard Steers
dalam buku Efektivitas Organisasi, efektivitas harus dinilai atas dasar
tujuan yang bisa dilaksanakan, bukan atas dasar konsep tujuan yang
maksimum. 14
12
Sudikno Mertokusumo, 2005, Mengenal Hukum: Suatu Pengantar, Penerbit Liberty
Yogyakarta, hal. 79
13
Ahmad Wito Subagyo. Efektivitas Program Penanggulangan Kemiskinan dalam
Pemberdayaan Masyarakat Pedesaan. Yogyakarta: UGM, 2000, hal 5.
14
Richard M. Steers. Efektivitas Organisasi. Jakarta: Erlangga, 1985, hal. 1.
Universitas Sumatera Utara
Efektivitas mempunyai arti yang berbeda-beda, bagi seorang
ilmuwan bidang riset, efektivitas dijabarkan dengan jumlah paten,
penemuan atau produk suatu organisasi. Bagi sejumlah sarjana ilmu sosial,
efektivitas seringkali ditinjau dari sudut kualitas kehidupan pekerja.
Pengertian efektivitas mempunyai arti yang berbeda-beda bagi setiap
orang, bergantung pada kerangka acuan yang dipakainya. Efektivitas
dipandang sebagai tujuan akhir oleh sebagian besar organisasi. 15
Dari pemaparan di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa suatu
hal dapat dikatakan efektif apabila hal tersebut sesuai dengan yang
dikehendaki. Artinya, pencapaian hal yang dimaksud merupakan
pencapaian tujuan dilakukannya tindakan-tindakan untuk mencapai hal
tersebut. Efektivitas dapat diartikan sebagai suatu proses pencapaian suatu
tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Suatu usaha atau kegiatan dapat
dikatakan efektif apabila usaha atau kegiatan tersebut telah mencapai
tujuannya. Apabila tujuan yang dimaksud adalah tujuan suatu instansi
maka proses pencapaian tujuan tersebut merupakan keberhasilan dalam
melaksanakan program atau kegiatan menurut wewenang, tugas dan
fungsi instansi tersebut.
15
Ibid, hal. 1
Universitas Sumatera Utara
2. Konsepsi
Konsep merupakan defenisi operasional dari berbagai istilah yang
dipergunakan dalam tulisan ini. Sebagaimana dikemukakan M. Solly Lubis,
bahwa kerangka konsep adalah merupakan konstruksi konsep secara internal
pada pembaca yang mendapat stimulasi dan dorongan konseptual dari bacaan
dan tinjauan pustaka. 16
1) Sistem Pembinaan Karier Pegawai
Mengenai pembinaan Pegawai Negeri Sipil, sebagaimana
diatur dalam Pasal 12 Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 yang
menyatakan bahwa manajemen Pegawai Negeri Sipil diarahkan untuk
menjamin penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan
secara berdayaguna dan berhasil guna. Untuk mewujudkan hal
tersebut,
diperlukan
Pegawai
Negeri
Sipil
yang
profesional,
bertanggung jawab, jujur dan adil melalui pembinaan yang
dilaksanakan berdasarkan sistem prestasi kerja dan sistem karier
yang dititikberatkan pada sistem prestasi kerja.
Sistem pembinaan karier pegawai harus disusun sedemikian
rupa, sehingga menjamin terciptanya kondisi objektif yang dapat
mendorong peningkatan prestasi pegawai. Hal tersebut dapat
16
M. Solly Lubis, Filsafat Ilmu dan Penelitian, PT. Citra Aditia bakti, 1990, Bandung,
hal. 80.
Universitas Sumatera Utara
dimungkinkan apabila penempatan Pegawai Negeri Sipil didasarkan
atas tingkat keserasian antara persyaratan jabatan dengan kinerja
pegawai yang bersangkutan.
Menurut Hardianto, dalam mendefenisikan sistem pembinaan
karier pegawai sebagai berikut : “Sistem pembinaan karier pegawai
pada hakekatnya adalah suatu upaya sistematik, terencana yang
mencakup struktur dan proses yang menghasilkan keselarasan
kompetensi pegawai dengan kebutuhan organisasi.”
Komponen yang terkait dengan sistem pembinaan karier
pegawai meliputi :
a) Misi, Sasaran dan Prosedur Organisasi, yang merupakan indikator
umum kinerja, kebutuhan prasarana dan sarana termasuk kebutuhan
kualitatif dan kuantitatif sumber daya manusia.
b) Peta jabatan, yang merupakan refleksi komposisi jabatan,
yang secara vertikal menggambarkan struktur kewenangan tugas
dan tanggung jawab jabatan dan secara horizontal menggambarkan
pengelompokkan jenis dan spesifikasi tugas dalam organisasi.
c) Standar kompetensi, yaitu tingkat kebolehan, lingkup tugas dan
syarat jabatan yang harus dipenuhi untuk menduduki suatu jabatan
agar dapat tercapai sasaran organisasi yang menjadi tugas, hak,
kewajiban dan tanggung jawab dari pemangku jabatan.
Universitas Sumatera Utara
d) Alur karier, yaitu pola alternatif lintasan perkembangan dan
kemajuan pegawai negeri sepanjang pengabdiannya dalam
organisasi. Sesuai dengan filosofi bahwa perkembangan karier
pegawai harus mendorong peningkatan prestasi pegawai.
Untuk dapat menciptakan sistem pembinaan karier pegawai,
perlu dirancang suatu pola karier pegawai yang sesuai dengan misi
organisasi, budaya organisasi dan kondisi perangkat pendukung sistem
kepegawaian yang berlaku bagi organisasi, sesuai dengan peraturan
perundangan pegawai negeri sipil yang berlaku. 17
Sistem karier adalah suatu sistem kepegawaian, dimana
untuk pengangkatan pertamanya didasarkan atas kecakapan yang
bersangkutan, sedangkan dalam pengembangan lebih lanjut, masa kerja,
pengalaman, kesetiaan, pengabdian, dan syarat-syarat obyektif lainnya
juga turut menentukan.
Sistem karier dapat dibagi dua yaitu sistem karier terbuka dan
tertutup. Sistem karier terbuka adalah bahwa untuk menduduki suatu
jabatan yang lowong dalam suatu unit organisasi, terbuka bagi setiap
warga negara, asalkan ia mempunyai kecakapan dan pengalaman
yang diperlukan untuk jabatan tersebut. Sistem karier tertutup adalah
bahwa suatu jabatan yang lowong dalam suatu organisasi hanya
17
Hardianto, Makalah yang dikutip dari Internet dengan judul, Pembinaan Karier Pegawai
Negeri Sipil, hal. 1-2.
Universitas Sumatera Utara
dapat diduduki oleh pegawai yang telah ada dalam organisasi tersebut.
Ada beberapa arti sistem karier tertutup yaitu sistem karier tertutup
dalam arti departemen, sistem karier tertutup dalam provinsi, sistem
karier tertutup dalam arti negara.
Sistem prestasi kerja adalah suatu sistem kepegawaian dimana
untuk mengangkat seseorang dalam suatu jabatan didasarkan atas
kecakapan dan prestasi yang telah dicapainya. Kecakapan tersebut
dibuktikan dengan lulus ujian, dan prestasi dibuktikan secara nyata.
Penyelenggaraan ujian, bukan saja pengangkatan dalam jabatan,
tetapi juga untuk kenaikan pangkat dan gaji harus lulus ujian.
Kedua sistem tersebut masing-masing mempunyai keuntungan
dan kerugian, seperti :
a) Keuntungan sistem karier adalah bahwa masa kerja, kesetiaan dan
pengabdian, dihargai secara wajar, sehingga pegawai yang
berpengalaman, setia dan mengabdi kepada Negara, Pemerintah
dan
tugas
kewajibannya,
mendapatkan
penghargaan
yang
selayaknya. Selain dari itu dalam sistem karier seseorang dapat
naik pangkat dan jabatan berdasarkan masa kerja, sudah tentu
dengan memperhatikan kecakapan, prestasi kerja dan kesetiaan.
b) Daftar Urut Kepangkatan (DUK) mempunyai pengaruh yang besar
dalam mempertimbangkan kenaikan pangkat dan jabatan.
Universitas Sumatera Utara
c) Kerugian sistem karier adalah sukarnya diadakan ukuran yang tegas
untuk kenaikan pangkat dan jabatan. Biasanya masa kerja adalah
menentukan. Apabila pembinaan kurang baik, kenaikan pangkat
dan jabatan dapat dianggap seakan-akan hak, sehingga kurang
mendorong orang untuk meningkatkan prestasinya.
d) Keuntungan sistem prestasi kerja adalah adanya ukuran yang tegas
yang dapat digunakan untuk mempertimbangkan kenaikan pangkat
dan jabatan seseorang, karena kenaikan pangkat dan jabatan
hanya didasarkan atas kecakapan yang dibuktikan dengan lulus
ujian dan prestasi terbukti dengan nyata. Sistem prestasi kerja
dapat mendorong pegawai untuk mempertinggi kecakapan dan
memperbesar prestasi kerjanya.
e) Kerugian
sistem
prestasi
kerja
adalah
bahwa
kesetiaan,
pengabdian dan masa kerja tidak dapat penghargaan yang
selayaknya, sehingga menimbulkan rasa tidak puas bagi pegawai
yang telah mempunyai masa kerja yang lama serta menunjukan
kesetiaan dan pengabdian terhadap Negara dan Pemerintah.
Pegawai yang trampil dalam praktek tetapi kurang pengetahuan
dibidang teori ada kemungkinan ketinggalan dibidang kepangkatan
dan jabatan karena tidak lulus ujian dinas, yang pada umumnya
materi ujian dinas adalah pengetahuan teoritis.
Universitas Sumatera Utara
f) Mempertimbangkan keuntungan dan kerugian tersebut di atas,
maka Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 jo Undang-undang
Nomor 43 Tahun 1999, menganut sistem perpaduan yaitu
perpaduan antara unsur-unsur yang baik dalam sistem karier dan
sistem prestasi kerja. Sehingga untuk melaksanakan pembinaan
Pegawai Negeri Sipil, perlu adanya pengaturan : Formasi,
Pengadaan,
Pengujian
Kesehatan,
Penggajian,
Kepangkatan,
Jabatan, Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan, Daftar Urut
Kepangkatan, Cuti, Perawatan, Pendidikan dan Latihan, Penghargaan,
Peraturan Disiplin, Pemberhentian dan Pensiun. 18
Dalam pembinaan di bidang Pegawai Negeri Sipil, diperlukan
adanya kebijaksanaan manajemen Pegawai Negeri Sipil, sebagaimana
yang tercantum dalam pasal 13 Undang-undang Nomor 43 Tahun
1999, yaitu mencakup penetapan norma, standar, prosedur, formasi,
pengangkatan, pengembangan kualitas sumber daya Pegawai Negeri
Sipil, Pemindahan, Gaji, Tunjangan, Kesejahteraan, Pemberhentian,
Hak, Kewajiban dan Kedudukan Hukum. Dalam hal kepangkatan dan
jabatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17, maka dilaksanakan
berdasarkan prinsip profesionalisme sesuai dengan kompetensi,
18
H. Nainggolan, Pembinaan Pegawai Negeri Sipil, PT. Pertja Jakarta 1987, hal. 27-29.
Universitas Sumatera Utara
prestasi kerja dan jenjang pangkat yang ditetapkan untuk jabatan itu
serta syarat obyektif lainnya tanpa membedakan jenis kelamin, suku,
agama, ras atau golongan.
2) Pengertian Pegawai Negeri Sipil
Istilah hukum kepegawaian merupakan terjemahan dari istilah
“Ambtenaren recht” 19 dalam bahasa Belanda atau “civil service law”
dalam bahasa Inggris. Dalam Pasal 1 ayat 1 Undang-undang Nomor 43
Tahun 1999 Perubahan Atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974
menyebutkan : Pegawai Negeri adalah warga negara Republik
Indonesia yang telah memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh
pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam suatu jabatan negeri,
atau diserahi tugas negara lainnya, dan digaji berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.
Menurut Kamus Umum Bahasa Indonesia W.J.S. Poerwadinata,
kata pegawai berarti: “orang yang bekerja pada Pemerintah
(perusahaan dan sebagainya).” Sedangkan “negeri” berarti “negara”
atau “pemerintah.” Jadi pegawai negeri adalah orang yang bekerja
pada pemerintah atau negara. 20
19
Utrecth/Moh. Saleh Djindang., Pengantar Hukum Administrasi Negara Jakarta,
PT. Ictiar Baru 1985, hal. 141.
20
Rozali Abdullah, Hukum Kepegawaian, Penerbit CV. Rajawali, Jakarta, 1986, hal. 13-14.
Universitas Sumatera Utara
Di dalam ketentuan perundangan yang pernah berlaku
pengertian Pegawai Negeri tidak dibuat dalam suatu rumusan yang
berlaku umum, tetapi hanya merupakan suatu rumusan yang khusus
berlaku dalam hubungan dengan peraturan yang bersangkutan.
Di dalam KUHP, pengertian Pegawai Negeri ini dijelaskan
dalam Pasal 92 yang berbunyi :
a) Sekalian orang yang dipilih dalam pemilihan yang didasarkan
atas aturan-aturan umum, juga orang-orang yang bukan karena
pemilihan menjadi anggota badan pembentukan Undang-undang,
Badan Pemerintah atau Badan Perwakilan Rakyat yang dibentuk
pemerintah atau atas nama pemerintah, juga Dewan Daerah serta
semua Kepala Rakyat Indonesia asli dan kepala golongan
Timur Asing yang menjalankan kekuasaan yang sah.
b) Yang disebut pejabat dan hakim termasuk juga ahli pemutus
perselisihan, yang disebut hakim termasuk orang yang menjalankan
peradilan administrasi, serta anggota dan ketua peradilan Agama
c) Semua anggota Angkatan Perang juga termasuk pegawai
(pejabat).
Sedangkan di dalam Undang-undang Pemberantasan Tindak
Pidana Korupsi (Undang-undang Nomor 3 Tahun 1971) pengertian
pegawai negeri dirumuskan sebagai :
Universitas Sumatera Utara
“Pegawai Negeri yang dimaksud oleh undang-undang ini meliputi
juga orang-orang yang menerima gaji atau upah dari suatu
badan/badan hukum yang menerima bantuan dari keuangan negara
atau daerah atau badan hukum lain yang menggunakan modal dan
kelonggaran-kelonggaran dari negara atau masyarakat”.
Undang-undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan
Tindak Pidana Korupsi memperluas cakupan pengertian Pegawai
Negeri, yaitu meliputi (1) Pegawai Negeri Berdasarkan Undang-undang
Kepegawaian; (2) Pegawai Negeri berdasarkan KUHP; (3) Orang
yang menerima gaji/upah dari uang Negara/Daerah. (4) Orang yang
menerima gaji/upah da