Sistem Bagi Hasil Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Di Bidang Usaha Pertambangan
BAB II
ALASAN – ALASAN PERLUNYA BAGI HASIL ANTARA
PEMERINTAH PUSAT DAN PEMERINTAH DAERAH DALAM
BIDANG USAHA PERTAMBANGAN
A. Penguasaan Negara Atas Kekayaan Alam yang Terkandung di Bawah
Tanah
1. Pengertian dan Konsep Penguasaan Negara
Konsep penguasaan negara atau lebih dikenal dengan asas domein mengandung
pengertian kepemilikan (ownership). Negara adalah pemilik atas tanah, karena itu
memiliki segala wewenang melakukan tindakan yang bersifat kepemilikan
(eigensdaad). 18
Dari ketentuan UUD 1945 terdapat kerancuan istilah dikuasai oleh negara antara
Pasal 33 ayat (2) dengan Pasal 33 ayat (3). Menurut Pasal 33 ayat (2) bahwa cabangcabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hidup orang banyak
dikuasai oleh negara. Istilah dikuasai oleh negara dalam pasal ini berarti dimiliki dan
dikelola oleh negara secara langsung, yang sekarang dalam bentuk BUMN.
Sementara makna dikuasai oleh negara dalam UUD 1945 Pasal 33 ayat (3) dijelaskan
oleh Pasal 2 UU Pokok Agraria No. 5 Tahun 1960, sebagai hak menguasai negara,
yang sesuai dengan penjelasan umum UU pokok agraria, istilah dikuasai dalam pasal
ini tidak berarti dimiliki, akan tetapi adalah pengertian, yang memberi wewenang
kepada negara, sebagai organisasi kekuasaan dari bangsa Indonesia itu. Akibat dari
kerancuan makna dikuasai oleh negara seperti dimuat dalam UUD 1945 dan UU
Pokok Agraria itu, sering timbul salah faham bagi para penyelenggara negara, yang
18
Adiproj, Fungsi dan Peran Pemerintah Daerah, (Jakarta:PT.Madju jaya, 2011), hal.28
15
Universitas Sumatera Utara
16
memandang bahwa hak menguasai negara atas tanah sama dengan hak negara atas
cabang produksi yang diurus oleh badan usaha milik negara, yakni diartikan sebagai
milik negara, yang kemudian disebut dengan istilah tanah negara. 19
2. Tujuan Penguasaan Negara
Penguasaan sumber daya alam oleh negara dalam konteks di atas adalah
penguasaan yang otoritasnya menimbulkan tanggung jawab, yaitu untuk kemakmuran
rakyat. Otoritas negara dalam penguasaan sumber daya alam bersumber dari Undangundang Dasar atau konstitusi Negara. Pengertian yang secara normatif diakui dalam
ilmu hukum adalah bahwa masyarakat secara sukarela menyerahkan sebagian dari
hak-hak kemerdekaannya untuk diatur oleh Negara dan dikembalikan lagi kepada
masyarakat untuk menjaga keteraturan, perlindungan dan kemakmuran rakyat.
Negara atau Pemerintah harus memiliki sense of public service, sedangkan
masyarakat harus memiliki the duty of public obedience. 20
3. Kedudukan Pemerintah Daerah dalam Penguasaan Negara
Dalam konsep otonomi daerah, pembangunan daerah merupakan bagian integral
dari pembangunan negara. Terbitnya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22
Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang diganti dengan Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 merupakan jawaban atas tuntutan dan desakan desentralisasi
19
Astuti Sri Wahyuni, Dampak Pemasaran Jasa Rumah Sakit Terhadap Nilai, Kepuasan Dan
Loyalitas Pasien, Penelitian Pada Pasien Inap Rumah Sakit Umum Di Tiga Ibukota Propinsi Dipulau
Jawa, (Surabaya:Pascasarjana Universitas Airlangga, 2001), hal.6
20
Mochtar Kusumaatmadja, Konsep-konsep Hukum Dalam Pembangunan, Bandung, PT.
Alumni, 2006, hal.9
Universitas Sumatera Utara
17
pemerintahan dari pusat ke daerah. Sebagai daerah otonom, pemerintah provinsi, dan
kabupaten/kota
mempunyai
kewenangan
dan
tanggungjawab
untuk
menyelenggarakan kepentingan masyarakat berdasarkan prinsip keterbukaan,
menggerakkan partisipasi masyarakat, dan pertanggungjawaban kepada masyarakat. 21
Dengan demikian, otonomi daerah mengkonsepkan daerah mempunyai keleluasan
untuk mengatur dan mengelola wilayahnya sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan
daerah dengan tetap memperhatikan prinsip transparansi, akuntabilitas, dan
partisipasi masyarakat, termasuk dalam pengelolaan sumber daya alam.
B. Alasan dari Segi Hukum Pentingnya bagi Hasil Antara Pemerintah Pusat
dan Pemerintah Daerah di Bidang Usaha Pertambangan
Substansi UU No.4 Tahun 2009 berusaha menggunakan arah baru kebijakan
pertambangan yang mengakomodasikan prinsip kepentingan nasional (national
interest),
kemanfaatan
untuk
masyarakat,
jaminan
berusaha,
desentralisasi
pengelolaan dan pengelolaan pertambangan yang baik (good mining practies).
Dengan sejumlah prinsip tersebut, maka dalam terjemahannya pada tingkat
konstruksi pasal-pasal terdapat beberapa point maju meski disertai dengan cukup
banyaknya klausul yang masih membutuhkan klarifikasi. 22
Prinsip desentralisasi yang dianut dalam UU No.4 Tahun 2009 (UU Minerba)
dapat dikatakan sebagai langkah maju, tetapi masih dipenuhi dengan tantangan.
Sebagian ruang bagi peran daerah (provinsi, kabupaten/kota) dapat teridentifikasi
21
Juniarso Ridwan dan Achmad Sodik Sudrajat, Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan
Pelayanan Publik, (Bandung: Nuansa: 2009), hlm. 12.
22
F.Due, John, Rudi Sitompul, Government Finance, (Jakarta: Erlangga, 2001), hal.17
Universitas Sumatera Utara
18
dalam undang-undang ini. Secara umum, aspek pembagian kewenangan antar
pemerintahan (pusat dan daerah) jika merujuk UUD 1945 dan UU No.32 tahun 2004
yang menjadi landasan dalam penyusunan UU No.4 tahun 2009.
C. Alasan Lain Pentingnya Bagi Hasil Antara Pemerintah Pusat Dan
Pemerintah Daerah dalam Bidang Usaha Pertambangan
1. Pertimbangan Politik
Mengingat bahwa wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia begitu luas
dan dibagi dalam daerah provinsi, daerah kabupaten dan daerah kota yang
penyelenggaraan pemerintahan di daerahnya menganut asas desentralisasi, asas
dekonsentrasi dan asas tugas perbantuan, maka pembagian kewenangan tersebut
dilakukan demi efektifitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan dan
dimaksudkan untuk memberi peluang yang lebih besar bagi daerah-daerah untuk
berkembang lebih cepat dan mandiri dalam mencapai pemakmuran rakyat. 23
2. Pertimbangan Ekonomi
Salah satu tujuan Negara sebagaimana yang diamanatkan dalam pembukaan
UUD 45 adalah : “memajukan kesejahteraan umum”, yang merupakan landasan
yuridis bagi
tugas, wewenang dan tanggung jawab pemerintahan negara untuk
menciptakan kesejahteraan bagi seluruh rakyat Indonesia agar terlepas dari belenggu
kemiskinan setelah dijajah selama 350 tahun. Dalam rangka mewujudkan
23
Ferdinand, Metode Penelitian Manajemen. Pedoman Penelitian untuk penulisan Tesis dan
Disertasi ilmu manajemen, (Semarang: Edisi pertama, Badan penerbit Universitas Diponegoro,2006),
hal.17
Universitas Sumatera Utara
19
kesejahteraan dan keadilan bagi seluruh rakyat maka pemerintah melaksanakan
pembangunan di segala bidang khususnya bidang ekonomi.
3. Pertimbangan Sosiologis
Aspek sosiologis adalah ketentuan yang terdapat pada peraturan perundangundangan sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat.
Ketentuan tersebut penting agar peraturan yang dibuat ditaati oleh masyarakat.
Hukum yang dibentuk harus sesuai dengan “hukum yang hidup” (living law) dalam
masyarakat. Dalam Undang-Undang Nomor 4 tahun 2009 dapat dikaji menurut
tinjauan landasan aspek sosiologis, yaitu berdasarkan pertimbangan sebagaimana
dimaksud dalam UU No. 4 Tahun 2009 bahwa kegiatan usaha pertambangan mineral
dan batubara yang merupakan kegiatan usaha pertambangan di luar panas bumi,
minyak dan gas bumi serta air tanah mempunyai peranan penting dalam memberikan
nilai tambah secara nyata kepada pertumbuhan ekonomi nasional dan pembangunan
daerah secara berkelanjutan. 24
24
Sirait, Industri Pertambangan
,(Jakarta:Radjawali Press, 2000), hal. 21
Indonesia,
Papua
dan
PT
Freeport
Indonesia
Universitas Sumatera Utara
ALASAN – ALASAN PERLUNYA BAGI HASIL ANTARA
PEMERINTAH PUSAT DAN PEMERINTAH DAERAH DALAM
BIDANG USAHA PERTAMBANGAN
A. Penguasaan Negara Atas Kekayaan Alam yang Terkandung di Bawah
Tanah
1. Pengertian dan Konsep Penguasaan Negara
Konsep penguasaan negara atau lebih dikenal dengan asas domein mengandung
pengertian kepemilikan (ownership). Negara adalah pemilik atas tanah, karena itu
memiliki segala wewenang melakukan tindakan yang bersifat kepemilikan
(eigensdaad). 18
Dari ketentuan UUD 1945 terdapat kerancuan istilah dikuasai oleh negara antara
Pasal 33 ayat (2) dengan Pasal 33 ayat (3). Menurut Pasal 33 ayat (2) bahwa cabangcabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hidup orang banyak
dikuasai oleh negara. Istilah dikuasai oleh negara dalam pasal ini berarti dimiliki dan
dikelola oleh negara secara langsung, yang sekarang dalam bentuk BUMN.
Sementara makna dikuasai oleh negara dalam UUD 1945 Pasal 33 ayat (3) dijelaskan
oleh Pasal 2 UU Pokok Agraria No. 5 Tahun 1960, sebagai hak menguasai negara,
yang sesuai dengan penjelasan umum UU pokok agraria, istilah dikuasai dalam pasal
ini tidak berarti dimiliki, akan tetapi adalah pengertian, yang memberi wewenang
kepada negara, sebagai organisasi kekuasaan dari bangsa Indonesia itu. Akibat dari
kerancuan makna dikuasai oleh negara seperti dimuat dalam UUD 1945 dan UU
Pokok Agraria itu, sering timbul salah faham bagi para penyelenggara negara, yang
18
Adiproj, Fungsi dan Peran Pemerintah Daerah, (Jakarta:PT.Madju jaya, 2011), hal.28
15
Universitas Sumatera Utara
16
memandang bahwa hak menguasai negara atas tanah sama dengan hak negara atas
cabang produksi yang diurus oleh badan usaha milik negara, yakni diartikan sebagai
milik negara, yang kemudian disebut dengan istilah tanah negara. 19
2. Tujuan Penguasaan Negara
Penguasaan sumber daya alam oleh negara dalam konteks di atas adalah
penguasaan yang otoritasnya menimbulkan tanggung jawab, yaitu untuk kemakmuran
rakyat. Otoritas negara dalam penguasaan sumber daya alam bersumber dari Undangundang Dasar atau konstitusi Negara. Pengertian yang secara normatif diakui dalam
ilmu hukum adalah bahwa masyarakat secara sukarela menyerahkan sebagian dari
hak-hak kemerdekaannya untuk diatur oleh Negara dan dikembalikan lagi kepada
masyarakat untuk menjaga keteraturan, perlindungan dan kemakmuran rakyat.
Negara atau Pemerintah harus memiliki sense of public service, sedangkan
masyarakat harus memiliki the duty of public obedience. 20
3. Kedudukan Pemerintah Daerah dalam Penguasaan Negara
Dalam konsep otonomi daerah, pembangunan daerah merupakan bagian integral
dari pembangunan negara. Terbitnya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22
Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang diganti dengan Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 merupakan jawaban atas tuntutan dan desakan desentralisasi
19
Astuti Sri Wahyuni, Dampak Pemasaran Jasa Rumah Sakit Terhadap Nilai, Kepuasan Dan
Loyalitas Pasien, Penelitian Pada Pasien Inap Rumah Sakit Umum Di Tiga Ibukota Propinsi Dipulau
Jawa, (Surabaya:Pascasarjana Universitas Airlangga, 2001), hal.6
20
Mochtar Kusumaatmadja, Konsep-konsep Hukum Dalam Pembangunan, Bandung, PT.
Alumni, 2006, hal.9
Universitas Sumatera Utara
17
pemerintahan dari pusat ke daerah. Sebagai daerah otonom, pemerintah provinsi, dan
kabupaten/kota
mempunyai
kewenangan
dan
tanggungjawab
untuk
menyelenggarakan kepentingan masyarakat berdasarkan prinsip keterbukaan,
menggerakkan partisipasi masyarakat, dan pertanggungjawaban kepada masyarakat. 21
Dengan demikian, otonomi daerah mengkonsepkan daerah mempunyai keleluasan
untuk mengatur dan mengelola wilayahnya sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan
daerah dengan tetap memperhatikan prinsip transparansi, akuntabilitas, dan
partisipasi masyarakat, termasuk dalam pengelolaan sumber daya alam.
B. Alasan dari Segi Hukum Pentingnya bagi Hasil Antara Pemerintah Pusat
dan Pemerintah Daerah di Bidang Usaha Pertambangan
Substansi UU No.4 Tahun 2009 berusaha menggunakan arah baru kebijakan
pertambangan yang mengakomodasikan prinsip kepentingan nasional (national
interest),
kemanfaatan
untuk
masyarakat,
jaminan
berusaha,
desentralisasi
pengelolaan dan pengelolaan pertambangan yang baik (good mining practies).
Dengan sejumlah prinsip tersebut, maka dalam terjemahannya pada tingkat
konstruksi pasal-pasal terdapat beberapa point maju meski disertai dengan cukup
banyaknya klausul yang masih membutuhkan klarifikasi. 22
Prinsip desentralisasi yang dianut dalam UU No.4 Tahun 2009 (UU Minerba)
dapat dikatakan sebagai langkah maju, tetapi masih dipenuhi dengan tantangan.
Sebagian ruang bagi peran daerah (provinsi, kabupaten/kota) dapat teridentifikasi
21
Juniarso Ridwan dan Achmad Sodik Sudrajat, Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan
Pelayanan Publik, (Bandung: Nuansa: 2009), hlm. 12.
22
F.Due, John, Rudi Sitompul, Government Finance, (Jakarta: Erlangga, 2001), hal.17
Universitas Sumatera Utara
18
dalam undang-undang ini. Secara umum, aspek pembagian kewenangan antar
pemerintahan (pusat dan daerah) jika merujuk UUD 1945 dan UU No.32 tahun 2004
yang menjadi landasan dalam penyusunan UU No.4 tahun 2009.
C. Alasan Lain Pentingnya Bagi Hasil Antara Pemerintah Pusat Dan
Pemerintah Daerah dalam Bidang Usaha Pertambangan
1. Pertimbangan Politik
Mengingat bahwa wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia begitu luas
dan dibagi dalam daerah provinsi, daerah kabupaten dan daerah kota yang
penyelenggaraan pemerintahan di daerahnya menganut asas desentralisasi, asas
dekonsentrasi dan asas tugas perbantuan, maka pembagian kewenangan tersebut
dilakukan demi efektifitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan dan
dimaksudkan untuk memberi peluang yang lebih besar bagi daerah-daerah untuk
berkembang lebih cepat dan mandiri dalam mencapai pemakmuran rakyat. 23
2. Pertimbangan Ekonomi
Salah satu tujuan Negara sebagaimana yang diamanatkan dalam pembukaan
UUD 45 adalah : “memajukan kesejahteraan umum”, yang merupakan landasan
yuridis bagi
tugas, wewenang dan tanggung jawab pemerintahan negara untuk
menciptakan kesejahteraan bagi seluruh rakyat Indonesia agar terlepas dari belenggu
kemiskinan setelah dijajah selama 350 tahun. Dalam rangka mewujudkan
23
Ferdinand, Metode Penelitian Manajemen. Pedoman Penelitian untuk penulisan Tesis dan
Disertasi ilmu manajemen, (Semarang: Edisi pertama, Badan penerbit Universitas Diponegoro,2006),
hal.17
Universitas Sumatera Utara
19
kesejahteraan dan keadilan bagi seluruh rakyat maka pemerintah melaksanakan
pembangunan di segala bidang khususnya bidang ekonomi.
3. Pertimbangan Sosiologis
Aspek sosiologis adalah ketentuan yang terdapat pada peraturan perundangundangan sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat.
Ketentuan tersebut penting agar peraturan yang dibuat ditaati oleh masyarakat.
Hukum yang dibentuk harus sesuai dengan “hukum yang hidup” (living law) dalam
masyarakat. Dalam Undang-Undang Nomor 4 tahun 2009 dapat dikaji menurut
tinjauan landasan aspek sosiologis, yaitu berdasarkan pertimbangan sebagaimana
dimaksud dalam UU No. 4 Tahun 2009 bahwa kegiatan usaha pertambangan mineral
dan batubara yang merupakan kegiatan usaha pertambangan di luar panas bumi,
minyak dan gas bumi serta air tanah mempunyai peranan penting dalam memberikan
nilai tambah secara nyata kepada pertumbuhan ekonomi nasional dan pembangunan
daerah secara berkelanjutan. 24
24
Sirait, Industri Pertambangan
,(Jakarta:Radjawali Press, 2000), hal. 21
Indonesia,
Papua
dan
PT
Freeport
Indonesia
Universitas Sumatera Utara