Sistem Bagi Hasil Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Di Bidang Usaha Pertambangan
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Bahan galian tambang merupakan salah satu kekayaan yang terkandung di
dalam bumi dan di dalam air. Di dalam bumi diartikan sebagai dipermukaan atau
dibawah bumi. Di dalam air diartikan berada di bawah air yaitu di atas atau di bawah
bumi yang berair (sungai, danau, laut dan rawa). Bahan galian tambang untuk
sebagian didapati di atas permukaan bumi atau bagian permukaan bumi yang berada
di bawah air. Oleh karena itu pengertian bahan galian harus diartikan baik yang
diperoleh dengan menggali maupun dengan cara-cara mengambil di bagian
permukaan bumi termasuk permukaan bumi yang ada di bawah air. 1
Di dalam UU No.5 Tahun 1960 tentang Undang-Undang Pokok Agraria telah
disebutkan bahwa pelaksanaan penguasaan Negara atas bumi, air dan kekayaan alam
yang terkandung di dalamnya dapat dikuasakan kepada daerah. Walaupun ketentuan
ini memungkinkan daerah turut serta menyelenggarakan hak menguasai oleh Negara
atas bumi, air dan kekayaan alam di dalamnya, tetapi tidak cukup jelas terutama
mengenai makna dikuasakan. Dinamika lingkungan yang berubah, termasuk
diterapkannya otonomi daerah merupakan konteks yang melatarbelakangi lahirnya
sejumlah perubahan dalam UU No. 4 Tahun 2009.
1
Deddy Supriadi Bratakusumah, Kompetensi Aparatur Dalam Pelaksanaan Desentralisasi
dan Otonomi Daerah, (Jakarta: Jurnal Administrasi Publik Studi Fakultas Ilmu Sosial dan Politik
Universitas Katolik Parahyangan, 2002), hal. 40
1
Universitas Sumatera Utara
2
substansi UU No.4 Tahun 2009 berusaha menggunakan arah baru kebijakan
pertambangan yang mengakomodasikan prinsip kepentingan nasional (national
interest),
kemanfaatan
untuk
masyarakat,
jaminan
berusaha,
desentralisasi
pengelolaan dan pengelolaan pertambangan yang baik (good mining practies).
Dengan sejumlah prinsip tersebut, maka dalam terjemahannya pada tingkat
konstruksi pasal-pasal terdapat beberapa point yang maju meski disertai dengan
cukup banyaknya klausula yang masih membutuhkan klarifikasi. Sejak berlakunya
pemberian otonomi kepada pemerintah daerah kabupaten dan kota secara luas telah
dipersepsikan secara keliru bahwa semua kewenangan pertambangan secara otomatis
menjadi kewenangan pemerintah daerah.
Dalam konteks otonomi daerah, tidak serta merta kewenangan dan urusan
pertambangan dapat diserahkan seluruhnya kepada pemerintah daerah secara. Tugastugas pengelolaan di bidang pertambangan bukanlah tugas yang bersifat kedaerahan,
sehingga tidak dapat diserahkan kepada pemerintah daerah. Urusan yang dapat
diserahkan kepada daerah adalah urusan yang bersifat lokal, artinya mempunyai nilai
yang bersifat kedaerahan, sesuai dengan kondisi daerah dan tidak menyangkut
kepentingan nasional. 2
Hal yang perlu untuk diperhatikan adalah bahwa pemberian otonomi kepada
daerah tidak mengalami distorsi tujuan. Otonomi tidak semata-mata hanya
dipersepsikan sebagai kewenangan saja tetapi juga tanggung jawab yang harus
dijalankan. Untuk itu penataan kelembagaan dan kinerja lembaga (structure) dalam
2
Akhmad Subagya, Mekanisme dan Implementasi Otonomi Daerah, ( Bantul: Makalah untuk
kabupaten bantul, 2002), hal. 7
Universitas Sumatera Utara
3
pemerintahan daerah, pembenahan regulasi (substance) termaksud juga di bidang
usaha pertambangan, sebaiknya dilakukan secara terpadu (integrated) walaupun
bertahap (incremental). Di samping itu pemahaman HPN terhadap pertambangan
perlu dijadikan referensi untuk meluruskan permasalahan yang sering terjadi di
lapangan antara masyrakat melawan pemerintah atau juga kepada pengelola usaha
pertambangan seperti masalah primordialisme terhadap masyarakat sekitar tempat
usaha tambang di laksanakan, corporate social responsibility perseroan, masalah
analisis dampak lingkungan atau amdal sehingga tidak terjadi kecemburuan sosial
dan konflik deprivasi relatif atau rasa kehilangan memiliki oleh kelompok masyrakat
lama terhadap munculnya kelompok baru yaitu pengelola usaha tambang, maka perlu
di jaga dan di tumbuhkan budaya hukum (legal culture) antara pemerintah pusat dan
daerah juga kepada pengelola usaha tambang dan masyrakat sekitar usaha tambang
berlangsung yang mencerminkan NKRI. 3
Beberapa hal yang menjadi pokok permasalahan dalam penelitian tesis ini
adalah sebagai berikut, bagi hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah perlu
dilakukan dalam bidang usaha pertambangan, bagaimana cara bagi hasil antara
pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan dan yang
menjadi hambatan-hambatan dalam proses pelaksanaan bagi hasil pemerintah pusat
dan pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan.
Berdasarkan uraian yang telah dikemukan di atas maka peneliti tertarik untuk
melakukan penelitian dalam bentuk karya ilmiah dengan fokus judul adalah “Analisis
3
Anonimous, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 34 Tahun 2000 tentang perubahan
atas UU No.18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, (Jakarta:Erlanga, 2005),
hal.50
Universitas Sumatera Utara
4
Hukum Bagi Hasil Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di bidang Usaha
Pertambangan”
B. Rumusan Masalah
Sesuai dengan latar belakang di atas, maka beberapa hal yang menjadi pokok
permasalahan dalam penelitian tesis ini adalah sebagai berikut:
1. Mengapa sistem bagi hasil antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah
perlu dilakukan dalam bidang usaha pertambangan?
2. Bagaimana ketentuan sistem bagi hasil antara pemerintah pusat dan
pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan?
3. Apakah yang menjadi hambatan-hambatan dalam pelaksanaan sistem bagi
hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam bidang usaha
pertambangan?
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan permasalahan yang telah dikemukakan di atas, maka tujuan yang
hendak dicapai dalam penelitian tesis ini adalah sebagai berikut:
1. Untuk mengetahui pertimbangan-pertimbangan yang mendasari perlunya
sistem bagi hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam bidang usaha
pertambangan.
2. Untuk mengetahui pengaturan sistem bagi hasil pemerintah pusat dan
pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan berdasarkan peraturan
perundang-undangan.
Universitas Sumatera Utara
5
3. Untuk mengetahui hambatan-hambatan dalampelaksanaan sistem bagi hasil
pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan.
D. Manfaat Penelitian
Kegiatan penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi semua
pihak yaitu baik secara teoritis maupun secara praktis, yakni tentang :
1. Secara teoritis
Hasil penelitian ini dapat dijadikan bahan kajian lebih lanjut dan sebagai bahan
pertimbangan yang penting dalam mengambil suatu kebijakan dalam pengelolaan
perusahaan, serta diharapkan dapat memberi manfaat bagi bidang hukum bisnis
terutama dalam perkembangan hukum pertambangan.
2. Secara praktis
a. Sebagai pedoman dan masukkan bagi pemerintah pusat dan daerah dalam
upaya pembaharuan dan pengembangan hukum nasional ke arah pengaturan
kebijakan dalam pengelolaan perusahaan pertambangan dan bagi hasil dari
pendapatan perusahaan pertambangan.
b.
Sebagai informasi bagi masyarakat dan pelaku usaha untuk mengetahui
pengaturan mengenai kebijakan pemerintah pusat dan daerah dalam
pengawasan dan pengelolaanpertambangan.
c.
Sebagai bahan referensi atau rujukan untuk dikaji kembali bagi para peneliti
lebih lanjut untuk menambah wawasan hukum bisnis terutama yang
membahas tentang bagi hasil antara pemerintah pusat dan daerah dalam usaha
pertambangan dengan mengambil poin-poin tertentu.
Universitas Sumatera Utara
6
d.
Sebagai informasi untuk membuka inspirasi bagi pelaku bisnis pertambangan
bahkan investor agar mampu memahami ruang lingkup perusahaan
pertambangan.
E. Keaslian Penelitian
Kerangka Teori dan Konsepsional
Berdasarkan pemeriksaan yang telah dilakukan oleh penelitian di perpustakaan
Universitas Sumatera Utara (USU) diketahui bahwa penelitian mengenai “ Bagi Hasil
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di Bidang Usaha Pertambangan ”, belum
pernah dilakukan dalam pendekatan dan perumusan masalah yang sama sebelumnya,
walaupun ada beberapa topik penelitian ilmiah ini dilakukan sesuai dengan asas-asas
keilmuan,
yaitu
jujur,
rasional,
obyektif
dan
terbuka
sehingga
dapat
dipertanggungjawabkan secara ilmiah dan terbuka terhadap masukan serta saransaran yang membangun sehubungan dengan pendekatan dan perumusan masalah
dalam penelitian ini.
1. Kerangka Teori
Untuk mengkaji mengenai Sistem Bagi Hasil Pusat dan Daerah di Bidang
Usaha Pertambangan, terdapat beberapa teori antara lain :
1. Otonomi Daerah
Pengertian
otonomi
daerah
yang
melekat
dalam
keberadaan
pemerintah daerah, juga sangat berkaitan dengan desentralisasi. Baik
pemerintahan daerah, desentralisasi maupun otonomi daerah, adalah bagian
Universitas Sumatera Utara
7
dari suatu kebijakan dan praktek penyelenggaraan pemerintahan, tujuannya
adalah demi terwujudnya kehidupan masyarakat yang tertib, maju dan
sejahtera, setiap orang biasa hidup tenang, nyaman, wajar oleh karena
memperoleh kemudahan dalam segala hal di bidang pelayanan masyarakat. 4
B.C. Smith mendefenisikan desentralisasi sebagai proses melakukan
pendekatan kepada pemerintah daerah yang mensyaratkan terdapatnya
pendelagasian kekuasaan (power) kepada pemerintah bawahan dan pembagian
kekuasaan kepada daerah. Pemerintah pusat diisyaratkan untuk menyerahkan
kekuasaan
kepada
Pemerintah
Daerah
sebagai
wujud
pelaksanaan
desentralisasi. 5
Secara normatif, penyerahan kewenangan pemerintah pusat kepada
pihak lain (pemerintah daerah) untuk dilaksanakan disebut dengan
desentralisasi. Desentralisasi sebagai suatu sistem yang dipakai dalam sistem
pemerintahan merupakan kebalikan sentralisasi. Dalam sistem sentralisasi,
kewenangan pemerintah baik di pusat maupun di daerah, dipusatkan dalam
tangan pemerintahan pusat. 6
4
Parjoko, Filosofi Otonomi Daerah Dikaitkan dengan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor
22 Tahun 1999, (Bandung : Makalah Falsafah Sains, 2002), hal.10.
5
Siswanto Sunarno, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, (Jakarta:Sinar Grafika,
2006), hal.20
6
Soetijo, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, (Jakarta:PT Rineka
Ripta,1990), hal. 55
Universitas Sumatera Utara
8
2. Keadilan
Keadilan merupakan tujuan hidup manusia, tanpa terkecuali mereka yang
menganut agama tertentu, bahkan di orang yang tidak beragama pun mengharapkan
keadilan yang sesungguhnya. Di seluruh di Negara manapun telah sedang mempunyai
persoalan yang sama, yaitu keadilan Sosial. Kata “keadilan” dalam bahasa Inggris
adalah “justice” yang berasal dari bahasa latin “iustitia”. Kata “justice” memiliki tiga
macam makna yang berbeda yaitu; (1) secara atributif berarti suatu kualitas yang adil
atau fair (sinonimnya justness), (2) sebagai tindakan berarti tindakan menjalankan
hukum atau tindakan yang menentukan hak dan ganjaran atau hukuman
(sinonimnya judicature), dan (3) orang, yaitu pejabat publik yang berhak menentukan
persyaratan sebelum suatu perkara di bawa ke pengadilan (sinonimnya judge, jurist,
magistrate). 7
Keadilan pada hakikatnya adalah memperlakukan seseorang atau pihak lain
sesuai dengan haknya. Yang menjadi hak setiap orang adalah diakui dan diperlakukan
sesuai dengan harkat dan martabatnya, sama derajatnya, dan sama hak dan
kewajibannya, tanpa membedakan suku, keturunan, dan agamanya. Orang dapat
menganggap
keadilan
sebagai
sebuah
gagasan
atau
realitas
absolut
dan
mengasumsikan bahwa pengetahuan dan pemahaman tentangnya hanya bisa
didapatkan secara parsial dan melalui upaya filosofis yang sangat sulit. Atau orang
dapat menganggap keadilan sebagai hasil dari pandangan umum agama atau filsafat
tentang dunia secara umum.
7
http://www.bartleby.com/61/83/PO398300.html, diakses tanggal 1 juli 2014
Universitas Sumatera Utara
9
2. Kerangka Konsepsional
Kerangka konsepsional atau kontruksi secara internal pada pembaca berguna
untuk mendapat stimulasi atau dorongan konseptual dari bacaan dan tinjauan
kepustakaan. Kerangka konsepsional dibuat untuk menghindari pemahaman dan
penafsiran yang keliru dan memberikan arahan dalam penelitian, maka dengan ini
dirasa perlu untuk memberikan beberapa konsep yang berhubungan dengan judul
dalam penelitian sebagai berikut :
1. Pertambangan adalah sebagian atau seluruh tahapan kegiatan dalam rangka
penelitian, pengelolaan, dan pengusahaan mineral atau batubara yang meliputi
penyelidikan umum, eksplorasi, studi kelayakan, konstruksi, penambangan,
pengolahan dan pemurnian, pengangkutan dan penjualan, serta kegiatan pasca
tambang. 8
2. Usaha pertambangan adalah kegiatan dalam rangka pengusahaan mineral atau
batubara yang meliputi tahapan kegiatan penyelidikan umum, eksplorasi, studi
kelayakan, konstruksi, penambangan, pengolahan dan pemurnian, pengangkutan
dan penjualan, serta pasca tambang. 9
3. Wilayah Pertambangan yang selanjutnya disebut WP, adalah wilayah yang
memiliki potensi mineral dan/atau batubara dan tidak terikat dengan batasan
8
Konsep Pemisahan Menurut UUPT (Poinetrs For Discussion), disampaikan pada acara
“Sosialisasi UU tentang PT” yang diselenggarakan oleh Ikatan Notaris Indonesia (INI), 22 Agustus
2007 di Jakarta, hal.10
9
Ibid. hal.12
Universitas Sumatera Utara
10
administrasi pemerintahan yang merupakan bagian dari rencana tata ruang
nasional. 10
4. Pemerintah Pusat yang selanjutnya disebut Pemerintah, adalah Presiden Republik
Indonesia yang memegang kekuasaan Pemerintahan Negara Republik Indonesia
sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945. 11
5. Pemerintah Daerah adalah gubernur, bupati atau walikota dan perangkat daerah
sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Daerah. 12
6. Dana Perimbangan adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang
dialokasikan kepada daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka
pelaksanaan Desentralisasi. 13
7. Dana Bagi Hasil selanjutnya disebut DBH, adalah dana yang bersumber dan
pendapatan APBN, yang dialokasikan kepada Daerah berdasarkan angka persentase
untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi.14
F. Metode Penelitian
Kata metode berasal dari kata Yunani “methods” yang berarti cara atau jalan.
Sehubungan dengan upaya ilmiah, maka metode menyangkut masalah cara kerja.
yaitu cara kerja untuk dapat memahami objek yang menjadi sasaran ilmu yang
bersangkutan. Dalam bahasa Indonesia kata metode berarti cara sistematis dan cara
10
http://peranap. riaucoding. com/2009/07/reformasi-rasionalisasi-restrukturisasi. html
http://id. wikipedia.org/wiki/Perseroan_Terbatas
12
http://id.wikipedia.org/wiki/aset
13
http://rahasia akuntansi. blogspot. com/2010/03/defenisi-aktiva-pasiva.htm
14
Kontjaranigrat, Metode-Metode Penelitian Masyarakat, (Jakarta: Gramedia Pustaka,
1977), hal.16.
11
Universitas Sumatera Utara
11
terpikir secara baik untuk mencapai tujuan. Oleh karena itu sebagai sebuah penelitian
ilmiah, maka rangkaian kegiatan penelitian mulai dari pengumpulan data sampai pada
analisis data dilakukan dengan memperhatikan kaedah - kaedah penelitian sebagai
berikut:
1. Jenis dan Sifat Penelitian
Metode penelitian yang dipergunakan dalam penyusunan tesis ini adalah
metode penelitian hukum normatif. Metode penelitan hukum normatif adalah
penelitian yang mengacu kepada norma-norma hukum yang terdapat dalam peraturan
perundang-undangan dan putusan pengadilan. Ronald Dworkin menyebutkan metode
penelitian tersebut juga sebagian penelitian doctrinal (doctrinal research), yaitu suatu
penelitian yang menganalisis baik hukum sebagai law as it written in the book,
maupun hukum sebagai law as it is decided by the judge through judicial process. 15
Dalam menggunakan penelitian hukum normatif dalam penyusunan tesis ini
akan difokuskan kepada penelitian hukum normatif yang bersifat kualitatif. Untuk itu
yang menjadi alasan adalah sebagai berikut:
a. Analisis kualitatif didasarkan pada paradigma hubungan dinamis antara teori,
konsep-konsep dan data yang merupakan umpan balik atau modifikasi yang
tetap dari teori dan konsep yang didasarkan pada data yang dikumpulkan
b. Data yang akan dianalisis beraneka ragam, memiliki sifat dasar yang berbeda
antara yang satu dengan lainnya, serta tidak mudah untuk dikuantifisir. 16
15
Ronal Dworkin sebagaimana dikutip Bismar Nasution, Metode Penelitian Hukum Normatif
dan Perbandingan Hukum, Makalah disampaikan pada dialog interaktif tentang Penelitian Hukum
dan Hasil Penulisan Hukum pada Majalah Akreditasi, Fakultas Hukum USU, 18 Febuari 2003, hal. 1.
16
Ibid, hal. 11.
Universitas Sumatera Utara
12
2. Sumber Data
Sumber data digunakan dalam penelitian ini adalah melalui penelitian
kepustakaan (library research) untuk mendapatkan konsepsi teori atau doktrin,
pendapat atau pemikiran konseptual dan penelitian terlebih dahulu yang berhubungan
dengan objek telaah penelitian ini yang dapat berupa peraturan perundang-undangan,
buku, tulisan ilmiah dan karya-karya ilmiah lainnya.
Sebagai penelitian hukum normatif yang menitik beratkan pada penelitian
kepustakaan dan berdasarkan data sekunder, maka bahan kepustakaan yang
digunakan dapat dibagi ke dalam beberapa kelompok, yaitu:
a. Bahan hukum primer, yaitu berupa peraturan perundang-undangan yang
berkaitan dengan masalah yang diteliti, baik dalam bentuk perundangundangan ataupun peraturan perundang-undangan lainnya dalam hal ini antara
lain UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah , UU No. 33 Tahun
2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah, dan UU No.4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu
Bara.
b. Bahan hukum sekunder, yaitu yang memberikan penjelasan tentang bahan
hukum primer berupa buku-buku, makalah-makalah seminar, majalah, surat
kabar dan bahan-bahan tertulis lainnya yang berisikan pendapatt praktisi
hukum dalam hal ini yang berhubungan dengan permasalahan yang diteliti
dan juga putusan pengadilan tentang masalah yang diteliti.
Universitas Sumatera Utara
13
c. Bahan hukum tertier, yaitu hukum yang memberikan petunjuk maupun
penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder berupa kamus hukum,
ensiklopedia dan berbagai kamus lain yang relevan.
3. Teknik Pengumpulan Data
Sumber data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data sekunder. Seluruh
data sekunder dikumpulkan dengan mempergunakan studi dokumen atau studi
pustaka (library reseach) untuk mendapatkan data sekunder berupa buku-buku
pustaka, jurnal-jurnal, tulisan-tulisan yang ada didalam media cetak dan dokumendokumen yang relevan dengan penelitian ini di perpustakaan. Data yang diperoleh
melalui penelitian kepustakaan tersebut selanjutnya akan dipilah-pilah guna
memperoleh Pasal-Pasal (di dalam UU Perseroan Terbatas, UU Pemerintahan
Daerah, UU Pertambangan) yang berisi kaedah-kaedah hukum yang kemudian
dihubungkan dengan permasalahan yang sedang dihadapi dan disistematisasikan
sehingga menghasilkan klasifikasi yang selaras dengan permasalahan dalam
penelitian ini. Selanjutnya data yang diperoleh tersebut akan dianalisis secara induktif
kualitatif untuk sampai pada kesimpulan, sehingga pokok permasalahan yang ditelaah
dalam penelitian ini dapat dijawab. 17
4. Analisis Data
Analisa data merupakan hal yang sangat penting dalam suatu penelitian dalam
rangka memberikan jawaban terhadap masalah yang diteliti, sebelum analisis data
dilakukan terlebih dahulu diadakan pengumuman data, kemudian dianalisis secara
17
Bambang Sunggono, Methode Penelitian Hukum (Suatu Pengantar), (Jakarta : PT.Raja
Grafindo Persada, 2001), hal. 195-196.
Universitas Sumatera Utara
14
kualitatif dan ditafsirkan secar logis dan sistematis, kerangka berpikir deduktif dan
induktif akan membantu penelitian ini khususnya dalam taraf konsistensi, serta
konseptual dengan produser dan tata cara sebagaimana yang telah ditetapkan oleh
asas-asas yang berlaku umum dalam perundang-undangan.
Pada penelitian hukum normatif, pengelolahan bahan-bahan hukum pada
hakekat adalah kegiatan untuk mengadakan sistematis terhadap bahan-bahan hukum
tertulis. Sistematis berarti membuat klasifikasi terhadap bahan-bahan tertulis tersebut
untuk memudahkan dalam penelitian, kegiatan yang dimaksud dalam hal ini
diantaranya memilih bahan hukum primer, sekunder, dan tertier yang berisi peraturan
perundang-undangan serta kaidah-kaidah hukum yang mengatur dan berkaitan
dengan bagi hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam usaha
pertambangan serta menemukan prinsip-prinsip hukum lainnya secara sistematis,
sehingga menghasilkan klasifikasi tertentu yang terbagi atasa penyebab terjadi bagi
hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam usaha pertambangan, proses
pelaksanaan bagi hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam suatu
perusahaan pertambangan, dan akibat hukum dari bagi hasil pemerintah pusat dan
pemerintah daerah.
Kemudian menemukan dan mengarahkan hubungan antara prinsip-prinsip
hukum dan klasifikasi dengan menggunakan kerangka teoritis yang ada sebagai
analisis. Selanjutnya menarik kesimpulan dari hasi penelitian yang diperoleh dengan
menggunakan logika berpikir deduktif dan induktif.
Universitas Sumatera Utara
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Bahan galian tambang merupakan salah satu kekayaan yang terkandung di
dalam bumi dan di dalam air. Di dalam bumi diartikan sebagai dipermukaan atau
dibawah bumi. Di dalam air diartikan berada di bawah air yaitu di atas atau di bawah
bumi yang berair (sungai, danau, laut dan rawa). Bahan galian tambang untuk
sebagian didapati di atas permukaan bumi atau bagian permukaan bumi yang berada
di bawah air. Oleh karena itu pengertian bahan galian harus diartikan baik yang
diperoleh dengan menggali maupun dengan cara-cara mengambil di bagian
permukaan bumi termasuk permukaan bumi yang ada di bawah air. 1
Di dalam UU No.5 Tahun 1960 tentang Undang-Undang Pokok Agraria telah
disebutkan bahwa pelaksanaan penguasaan Negara atas bumi, air dan kekayaan alam
yang terkandung di dalamnya dapat dikuasakan kepada daerah. Walaupun ketentuan
ini memungkinkan daerah turut serta menyelenggarakan hak menguasai oleh Negara
atas bumi, air dan kekayaan alam di dalamnya, tetapi tidak cukup jelas terutama
mengenai makna dikuasakan. Dinamika lingkungan yang berubah, termasuk
diterapkannya otonomi daerah merupakan konteks yang melatarbelakangi lahirnya
sejumlah perubahan dalam UU No. 4 Tahun 2009.
1
Deddy Supriadi Bratakusumah, Kompetensi Aparatur Dalam Pelaksanaan Desentralisasi
dan Otonomi Daerah, (Jakarta: Jurnal Administrasi Publik Studi Fakultas Ilmu Sosial dan Politik
Universitas Katolik Parahyangan, 2002), hal. 40
1
Universitas Sumatera Utara
2
substansi UU No.4 Tahun 2009 berusaha menggunakan arah baru kebijakan
pertambangan yang mengakomodasikan prinsip kepentingan nasional (national
interest),
kemanfaatan
untuk
masyarakat,
jaminan
berusaha,
desentralisasi
pengelolaan dan pengelolaan pertambangan yang baik (good mining practies).
Dengan sejumlah prinsip tersebut, maka dalam terjemahannya pada tingkat
konstruksi pasal-pasal terdapat beberapa point yang maju meski disertai dengan
cukup banyaknya klausula yang masih membutuhkan klarifikasi. Sejak berlakunya
pemberian otonomi kepada pemerintah daerah kabupaten dan kota secara luas telah
dipersepsikan secara keliru bahwa semua kewenangan pertambangan secara otomatis
menjadi kewenangan pemerintah daerah.
Dalam konteks otonomi daerah, tidak serta merta kewenangan dan urusan
pertambangan dapat diserahkan seluruhnya kepada pemerintah daerah secara. Tugastugas pengelolaan di bidang pertambangan bukanlah tugas yang bersifat kedaerahan,
sehingga tidak dapat diserahkan kepada pemerintah daerah. Urusan yang dapat
diserahkan kepada daerah adalah urusan yang bersifat lokal, artinya mempunyai nilai
yang bersifat kedaerahan, sesuai dengan kondisi daerah dan tidak menyangkut
kepentingan nasional. 2
Hal yang perlu untuk diperhatikan adalah bahwa pemberian otonomi kepada
daerah tidak mengalami distorsi tujuan. Otonomi tidak semata-mata hanya
dipersepsikan sebagai kewenangan saja tetapi juga tanggung jawab yang harus
dijalankan. Untuk itu penataan kelembagaan dan kinerja lembaga (structure) dalam
2
Akhmad Subagya, Mekanisme dan Implementasi Otonomi Daerah, ( Bantul: Makalah untuk
kabupaten bantul, 2002), hal. 7
Universitas Sumatera Utara
3
pemerintahan daerah, pembenahan regulasi (substance) termaksud juga di bidang
usaha pertambangan, sebaiknya dilakukan secara terpadu (integrated) walaupun
bertahap (incremental). Di samping itu pemahaman HPN terhadap pertambangan
perlu dijadikan referensi untuk meluruskan permasalahan yang sering terjadi di
lapangan antara masyrakat melawan pemerintah atau juga kepada pengelola usaha
pertambangan seperti masalah primordialisme terhadap masyarakat sekitar tempat
usaha tambang di laksanakan, corporate social responsibility perseroan, masalah
analisis dampak lingkungan atau amdal sehingga tidak terjadi kecemburuan sosial
dan konflik deprivasi relatif atau rasa kehilangan memiliki oleh kelompok masyrakat
lama terhadap munculnya kelompok baru yaitu pengelola usaha tambang, maka perlu
di jaga dan di tumbuhkan budaya hukum (legal culture) antara pemerintah pusat dan
daerah juga kepada pengelola usaha tambang dan masyrakat sekitar usaha tambang
berlangsung yang mencerminkan NKRI. 3
Beberapa hal yang menjadi pokok permasalahan dalam penelitian tesis ini
adalah sebagai berikut, bagi hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah perlu
dilakukan dalam bidang usaha pertambangan, bagaimana cara bagi hasil antara
pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan dan yang
menjadi hambatan-hambatan dalam proses pelaksanaan bagi hasil pemerintah pusat
dan pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan.
Berdasarkan uraian yang telah dikemukan di atas maka peneliti tertarik untuk
melakukan penelitian dalam bentuk karya ilmiah dengan fokus judul adalah “Analisis
3
Anonimous, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 34 Tahun 2000 tentang perubahan
atas UU No.18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, (Jakarta:Erlanga, 2005),
hal.50
Universitas Sumatera Utara
4
Hukum Bagi Hasil Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di bidang Usaha
Pertambangan”
B. Rumusan Masalah
Sesuai dengan latar belakang di atas, maka beberapa hal yang menjadi pokok
permasalahan dalam penelitian tesis ini adalah sebagai berikut:
1. Mengapa sistem bagi hasil antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah
perlu dilakukan dalam bidang usaha pertambangan?
2. Bagaimana ketentuan sistem bagi hasil antara pemerintah pusat dan
pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan?
3. Apakah yang menjadi hambatan-hambatan dalam pelaksanaan sistem bagi
hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam bidang usaha
pertambangan?
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan permasalahan yang telah dikemukakan di atas, maka tujuan yang
hendak dicapai dalam penelitian tesis ini adalah sebagai berikut:
1. Untuk mengetahui pertimbangan-pertimbangan yang mendasari perlunya
sistem bagi hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam bidang usaha
pertambangan.
2. Untuk mengetahui pengaturan sistem bagi hasil pemerintah pusat dan
pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan berdasarkan peraturan
perundang-undangan.
Universitas Sumatera Utara
5
3. Untuk mengetahui hambatan-hambatan dalampelaksanaan sistem bagi hasil
pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam bidang usaha pertambangan.
D. Manfaat Penelitian
Kegiatan penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi semua
pihak yaitu baik secara teoritis maupun secara praktis, yakni tentang :
1. Secara teoritis
Hasil penelitian ini dapat dijadikan bahan kajian lebih lanjut dan sebagai bahan
pertimbangan yang penting dalam mengambil suatu kebijakan dalam pengelolaan
perusahaan, serta diharapkan dapat memberi manfaat bagi bidang hukum bisnis
terutama dalam perkembangan hukum pertambangan.
2. Secara praktis
a. Sebagai pedoman dan masukkan bagi pemerintah pusat dan daerah dalam
upaya pembaharuan dan pengembangan hukum nasional ke arah pengaturan
kebijakan dalam pengelolaan perusahaan pertambangan dan bagi hasil dari
pendapatan perusahaan pertambangan.
b.
Sebagai informasi bagi masyarakat dan pelaku usaha untuk mengetahui
pengaturan mengenai kebijakan pemerintah pusat dan daerah dalam
pengawasan dan pengelolaanpertambangan.
c.
Sebagai bahan referensi atau rujukan untuk dikaji kembali bagi para peneliti
lebih lanjut untuk menambah wawasan hukum bisnis terutama yang
membahas tentang bagi hasil antara pemerintah pusat dan daerah dalam usaha
pertambangan dengan mengambil poin-poin tertentu.
Universitas Sumatera Utara
6
d.
Sebagai informasi untuk membuka inspirasi bagi pelaku bisnis pertambangan
bahkan investor agar mampu memahami ruang lingkup perusahaan
pertambangan.
E. Keaslian Penelitian
Kerangka Teori dan Konsepsional
Berdasarkan pemeriksaan yang telah dilakukan oleh penelitian di perpustakaan
Universitas Sumatera Utara (USU) diketahui bahwa penelitian mengenai “ Bagi Hasil
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di Bidang Usaha Pertambangan ”, belum
pernah dilakukan dalam pendekatan dan perumusan masalah yang sama sebelumnya,
walaupun ada beberapa topik penelitian ilmiah ini dilakukan sesuai dengan asas-asas
keilmuan,
yaitu
jujur,
rasional,
obyektif
dan
terbuka
sehingga
dapat
dipertanggungjawabkan secara ilmiah dan terbuka terhadap masukan serta saransaran yang membangun sehubungan dengan pendekatan dan perumusan masalah
dalam penelitian ini.
1. Kerangka Teori
Untuk mengkaji mengenai Sistem Bagi Hasil Pusat dan Daerah di Bidang
Usaha Pertambangan, terdapat beberapa teori antara lain :
1. Otonomi Daerah
Pengertian
otonomi
daerah
yang
melekat
dalam
keberadaan
pemerintah daerah, juga sangat berkaitan dengan desentralisasi. Baik
pemerintahan daerah, desentralisasi maupun otonomi daerah, adalah bagian
Universitas Sumatera Utara
7
dari suatu kebijakan dan praktek penyelenggaraan pemerintahan, tujuannya
adalah demi terwujudnya kehidupan masyarakat yang tertib, maju dan
sejahtera, setiap orang biasa hidup tenang, nyaman, wajar oleh karena
memperoleh kemudahan dalam segala hal di bidang pelayanan masyarakat. 4
B.C. Smith mendefenisikan desentralisasi sebagai proses melakukan
pendekatan kepada pemerintah daerah yang mensyaratkan terdapatnya
pendelagasian kekuasaan (power) kepada pemerintah bawahan dan pembagian
kekuasaan kepada daerah. Pemerintah pusat diisyaratkan untuk menyerahkan
kekuasaan
kepada
Pemerintah
Daerah
sebagai
wujud
pelaksanaan
desentralisasi. 5
Secara normatif, penyerahan kewenangan pemerintah pusat kepada
pihak lain (pemerintah daerah) untuk dilaksanakan disebut dengan
desentralisasi. Desentralisasi sebagai suatu sistem yang dipakai dalam sistem
pemerintahan merupakan kebalikan sentralisasi. Dalam sistem sentralisasi,
kewenangan pemerintah baik di pusat maupun di daerah, dipusatkan dalam
tangan pemerintahan pusat. 6
4
Parjoko, Filosofi Otonomi Daerah Dikaitkan dengan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor
22 Tahun 1999, (Bandung : Makalah Falsafah Sains, 2002), hal.10.
5
Siswanto Sunarno, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, (Jakarta:Sinar Grafika,
2006), hal.20
6
Soetijo, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, (Jakarta:PT Rineka
Ripta,1990), hal. 55
Universitas Sumatera Utara
8
2. Keadilan
Keadilan merupakan tujuan hidup manusia, tanpa terkecuali mereka yang
menganut agama tertentu, bahkan di orang yang tidak beragama pun mengharapkan
keadilan yang sesungguhnya. Di seluruh di Negara manapun telah sedang mempunyai
persoalan yang sama, yaitu keadilan Sosial. Kata “keadilan” dalam bahasa Inggris
adalah “justice” yang berasal dari bahasa latin “iustitia”. Kata “justice” memiliki tiga
macam makna yang berbeda yaitu; (1) secara atributif berarti suatu kualitas yang adil
atau fair (sinonimnya justness), (2) sebagai tindakan berarti tindakan menjalankan
hukum atau tindakan yang menentukan hak dan ganjaran atau hukuman
(sinonimnya judicature), dan (3) orang, yaitu pejabat publik yang berhak menentukan
persyaratan sebelum suatu perkara di bawa ke pengadilan (sinonimnya judge, jurist,
magistrate). 7
Keadilan pada hakikatnya adalah memperlakukan seseorang atau pihak lain
sesuai dengan haknya. Yang menjadi hak setiap orang adalah diakui dan diperlakukan
sesuai dengan harkat dan martabatnya, sama derajatnya, dan sama hak dan
kewajibannya, tanpa membedakan suku, keturunan, dan agamanya. Orang dapat
menganggap
keadilan
sebagai
sebuah
gagasan
atau
realitas
absolut
dan
mengasumsikan bahwa pengetahuan dan pemahaman tentangnya hanya bisa
didapatkan secara parsial dan melalui upaya filosofis yang sangat sulit. Atau orang
dapat menganggap keadilan sebagai hasil dari pandangan umum agama atau filsafat
tentang dunia secara umum.
7
http://www.bartleby.com/61/83/PO398300.html, diakses tanggal 1 juli 2014
Universitas Sumatera Utara
9
2. Kerangka Konsepsional
Kerangka konsepsional atau kontruksi secara internal pada pembaca berguna
untuk mendapat stimulasi atau dorongan konseptual dari bacaan dan tinjauan
kepustakaan. Kerangka konsepsional dibuat untuk menghindari pemahaman dan
penafsiran yang keliru dan memberikan arahan dalam penelitian, maka dengan ini
dirasa perlu untuk memberikan beberapa konsep yang berhubungan dengan judul
dalam penelitian sebagai berikut :
1. Pertambangan adalah sebagian atau seluruh tahapan kegiatan dalam rangka
penelitian, pengelolaan, dan pengusahaan mineral atau batubara yang meliputi
penyelidikan umum, eksplorasi, studi kelayakan, konstruksi, penambangan,
pengolahan dan pemurnian, pengangkutan dan penjualan, serta kegiatan pasca
tambang. 8
2. Usaha pertambangan adalah kegiatan dalam rangka pengusahaan mineral atau
batubara yang meliputi tahapan kegiatan penyelidikan umum, eksplorasi, studi
kelayakan, konstruksi, penambangan, pengolahan dan pemurnian, pengangkutan
dan penjualan, serta pasca tambang. 9
3. Wilayah Pertambangan yang selanjutnya disebut WP, adalah wilayah yang
memiliki potensi mineral dan/atau batubara dan tidak terikat dengan batasan
8
Konsep Pemisahan Menurut UUPT (Poinetrs For Discussion), disampaikan pada acara
“Sosialisasi UU tentang PT” yang diselenggarakan oleh Ikatan Notaris Indonesia (INI), 22 Agustus
2007 di Jakarta, hal.10
9
Ibid. hal.12
Universitas Sumatera Utara
10
administrasi pemerintahan yang merupakan bagian dari rencana tata ruang
nasional. 10
4. Pemerintah Pusat yang selanjutnya disebut Pemerintah, adalah Presiden Republik
Indonesia yang memegang kekuasaan Pemerintahan Negara Republik Indonesia
sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945. 11
5. Pemerintah Daerah adalah gubernur, bupati atau walikota dan perangkat daerah
sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Daerah. 12
6. Dana Perimbangan adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang
dialokasikan kepada daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka
pelaksanaan Desentralisasi. 13
7. Dana Bagi Hasil selanjutnya disebut DBH, adalah dana yang bersumber dan
pendapatan APBN, yang dialokasikan kepada Daerah berdasarkan angka persentase
untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi.14
F. Metode Penelitian
Kata metode berasal dari kata Yunani “methods” yang berarti cara atau jalan.
Sehubungan dengan upaya ilmiah, maka metode menyangkut masalah cara kerja.
yaitu cara kerja untuk dapat memahami objek yang menjadi sasaran ilmu yang
bersangkutan. Dalam bahasa Indonesia kata metode berarti cara sistematis dan cara
10
http://peranap. riaucoding. com/2009/07/reformasi-rasionalisasi-restrukturisasi. html
http://id. wikipedia.org/wiki/Perseroan_Terbatas
12
http://id.wikipedia.org/wiki/aset
13
http://rahasia akuntansi. blogspot. com/2010/03/defenisi-aktiva-pasiva.htm
14
Kontjaranigrat, Metode-Metode Penelitian Masyarakat, (Jakarta: Gramedia Pustaka,
1977), hal.16.
11
Universitas Sumatera Utara
11
terpikir secara baik untuk mencapai tujuan. Oleh karena itu sebagai sebuah penelitian
ilmiah, maka rangkaian kegiatan penelitian mulai dari pengumpulan data sampai pada
analisis data dilakukan dengan memperhatikan kaedah - kaedah penelitian sebagai
berikut:
1. Jenis dan Sifat Penelitian
Metode penelitian yang dipergunakan dalam penyusunan tesis ini adalah
metode penelitian hukum normatif. Metode penelitan hukum normatif adalah
penelitian yang mengacu kepada norma-norma hukum yang terdapat dalam peraturan
perundang-undangan dan putusan pengadilan. Ronald Dworkin menyebutkan metode
penelitian tersebut juga sebagian penelitian doctrinal (doctrinal research), yaitu suatu
penelitian yang menganalisis baik hukum sebagai law as it written in the book,
maupun hukum sebagai law as it is decided by the judge through judicial process. 15
Dalam menggunakan penelitian hukum normatif dalam penyusunan tesis ini
akan difokuskan kepada penelitian hukum normatif yang bersifat kualitatif. Untuk itu
yang menjadi alasan adalah sebagai berikut:
a. Analisis kualitatif didasarkan pada paradigma hubungan dinamis antara teori,
konsep-konsep dan data yang merupakan umpan balik atau modifikasi yang
tetap dari teori dan konsep yang didasarkan pada data yang dikumpulkan
b. Data yang akan dianalisis beraneka ragam, memiliki sifat dasar yang berbeda
antara yang satu dengan lainnya, serta tidak mudah untuk dikuantifisir. 16
15
Ronal Dworkin sebagaimana dikutip Bismar Nasution, Metode Penelitian Hukum Normatif
dan Perbandingan Hukum, Makalah disampaikan pada dialog interaktif tentang Penelitian Hukum
dan Hasil Penulisan Hukum pada Majalah Akreditasi, Fakultas Hukum USU, 18 Febuari 2003, hal. 1.
16
Ibid, hal. 11.
Universitas Sumatera Utara
12
2. Sumber Data
Sumber data digunakan dalam penelitian ini adalah melalui penelitian
kepustakaan (library research) untuk mendapatkan konsepsi teori atau doktrin,
pendapat atau pemikiran konseptual dan penelitian terlebih dahulu yang berhubungan
dengan objek telaah penelitian ini yang dapat berupa peraturan perundang-undangan,
buku, tulisan ilmiah dan karya-karya ilmiah lainnya.
Sebagai penelitian hukum normatif yang menitik beratkan pada penelitian
kepustakaan dan berdasarkan data sekunder, maka bahan kepustakaan yang
digunakan dapat dibagi ke dalam beberapa kelompok, yaitu:
a. Bahan hukum primer, yaitu berupa peraturan perundang-undangan yang
berkaitan dengan masalah yang diteliti, baik dalam bentuk perundangundangan ataupun peraturan perundang-undangan lainnya dalam hal ini antara
lain UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah , UU No. 33 Tahun
2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah, dan UU No.4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu
Bara.
b. Bahan hukum sekunder, yaitu yang memberikan penjelasan tentang bahan
hukum primer berupa buku-buku, makalah-makalah seminar, majalah, surat
kabar dan bahan-bahan tertulis lainnya yang berisikan pendapatt praktisi
hukum dalam hal ini yang berhubungan dengan permasalahan yang diteliti
dan juga putusan pengadilan tentang masalah yang diteliti.
Universitas Sumatera Utara
13
c. Bahan hukum tertier, yaitu hukum yang memberikan petunjuk maupun
penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder berupa kamus hukum,
ensiklopedia dan berbagai kamus lain yang relevan.
3. Teknik Pengumpulan Data
Sumber data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data sekunder. Seluruh
data sekunder dikumpulkan dengan mempergunakan studi dokumen atau studi
pustaka (library reseach) untuk mendapatkan data sekunder berupa buku-buku
pustaka, jurnal-jurnal, tulisan-tulisan yang ada didalam media cetak dan dokumendokumen yang relevan dengan penelitian ini di perpustakaan. Data yang diperoleh
melalui penelitian kepustakaan tersebut selanjutnya akan dipilah-pilah guna
memperoleh Pasal-Pasal (di dalam UU Perseroan Terbatas, UU Pemerintahan
Daerah, UU Pertambangan) yang berisi kaedah-kaedah hukum yang kemudian
dihubungkan dengan permasalahan yang sedang dihadapi dan disistematisasikan
sehingga menghasilkan klasifikasi yang selaras dengan permasalahan dalam
penelitian ini. Selanjutnya data yang diperoleh tersebut akan dianalisis secara induktif
kualitatif untuk sampai pada kesimpulan, sehingga pokok permasalahan yang ditelaah
dalam penelitian ini dapat dijawab. 17
4. Analisis Data
Analisa data merupakan hal yang sangat penting dalam suatu penelitian dalam
rangka memberikan jawaban terhadap masalah yang diteliti, sebelum analisis data
dilakukan terlebih dahulu diadakan pengumuman data, kemudian dianalisis secara
17
Bambang Sunggono, Methode Penelitian Hukum (Suatu Pengantar), (Jakarta : PT.Raja
Grafindo Persada, 2001), hal. 195-196.
Universitas Sumatera Utara
14
kualitatif dan ditafsirkan secar logis dan sistematis, kerangka berpikir deduktif dan
induktif akan membantu penelitian ini khususnya dalam taraf konsistensi, serta
konseptual dengan produser dan tata cara sebagaimana yang telah ditetapkan oleh
asas-asas yang berlaku umum dalam perundang-undangan.
Pada penelitian hukum normatif, pengelolahan bahan-bahan hukum pada
hakekat adalah kegiatan untuk mengadakan sistematis terhadap bahan-bahan hukum
tertulis. Sistematis berarti membuat klasifikasi terhadap bahan-bahan tertulis tersebut
untuk memudahkan dalam penelitian, kegiatan yang dimaksud dalam hal ini
diantaranya memilih bahan hukum primer, sekunder, dan tertier yang berisi peraturan
perundang-undangan serta kaidah-kaidah hukum yang mengatur dan berkaitan
dengan bagi hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam usaha
pertambangan serta menemukan prinsip-prinsip hukum lainnya secara sistematis,
sehingga menghasilkan klasifikasi tertentu yang terbagi atasa penyebab terjadi bagi
hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam usaha pertambangan, proses
pelaksanaan bagi hasil pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam suatu
perusahaan pertambangan, dan akibat hukum dari bagi hasil pemerintah pusat dan
pemerintah daerah.
Kemudian menemukan dan mengarahkan hubungan antara prinsip-prinsip
hukum dan klasifikasi dengan menggunakan kerangka teoritis yang ada sebagai
analisis. Selanjutnya menarik kesimpulan dari hasi penelitian yang diperoleh dengan
menggunakan logika berpikir deduktif dan induktif.
Universitas Sumatera Utara