PENGAWASAN PENGENDALIAN PENCEMARAN AIR KALI WONOKROMO SURABAYA (Studi tentang Pengawasan Badan Lingkungan Hidup Kota Surabaya ).

PENGAWASAN PENGENDALIAN PENCEMARAN AIR KALI
WONOKROMO SURABAYA
(Studi tentang Pengawasan Badan Lingkungan Hidup Kota Surabaya )

SKRIPSI

Oleh:
Gusti Sisilia Kar en
0941010019

PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI NEGARA
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS PEMBANGUNAN NASIONAL
”VETERAN” J AWA TIMUR
SURABAYA
2013

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :

Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

KATA PENGANTAR

Dengan mengucapkan puji syukur ke hadirat Tuhan Yang Maha Esa atas
berkat, rahmat serta karunia-Nya, sehingga penulis dapat menyelesaikan proposal
ini dengan

judul “Pengawasan

Pengendalian

Pencemaran

Air

Kali

Wonokromo Surabaya”.
Dalam penulisan penelitian ini, penulis masih banyak mendapatkan
bantuan dari berbagai pihak, oleh karena itu pada kesempatan yang baik ini
penulis ingin menyampaikan rasa terima kasih kepada Bapak DR. Lukman Arif,
MSi selaku dosen pembimbing yang telah meluangkan waktunya untuk
memberikan bimbingan kepada penulis. selain itu penulis juga menyampaikan
terima kasih kepada :
1. Ibu Dra. Hj. Suparwati, Msi selaku Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu
Politik Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jawa Timur.
2. Bapak DR. Lukman Arif, MSi, selaku Ketua Program Studi Ilmu Administrasi
Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Pembangunan
Nasional “Veteran” Jawa Timur.
3. Bapak dan Ibu dosen Program Studi Ilmu Administrasi Negara atas bimbingan
dan didikannya selama ini.
4. Segenap pegawai yang bertugas di Badan Lingkungan Hidup Kota Surabaya
atas kerjasamanya dan bantuan yang telah diberikan kepada penulis selama
mengadakan penelitian.
5. Kepada kedua Orang tua saya yang telah memberikan segala yang mereka
bisa, baik berupa dukungan dan semangat.

i
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

6. Seseorang yang spesial, S. Putra Prasetia yang juga telah memberikan
dukungan dan semangat pada saya dalam mengerjakan penelitian ini.
7. Semua teman – teman, Ima, Chany, dan lainnya yang tidak disebutkan satu
persatu, suwun yo rek.
Penulis menyadari bahwa dalam penulisan penelitian ini tidak terlepas dari
kekurangan. Oleh karena itu penulis mengharapkan adanya saran dan kritik yang
bersifat membangun dari semua pihak sehingga Skripsi ini dapat memberikan
manfaat bagi pembaca.
Surabaya,

April 2013

Penulis

ii

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR ...................................................................................

i

DAFTAR ISI ................................................................................................. iii
DAFTAR TABEL .......................................................................................... vi
DAFTAR GAMBAR ..................................................................................... vii
DAFTAR LAMPIRAN .................................................................................. viii

BAB I

PENDAHULUAN
1.1

Latar Belakang Masalah ........................................................

1

1.2

Rumusan Masalah .................................................................

9

1.3

Tujuan Penelitian ..................................................................

9

1.4

Kegunaan Penelitian ..............................................................

9

BAB II KAJ IAN PUSTAKA
2.1

Penelitian Terdahulu .............................................................. 11

2.2

Landasan Teori ..................................................................... 14
2.2.1 Konsep Pengawasan .................................................... 14
2.2.2 Tujuan dan Fungsi Pengawasan .................................... 18
2.2.3 Prinsip – Prinsip Pengawasan ...................................... 21
2.2.4 Sifat – Sifat Pengawasan .............................................. 22
2.2.5 Macam Pengawasan .................................................... 24
2.2.6 Proses Pengawasan ...................................................... 28
2.2.7 Syarat – Syarat Pengawasan ........................................ 30
2.2.8 Teknik - Teknik Pengawasan ....................................... 31
iii

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :

Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

2.2.9 Sasaran Pengawasan .................................................... 33
2.2.10 Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Pengawasan ......... 34
2.2.11 Pencemaran Air ......................................................... 34
2.3

Perda Kota Surabaya No. 2 Tahun 2004 Tentang
Pengelolaan Kualitas Air dan Pengendalian Pencemaran
Air ........................................................................................ 37
2.3.1 Maksud dan tujuan dalam pengelolaan kualitas
air dan pengendalian pencemaran air ............................. 37
2.3.2 Ruang lingkup pengelolaan kualitas air ......................... 37
2.3.3 Sanksi Pidana ............................................................... 38

2.4

Kerangka Berfikir ................................................................. 38

BAB III METODE PENELITIAN

3.1

Jenis Penelitian ..................................................................... 41

3.2

Fokus Penelitian .................................................................... 42

3.3

Lokasi Penelitian dan Situs Penelitian ................................... 45

3.4

Sumber dan Jenis Data .......................................................... 46

3.5

Teknik Pengumpulan Data .................................................... 47

3.6

Analisa Data

..................................................................... 49

BAB IV HASIL DAN PEMBAHASAN
4.1

Gambaran Umum Objek Penelitian ....................................... 52
4.1.1 Sejarah Singkat Wajah Kali Surabaya ........................ 52
4.1.2 Sejarah Singkat dan Lokasi Badan Lingkungan
Hidup Kota Surabaya ................................................. 57

iv
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

4.1.3 Visi dan Misi .............................................................. 61
4.1.4 Tugas, Pokok dan Fungsi Badan Lingkungan

Hidup

.............................................................. 62

4.1.5. Struktur Organisasi ...................................................... 73
4.1.6. Komposisi Pegawai Badan Lingkungan Hidup
Kota Surabaya ........................................................... 74
4.2

Hasil Penelitian

.............................................................. 77

4.2.1 Pengawasan Langsung ............................................... 77
4.2.2 Pengawasan Tidak Langsung ...................................... 85
4.3

Pembahasan

.............................................................. 90

4.3.1 Pengawasan Langsung ............................................... 90
4.3.2 Pengawasan Tidak Langsung ..................................... 94

BAB V KESIMPULAN DAN SARAN
5.1

Kesimpulan

..................................................................... 97

5.2

Saran

..................................................................... 99

DAFTAR PUSTAKA ...................................................................................
LAMPIRAN – LAMPIRAN ........................................................................

v
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

ABSTRAKSI
GUSTI SISILIA KAREN. PENGAWASAN PENGENDALIAN PENCEMARAN
AIR KALI WONOKROMO SURABAYA.
Penelitian ini didasarkan pada fenomena masih banyaknya masyarakat dan
instansi yang melanggar peraturan agar tidak membuang limbah ke dalam kali. Dari
hasil pengamatan di lapangan, ternyata masih banyak pelanggar baik beberapa
instansi perusahaan atau indrustiawan maupun masyarakat yang membuang limbah ke
dalam sungai tanpa melihat efek yang terjadi pada jangka panjang dalam kehidupan
manusia baik secara langsung atau tidak langsung melalui air. Maka tujuan penelitian
ini adalah ingin mengetahui bagaimana pengawasan terhadap kualitas air di Kali
Wonokromo oleh Badan Lingkungan Hidup Kota Surabaya. Karena pengawasan
merupakan salah satu cara untuk menjaga agar peraturan tetap berjalan sesuai dengan
apa yang telah ditetapkan. Dalam hal ini diperlukan kerjasama dari berbagai pihak
untuk dapat saling mengawasi agar mencegah terjadinya pelanggaran. Berdasarkan
hal diatas, maka dibuatlah rumusan masalah penelitian “Bagaimanakah pengawasan
pengendalian pencemaran air di Kali Wonokromo Surabaya oleh Badan Lingkungan
Hidup Kota Surabaya?”.
Metode penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah jenis penelitian
deskriptif melalui pendekatan kualitatif dengan fokus penelitian lima hal yaitu :
pertama, pengawasan langsung : pemantauan usaha, memasuki tempat usaha,
pemeriksaan peralatan, dan pemeriksaan instalasi. Kedua, pengawasan tidak langsung
: meminta keterangan penanggungjawab usaha, dan membuat salinan dokumen.
Sumber dan jenis data dalam penelitian ini adalah data primer dan data sekunder.
Teknik pengumpulan data diperoleh melalui wawancara, observasi dan dokumentasi.
Analisis data dilakukan reduksi data, display data, instrument penelitian ini adalah
pedoman wawancara, catatan di lapangan dan koneksi internet.
Kesimpulan yang di dapat dari penelitian ini adalah yang pertama pengawasan
langsung, yang merupakan upaya untuk mengawasi dengan cara turun langsung ke
lapangan, dan pengawasan dengan cara tersebut sejauh ini telah berjalan dengan baik.
Yang kedua yaitu pengawasan tidak langsung, yang merupakan pengawasan dari
jarak jauh, maka pengawasan ini dilakukan melalui tim pengawas yang bertugas
untuk membuat salinan dari dokumen dan atau catatan yang diperlukan dari
perusahaan atau tersebut.
Kata kunci: Pengawasan, pengendalian, pemcemaran air

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

BAB I
PENDAHULUAN

1.1

Latar Belakang Masalah
Menurut Perda Kota Surabaya No. 02 Tahun 2004 tentang Pengelolaan

Kualitas Air dan Pengendalian Pencemaran Air, pencemaran terjadi karena
adanya zat, energi, makhluk hidup atau komponen lain dalam lingkungan, karena
kegiatan manusia maupun proses alam, sehingga lingkungan tidak dapat atau
kurang berfungsi sesuai dengan peruntukannnya. Pencemaran lingkungan
merupakan perubahan lingkungan yang tidak menguntungkan, sebagian karena
tindakan manusia yang disebabkan perubahan pola penggunaan materi dan energi,
tingkatan radiasi, bahan-bahan fisika dan kimia, dan jumlah organisme. Perbuatan
ini dapat mempengaruhi manusia baik langsung atau tidak langsung melalui air,
hasil pertanian, peternakan, benda-benda, perilaku dalam apresiasi di alam bebas.
Pencemaran lingkungan bisa menjadi masalah bila melihat Badan
Perencanaan

Pembangunan

Nasional

(Bappenas)

dalam

Rencana

Kerja

Pemerintah telah menetapkan tujuh prioritas pembangunan nasional. Ketujuh
prioritas

tersebut

adalah

penanggulangan

kemiskinan

dan

kesenjangan;

peningkatan kesempatan kerja, investasi, dan ekspor; revitalisasi pertanian dan
pedesaan; peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan dan kesehatan;
penegakan hukum, pemberantasan korupsi, dan reformasi birokrasi; pemantapan
keamanan dan ketertiban serta penyelesaian konflik; rehabilitasi dan rekonstruksi.
Melihat rencana kerja tersebut, isu lingkungan atau pembangunan lingkungan
tidak masuk dalam prioritas pemerintah.

1
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

2

Lembaga dan kebijakan lingkungan yang ditetapkan belum menjadi
solusi bagi pemecahan masalah lingkungan hidup di Indonesia karena tidak
didukung dengan penegakan hukum sanksi yang belum sepenuhnya diberlakukan
dengan tegas. Kenyataan ini dapat dilihat dengan tetap terjadinya illegal-logging,
pencemaran limbah B3 (merkuri) yang dilakukan oleh pertambangan dan industri,
masalah pengelolaan sampah, polusi udara yang tinggi di perkotaan, dan masalah
destruksi lingkungan hidup lainnya yang diakibatkan oleh pembangunan yang
egois dan mengabaikan daya dukung lingkungan. Tidak terkecuali di Kota
Surabaya, kasus-kasus pencemaran lingkungan masih banyak yang menggantung.
Kota Surabaya dengan slogan “Bersih dan Hijau” memang jauh dari
realitas. Minimnya ruang terbuka hijau dan polusi udara dan air merupakan
pencemaran lingkungan yang utama. Hasil pemantauan Badan Lingkungan Hidup
Provinsi Jatim menyebutkan, setidaknya sebanyak 3 dari 10 perusahaan di
sepanjang Kali Surabaya dinilai belum maksimal mengelola lingkungan di sekitar
kali. Ketiga perusahaan itu dipastikan akan sulit mengakses bantuan perbankan
untuk modal usaha perusahaan.
Berdasarkan data perolehan proper perusahaan yang berlokasi sepanjang
Kali Surabaya, tiga perusahaan yang memperoleh proper merah itu adalah PT
Keramik Diamond, PT Miwon, dan PT Platinum Keramik.
''Predikat proper ini sangat penting untuk keberlangsungan perusahaan,
sebab hasil proper berpengaruh pada peminjaman kredit di bank,'' kata Kasubid
Pengawasan dan Pengendalian Pencemaran Air, Badan Lingkungan Hidup
Provinsi Jatim, Ainul Huri, Kompas (26/12/2012).

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

3

Sementara tujuh perusahaan lainnya mendapatkan proper biru yang
berarti perusahaan itu telah melakukan upaya pengelolaan lingkungan yang
dipersyaratkan sesuai ketentuan atau peraturan yang berlaku. Ketujuh perusahaan
itu adalah PT Wings Surya, PT Titani Alam Semesta, PT Surya Agung Kertas, PT
Surabaya Mekabox, PT Adiprima Suraprinta, PT Timur Megah Steel, dan PT
Suparma Tbk.
Ada lima peringkat warna dalam pemberian proper yang akan diberikan
langsung oleh Menteri Lingkungan Hidup kepada perusahaan itu, yakni emas,
hijau, biru, merah, dan hitam. Proper emas yaitu perusahaan sudah dianggap dapat
menerapkan sistem pengelolaan lingkungan yang berkesinambungan, serta
melakukan upaya-upaya berguna bagi kepentingan masyarakat dalam jangka
panjang.
Kemudian warna hijau, dimana perusahaan dianggap telah menerapkan
sistem pengelolaan lingkungan yang berkesinambungan. Lalu ada warna merah
yang mengindikasikan bahwa perusahaan telah melakukan upaya pengelolaan
lingkungan, namun baru sebagian mencapai hasil yang sesuai dengan persyaratan.
Dan terakhir atau paling parah adalah warna hitam, perusahaan tersebut dinilai
belum melakukan upaya lingkungan yang berarti atau bahkan tidak melakukan
upaya, serta berpotensi mencemari lingkungan.
Bagi perusahaan yang ingin mendapatkan perbaikan peringkat warna
proper yang lebih baik, kata Ainul, membutuhkan waktu lama. ''Dalam transisi itu,
semua bisa terjadi, bahkan kondisi lingkungan bisa menjadi lebih buruk, karena
faktor pendukungnya juga dari lingkungan eksternal, bukan hanya internal,''
jelasnya.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

4

Banyak pabrik yang beroperasi di sepanjang Kali Surabaya tidak
memiliki IPAL (Instalasi Pengolahan Air Limbah) banyak juga pabrik yang hanya
menggunakan bak kontrol untuk menampung limbah tanpa pengolahan lebih
lanjut. Meskipun nantinya perusahaan itu terbukti mencemari Kali Surabaya,
sanksi hukum yang diberikan tidak sebanding dengan kejahatan lingkungan yang
dilakukan perusahaan-perusahaan tersebut. Menurut Peraturan Daerah Kota
Surabaya Nomor 2 Tahun 2004 Tentang Pengelolaan Kualitas Air dan
Pengendalian Pencemaran Air di Kota Surabaya, ketentuan pidana atas tindakan
pencemaran air yaitu pidana kurungan selama-lamanya enam bulan atau denda
sebanyak-banyaknya lima juta rupiah. Betapa minimnya sanksi hukum atas suatu
tindakan kejahatan lingkungan yang berdampak sangat buruk bagi seluruh
organisme termasuk manusia yang menggunakan air Kali Surabaya untuk
kelangsungan hidupnya.
Parahnya, berdasarkan data dari Perum Jasa Tirta I, saat ini kualitas air
DPS (Daerah Pengairan Sungai) Kali Surabaya berada pada kategori C (dapat
digunakan untuk keperluan perikanan dan peternakan), tetapi air Kali Surabaya
digunakan oleh enam instalasi pengolahan air (IPA) sebagai sumber air baku
untuk air minum oleh PDAM Surabaya. Seharusnya air untuk bahan baku air
minum adalah masuk dalam kategori B. Yang akan menjadi korban atas
ketidaklayakan air Kali Surabaya tentu saja adalah para pelanggan air PDAM
Kota Surabaya (Keputusan Gubernur Jawa Timur No. 28 Th 2000: Penggolongan
air menurut peruntukannya).

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

5

Menurut Prigi Arisandi, Direktur Eksekutif ECOTON (Ecological
Observation and Wetland Conservation), setidaknya ada empat faktor penyebab
makin parahnya tingkat pencemaran di Kali Surabaya. Pertama, lemahnya sistem
pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah. Instansi pemerintah dalam hal ini
Bapedal Propinsi Jatim, Perum Jasa Tirta I, Pemerintah Daerah Kotamadya
Surabaya, Pemda Kotamadya Mojokerto, Pemda Kabupaten Gresik, dan Pemda
Kabupaten Sidoarjo. Kedua, rendahnya kesadaran industriawan untuk ikut serta
dalam pengelolaan lingkungan badan air Kali Surabaya, dan menganggap Kali
Surabaya adalah tempat pembuangan akhir. Ketiga, tidak jelasnya instansi
pemerintah yang bertanggung jawab atas pengelolaan badan air Kali Surabaya,
sehingga instansi pemerintah yang terkait dengan kali sulit diharapkan mampu
menangani masalah ini karena mereka merasa tidak bertanggung jawab atas
pengelolaan Kali Surabaya. Keempat, lemahnya perangkat hukum yang mengatur
pencemaran air di wilayah Jawa Timur. Tindakan pembuangan limbah yang
mengakibatkan perubahan pada lingkungan hanya dikenai denda maksimal lima
juta rupiah atau kurungan maksimal enam bulan, padahal dalam UU Nomor 32
Tahun 2009 tentang Perlindungan Pengelolaan Lingkungan Hidup, tindakan
pidana yang tergolong pada pencemaran lingkungan dapat dikenai denda sebesarbesarnya seratus juta rupiah atau sepuluh tahun kurungan penjara. Pemerintah
Propinsi Jawa Timur dan juga Pemerintah Kota Surabaya lebih menyukai
memakai Perda-nya daripada UU Perlindungan Pengelolaan Lingkungan Hidup.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

6

Sebenarnya tidak hanya perusahaan yang terbukti membuang limbah B3
di Kali Surabaya. Setiap harinya sekitar tiga ratus tiga puluh ton limbah cair
dibuang di Kali Surabaya, sebagian besar limbah berasal dari industri yang
terletak disepanjang Kali Tengah (anak Kali Surabaya). Selain industri, sejumlah
rumah sakit dan hotel di Surabaya pun turut menyumbangkan zat kimia yang
mencemari Kali Surabaya. Masyarakat yang tinggal di sekitar bantaran Kali
Surabaya yang belum memiliki kamar mandi atau saluran pembuangan yang
layak, juga menyumbang limbah domestik berupa tinja dan deterjen (Kompas:
2012).
Kali Wonokromo adalah merupakan salah satu anak Kali Mas dan
merupakan Kali buatan pada zaman penjajahan Belanda yang mengalir ke arah
timur di kota Surabaya. Kali Wonokromo terletak di sepanjang Jl. Jagir
Wonokromo. Di Kali ini terdapat juga berbagai macam sumber daya, di antaranya
ikan air tawar, yang terkenal salah satunya ialah Iwak Keting, ada juga udang.
Setiap beberapa periode (beberapa bulan) sekali diadakan pembuangan endapan
lumpur dari PDAM atau yang sering disebut warga sebagai "pengglontoran" ke
aliran Kali Wonokromo, biasanya ini menyebabkan ikan, udang, serta beberapa
jenis hewan air tawar lainnya mabuk, ini dimanfaatkan oleh masyarakat sekitar
untuk mendapat ikan tanpa bersusah payah, hanya dengan menggunakan jaring
maka akan terjaring ikan-ikan yang mabuk tadi.
Di Kali Wonokromo juga terdapat Pintu Air peninggalan penjajah
Belanda yang saat ini masih dipergunakan untuk pengaturan debit air Kali Mas,
yaitu pecahan Kali Brantas di kota Surabaya untuk dibuang ke Kali Wonokromo.
Letak pintu air tersebut tepat di sebelah Stasiun Kereta Api Wonokromo dan

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

7

PDAM Surabaya. Air dari Kali Wonokromo juga diolah menjadi Air PAM dan
dimanfaatkan untuk memenuhi kebutuhan air bersih warga Surabaya.
Zaman dahulu, Kali Wonokromo berair jernih, sehingga banyak juga
dimanfaatkan masyarakat untuk MCK, atau sekadar berenang. Namun sayang,
akibat pencemaran air Kali Wonokromo berwarna keruh, dan saat ini Pemkot
Surabaya telah memulai membersihkan Kali Wonokromo. Kawasan Kali
Wonokromo di Kota Surabaya menunjukan kemunduran kualitas air akibat
limbah domestik mengingat sebagian besar penduduk mengandalkan air kali
tersebut untuk sumber kebutuhan airnya disamping adanya penurunan kualitas
lingkungan kali itu sendiri, selain itu pabrik – pabrik yang berada dekat dengan
pinggir kali turut juga membuang limbahnya ke dalam kali (Sinar Harapan, 2002).
Kualitas air kali merupakan hal yang sangat penting karena kali adalah sumber air
utama yang digunakan untuk kebutuhan air minum, pertanian, perikanan, dan
kepentingan industri. Kualitas air ini mengalami degradasi sebagai akibat beban
pencemaran kali yang berasal dari aktivitas manusia seperti intensifikasi pertanian
dan pengembangan kota.
Sudah dapat dipastikan bersama bahwa setiap Perda maupun peraturan
yang ada selain untuk dijalankan dan ditaati juga memerlukan sebuah kegiatan
yang berjalan mengiringi terlaksananya peraturan tersebut. Kegiatan tersebut
merupakan sebuah pengawasan. Menurut Henry Fayol, pengawasan adalah
mencakup upaya memeriksa apakah semua terjadi sesuai dengan rencana yang
ditetapkan, perintah yang dikeluarkan, dan prinsip yang dianut. Juga dimaksudkan
untuk mengetahui kelemahan dan kesalahan agar dapat dihindari kejadiannya di
kemudian hari.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

8

Pengawasan juga dapat diartikan sebagai suatu bentuk pengamatan yang
pada umumnya dilakukan secara menyeluruh dengan jalan mengadakan
pemeriksaan yang ketat secara teratur. Berdasarkan hal tersebut, maka
pengawasan tidaklah hanya dilakukan pada awal kegiatan saja, akan tetapi juga
harus dilakukan seiring dengan berjalannya peraturan yang dikeluarkan untuk
mencegah hal – hal yang tidak diinginkan atau dapat menghasilkan sebuah
pelanggaran.
Walaupun Perda ini telah diterapkan, tetapi peneliti masih saja
menemukan pelanggaran yang dilakukan oleh beberapa instansi atau masyarakat
dalam pencemaran Kali tersebut. Hal ini semakin menguatkan dugaan bahwa
pengawasan yang dilakukan terhadap proses pelaksanaan Perda ini masih kurang
maksimal. Di lingkungan pemerintah terdapat sejumlah aparat yang tugas
pokoknya adalah melakukan pengawasan. Kegiatan ini disebut sebagai
pengawasan fungsional (Hadari Nawawi : 1995).
Pengawasan yang dilakukan dalam proses mengawal berjalannya Perda ini
masih kurang maksimal karena masih ditemukan pelanggaran. Bentuk
pengawasan yang dilakukan juga akan dapat mempengaruhi berjalannya serta
berhasil atau tidaknya peraturan yang telah dikeluarkan tersebut. Hal ini yang
mendasari peneliti untuk melakukan penelitian guna mengetahui lebih dalam
tentang bentuk pengawasan yang dilaksanakan oleh instansi terkait mengenai
berjalannya Perda tersebut dengan judul “Pengawasan Kualitas Air Kali
Wonokromo Surabaya”.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

9

1.2

Perumusan Masalah
Dari latar belakang masalah yang telah diuraikan sebelumnya, maka

penulis dapat merumuskan masalah sebagai berikut :
“ Bagaimanakah Pengawasan Pengendalian Pencemaran Air di
Kali Wonokromo oleh Badan Lingkungan Hidup Kota Surabaya?”.

1.3

Tujuan Penelitian
Penelitian ini pada dasarnya bertujuan untuk mendiskripsikan pengawasan

pengendalian pencemaran air oleh Badan Lingkungan Hidup kota Surabaya
berdasarkan informasi dan data yang diperoleh.

1.4

Kegunaan Penelitian

Adapun yang menjadi kegunaan penelitian ini adalah :
1. Bagi Penulis
Memberikan tambahan wawasan dan pengetahuan tentang pengawasan
terhadap sebuah kebijakan dan diharapkan mampu meningkatkan
pengetahuan penulis dalam aplikasi dan teori pengawasan. Sehingga dapat
menjadi bekal saat penulis terjun secara langsung ke dunia kerja.
2. Bagi Instansi
Hasil penelitian ini diharapkan dapat berguna sebagai bahan pertimbangan
dalam pengambilan keputusan terkait topic penelitian penulis dan
merupakan sumbangan pemikiran bagi kampus UPN “Veteran” Jawa
Timur sebagai wujud terima kasih penulis selama menempuh pendidikan
sarjana.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

10

3. Bagi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Diharapkan dapat menambah perbendaharaan referensi perpustakaan bagi
mahasiswa yang mengkaji tentang pengawasan suatu kebijakan.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

BAB II
KAJ IAN PUSTAKA

2.1

Penelitian Terdahulu
1) Penelitian yang dilakukan oleh Diswo Rismi, mahasiswa jurusan Hukum
Fakultas Hukum Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jawa
Timur yang berjudul “Penyelesaian Sengketa Non Litigasi Atas
Pencemaran Air Sungai Brantas oleh Limbah Pabrik Kertas PT.X Di
Gresik”. Penelitian ini menggunakan metode penelitian yuridis sosiologis
melalui wawancara.
Adapun teknik pengumpulan datanya dengan wawancara, hasilhasil penelitian, perilaku faktual dari masyarakat, jurnal ilmiah lingkungan
hidup dan juga Undang-undang Lingkungan Hidup. Analisa data
menggunakan deskriptif kualitatif ynag hasil penelitian dapat disimpulkan
bahwa Pencemaran air Sungai Brantas yang di timbulkan oleh pabrik
Kertas PT.X baru terdeteksi sejak tahun 2005-2006, dan penyelesaian
sengketa lingkungan yang dipilih adalah melalui mediasi yaitu luar
pengadilan ( non litigasi) dengan seorang mediator diluar sangkut pautnya
dengan PT.X dan warga. Dalam proses mediasi tersebut mengalami
hambatan secara eksternal dan internal dan hambatan yang paling dominan
adalah secara eksternal.

11
Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

12

2) Penelitian yang dilakukan oleh Elfrida J. Hutagaol, mahasiswa jurusan
Kesehatan Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatra Utara
yang berjudul “Perilaku Masyarakat Dalam Penggunaan Air sungai
Lau Gerbong dan Keluhan Kesehatan Kulit di Desa Perbesi
Kecamatan Tiga Binanga Kabupaten Karo Tahun 2010”. Penelitian ini
menggunakan metode penelitian survei deskriptif dengan populasi adalah
seluruh KK di Desa Perbesi, serta menggunakan metode penelitian
Purposive Sampling.
Adapun hasil penelitian yang didapatkan mengenai tingkat
pengetahuan responden di Desa Perbesi dalam penggunaan air sungai Lau
Gerbong dalam kategori sedang (91,2%) dan kategori kurang (8,8%).
Sikap responden pada kategori sedang (79,1%) dan kategori baik (20,9%).
Tindakan responden dalam kategori baik hanya (2,2%), selebihnya pada
kategori sedang (68,1%) dan kategori buruk (29,7%) dan juga terdapat
78% responden mengalami keluhan kesehatan kulit.
3) Jurnal ilmiah oleh Hendra Adiwijaya, mahasiswa jurusan Teknik
Lingkungan

Fakultas

Teknik

Sipil

dan

Perencanaan

Universitas

Pembangunan Nasional “Veteran” Jawa Timur yang berjudul “Kondisi
Mangrove Pantai Timur Surabaya dan Dampaknya Terhadap
Lingkungan Hidup”. Penelitian ini menggunakan metode penelitian
diskriptif kualitatif.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

13

Adapun pengumpulan data pada penelitian ini menggunakan data
primer dan sekunder. Pengumpulan data Primer pada penelitian ini
menggunakan teknik observasi lapangan, teknik kuisioner, teknik
dokumentasi dan teknik wawancara.
4) Penelitian yang dilakukan oleh Yuli Wardhani, mahasiswa jurusan
Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas
Pembangunan Nasional “Veteran” Jawa Timur yang berjudul “Pengaruh
Pengawasan

Melekat

dan

Motivasi Terhadap

Disiplin

Kerja

Karyawan PT. Bank J atim Surabaya”. Penelitian ini menggunakan
metode deskriptif kuantitatif dengan menggunakan analisis koefisien
korelasi spearman rank dengan menggunakan 140 responden sebagai
sample.
Kesimpulan

yang

diperoleh

dalam

penelitian

ini

adalah

pengawasan melekat yang ada di Bank Jatim berada pada kategori baik
dibuktikan dengan 55,71% atau 78 responden berada pada kelompok
kategori baik dan motivasi kerja karyawan Bank Jatim berada pada
kategori baik dibuktikan dengan 65,71% atau 92 responden berada pada
kelompok kategori baik serta disiplin kerja karyawan Bank Jatim berada
pada kategori sangat baik dibuktikan dengan 51,42% atau 72 responden
berada pada kelompok kategori sangat baik.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

14

2.2

Landasan Teori
Sebagai tolak ukur berpikir maupun bertindak maka teori sangat

dibutuhkan dalam berpikir secara ilmiah karena teori merupakan suatu kebenaran
yang sudah dibuktikan kebenarannya, walaupun mempunyai keterbatasan waktu
dan tempat. Adapun tujuan dari landasan teori adalah untuk memberikan suatu
landasan berpikir pada penulis dalam usahanya mencari kebenaran yang berkaitan
dengan masalah yang akan dibahas.
2.2.1 Konsep Pengawasan
Pengawasan dilaksanakan sebagai suatu usaha preventif, atau juga untuk
memperbaiki apabila terjadi kekeliruan, sebagai tindakan represif. Pengawasan
merupakan tindakan yang dimaksudkan untuk mencegah kemungkinan terjadinya
penyimpangan tugas pemerintahan sebagaimana dasar – dasarnya diatur dalam
konstitusi dan jabarannya diatur dalam Undang – Undang.
Pemahaman tentang pengawasan dikenal dan dikembangkan dalam ilmu
manajemen. Pengawasan merupakan salah satu unsur dalam kegiatan pengelolaan.
Di dalam manajemen ataupun hukum administrasi, pengawasan diartikan sebagai
kegiatan mengawasi dalam arti melihat sesuatu dengan seksama, sehingga tidak
ada kegiatan lain di luar itu. Dengan pengawasan, berbagai aktivitas yang telah
digariskan dalam peraturan perundang-undangan maka dapat dilaksanakan secara
baik dalam arti sesuai dengan apa yang dimaksud.
Menurut Suriansyah (2008 : 3) menyatakan bahwa pada dasarnya
pengawasan adalah segala usaha atau kegiatan untuk mengetahui dan menilai
kenyataan yang sebenarnya mengenai pelaksanaan tugas atau kegiatan, apakah
sesuai dengan yang semestinya atau tidak. Dengan demikian manifestasi dari

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

15

kinerja pengawasan adalah kegiatan untuk menilai suatu pelaksanaan tugas secara
de facto, sedangkan tujuan pengawasan itu pada hakekatnya adalah sebagai media
terbatas untuk melakukan semacam cross-check atau pencocokan apakah kegiatan
yang dilaksanakan telah sesuai dengan tolok ukur yang telah ditentukan
sebelumnya atau tidak.
Sedangkan menurut Siagian (2003 : 112) memberikan pengertian tentang
pengawasan sebagai berikut :
“Proses pengamatan pelaksanaan seluruh kegiatan organisasi untuk
menjamin agar semua pekerjaan yang sedang dilakukan berjalan sesuai dengan
rencana yang telah ditentukan sebelumnya”.
Hasibuan (1997 : 174) mengemukakan bahwa pengawasan tidak mungkin
dapat dilaksanakan tanpa kegiatan perencanaan dan rencana tidak akan tercapai
secara optimal jika tidak disertai dengan pelaksanaan fungsi pengawasan.
Menurut Mokler (2002 : 194) mengartikan pengawasan sebagai suatu
usaha sistematik untuk menetapkan standar prestasi dengan sasaran perencanaan.
Merancang sistem umpan balik informasi, membandingkan prestasi aktual dengan
standar yang ditetapkan menentukan apa terdapat penyimpangan dan mengukur
signifikansi penyimpangan tersebut serta mengambil tindakan perbaikan yang
diperlukan untuk menjamin sumber daya perusahaan yang sedang digunakan
sedapat mungkin lebih efisien dan efektif.
Sedangkan menurut Nawawi

(2007 : 183) menyatakan pengawasan

merupakan fungsi manajer untuk memelihara aktivitas organisasi dalam limit –
limit yang diijinkan, dan diukur dengan harapan – harapan. Ia saling berjalin dan
bergantung pada perencanaan. Rencana memberikan kerangka untuk mengawasi

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

16

pekerjaan, bersamaan dengan itu, umpan balik dan tahap pengawasan sering kali
menunjukkan perlunya rencana baru atau sekurang – kurangnya penyesuaian dari
rencana yang telah ada sekarang.
Henry Fayol (1999 : 83) menyatakan bahwa pengawasan adalah ketetapan
dalam menguji apapun sesuatu persetujuan, yang disesuaikan dengan instruksi dan
prinsip perencanaan, yang sudah tidak dapat dipungkiri lagi. Pengawasan
merupakan kewajiban setiap orang dalam organisasi secara terus-menerus,
memperhatikan dan mengawasi jalannya tugas masing – masing bidang, sesuai
dengan rencana semula.
Sedangkan menurut Ndraha (2003 : 201) menyatakan bahwa pengawasan
merupakan budaya prometheanistik, lawan budaya epimetheanistik. Salah satu
versi pengawasan yang pernah popular di Indonesia, yaitu pengawasan melekat
atau kontrol atasan terhadap bawahan. Di Indonesia, pengawasan diartikan
sebagai pengawasan sebelum, sepanjang dan sesudah sesuatu terjadi. Oleh karena
itu, dikenal adanya pengawasan preventif dan pengawasan represif (korektif).
Dalam PP Nomor 20 Tahun 2002 yang dikutip oleh Hanif dalam bukunya
yang berjudul Pemerintahan dan Otonomi Daerah (2005 : 195) dijelaskan bahwa
yang dimaksud dengan pengawasan atas penyelenggaraan pemerintah daerah
adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar pemerintahan daerah
berjalan sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan perundang – undangan
yang berlaku.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

17

Menurut Sujamto dalam Hendro (1995 : 18) menyatakan bahwa
pengertian pengawasan adalah segala usaha – usaha atau kegiatan untuk
mengetahui dan menilai kenyataan yang sebenarnya mengenai sasaran yang
diperiksa.
Pendapat yang terakhir menurut Tjitrosidojo dalam Hendro (1996 : 8)
yang mengartikan pengawasan sebagai suatu bentuk pengamatan yang pada
umumnya dilakukan secara menyeluruh dengan jalan mengadakan pemeriksaan
yang ketat secara teratur.
Dari beberapa pendapat para ahli yang telah diuraikan sebelumnya, maka
dapat diambil suatu kesimpulan bahwa pengawasan merupakan suatu kegiatan
mengawal suatu kebijakan maupun peraturan yang telah ditetapkan dan sedang
dijalankan guna mencapai tujuan yang telah ditetapkan dan diharapkan terjadi
efektifitas dan efisensi daripada kebijakan yang telah dikeluarkan tersebut agar
tidak melenceng dari apa yang diharapkan. selain itu pada dasarnya tujuan dari
semua kegiatan pengawasan yang dilakukan adalah guna menjamin dan
merealisasikan apa yang telah direncanakan menjadi sebuah kenyataan.
Pengawasan ditujukan terutama untuk mencegah jangan sampai terjadi kesalahan
– kesalahan yang merugikan dan kalau sampai terjadi penyimpangan dan
kekeliruan dapat segera ditanggulangi dengan memberikan koreksi dan
pembinaan agar pelaksanaan tugas dapat terselenggara secara efektif.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

18

2.2.2 Tujuan dan Fungsi Pengawasan
a. Tujuan Pengawasan
Menurut Wursanto dalam Hendro (1993 : 158), Pengawasan pada
umumnya bertujuan untuk :
1. Menemukan dan menghilangkan sebab – sebab yang menimbulkan
kemacetan.
2. Mengadakan pencegahan dan perbaikan terhadap kesalahan –
kesalahan yang timbul.
3. mencegah penyimpangan – penyimpangan.
4. Mendidik pegawai agar mempertebal rasa tanggung jawab.
5. memperbaiki efisiensi dan efektifitas.
Sedangkan Manullang dalam Yuli Wardhani (2001 : 173)
menyatakan tujuan pengawasan untuk mengetahui apakah segala sesuatu
berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan; sudah berjalan
sesuai instruksi serta prinsip – prinsip yang telah ditetapkan; apakah ada
kelemahan, kesulitan dan kegagalannya sehingga dapat diadakan
perubahan untuk memperbaiki serta mencegah pengulangan kegiatan yang
salah; apakah segala sesuatu berjalan efisien dan apakah mungkin
mengadakan perbaikan kemudian.
Di dalam instruksi Presiden nomor 15 tahun 1983 tentang
Pedoman Pelaksanaan Pengawasan disebutkan bahwa tujuan pengawasan
adalah agar sejauh mungkin mencegah terjadinya pemborosan, kebocoran
dan penyimpangan dalam penggunaan wewenang, tenaga uang, dan

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

19

perlengkapan milik Negara, sehingga dapat terbina aparatur yang tertib,
bersih, berwibawa, berhasil guna dan berdaya guna.
b. Fungsi Pengawasan
Untuk mewujudkan tujuan pengawasan dalam melaksanakan tugas,
pimpinan unit kerja melakukan tindakan untuk mengatasi bawahannya
sesuai dengan fungsinya.
Menurut pendapat Abdurrachman dalam Hendro (1989 : 99)
menyatakan fungsi pengawasan pada umumnya adalah untuk :
1. Mencegah penyimpangan – penyimpangan.
2. Memperbaiki kesalahan – kesalahan.
3. Mendinamisir organisasi serta segenap kegiatan manajemen yang
lainnya.
4. Mempertebal rasa tanggung jawab.
5. Mendidik tenaga kerja.
Sedangkan menurut pendapat Nawawi dalam Hendro (1994 : 4)
menyatakan fungsi pengawasan dapat dibagi dalam dua kelompok besar,
yaitu :
a. Fungsi pengawasan yang dilaksanakan oleh aparatur pemerintah di
bidang

pengawasan

dalam

membantu

Presiden

sebagai

Administrator Pemerintahan yang tertinggi dalam mengendalikan
Sistem Administrasi Negara. Dengan kata lain, fungsi – fungsi
pengawasan dilaksanakan oleh badan/unit kerja/organisasi yang
volume dan

beban kerja atau tugas pokoknya dibidang

pengawasan. Pengawasan yang dilakukan oleh badan ini terhadap

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

20

aparatur Pemerintah dalam melaksanakan tugas – tugas umum
Pemerintahan dan pembangunan, disebut juga sebagai pengawasan
dari luar.
b. Fungsi pengawasan yang dilakukan oleh setiap atasan langsung
terhadap bawahannya dalam mewujudkan manajemen yang sehat
di lingkungan organisasi/unit kerja masing – masing. Pengawasan
ini disebut juga pengawasan atasan langsung sebagai wujud
pelaksanaan fungsi pengawasan melekat. Untuk melaksanakan
tugas pengawasan ini, setiap atasan langsung dapat melakukannya
sendiri dan dapat pula menunjuk sejumlah pembantu, misalnya
berupa tim tetap atau berkala.
Berdasarkan dari uraian fungsi pengawasan tersebut, maka fungsi
pengawasan dalam hal ini lebih menunjukkan kegunaan atau manfaat
dari pengawasan itu sendiri, yaitu sebagai salah satu dari fungsi
manajemen. dengan demikian setiap atasan langsung sebagai
pemimpin suatu unit kerja/organisasi dari yang tertinggi sampai yang
terendah harus mampu melakukan tindakan – tindakan atau kegiatan
untuk mengawasi bawahannya, agar dapat melaksanakan tugas dengan
efektif.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

21

2.2.3 Prinsip – Prinsip Pengawasan
Mengutip dari jurnal Djunita Warsita (2006 : 104), untuk memungkinkan
adanya suatu sistem pengawasan yang efektif dan agar pengawasan itu dapat
terarah, maka perlu dipenuhi beberapa prinsip pengawasan, yaitu sebagai berikut
1. Obyektif dan menghasilkan fakta, pengawasan harus bersifat obyektif dan
harus dapat menemukan fakta – fakta tentang pelaksanaan pekerjaan dan
berbagai faktor yang mempengaruhinya.
2. Berpangkal tolak dari keputusan pimpinan, untuk mengetahui dan menilai
ada tidaknya kesalahan dan penyimpangan, pengawasan harus berpangkal
tolak dari putusan pimpinan yang tercermin dalam :
a. tujuan yang telah ditetapkan
b. rencana kerja yang telah ditentukan
c. kebijakan dan pedoman kerja yang telah digariskan
d. perintah yang telah diberikan
e. peraturan – peraturan yang telah ditetapkan
3. Preventif, karena pengawasan pada dasarnya adalah untuk menjamin
tercapainya tujuan yang telah ditetapkan harus efektif dan efisien, maka
pengawasan harus bersifat mencegah jangan sampai terjadi kesalahan,
yang semakin berkembang dan terulang lagi kesalahannya.
4. Bukan tujuan tetapi sarana, pengawasan hendaknya tidak dijadikan tujuan,
tetapi sarana untuk menjamin dan meningkatkan efektifitas dan efisiensi
pencapaian tujuan organisasi.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

22

5. Efisiensi pengawasan sangatlah diperlukan, dan jangan sampai malah
menjadi penghambat agar pengawasan dapat berjalan secara efisien
bahkan menghambat pelaksanaan pekerjaan itu sendiri.
6. Dalam pengawasan jangan mencari siapa yang salah, tetapi apa yang
salah, bagaimana timbulnya sifat kesalahan itu.
7. Manajemen merupakan pengambangan manusia dan benda. Sebagai suatu
fungsi manajemen, maka pengawasan harus bersifat membimbing dan
mendidik supaya pelaksana atau pegawai meningkatkan kemampuannya
dan dedikasinya untuk melakukan tugas – tugas yang telah ditetapkan.
2.2.4 Sifat – Sifat Pengawasan
Menurut Siagian (2003 :114) mengungkapkan ciri – ciri pengawasan
dalam pelaksanaannya adalah sebagai berikut :
1. Pengawasan harus bersifat fact finding dalam arti bahwa pelaksanaan
fungsi pengawasan harus menemukan fakta – fakta tentang bagaimana
tugas – tugas dijalankan dalam organisasi. Terpaut dengan tugas tentunya
ada factor – factor lain, seperti faktor biaya, tenaga kerja, sistem, dan
prosedur kerja, struktur organisasi dan factor – factor psikologis seperti
rasa dihormati, dihargai, kemajuan dalam karier, dan sebagainya.
2. Pengawasan harus bersifat preventif yang berarti bahwa proses
pengawasan itu dijalankan untuk mencegah timbulnya penyimpangan –
penyimpangan dan penyelewengan – penyelewengan dari rencana yang
telah ditentukan.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

23

3. Pengawasan diarahkan kepada masa sekarang yang berarti bahwa
pengawasan hanya dapat ditujukan terhadap kegiatan – kegiatan yang kini
sedang dilaksanakan.
4. Pengawasan hanyalah sekedar alat untuk meningkatkan efisiensi.
Pengawasan tidak boleh dipandang sebagai tujuan.
5. Karena pengawsan hanya sekedar alat administrasi dan manajemen maka
pelaksanaan pengawasan itu harus mempermudah tercapainya tujuan.
6. Proses pelaksanaan pengawasan harus efisien. Jangan sampai terjadi
pengawasan malahan akan menghambat usaha peningkatan efisiensi.
7. Pengawasan tidak dimaksudkan untuk menentukan siapa yang salah jika
ada ketidakberesan, akan tetapi untuk menemukan apa yang tidak betul.
8. Pengawasan

harus

bersifat

membimbing

agar

para

pelaksana

meningkatkan kemampuannya untuk melakukan tugas yang ditentukan
baginya.
Jelaslah kiranya bahwa pengawasan memainkan peran yang sangat
menentukan dalam usaha pencapaian tujuan. Secara filosofis dapat dikatakan
bahwa pengawasan itu mutlak perlu karena manusia bersifat salah, palling sedikit
bersifat khilaf. Manusia dalam organisasi perlu diamati, bukan dengan maksud
untuk mencari kesalahannya dan kemudian menghukumnya, akan tetapi untuk
mendidik dan membimbing. Hal ini kiranya sangat penting untuk diperhatikan
karena para pimpinan dalam suatu organisasi sering lupa bahwa seorang
pemimpin yang baik adalah seseorang yang dengan ikhlas memberikan
kesempatan yang seluas – luasnya kepada para bawahannya untuk bertindak
meskipun kebebasan itu mungkin berakibat pada kesalahan. Hanya saja setelah

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

24

sesuatu kesalahan diperbuat adalah menjadi tugas pimpinan untuk memperbaiki
kesalahan itu dengan jalan memberikan bimbingan kepada bawahannya untuk
menyebabkan dia tidak lagi mengulangi berbuat kesalahan yang sama, akan tetapi
berani untuk bertindak dengan resiko berbuat kesalahan yang lain.
Jika seseorang bawahan selalu diancam dengan hukuman setiap kali ia
berbuat kesalahan maka bawahan yang demikian itu tidak akan berkembang
karena dalam setiap tindakannya ia akan selalu dibayangi oleh rasa takut.
Akibatnya ia tidak akan beranimempunyai prakarsa, takut mengambil keputusan,
dan akhirnya akan kehilangan kepercayaan pada dirinya sendiri.
Meskipun demikian perlu diperhatikan pula bahwa pernyataan diatas tidak
berarti bahwa seorang pimpinan tidak boleh menghukum bawahannya. Memang
seorang pimpinan dapat bertindak apabila seorang bawahan, meskipun telah
berulang kali dibimbing, terus menerus berbuat kesalahan yang sama. Hanya saja
tindakan seperti itu bersifat objektif dan didasarkan pada kriteria yang rasional.
2.2.5 Macam Pengawasan
Untuk mengantisipasi setiap permasalahan dalam melaksanakan tugas
pegawai pada unit kerja, diperlukan pengawasa yang tepat yakni berbagai macam
pengawasan. Irmansyah dalam Hendro (1996 : 99) membedakan macam – macam
pengawasan sebagai berikut :
1. Pengawasan Intern
Pengawasan ini kalau dalam instansi – instansi atau lembaga biasanya
dilakukan oleh kepala bagian/seksi terhadap kolega kolega yang ada
dibawah pimpinannya.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

25

2. Pengawasan Ekstern
Pengawasan yang dilakukan oleh pihak luar, misalnya kepal urusan
kepegawaian melakukan pengawasan terhadap seorang pegawai disalah
satu seksi pada organisasi tersebut.
3. Pengawasan Formal
Pengawasan yang dilakukan oleh pejabat yang berwenang dan dapat
dilakukan dengan cara mendadak/inspeksi mendadak, sidak.
4. Pengawasan Informal
Pengawasan yang dilakukan oleh masyarakat, baik secara langsung
maupun tidak langsung, misalnya melalui surat kabar, majalah, dan media
massa yang lainnya.
Berdasarkan instruksi Presiden nomor 1 tahun 1989 ditegaskan mengenai
macam – macam pengawasan :
1. Pengawasan melekat, adalah serangkaian kegiatan yang bersifat sebagai
pengendali terus menerus secara preventif atau represif agar pelaksanaan
tugas berjalan secara berdaya guna sesuai dengan rencana yang ditetapkan
oleh atasan langsung masing – masing.
2. Pengawasan fungsional, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat
pengawasan secara fungsional baik intern maupun ekstern pemerintah
yang dilaksanakan terhadap pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan
pembangunan agar sesuai dengan rencana dan peraturan perundang –
undangan yang berlaku.

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

26

3. Pengawasan legislatif (politik), adalah pengawasan yang dilakukan oleh
lembaga perwakilan rakyat terhadap kebijaksanaan dalam pelaksanaan
tugas – tugas umum pemerintahan dan pembangunan.
Menurut Nurcholis (2005 : 195) menyatakan bahwa terdapat 2 macam
pengawasan, yaitu :
1. Pengawasan preventif
Arti harfiah pengawasan preventif adalah pengawasan yang bersifat
mencegah. Mencegah artinya menjaga jangan sampai suatu kegiatan itu
terjerumus pada kesalahan. Pengawasan preventif adalah pengawasan yang
bersifat mencegah agar pemerintah daerah tidak mengambil kebijakan
yang bertentangan dengan peratuarn perundang – undangan yang berlaku.
Dalam pengertian yang lebih operasional yang dimaksud dengan
pengawasan preventif adalah pengawasan terhadap pemerintahan daerah
agar pemerintah daerah tidak menetapkan kebijakan yang bertentangan
dengan kepentingan umum dan peraturan perundang – undangan yang
lebih tinggi atau peraturan perundang – undangan lainnya.
2. Pengawasan represif
Pengawasan represif yaitu pengawasan yang berupa penangguhan atau
pembatalan terhadap kebijakan yang telah ditetapkan daerah, baik berupa
Peraturan Daerah, keputusan Kepala Daerah, Keputusan DPRD, maupun
Keputusan Pimpinan DPRD dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan
daerah. Pengawasan represif berupa penangguhan atau pembatalan
terhadap kebijakan daerah yang dinilai bertentangan dengan kepentingan
umum, peraturan perundang – undangan yang lebih tinggi, dan/atau

Hak Cipta © milik UPN "Veteran" Jatim :
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan dan menyebutkan sumber.

27

peraturan perundang – undangan lainnya. Yang dimaksud kepentingan
umum adalah kepentingan masyarakat luas yang mencakup hal – hal yang
berkaitan dengan kepatutan atau kebiasaan yang berlaku di suatu daerah,
seperti norma agama, adapt istiadat, budaya serta susila serta hal – hal
yang yang membebani masyarakat dan menimbulkan biaya ekonomi
tinggi. Yang dimaksud dengan peraturan perundang – undangan yang lebih
tinggi yaitu UUD 1945, TAP MPR, Undang – Unda