Wewenang Penyebarluasan Program Legislasi Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintah Daerah.

TESIS
WEWENANG PENYEBARLUASAN PROGRAM LEGISLASI DAERAH
DALAM PENYELENGGARAAN
PEMERINTAHAN DAERAH

I MADE ADHY MUSTIKA

PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS UDAYANA
DENPASAR
2016

TESIS
WEWENANG PENYEBARLUASAN PROGRAM LEGISLASI
DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN
PEMERINTAHAN DAERAH

I MADE ADHY MUSTIKA
NIM : 0990561024

POGRAM MAGISTER

PROGRAM STUDI ILMU HUKUM
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS UDAYANA
2016
i

WEWENANG PENYEBARLUASAN PROGRAM LEGISLASI
DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN
PEMERINTAHAN DAERAH

Tesis Untuk Memperoleh Gelar Magister
Pada Program Magister Program Studi Ilmu Hukum
Program Pascasarjana Universitas Udayana

I MADE ADHY MUSTIKA
NIM : 0990561024

POGRAM MAGISTER
PROGRAM STUDI ILMU HUKUM
PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA
2016

ii

Tesis ini Telah Diuji
Pada Tanggal: 18 Oktober 2016

Panitia Penguji Tesis
Berdasarkan SK Rektor Universitas Udayana
Nomor: 5126/UN14.4/HK/2016

Ketua

: Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, SH.MH.

Sekretaris : Dr. I Nyoman Suyatna, SH.MH.
Anggota

: Prof. Dr I Wayan Parsa, SH.MH.

Dr. Gde Marhaendra Wija Atmaja,SH.MHum.
Dr. Putu Arya Sumertayasa,SH.MH.

iv

UCAPAN TERIMAKASIH

Puja dan puji syukur penulis panjatkan kepada Ida Sang Hyang Widhi Wasa
karena atas berkah dan rahmat-Nya penulis dapat menyelesaikan tesis yang berjudul
Wewenang Penyebarluasan Program Legislasi Daerah Dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah. Penyelesaian tesis ini juga tidak lepas dari bantuan dan
dukungan banyak pihak. Oleh karena itu, dalam kesempatan ini penulis ingin
menyampaikan rasa hormat dan ucapan terimakasih kepada:
Bapak Prof. Dr. dr. Ketut Suastika, Sp.PD.KEMD, selaku Rektor
Universitas Udayana, atas kesempatan dan fasilitas yang diberikan kepada penulis
untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan Program Magister Ilmu Hukum di
Universitas Udayana.
Ibu Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K)., selaku Direktur Program
Pascasarjana Universitas Udayana, atas kesempatan yang diberikan kepada penulis
untuk mengikuti pendidikan Program Magister Ilmu Hukum di Universitas

Udayana.
Bapak Dewa Nyoman Rai Asmara Putra, SH.MH., selaku Ketua Program
Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana, atas kesempatan dan fasilitas
yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan pada
Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana.
Bapak Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, SH.MH., selaku Dosen Pembimbing
I atas kesabarannya telah membimbing dan mengarahkan penulis sehingga penulis
dapat menyelesaikan tesis ini.

vi

Bapak Dr. I Nyoman Suyatna, SH.MH., selaku Dosen Pembimbing II atas
kesabarannya telah membimbing dan mengarahkan penulis sehingga penulis dapat
menyelesaikan tesis ini.
Bapak Prof. Dr. I Made Arya Utama, S.H., M.Hum. selaku Dekan Fakultas
Hukum Universitas Udayana atas berbagai dukungan administratif dan fasilitas
yang diberikan kepada penulis untuk menyelesaikan pendidikan pada Program
Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana.
Bapak Dr Tuni Sakabawa Landra, S.H., M.H., selaku Sekretaris Program
Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana atas segala kemudahan yang diberikan

guna kelancaran penyelesaian tesis ini.
Bapak Prof. Dr I Wayan Parsa, SH.MH, Bapak Dr. Gde Marhaendra Wija
Atmaja, SH.MHum, serta Bapak Dr. Putu Arya Sumertayasa,SH.MHum. selaku
dosen penguji.
Para dosen Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana yang telah
mencurahkan ilmu pengetahuan kepada penulis selama menempuh pendidikan pada
Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana.
Seluruh staf akademik Universitas Udayana yang telah memberi bantuan
dan fasilitas dalam pelaksanaan pendidikan dan penyelesaian tesis ini.
Ibu I Gusti Ayu Alit Dharma Suanti (Kepala Bagian Peraturan Perundangundangan, Biro Hukum dan Hak Asasi Manusia, Sekretariat Daerah Provinsi Bali),
Bapak I Made Toya (Kabag Hukum Kota Denpasar), Bapak Anak Agung Gede
Asteya Yudha (Kepala Sub Bagian Peraturan Perundang-undangan, Bagian
Hukum, Setda Kabupaten Badung), dan Bapak I Made Ardana (Kabag Hukum Seta
Kabupaten Jembrana) beserta staff,

yang telah membantu penulis memberikan

informasi dan bahan hukum yang mendukung penyelesaian tesis ini.
vii

Ibu dan almarhum Bapak penulis, yang telah membesarkan dan
membimbing penulis dengan tulus ikhlas dan penuh kasih sayang, serta kakakkakak penulis, yang selalu memberikan dukungan dan doa kepada penulis untuk
menyelesaikan tesis ini.
Istri tercinta, dr Luh Putu Sri Armini, putra-putriku tercinta, dr. Putu
Pradnyanita Mustika, Made Aditya Pradnyadipa Mustika, Komang Ayu Pradnyatiwi
Mustika, yang selalu memberi dan menjadi motivasi penulis untuk segera
menyelesaikan tesis ini dengan baik.
Keluarga serta rekan-rekan sesama mahasiswa, serta semua pihak yang
membantu penulis dalam penyelesaian pendidikan pada Program Magister Ilmu
Hukum Universitas Udayana.
Akhir kata penulis menyadari bahwa tulisan ini masih jauh dari sempurna.
Walaupun demikian, penulis berharap semoga tulisan ini tetap dapat bermanfaat
bagi pembaca. Sekian dan semoga Ida Sang Hyang Widhi Wasa senantiasa
melimpahkan berkah dan rahmatnya kepada kita semua. Ashtungkara.

Denpasar, 17 Juni 2016
I Made Adhy Mustika
NIM : 0990561024

viii

ABSTRAK
Tesis ini berjudul Wewenang Penyebarluasan Program Legislasi Daerah
Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Terdapat dua permasalahan yang
dikaji dalam penelitian ini yaitu: pertama,
bagaimanakah wewenang
penyebarluasan Prolegda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; kedua,
bagaimanakah bentuk pengaturan penyebarluasan Prolegda tersebut dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik.
Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif dengan menggunakan
pendekatan perundang-undangan, pendekatan konsep hukum, dan pendekatan
kasus. Bahan hukum yang digunakan terdiri dari bahan hukum primer, bahan
hukum sekunder, serta ditunjang dengan melakukan wawancara guna melengkapi
bahan hukum yang digali. Bahan hukum tersebut dikumpulkan dengan
menggunakan sistem kartu dan dianalisis secara deskriptif, interpretatif, evaluatif,
dan argumentatif.
Berdasarkan kajian yang dilakukan terhadap masalah dalam penelitian,
diperoleh jawaban yaitu: pembentukan Perda merupakan salah satu wewenang
pemerintahan daerah yang pembentukan Perda harus dilakukan dengan baik
termasuk penyebarluasan Prolegda. Dalam praktek pembentukan Perda di Provinsi

Bali, Kota Denpasar, Kabupaten Badung dan Kabupaten Jembrana, tahapan
pembentukan Perda pada dasarnya telah dilakukan, tetapi penamaan yang
digunakan berbeda, yaitu ada yang menggunakan istilah Prolegda dan ada juga yang
menggunakan istilah Propemperda. Tentang wewenang penyebarluasan Prolegda
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, terdapat perbedaan materi muatan
normanya yaitu: Pasal 92 ayat (1) Undang-Undang No. 11 Tahun 2011 wewenang
penyebarluasan Prolegda dilakukan sejak: a) penyusunan Prolegda; b) penyusunan
rancangan Perda; c) pembahasan rancangan Perda; dan d) pengundangan Perda,
sedangkan dalam Pasal 253 ayat (1) Undang-Undang No. 23 Tahun 2012,
wewenang penyebarluasan Propemperda dilakukan sejak: a) penyusunan program
pembentukan Perda; b) penyusunan rancangan Perda; dan c) pembahasan
rancangan Perda. Perbedaan juga terlihat dalam wewenang penyebarluasan Perda
yang telah diundangkan dalam lembaran daerah yaitu merupakan kewajiban Kepala
Daerah saja (Pasal 254 UU No. 23 Tahun 2014), sedangkan dalam Pasal 94
Undang-Undang No. 11 Tahun 2011, wewenang penyebarluasan Perda yang telah
diundangkan dalam lembaran daerah dilakukan bersama oleh DPRD dan
Pemerintah Daerah. Kajian juga mendapatkan beberapa penormaan yang
bermasalah yaitu menyangkut norma penamaan, ruang lingkup, dan format bahasa
hukumnya.
Kata Kunci:

Wewenang, Penyebarluasan Prolegda, Pemerintahan Daerah.

ix

ABSTRACT
This thesis entitled “Dissemination of the Local Legislation Program
(Program Legislasi Daerah or Prolegda) on the Implementation of Regional
Government”. There are two issues were examined in this research: first, how is the
dissemination competence of the Prolegda in the Implementation of Regional
Government; and second, how is the dissemination form on Prolegda in the
implementation of good local governance.
This research is a normative legal research by using the statutory
approach, the legal concept approach, and the case approach. The legal materials
consisted of primary legal materials, secondary legal materials, and supported by
interviews as complement. The legal materials were collected using a card system
and analyzed by descriptive, interpretative, evaluative and argumentative approach.
The answer to the studies conducted are: the establishment of Local Regulation
(Peraturan Daerah or Perda) is one of the local government authority that must be
done well, including the dissemination of Prolegda. In practice, the formation of
Perda in the province of Bali, Denpasar city, Badung regency and Jembrana

regency, stages of the formation of regulation has been basically done, but used
different names, some use the term Prolegda and some are using the term
Propemperda (Program Pembentukan Peraturan Daerah or Local Regulation
Formation Program).
About the authority of Prolegda dissemination in local governance, there are
differences on the material content of the norm. In Article 92 paragraph (1) of Law
No. 11 In 2011, the authority of Prolegda dissemination done since: a) preparation
of the Prolegda; b) preparation of the Perda draft; c) discussion of the Perda draft;
and d) the enactment of legislation. Meanwhile, on Article 253 paragraph (1) of
Law No. 23 In 2012, the authority of Propemperda dissemination done since: a)
preparation of Perda formation program; b) the drafting of the Perda; and c)
discussion of the draft of Perda.
Differences were also seen in the authority of dissemination of Perda that
have been included in the Regional Gazette. In Article 254 of Law No. 23 In 2014,
the authority is in the Regional Head alone, while in Article 94 of Law No. 11 In
2011, the authority conducted jointly by the Local Parliament (Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah or DPRD) and the Local Government. Also found some problematic
norms relating to the arrangement, the scope and legal terminology.
Keywords:
Authority, Dissemination of Prolegda, Local Government

x

RINGKASAN
Judul Tesis ini terdiri dari lima bab yang masing-masing bab terdiri dari
beberapa sub bab yang memaparkan serta mengkaji permasalahan dalam penelitian
ini yaitu menyangkut Wewenang Penyebarluasan Program Legislasi Daerah Dalam
Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
Bab pertama merupakan bab pendahuluan yang menguraikan tentang latar
belakang masalah, rumusan masalah, ruang lingkup masalah, tujuan penelitian,
manfaat penelitian, orisinalitas penelitian, landasan teoritis, dan metode penelitian
yang digunakan dalam penelitian ini. Penelitian ini dilatarbelakang oleh wewenang
penyebarluasan program legislasi daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan
daerah, dimana terdapat konflik norma atau perbedaan penormaan, baik dari segi
istilah, ruang lingkup, format bahasa hukumnya, maupun pejabat yang berwenang
untuk melakukan penyebarluasan. Dari segi istilah, pengaturan dalam UndangUndang No. 12 Tahun 2011 menggunakan istilah “penyebarluasan Prolegda”
sedangkan Pasal 253 Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 memakai istilah
“program pembentukan Perda”.

Kemudian pada tataran ruang lingkup, dalam

Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 pengaturan penyebarluasan Prolegda
menyangkut: penyusunan Prolegda, penyusunan Rancangan Perda, pembahasan
Rancangan Perda, hingga pengundangan Perda. Berbeda halnya dalam UndangUndang No. 23 Tahun 2014 ruang lingkup penyebarluasan mencakup: penyusunan
program pembentukan Perda, penyusunan rancangan Perda, dan pembahasan
rancangan Perda. Disini dapat dilihat dalam materi pengaturan penyebarluasan
Prolegda dalam Pasal 253 Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 hanya pada
penyebarluasan penyusunan program pembentukan Perda, penyusunan rancangan

xi

Perda, dan pembahasan rancangan Perda, tidak seperti dalam Undang-Undang No.
12 Tahun 2011 yang pengaturannya sampai penyebarluasan pengundangan Perda.
Bab kedua menguraikan tentang pemerintah dan pemerintahan daerah yang
rincian paparannya mennyangkut pengertian pemerintah dan pemerintahan,
pemerintahan daerah sebagai bagian pemerintahan, dan wewenang pemerintahan
daerah.
Bab ketiga membahas tentang Perda dalam penyelenggaraan pemerintahan
daerah. Secara berurutan uraian bahasan tentang Perda dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah meliputi: pembentukan perda dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah, asas-asas pembentukan Perda, dasar pembentukan dan
hierarki Perda, serta Perda dalam Prolegda.
Bab keempat merupakan materi pokok yang membahas dan mengkaji
tentang penyebarluasan Perda. Susunan bahasan dari materi bab empat secara
lengkap adalah menyangkut: susunan materi muatan Perda, prosedur pembentukan
Perda, dan penyebarluasan Prolegda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Bab kelima merupakan penutup dari uraian penelitian yang terdiri atas
simpulan dari permasalahan dalam penelitian ini serta diajukan saran sebagai
tindaklanjut dari hasil kajian permasalahan. Simpulan dimulai dari uraian tentang
kebebasan pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan yaitu
berdasarkan atas prinsip otonomi seluas-luasnya dalam bingkai Negara Kesatuan
Republik Indonesia. Salah satu tugas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah
membentuk Perda yang harus dilakukan dengan baik dan harus memperhatikan
prosedur pembentukan Perda yang secara umum meliputi 6 (enam) tahapan yaitu: 1)
tahap perencanaan berupa Prolegda/Propemperda); 2) tahap penyiapan rancangan
Perda; 3) tahap pembahasan);

4) tahap evaluasi); 5) tahap penetapan dan
xii

pengundangan); 6) tahap penyebarluasan/sosialisasi). Dalam praktek pembentukan
Perda di Provinsi Bali, Kota Denpasar, Kabupaten Badung dan Kabupaten
Jembrana, ada perbedaan penamaan yang digunakan, yaitu ada yang menggunakan
istilah Prolegda dan ada juga yang menggunakan istilah Propemperda. Tentang
wewenang penyebarluasan Prolegda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah,
terdapat perbedaan normanya yaitu: Pasal 92 ayat (1) Undang-Undang No. 11
Tahun 2011 wewenang penyebarluasan Prolegda dilakukan sejak: a) penyusunan
Prolegda; b) penyusunan rancangan Perda; c) pembahasan rancangan Perda; dan
d) pengundangan Perda, sedangkan dalam Pasal 253 ayat (1) Undang-Undang No.
23 Tahun 2014, wewenang penyebarluasan Propemperda dilakukan sejak: a)
penyusunan program pembentukan Perda; b) penyusunan rancangan Perda; dan c)
pembahasan rancangan Perda. Perbedaan juga terlihat dalam wewenang
penyebarluasan Perda yang telah diundangkan dalam lembaran daerah yaitu
merupakan kewajiban Kepala Daerah saja (Pasal 254 UU No. 23 Tahun 2014),
sedangkan dalam Pasal 94 Undang-Undang No. 11 Tahun 2011, wewenang
penyebarluasan Perda yang telah diundangkan dalam lembaran daerah dilakukan
bersama oleh DPRD dan Pemerintah Daerah. Kajian juga mendapatkan beberapa
penormaan yang bermasalah yaitu menyangkut norma penamaan, ruang lingkup,
dan format bahasa hukumnya. Jawaban terhadap masalah kedua yaitu mengenai
bentuk pengaturan penyebarluasan Prolegda dalam penyelenggaraan pemerintahan
daerah, perlu dilakukan rekonstruksi dan sinkronisasi bentuk pengaturan
penyebarluasan Prolegda tersebut dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah,
baik menyangkut wewenang pengaturan, penaman, ruang lingkup, maupun format
bahasa hukumnya, sehingga ketidaksinkronan atau konflik norma dalam pengaturan
wewenang penyebarluasan Prolegda tidak terjadi.
xiii

DAFTAR ISI
Halaman
HALAMAN SAMPUL DEPAN ……………………..…………….

i

HALAMAN SAMPUL DALAM …………………………………..

ii

HALAMAN PENGESAHAN TESIS ………………………………

iii

HALAMAN PENETAPAN PANITIA PENGUJI TESIS ………….

iv

HALAMAN SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT ……….

v

HALAMAN UCAPAN TERIMA KASIH

vi

HALAMAN ABSTRAK ………………………………………..….

ix

HALAMAN ABSTRACT ……………………………………..…...

x

RINGKASAN TESIS

xi

DAFTAR ISI ……………………………….……………………….
BAB I

xiv

PENDAHULUAN …………………………………..…

1

1.1. Latar Belakang Masalah ……………………………

1

1.2. Rumusan Masalah ……..………….….……………

13

1.3. Ruang Lingkup Masalah ………….……………….

14

1.4. Tujuan Penelitian…………………..……………....

15

1.5. Manfaat Penelitian………………..……….…….…

15

1.6. Orisinalitas Penelitian…………………..………..…

16

1.7. Landasan Teoritis………………………..………….

17

1.7.1. Teori Negara Hukum …………….……….…

18

1.7.2. Teori Wewenang ………………………....…

24

1.7.3. Teori Cita Hukum. ………………………….

30

1.7.4. Asas Preferensi ……………………………..

34

1.8. Metode Penelitian …………………….….…..……

39

1.8.1. Jenis Penelitian …………….……….………

39

1.8.2. Jenis Pendekatan ………… ………………

39

1.8.3. Sumber Bahan Hukum ..……………………

40

1.8.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum

….…

41

1.8.5. Analisis Bahan Hukum ..................................

41

xiv

BAB II

BAB III

PEMERINTAH DAN PEMERINTAHAN DAERAH …

42

2.1. Pengertian Pemerintah dan Pemerintahan …………..

42

2.2. Pemerintahan Daerah Sebagai Bagian Pemerintahan

49

2.3. Wewenang Pemerintahan Daerah ………….………

52

PERDA

DALAM

PENYELENGGARAAN

PEMERINTAHAN DAERAH …………………………
3.1. Pembentukan

BAB IV

Perda

Dalam

61

Penyelenggaraan

Pemerintahan Daerah .………………………………

61

3.2. Asas-asas Pembentukan Perda ……………………..

65

3.3. Dasar Pembentukan dan Hierarki Perda……………..

72

3.4. Perda Dalam Prolegda …………………………….

78

PENYEBARLUASAN

PROLEGDA

DALAM

PEMBENTUKAN PERDA ……..…………………..….

81

4.1. Susunan Materi Muatan Perda …………………….

81

4.2. Prosedur Pembentukan Perda ……..………………...

110

4.3. Penyebarluasan Prolegda Dalam Penyelenggaraan
BAB V

Pemerintahan Daerah …………………………..…..

155

PENUTUP ………………………………………….……

170

5.1. Simpulan ……………………………..……………..

170

5.2. Saran ………………………….……...……………..

170

DAFTAR BACAAN

173

xv