KUALITAS LAYANAN harga dan kualitas (1)
59
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
KUALITAS LAYANAN:
FOKUS DALAM DINAMIKA ORGANISASI PUBLIK
Oleh:
Dwi Harsono
Abstrak
Tuntutan masyarakat sebagai lingkungan organisasi publik
(birokrasi) agar operasionalnya lebih efisien dan kompetitif menyebabkan perubahan paradigma dalam memberikan layanan.
Kebijakan pemerintah dan respon yang diberikan masyarakat selama proses perubahan memberikan andil besar bagi kemandirian
organisasi untuk meningkatkan kualitas layanan. Kualitas layanan
dan respon masyarakat menjadi ukuran kinerja organisasi dalam
mengemban tugas-tugasnya. Tulisan ini memaparkan kecenderungan perubahan yan terjadi pada organisasi publik dengan memperhatikan aspek lingkungan. Wujud lingkungan yang mempengaruhi adalah tuntutan masyarakat dan kebijakan pemerintah.
Fokus dari perubahan yang terjadi adalah usahanya untuk memberikan kualitas layanan yang terbaik.
Pendahuluan
Perkembangan organisasi semakin pesat dari tahun ke tahun.
Kecenderungan ini terjadi tidak hanya yang bersifat privat (swasta) tapi
juga publik. Organisasi privat yang
lebih dikenal luas sebagai badan
usaha yang bertujuan untuk mencari
keuntungan (profit) pada awalnya
memang tampak lebih dominan dalam aspek kecepatan terhadap perubahan. Tuntutan untuk memperoleh
keuntungan yang sebesar-besarnya
berakibat kepada keharusan untuk
melakukan penyesuaian (adaptasi)
terhadap perubahan di lingkungannya. Perubahan lingkungan sangat
mempengaruhi organisasi sehingga
apabila tidak mengikuti perubahan
tersebut maka akan tertinggal bahkan mengalami kemunduran. Perubahan lingkungan yang terus menerus pada akhirnya juga menuntut organisasi yang bersifat publik untuk
melakukan perubahan. Kecenderungan perubahan yang terjadi saat
ini bahkan sangat cepat. Organisasi
publik tidak hanya mengadopsi
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
60
metode dan teknik yang digunakan
oleh organisasi swasta tetapi juga
berusaha untuk melakukan formulasi terhadap bentuk perubahan yang
paling komprehensif. Hal ini mengingat keharusan untuk melakukan
pelayanan terhadap masyarakat dan
kemampuan untuk melakukan pembiayaan secara mandiri terhadap aktivitas organisasinya (self finance)
tanpa harus selalu tergantung kepada dana pemerintah. Dimasa
mendatang, pengkategorian organisasi menjadi swasta maupun publik
semakin tidak populer. Organisasi
baik swasta maupun publik harus
memiliki standar yang sama dalam
memberikan pelayanan kepada masyarakat (klien). Meskipun klien
yang dihadapi berbeda tapi tidak kemudian menurunkan kualitas dari layanan yang diberikan.
Kebutuhan Organisasi Untuk Berubah
Organisasi setelah terbentuk
selalu berusaha untuk mempertahankan keberlangsungannya (sustainability). Keberlangsungan merupakan daya tahan yang dimiliki untuk
tetap berada secara eksis di lingkungan yang selalu berubah. Kegiatan ini dilakukan dengan cara menyediakan berbagai sumber daya agar
dapat melakukan aktivitas operasinya secara terus-menerus (Sutarto,
1993:195). Pemenuhan berbagai
macam kebutuhan sumber daya merupakan wujud keberhasilan untuk
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
mendukung keseluruhan proses didalamnya.
Dalam operasionalnya organisasi membutuhkan berbagai macam
sumber daya. Sumber daya tersebut
harus selalu dapat dipenuhi. Kemampuan menjamin cadangan sumber daya harus dimiliki agar proses
produksi dapat berjalan dengan baik.
Padahal jaminan akan jumlah sumber daya yang dimiliki tidaklah mudah. Karena biaya yang harus dikeluarkan tidak sedikit untuk melakukannya. Di sisi lain, ketaktersediaan
sumber daya bisa membahayakan
karena proses produksi bisa terhambat bahkan terhenti.
Upaya untuk mengatasi ketaktersediaan sumber daya dapat dilakukan dengan memproduksi sendiri
atau dengan memperoleh dari pihak
luar (outsourcing). Memang seyogyanya organisasi memiliki kemampuan memproduksi sumber daya untuk
mengamankan proses produksi. Namun tidak selamanya bisa dilakukan.
Besarnya biaya investasi yang harus
dikeluarkan merupakan kendala utama yang dihadapi. Hal tersebut
membuat banyak organisasi memilih
cara kedua untuk memenuhi kebutuhan sumber dayanya. Dengan metode outsourcing, biaya tersebut bisa
ditekan karena tidak harus memproduksi sendiri. dan bisa tetap fokus
kepada bisnis inti yang dimiliki
Akibat dari metode outsourcing adalah munculnya ketergantungan kepada pihak luar. Padahal
61
sumber daya yang dibutuhkan sangat beragam. Akibatnya adalah semakin banyak pihak luar yang berhubungan dengan organisasi. Pihak
luar yang menyediakan sumber daya
wujudnya bisa organisasi lain yang
bergerak di bidang bahan baku, tenaga kerja, pasar, dan lain-lain. Dan
sangat dimungkinkan pihak luar tersebut adalah kompetitor. Setiap pihak memberikan pengaruh yang berbeda tapi sifatnya sangat penting sehingga sulit untuk diabaikan. Terdapat 9 segmen yang menjadi lingkungan organisasi (Lubis dan Husaini, 1987:21-22), yaitu:
a. Industri
b. Bahan Baku
c. Tenaga Kerja
d. Keuangan
e. Pasar
f. Teknologi
g. Kondisi Ekonomi
h. Pemerintah
i. Kebudayaan
Organisasi menjadi sistem
yang terbuka ketika mulai berinteraksi dengan lingkungannya. Sistem
terbuka menuntutnya untuk selalu
memperhatikan pengaruh lingkungan. Pengaruh tersebut akan semakin
kuat karena kebutuhan akan berbagai macam sumber daya. Kuatnya
pengaruh akan berakibat kepada semakin tingginya ketergantungan dan
melemahkan daya tawar organisasi
terhadap lingkungannya.
Lingkungan merupakan wilayah yang berada di luar organisasi.
Kontrol terhadapnya sangat sulit dilakukan. Justru sebaliknya, ketergantungan akan sumber daya, memperkuat tingkat pengaruh. Akibatnya
perubahan kecil yang terjadi terhadap lingkungan berdampak juga terhadap kondisi internal organisasi.
Padahal perubahan yang terjadi bisa
sangat cepat dan sangat komplek
karena menyangkut segmen-segmen yang beragam.
Resiko terbesar yang muncul
akibat perubahan lingkungan adalah
ketidakpastian. Besar kecilnya ditentukan oleh faktor kompleksitas perubahan dan stabilitas lingkungan selama perubahan itu terjadi. Jadi, semakin banyak segmen (heterogen)
lingkungan yang terlibat maka semakin tinggi ketidakpastian. Sama halnya dengan semakin sering terjadi
perubahan maka semakin tinggi tingkat ketidakpastian. Ketidakpastian
yang timbul harus mampu diatasi.
Apabila tidak akan mengganggu proses produksi karena hampir setiap
waktu terjadi perubahan dan ketidakpastian selalu menimbulkan ancaman.
Kemampuan untuk menghadapi ketidakpastian harus dimiliki organisasi. Ancaman harus dihilangkan atau paling tidak dikurangi sampai pada tingkat yang tidak membahayakan. Wujudnya dengan penguasaan atas informasi yang akurat
tentang keadaan lingkungan termasuk resiko perubahan yang menimbulkan ancaman bagi organisasi.
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
62
Sekaligus membekali diri dengan tindakan yang bisa diambil untuk
menghadapi ketidakpastian yang
timbul. Kondisi internal organisasi
harus sudah dipersiapkan dengan
berbagai macam metode dan teknologi yang bisa meredam pengaruhnya. Organisasi harus mampu
meramalkan perubahan lingkungan
yang akan terjadi dan secepatnya
membuat penyesuaian (adaptasi)
sebagai langkah antisipasi. Penyesuaian yang terjadi harus didasarkan
kebutuhan yang mendesak sifatnya.
Bahkan apabila mendesak, perubahan atas organisasi pun bisa dilakukan. Perubahan dan pengembangan
organisasi tersebut harus terencana
dengan baik. Sasarannya adalah untuk mempermudah organisasi dalam
melakukan pembaharuan, menghindarkan organisasi dari keruntuhan,
keusangan dan kekakuan.
Secara umum terdapat dua
faktor utama yang mendorong organisasi untuk melakukan perubahan (Sutarto, 1993:414). Pertama,
faktor dari dalam (internal). Istilah
faktor dari dalam atau internal secara jelas memberikan gambaran tentang datangnya tuntutan tentang perubahan yang berasal dari dalam organisasi. Perubahan yang berasal
dari dalam sebagai akibat dari volume kegiatan yang bertambah banyak, adanya peralatan baru, perubahan tujuan, penambahan tujuan,
perluasan wilayah kegiatan, tingkat
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
pengetahuan, tingkat ketrampilan sikap serta perilaku para pegawai.
Kedua, faktor dari luar (eksternal). Faktor dari luar atau eksternal
berarti dorongan perubahan berasal
dari luar organisasi. Lingkungan berperan besar dalam mempengaruhi
perubahan yang berasal dari luar.
Perubahan tersebut didorong oleh
adanya peraturan baru, perubahan
kebijakan dari organisasi yang lebih
tinggi, perubahan selera masyarakat
terhadap produk organisasi, perubahan mode, perubahan gaya hidup.
Perubahan yang terjadi, baik
yang berasal dari faktor internal
maupun eksternal, bertujuan untuk
menciptakan organisasi yang lebih
efisien, jaminan kualitas produk yang
lebih baik, produk dapat diterima pasar (marketable), dan kepuasan pelanggan. Aktivitas operasional harus
dapat dijalankan dengan cara yang
paling efisien. Efisiensi yang dicapai
harus ditunjang dengan kualitas produk yang dihasilkan. Produk harus
dapat diserap dan diterima pasar.
Pasar sebagai pengguna selalu
memberikan respon yang positif karena produk tersebut sesuai dan dapat memenuhi citarasa mereka. Kepercayaan atas produk yang dihasilkan akan membangun citra organisasi dan membuat pasar tidak beralih kepada produk sejenis dari organisasi lain. Keseluruhan proses
tersebut akan memberikan jaminan
sumber daya kepada organisasi untuk
selalu
berproduksi
dan
63
mempertahankan keberlangsungannya.
Organisasi Publik vis-à-vis Organisasi Swasta
Dikotomi yang berkembang
tentang organisasi publik dan organisasi swasta (privat) sudah berkembang sejak lama. Meskipun tidak
secara khusus membedakan menjadi publik dan swasta tapi dalam kenyataannya masyarakat cenderung
menyamakan organisasi publik dengan organisasi pemerintah yang kemudian lazim disebut sebagai birokrasi. Sedangkan organisasi swasta
adalah organisasi yang dimiliki perorangan dengan tujuan untuk mencari keuntungan.
a. Organisasi Publik
Istilah organisasi publik
melekat dengan organisasi pemerintah atau birokrasi karena proses terbentuknya memang berhubungan dengan peran pemerintah
didalamnya. Publik merupakan
pengatasnamaan terhadap istilah
masyarakat luas. Masyarakat luas menjadi pemilik atau pemegang saham’ melalui tangan pemerintah sehingga organisasi tersebut harus bertanggung jawab
kepada publik melalui pemerintah.
Dalam proses pendiriannya
pemerintah menerbitkan peraturan yang menjadi dasar pendirian
dengan memperhatikan tingkat
pemerintahan dan lingkup pela-
yanan yang dimiliki. Untuk selanjutnya, keseluruhan kebijakan
yang berkaitan dengan sistem
dan prosedur yang berjalan harus
selalu didasarkan pada peraturan
perundangan. Artinya setiap kali
ada perubahan tentang prosedur
pelayanan, pungutan tarif pelayanan ataupun mekanisme untuk
melakukan pertanggungjawaban
harus didahului oleh adanya peraturan yang mendasari.
Tujuan organisasi ini adalah untuk memberikan pelayanan
kepada masyarakat. Masyarakat
sebagai pemilik sekaligus klien,
berdampak pada orientasi yang
berusaha tidak mencari keuntungan (nonprofit). Dampak orientasi yang tidak mencari keuntungan adalah anggaran belanja organisasi menjadi beban anggaran
pendapatan dan belanja pemerintah.
Penyamaan organisasi publik dengan birokrasi tidak sepenuhnya tepat. Birokrasi merupakan penggambaran bentuk ideal
organisasi yang ada di masyarakat dengan didasarkan kepada sifat-sifat tertentu. Weber sebagai
pencetus istilah birokrasi mengungkapkan sifat-sifat birokrasi sebagai berikut (Thoha, 1993:13):
1. adanya spesialisasi, atau
pembagian kerja
2. adanya hirarki yang berkembang
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
64
3. adanya suatu sistem dari suatu prosedur dan aturanaturan
4. adanya hubungan-hubungan
kelompok yang bersifat impersonal
5. adanya promosi dan jabatan
yang berdasarkan atas kecakapan
Sebagai bentuk ideal sebuah organisasi yang ada di masyarakat,
pelaksanaan sifat-sifat birokrasi
memang memberikan jaminan
baiknya operasional yang dijalankan.
Dalam perkembangannya,
sifat-sifat tersebut sulit untuk dilaksanakan. Banyak terjadi penyimpangan (patologi birokrasi)
yang justru diakibatkan oleh ketatnya peraturan yang diterapkan
organisasi. Jalur hirarki yang tegas justru mempersulit koordinasi
antar bagian. Ketatnya prosedur
mengurangi kecepatan penanganan terhadap permasalahan
yang sering muncul dalam pemberian pelayanan pada masyarakat. Kecakapan bukan lagi menjadi dasar pengangkatan maupun
promosi pegawai. Dan berkembangnya pungutan yang tidak
didasarkan pada adanya aturan.
Keprihatinan yang muncul
adalah masyarakat justru lebih
mengenal penyimpangan tersebut dibandingkan dengan manfaat positif dari organisasi publik.
Masyarakat cenderung berpikir
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
negatif apabila berhadapan dengan birokrasi di organisasi publik. Bahkan berkaitan dengan pengurusan perijinan terdapat anggapan di kalangan pegawai birokrasi “kalau bisa lambat mengapa
harus dipercepat dan kalau bisa
sulit mengapa harus dipermudah”. Tujuannya adalah agar memungkinkan adanya ‘biaya ekstra’
yang dipungut dari masyarakat
untuk memperoleh layanan yang
cepat dan mudah.
Produk yang dihasilkan
oleh organisasi publik adalah layanan kepada masyarakat. Kepuasan masyarakat terhadap layanan yang diberikan sangat tergantung kepada kualitasnya. Berkembangnya patologi birokrasi
dalam organisasi publik menggambarkan buruknya kualitas layanan. Padahal layanan yang diberikan biasanya berhubungan
dengan perijian, pajak maupun
urusan-urusan administrastif kenegaraan yang sangat dibutuhkan dan bersifat monopoli. Sehingga penyimpangan yang terjadi semakin tumbuh subur.
b. Organisasi Swasta (Privat)
Organisasi swasta didirikan
oleh perseorangan atau kelompok. Pendiri organisasi biasanya
sekaligus menjadi pemilik sehingga bisa sepenuhnya mengendalikan operasionalnya. Pertanggungjawaban organisasi adalah
kepada
pemilik
atau
para
65
pemegang saham yang menyetorkan modal bagi organisasi. Kebijakan organisasi merupakan hasil keputusan dari musyawarah
antara pemilik dengan para pemegang saham.
Organisasi swasta harus
mampu membiayai secara mandiri operasionalnya. Anggaran belanja yang ditetapkan tiap tahun
merupakan hasil dari modal yang
disetorkan oleh pemilik dan para
pemegang saham. Dan tiap tahun
pemilik maupun pemegang saham mengharapkan dividen dari
investasi yang yang ditanamkan.
Kondisi tersebut menuntut organisasi untuk selalu menghasilkan
keuntungan. Apabila gagal memberikan keuntungan, maka akan
beresiko ditinggalkan para pemegang saham. Ketiadaan modal
yang cukup akan berakibat fatal
karena bisa mengancam operasional organisasi. Oleh karena itu
organisasi swasta berorientasi
untuk memperoleh keuntungan.
Dalam operasionalnya, organisasi swasta juga menerapkan
asas-asas organisasi secara umum. Prinsip efisiensi menjadi
dasar utama dan tujuan dalam
menjalankan roda organisasi. Sistem dan prosedur organisasi
yang memiliki kecenderungan untuk menghambat pencapaian tujuan berusaha untuk selalu dikurangi. Kondisi tersebut menyebabkan organisasi lebih fleksibel
dalam menjalankan peraturan dalam organisasi.
Sifat-sifat birokratis juga dimiliki oleh organisasi swasta. Terutama apabila ukurannya sangat
besar dan ini sangat lazim. Jumlah pegawai yang banyak, besarnya volume kerja dan banyaknya
variasi produk menuntut organisasi memiliki ukuran yang besar.
Wujudnya berupa banyak divisi
atau bahkan organisasi kecil yang
menjadi binaan organisasi induk.
Seperti halnya organisasi
publik, resiko terjadinya penyimpangan sangat besar dan harus
segera dapat diatasi. Fleksibilitas
memiliki peran penting untuk
menghindarkan organisasi dari
berbagai penyimpangan maupun
hambatan yang berkaitan dengan
sistem dan prosedur organisasi.
Penyimpangan menimbulkan inefisiensi. Inefisiensi yang terjadi
bisa berakibat tingginya biaya
produksi dan harga produk yang
terlalu tinggi bisa berakibat perginya para pelanggan ke produk
lain. Produk yang tidak terserap
oleh pasar sudah pasti mendatangkan kerugian.
Harga bersaing yang bisa
diserap pasar dan kualitas memberikan kepuasan para pelanggan merupakan wujud dari berhasilnya organisasi untuk selalu memenuhi citarasa pasar. Tingginya
persaingan menuntut produk dengan kualitas terbaik yang dijual
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
66
ke pasar. Pengaruh pasar terhadap produk yang dikeluarkan
sangat tinggi. Selera pasar sangat dipengaruhi oleh kualitas
dan juga harga sehingga keduanya harus sangat diperhatikan
oleh organisasi.
Perbedaan terbesar antara organisasi publik dan swasta adalah
pada orientasi yang dimiliki. Anggaran belanja yang dibebankan kepada
pemerintah membuat organisasi publik tidak terbebani untuk mendapatkan keuntungan. Status kepegawaian yang menjadi pegawai negari dengan disertai banyak aturan yang sulit terjadi pemutusan hubungan kerja
semakin menambah subur terjadinya
penyimpangan. Kondisi tersebut
membuat pelayanan yang diberikan
bersifat ‘ala kadarnya’ sehingga masuk akal apabila kualitas produk
yang diberikan kurang baik.
Penyimpangan yang terjadi
pada organisasi publik berkaitan dengan kualitas layanan sebagian besar berwujud adanya diskriminasi
pelayanan dalam birokrasi. Dalam
birokrasi di Indonesia terdapat tiga
faktor utama penyebab diskriminasi
dalam pelayanan publik.
“Pertama, faktor struktural, yaitu
adanya sistem paternalisme dalam birokrasi. Posisi sentral pimpinan dalam organisasi membuat
pelaksanaan pekerjaan pegawai
adalah dalam rangka melayani
pimpinan. Loyalitas kepada pimpinan sangat tinggi karena me-
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
nentukan dalam kenaikan jabatan. Sedangkan pelayanan kepada masyarakat menjadi terbengkalai dan dinomorduakan. Kedua, faktor kultural, yaitu adanya
ikatan kekerabatan untuk mendahulukan lingkungan terdekat. Ketiga, faktor ekonomi. Rendahnya
tingkat penghasilan seorang petugas pelayanan memaksanya
mencari alternatif pendapatan
melalui pelayanan yang lebih cepat dengan imbalan tertentu”
(Dwiyanto
dan
Kusumasari,
2001).
Sangat berbeda dengan kondisi yang ada di organisasi swasta.
Anggaran organisasi harus dikelola
secara mandiri. Direksi sebagai pelaksana operasional bertanggung jawab penuh terhadap manajemen organisasi karena pemegang saham
mengharapkan dividen yang besar
dari investasi yang mereka tanam.
Untuk memenuhi tuntutan para investor, organisasi harus mampu
menghasilkan keuntungan yang sebesar-besarnya. Hal ini diperoleh
apabila produk yang dihasilkan diminati dan diserap oleh pasar. Kualitas
yang baik dan harga yang bersaing
harus mampu dipertahankan dengan
operasional yang paling efisien. Inefisiensi yang terjadi harus secepatnya diatasi termasuk dengan cara
pemutusan hubungan kerja. Pegawai dalam kontrak kerja dituntut
untuk selalu berprestasi. Penurunan
prestasi kerja bisa berakibat pada
67
peringatan. Apabila berlarut-larut, organisasi bisa memecat pegawai tersebut karena telah menyalahi kontrak.
Kendala terbesar yang dihadapi oleh organisasi publik adalah
peningkatan anggaran belanja yang
dibutuhkan ternyata semakin tidak
bisa dipenuhi oleh pemerintah. Pemerintah justru menyarankan agar
secara bertahap anggaran belanja
yang dibebankan kepada negara untuk dikurangi atau bahkan dihilangkan. Pada akhirnya organisasi harus
secara mandiri memperoleh pendapatan untuk membiayai operasionalnya. Keseluruhan aset organisasi
yang berasal dari pemerintah dianggap sebagai penyertaan modal
seperti layaknya pemegang saham
bagi organisasi swasta. Artinya, dalam jangka panjang organisasi publik
pun harus dituntut mampu untuk beropreasi seperti organisasi swasta
Mewirausahakan Birokrasi
Mario Cuomo dengan tegas
mengutarakan sebuah ancangan baru bahwa “kewajiban pemerintah bukanlah memberikan pelayanan melainkan mengawasi apakah pelayanan itu sudah diberikan” (Osborne
dan Gaebler, 1996:36). Ancangan
tersebut merupakan sebuah gambaran ideal tentang peranan pemerintah dalam masyarakatnya. Peranan pemerintah yang pada awalnya
sebagai pelayan masyarakat semakin bergeser menjadi pengawas
terhadap pelayanan yang diberikan
kepada masyarakat. Pemerintah tidak perlu terjun langsung dalam proses pemberian layanan tapi cukup
mengawasi. Pelaksana lapangan
adalah organisasi swasta ataupun
organisasi publik yang diberi wewenang melalui kontrak kerja (tender)
dengan pemerintah untuk memberikan layanan. Pola hubungan antara pemerintah dengan organisasi
pelaksana adalah murni kontrak bisnis sehingga proses tender yang terjadi harus kompetitif dimana pihak
yang tidak memenuhi persyaratan
tender dengan sendirinya gugur.
Organisasi publik harus bisa
membangun dirinya menjadi sangat
kompetitif. Artinya, mekanisme kerja
internal organisasi bisa menyerupai
atau sama persis dengan organisasi
swasta. Orientasi yang pada awalnya adalah tidak mencari keuntungan harus bergeser untuk mencari keuntungan. Hal ini sebagai wujud dari
kemandirian organisasi. Organisasi
harus berjalan dengan cara yang sangat efisien.
Upaya mewujudkan organisasi
publik menjadi kompetitif adalah pekerjaan rumah pemerintah dan masyarakat. Prosesnya tidak tiba-tiba
tapi lama dan bertahap. Tujuan
akhirnya adalah untuk meningkatkan
kinerja pelayanan organisasi kepada
masyarakat. Untuk mewujudkannya
juga diperlukan adanya kebijakan
yang digunakan sebagai panduan.
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
68
Kebijakan yang bisa dilakukan mencakup beberapa ide.
a. Membentuk Client’s Charter
Client’s Charter adalah petunjuk dan referensi bagi birokrat
dalam menjalankan tugasnya
yang berisi hak-hak yang dimiliki
masyarakat
e. Privatisasi pelayanan publik
Pelayanan publik yang diselenggarakan oleh birokrasi pemerintah dapat dilakukan melalui
kerjasama antara pemerintah dan
swasta
c. Pertemuan rutin dengan masyarakat pengguna layanan
Pelayanan publik selama
ini kurang mencerminkan kebutuhan masyarakat. Agar pelayanan yang diberikan selaras dengan
kebutuhan masyaakat maka perlu
adanya pertemuan yang bisa
menjembatani agar bentuk layanan dan kebutuhan masyarakat
menjadi tepat sasaran (match)
d. Penghargaan terhadap petugas
pelayanan
Peningkatan kinerja dapat
melalui pemberian penghargaan
terhadap aparat yang memberikan layanan. Penghargaan akan
mendorong timbulnya kreativitas,
inovasi dan ide-ide yang dapat
memperbaiki kualitas layanan
(Dwiyanto dan Kusumasari, 2001)
Wujud organisasi publik yang
kompetitif dalam arti mampu bersaing dengan organisasi swasta dalam memberikan pelayanan meru-
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
pakan terobosan yang menarik. Terobosan tersebut secara internal akan
membentuknya menjadi organisasi
yang tangguh dalam menghadapi
perubahan masyarakat dan lingkungannya. Namun pergeseran yang
terjadi cederung untuk memenuhi
mekanisme pasar. Padahal organisasi publik harus memiliki sifat pelayanan kepada masyarakat. Sehingga selalu diperlukan adanya intervensi kebijakan publik oleh pemerintah sebagai wujud adanya rasa keadilan. Seperti ungkapan Bintoro
Tjokroamidjojo:
Intervensi kebijakan publik diperlukan dalam hal keadilan.
Peluang bagi mereka agar transaksi-transaksi menjadi the most
efficient, tidak selalu memenuhi
aspek equity (keadilan). Karena
tidak semua mempunyai keberdayaan yang sama untuk memanfaatkan peluang (yang biarpun sudah sama). Hanya intervensi disini perlu market friendly
(ramah pasar). Kebijakan publik
juga diharapkan mampu untuk lebih mendukung penciptaan lingkungan yang kondusif pasar antara lain dalam kebijakan pengembangan sumber daya manusia (pendidikan, ilmu pengetahuan, kesehatan), dan pengembangan infrastruktur. Disinipun
bisa dilakukan dengan koordinasi/sinergi kebijakan dan program sektor publik dan sektor
69
swasta (Bintoro Tjokroamidjojo,
2000).
Dengan demikian organisasi
publik tidak hanya dituntut memiliki
sifat kompetitif (daya saing yang
tinggi) dalam operasionalnya tapi juga memiliki keadilan dalam memberikan pelayanan. Daya saing yang
tinggi akan memberikan jaminan
kualitas atas produk yang dihasilkan
yaitu pelayanan kepada masyarakat.
Aspek keadilan merupakan wujud
fungsi sosial dari organisasi publik
yang tidak boleh membedakan kualitas layanannya kepada masyarakat. Dalam memberikan pelayanan,
birokrasi harus dapat menjamin bahwa layanan yang diberikan adalah
yang terbaik dan itu berlaku kepada
semua lapisan masyarakat.
Pelayanan Prima
Kualitas layanan yang diberikan oleh organisasi publik seyogyanya memiliki standar pelayanan.
Standar pelayanan adalah ukuran
yang telah ditentukan sebagai suatu
pembakuan pelayanan yang baik.
Sehingga menjadi ukuran sejauhmana kualitas layanan yang diberikan
memenuhi kriteria baik. Di samping
itu pelayanan yang diberikan kepada
warga masyarakat menjadi baku dan
diharapkan bisa sama karena ada
parameternya.
Layanan kepada masyarakat
yang didasarkan pada standar tertentu adalah langkah awal dari bentuk pelayanan prima. Pelayanan pri-
ma secara harfiah adalah pelayanan
yang sangat baik atau pelayanan
yang terbaik. Hal-hal yang perlu diperhatikan berkaitan dengan pelayanan prima:
a. pelayanan prima baru ada, apabila ada standar pelayanan
b. pelayanan prima adalah pelayanan yang memuaskan pelanggan
c. untuk instansi yang sudah mempunyai standar pelayanan, maka
pelayanan prima adalah pelayanan yang sesuai dengan standarnya
d. untuk instansi yang belum mempunyai standar pelayanan, maka
pelayanan prima adalah pelayanan yang dianggap terbaik oleh
instansi yang bersangkutan, tetapi harus dilanjutkan dengan
menyusun standar pelayanan
(Lukman dan Sutopo, 2001:4)
Wujud pelayanan prima dengan sendirinya akan dilaksanakan
tatkala organisasi publik menjadi semakin kompetitif dan efisien. Proses
tersebut sebagai akibat terjadinya
perubahan dalam paradigma pelayanan. Di masa datang, pelayanan
kepada masyarakat hendaknya: makin lama makin baik (better), makin
lama makin cepat (faster), makin lama makin murah (cheaper), dan makin lama makin sederhana (more
simple). Cara pandang organisasi
terhadap masyarakat sebagai pengguna layanan juga berubah. Kepuasan pelanggan menjadi faktor yang
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
70
sangat penting dalam pemberian pelayanan. Mekanisme keluhan melalui
surat merupakan cara yang sangat
baik untuk mengetahui sejauhmana
respon pelanggan atas pelayanan
yang diberikan.
Pelayanan prima merupakan
salah satu indikator yang digunakan
untuk mengukur kualitas layanan. Indikator lain adalah respon yang diberikan oleh masyarakat berupa keluhan (complaint) atas pelayanan tersebut. Kinerja organisasi publik (birokrasi) sering disorot pada sisi kualitas layanan. Oleh karena itu standar
pelayanan dan mekanisme keluhan
sangat diperlukan untuk mengetahui
dan sekaligus memperbaharui kinerja birokrasi. Umpan balik dari masyarakat sangat membantu karena berfungsi sebagai input untuk melakukan evaluasi yang terus menerus.
Penutup
Perubahan lingkungan menuntut organisasi publik (birokrasi)
untuk semakin efisien dalam operasionalnya. Efisiensi memberi kesempatan bagi organisasi semakin dalam mengelola sumber daya dan
mengurangi ketergantungan terhadap pemerintah. Di samping itu pelayanan yang diberikan menjadi
kompetitif karena kualitas layanan
menjadi baik dan penyimpangan semakin berkurang.
Kemandirian organisasi publik sangat penting karena tidak
menjadi alat kekuasaan dan bisa fo-
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
kus untuk memberikan pelayanan.
Proses tersebut dilaksanakan secara
bertahap dan melibatkan pemerintah
sebagai penyelenggara maupun masyarakat sebagai penerima layanan.
Pemerintah berperan dalam membuat kebijakan yang membuka peluang untuk adanya pembaharuan
dan masyarakat menjadi pemantau
sekaligus memberi umpan balik sebagai alat evaluasi. Sinergi yang terjadi merupakan alat yang efektif untuk menjaga agar proses tersebut
sesuai dengan kebijakan yang telah
ditetapkan.
Output dari organisasi publik
adalah pelayanan kepada masyarakat. Untuk memberikan pelayanan yang baik maka diperlukan adanya standar pelayanan. Standar pelayanan berguna sebagai ukuran dari pelayanan prima. Pelayanan prima
merupakan bagian dari upaya peningkatan kualitas layanan di samping melihat respon masyarakat.
Respon masyarakat melalui adanya
mekanisme keluhan menjadi umpan
balik untuk evaluasi atas kualitas layanan. Proses tersebut merupakan
wujud kinerja organisasi dalam melaksanakannya tugas-tugas.
Daftar Pustaka
Dwiyanto, Agus dan Kusumasari,
Bevaola, Kinerja Pelayanan
Publik, Policy Brief, CPPSUGM, no. 01/PB/2001
71
____________, Diskriminasi dalam
Pemberian Pelayanan Publik,
Policy Brief, CPPS-UGM, no.
05/PB /2001
Lubis, S.B. Hari dan Husaini,
Martani, 1987, Teori Organisasi
(Suatu Pendekatan Makro),
PAU-UI, Ja-karta
Lukman, Sampara dan Sutopo,
2001, Pelayanan Prima, Lembaga Administrasi Negara-RI,
Jakarta
Osborne, David dan Gaebler, Ted,
1996, Mewirausahakan Birokrasi, PPM, Jakarta
Sutarto,
1984,
Dasar-Dasar
Organisasi,
Gadjah
Mada
University Press, Yogyakarta
Tjokroamidjojo, Bintoro, Reformasi
Birokrasi
ke
Arah
Good
Governance,
Bisnis
dan
birokrasi,
Jurnal
Ilmu
Administrasi dan Organisasi,
Fisip-UI, nomor 1/Volume I/
Juli/2000
Thoha, Miftah, 1983, Perilaku
Organisasi (Konsep Dasar dan
Aplikasinya) Rajawali, Jakarta
Biodata Penulis
Dwi Harsono, lahir di Purwokerto, 15
Januari 1974. Lulus sarjana jurusan
Ilmu Administrasi Negara FISIP
Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto tahun 1998. Saat ini mengajar pada Program Studi Administrasi Perkantoran, Fakultas Ilmu Sosial, Universitas Negeri Yogyakarta
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
KUALITAS LAYANAN:
FOKUS DALAM DINAMIKA ORGANISASI PUBLIK
Oleh:
Dwi Harsono
Abstrak
Tuntutan masyarakat sebagai lingkungan organisasi publik
(birokrasi) agar operasionalnya lebih efisien dan kompetitif menyebabkan perubahan paradigma dalam memberikan layanan.
Kebijakan pemerintah dan respon yang diberikan masyarakat selama proses perubahan memberikan andil besar bagi kemandirian
organisasi untuk meningkatkan kualitas layanan. Kualitas layanan
dan respon masyarakat menjadi ukuran kinerja organisasi dalam
mengemban tugas-tugasnya. Tulisan ini memaparkan kecenderungan perubahan yan terjadi pada organisasi publik dengan memperhatikan aspek lingkungan. Wujud lingkungan yang mempengaruhi adalah tuntutan masyarakat dan kebijakan pemerintah.
Fokus dari perubahan yang terjadi adalah usahanya untuk memberikan kualitas layanan yang terbaik.
Pendahuluan
Perkembangan organisasi semakin pesat dari tahun ke tahun.
Kecenderungan ini terjadi tidak hanya yang bersifat privat (swasta) tapi
juga publik. Organisasi privat yang
lebih dikenal luas sebagai badan
usaha yang bertujuan untuk mencari
keuntungan (profit) pada awalnya
memang tampak lebih dominan dalam aspek kecepatan terhadap perubahan. Tuntutan untuk memperoleh
keuntungan yang sebesar-besarnya
berakibat kepada keharusan untuk
melakukan penyesuaian (adaptasi)
terhadap perubahan di lingkungannya. Perubahan lingkungan sangat
mempengaruhi organisasi sehingga
apabila tidak mengikuti perubahan
tersebut maka akan tertinggal bahkan mengalami kemunduran. Perubahan lingkungan yang terus menerus pada akhirnya juga menuntut organisasi yang bersifat publik untuk
melakukan perubahan. Kecenderungan perubahan yang terjadi saat
ini bahkan sangat cepat. Organisasi
publik tidak hanya mengadopsi
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
60
metode dan teknik yang digunakan
oleh organisasi swasta tetapi juga
berusaha untuk melakukan formulasi terhadap bentuk perubahan yang
paling komprehensif. Hal ini mengingat keharusan untuk melakukan
pelayanan terhadap masyarakat dan
kemampuan untuk melakukan pembiayaan secara mandiri terhadap aktivitas organisasinya (self finance)
tanpa harus selalu tergantung kepada dana pemerintah. Dimasa
mendatang, pengkategorian organisasi menjadi swasta maupun publik
semakin tidak populer. Organisasi
baik swasta maupun publik harus
memiliki standar yang sama dalam
memberikan pelayanan kepada masyarakat (klien). Meskipun klien
yang dihadapi berbeda tapi tidak kemudian menurunkan kualitas dari layanan yang diberikan.
Kebutuhan Organisasi Untuk Berubah
Organisasi setelah terbentuk
selalu berusaha untuk mempertahankan keberlangsungannya (sustainability). Keberlangsungan merupakan daya tahan yang dimiliki untuk
tetap berada secara eksis di lingkungan yang selalu berubah. Kegiatan ini dilakukan dengan cara menyediakan berbagai sumber daya agar
dapat melakukan aktivitas operasinya secara terus-menerus (Sutarto,
1993:195). Pemenuhan berbagai
macam kebutuhan sumber daya merupakan wujud keberhasilan untuk
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
mendukung keseluruhan proses didalamnya.
Dalam operasionalnya organisasi membutuhkan berbagai macam
sumber daya. Sumber daya tersebut
harus selalu dapat dipenuhi. Kemampuan menjamin cadangan sumber daya harus dimiliki agar proses
produksi dapat berjalan dengan baik.
Padahal jaminan akan jumlah sumber daya yang dimiliki tidaklah mudah. Karena biaya yang harus dikeluarkan tidak sedikit untuk melakukannya. Di sisi lain, ketaktersediaan
sumber daya bisa membahayakan
karena proses produksi bisa terhambat bahkan terhenti.
Upaya untuk mengatasi ketaktersediaan sumber daya dapat dilakukan dengan memproduksi sendiri
atau dengan memperoleh dari pihak
luar (outsourcing). Memang seyogyanya organisasi memiliki kemampuan memproduksi sumber daya untuk
mengamankan proses produksi. Namun tidak selamanya bisa dilakukan.
Besarnya biaya investasi yang harus
dikeluarkan merupakan kendala utama yang dihadapi. Hal tersebut
membuat banyak organisasi memilih
cara kedua untuk memenuhi kebutuhan sumber dayanya. Dengan metode outsourcing, biaya tersebut bisa
ditekan karena tidak harus memproduksi sendiri. dan bisa tetap fokus
kepada bisnis inti yang dimiliki
Akibat dari metode outsourcing adalah munculnya ketergantungan kepada pihak luar. Padahal
61
sumber daya yang dibutuhkan sangat beragam. Akibatnya adalah semakin banyak pihak luar yang berhubungan dengan organisasi. Pihak
luar yang menyediakan sumber daya
wujudnya bisa organisasi lain yang
bergerak di bidang bahan baku, tenaga kerja, pasar, dan lain-lain. Dan
sangat dimungkinkan pihak luar tersebut adalah kompetitor. Setiap pihak memberikan pengaruh yang berbeda tapi sifatnya sangat penting sehingga sulit untuk diabaikan. Terdapat 9 segmen yang menjadi lingkungan organisasi (Lubis dan Husaini, 1987:21-22), yaitu:
a. Industri
b. Bahan Baku
c. Tenaga Kerja
d. Keuangan
e. Pasar
f. Teknologi
g. Kondisi Ekonomi
h. Pemerintah
i. Kebudayaan
Organisasi menjadi sistem
yang terbuka ketika mulai berinteraksi dengan lingkungannya. Sistem
terbuka menuntutnya untuk selalu
memperhatikan pengaruh lingkungan. Pengaruh tersebut akan semakin
kuat karena kebutuhan akan berbagai macam sumber daya. Kuatnya
pengaruh akan berakibat kepada semakin tingginya ketergantungan dan
melemahkan daya tawar organisasi
terhadap lingkungannya.
Lingkungan merupakan wilayah yang berada di luar organisasi.
Kontrol terhadapnya sangat sulit dilakukan. Justru sebaliknya, ketergantungan akan sumber daya, memperkuat tingkat pengaruh. Akibatnya
perubahan kecil yang terjadi terhadap lingkungan berdampak juga terhadap kondisi internal organisasi.
Padahal perubahan yang terjadi bisa
sangat cepat dan sangat komplek
karena menyangkut segmen-segmen yang beragam.
Resiko terbesar yang muncul
akibat perubahan lingkungan adalah
ketidakpastian. Besar kecilnya ditentukan oleh faktor kompleksitas perubahan dan stabilitas lingkungan selama perubahan itu terjadi. Jadi, semakin banyak segmen (heterogen)
lingkungan yang terlibat maka semakin tinggi ketidakpastian. Sama halnya dengan semakin sering terjadi
perubahan maka semakin tinggi tingkat ketidakpastian. Ketidakpastian
yang timbul harus mampu diatasi.
Apabila tidak akan mengganggu proses produksi karena hampir setiap
waktu terjadi perubahan dan ketidakpastian selalu menimbulkan ancaman.
Kemampuan untuk menghadapi ketidakpastian harus dimiliki organisasi. Ancaman harus dihilangkan atau paling tidak dikurangi sampai pada tingkat yang tidak membahayakan. Wujudnya dengan penguasaan atas informasi yang akurat
tentang keadaan lingkungan termasuk resiko perubahan yang menimbulkan ancaman bagi organisasi.
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
62
Sekaligus membekali diri dengan tindakan yang bisa diambil untuk
menghadapi ketidakpastian yang
timbul. Kondisi internal organisasi
harus sudah dipersiapkan dengan
berbagai macam metode dan teknologi yang bisa meredam pengaruhnya. Organisasi harus mampu
meramalkan perubahan lingkungan
yang akan terjadi dan secepatnya
membuat penyesuaian (adaptasi)
sebagai langkah antisipasi. Penyesuaian yang terjadi harus didasarkan
kebutuhan yang mendesak sifatnya.
Bahkan apabila mendesak, perubahan atas organisasi pun bisa dilakukan. Perubahan dan pengembangan
organisasi tersebut harus terencana
dengan baik. Sasarannya adalah untuk mempermudah organisasi dalam
melakukan pembaharuan, menghindarkan organisasi dari keruntuhan,
keusangan dan kekakuan.
Secara umum terdapat dua
faktor utama yang mendorong organisasi untuk melakukan perubahan (Sutarto, 1993:414). Pertama,
faktor dari dalam (internal). Istilah
faktor dari dalam atau internal secara jelas memberikan gambaran tentang datangnya tuntutan tentang perubahan yang berasal dari dalam organisasi. Perubahan yang berasal
dari dalam sebagai akibat dari volume kegiatan yang bertambah banyak, adanya peralatan baru, perubahan tujuan, penambahan tujuan,
perluasan wilayah kegiatan, tingkat
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
pengetahuan, tingkat ketrampilan sikap serta perilaku para pegawai.
Kedua, faktor dari luar (eksternal). Faktor dari luar atau eksternal
berarti dorongan perubahan berasal
dari luar organisasi. Lingkungan berperan besar dalam mempengaruhi
perubahan yang berasal dari luar.
Perubahan tersebut didorong oleh
adanya peraturan baru, perubahan
kebijakan dari organisasi yang lebih
tinggi, perubahan selera masyarakat
terhadap produk organisasi, perubahan mode, perubahan gaya hidup.
Perubahan yang terjadi, baik
yang berasal dari faktor internal
maupun eksternal, bertujuan untuk
menciptakan organisasi yang lebih
efisien, jaminan kualitas produk yang
lebih baik, produk dapat diterima pasar (marketable), dan kepuasan pelanggan. Aktivitas operasional harus
dapat dijalankan dengan cara yang
paling efisien. Efisiensi yang dicapai
harus ditunjang dengan kualitas produk yang dihasilkan. Produk harus
dapat diserap dan diterima pasar.
Pasar sebagai pengguna selalu
memberikan respon yang positif karena produk tersebut sesuai dan dapat memenuhi citarasa mereka. Kepercayaan atas produk yang dihasilkan akan membangun citra organisasi dan membuat pasar tidak beralih kepada produk sejenis dari organisasi lain. Keseluruhan proses
tersebut akan memberikan jaminan
sumber daya kepada organisasi untuk
selalu
berproduksi
dan
63
mempertahankan keberlangsungannya.
Organisasi Publik vis-à-vis Organisasi Swasta
Dikotomi yang berkembang
tentang organisasi publik dan organisasi swasta (privat) sudah berkembang sejak lama. Meskipun tidak
secara khusus membedakan menjadi publik dan swasta tapi dalam kenyataannya masyarakat cenderung
menyamakan organisasi publik dengan organisasi pemerintah yang kemudian lazim disebut sebagai birokrasi. Sedangkan organisasi swasta
adalah organisasi yang dimiliki perorangan dengan tujuan untuk mencari keuntungan.
a. Organisasi Publik
Istilah organisasi publik
melekat dengan organisasi pemerintah atau birokrasi karena proses terbentuknya memang berhubungan dengan peran pemerintah
didalamnya. Publik merupakan
pengatasnamaan terhadap istilah
masyarakat luas. Masyarakat luas menjadi pemilik atau pemegang saham’ melalui tangan pemerintah sehingga organisasi tersebut harus bertanggung jawab
kepada publik melalui pemerintah.
Dalam proses pendiriannya
pemerintah menerbitkan peraturan yang menjadi dasar pendirian
dengan memperhatikan tingkat
pemerintahan dan lingkup pela-
yanan yang dimiliki. Untuk selanjutnya, keseluruhan kebijakan
yang berkaitan dengan sistem
dan prosedur yang berjalan harus
selalu didasarkan pada peraturan
perundangan. Artinya setiap kali
ada perubahan tentang prosedur
pelayanan, pungutan tarif pelayanan ataupun mekanisme untuk
melakukan pertanggungjawaban
harus didahului oleh adanya peraturan yang mendasari.
Tujuan organisasi ini adalah untuk memberikan pelayanan
kepada masyarakat. Masyarakat
sebagai pemilik sekaligus klien,
berdampak pada orientasi yang
berusaha tidak mencari keuntungan (nonprofit). Dampak orientasi yang tidak mencari keuntungan adalah anggaran belanja organisasi menjadi beban anggaran
pendapatan dan belanja pemerintah.
Penyamaan organisasi publik dengan birokrasi tidak sepenuhnya tepat. Birokrasi merupakan penggambaran bentuk ideal
organisasi yang ada di masyarakat dengan didasarkan kepada sifat-sifat tertentu. Weber sebagai
pencetus istilah birokrasi mengungkapkan sifat-sifat birokrasi sebagai berikut (Thoha, 1993:13):
1. adanya spesialisasi, atau
pembagian kerja
2. adanya hirarki yang berkembang
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
64
3. adanya suatu sistem dari suatu prosedur dan aturanaturan
4. adanya hubungan-hubungan
kelompok yang bersifat impersonal
5. adanya promosi dan jabatan
yang berdasarkan atas kecakapan
Sebagai bentuk ideal sebuah organisasi yang ada di masyarakat,
pelaksanaan sifat-sifat birokrasi
memang memberikan jaminan
baiknya operasional yang dijalankan.
Dalam perkembangannya,
sifat-sifat tersebut sulit untuk dilaksanakan. Banyak terjadi penyimpangan (patologi birokrasi)
yang justru diakibatkan oleh ketatnya peraturan yang diterapkan
organisasi. Jalur hirarki yang tegas justru mempersulit koordinasi
antar bagian. Ketatnya prosedur
mengurangi kecepatan penanganan terhadap permasalahan
yang sering muncul dalam pemberian pelayanan pada masyarakat. Kecakapan bukan lagi menjadi dasar pengangkatan maupun
promosi pegawai. Dan berkembangnya pungutan yang tidak
didasarkan pada adanya aturan.
Keprihatinan yang muncul
adalah masyarakat justru lebih
mengenal penyimpangan tersebut dibandingkan dengan manfaat positif dari organisasi publik.
Masyarakat cenderung berpikir
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
negatif apabila berhadapan dengan birokrasi di organisasi publik. Bahkan berkaitan dengan pengurusan perijinan terdapat anggapan di kalangan pegawai birokrasi “kalau bisa lambat mengapa
harus dipercepat dan kalau bisa
sulit mengapa harus dipermudah”. Tujuannya adalah agar memungkinkan adanya ‘biaya ekstra’
yang dipungut dari masyarakat
untuk memperoleh layanan yang
cepat dan mudah.
Produk yang dihasilkan
oleh organisasi publik adalah layanan kepada masyarakat. Kepuasan masyarakat terhadap layanan yang diberikan sangat tergantung kepada kualitasnya. Berkembangnya patologi birokrasi
dalam organisasi publik menggambarkan buruknya kualitas layanan. Padahal layanan yang diberikan biasanya berhubungan
dengan perijian, pajak maupun
urusan-urusan administrastif kenegaraan yang sangat dibutuhkan dan bersifat monopoli. Sehingga penyimpangan yang terjadi semakin tumbuh subur.
b. Organisasi Swasta (Privat)
Organisasi swasta didirikan
oleh perseorangan atau kelompok. Pendiri organisasi biasanya
sekaligus menjadi pemilik sehingga bisa sepenuhnya mengendalikan operasionalnya. Pertanggungjawaban organisasi adalah
kepada
pemilik
atau
para
65
pemegang saham yang menyetorkan modal bagi organisasi. Kebijakan organisasi merupakan hasil keputusan dari musyawarah
antara pemilik dengan para pemegang saham.
Organisasi swasta harus
mampu membiayai secara mandiri operasionalnya. Anggaran belanja yang ditetapkan tiap tahun
merupakan hasil dari modal yang
disetorkan oleh pemilik dan para
pemegang saham. Dan tiap tahun
pemilik maupun pemegang saham mengharapkan dividen dari
investasi yang yang ditanamkan.
Kondisi tersebut menuntut organisasi untuk selalu menghasilkan
keuntungan. Apabila gagal memberikan keuntungan, maka akan
beresiko ditinggalkan para pemegang saham. Ketiadaan modal
yang cukup akan berakibat fatal
karena bisa mengancam operasional organisasi. Oleh karena itu
organisasi swasta berorientasi
untuk memperoleh keuntungan.
Dalam operasionalnya, organisasi swasta juga menerapkan
asas-asas organisasi secara umum. Prinsip efisiensi menjadi
dasar utama dan tujuan dalam
menjalankan roda organisasi. Sistem dan prosedur organisasi
yang memiliki kecenderungan untuk menghambat pencapaian tujuan berusaha untuk selalu dikurangi. Kondisi tersebut menyebabkan organisasi lebih fleksibel
dalam menjalankan peraturan dalam organisasi.
Sifat-sifat birokratis juga dimiliki oleh organisasi swasta. Terutama apabila ukurannya sangat
besar dan ini sangat lazim. Jumlah pegawai yang banyak, besarnya volume kerja dan banyaknya
variasi produk menuntut organisasi memiliki ukuran yang besar.
Wujudnya berupa banyak divisi
atau bahkan organisasi kecil yang
menjadi binaan organisasi induk.
Seperti halnya organisasi
publik, resiko terjadinya penyimpangan sangat besar dan harus
segera dapat diatasi. Fleksibilitas
memiliki peran penting untuk
menghindarkan organisasi dari
berbagai penyimpangan maupun
hambatan yang berkaitan dengan
sistem dan prosedur organisasi.
Penyimpangan menimbulkan inefisiensi. Inefisiensi yang terjadi
bisa berakibat tingginya biaya
produksi dan harga produk yang
terlalu tinggi bisa berakibat perginya para pelanggan ke produk
lain. Produk yang tidak terserap
oleh pasar sudah pasti mendatangkan kerugian.
Harga bersaing yang bisa
diserap pasar dan kualitas memberikan kepuasan para pelanggan merupakan wujud dari berhasilnya organisasi untuk selalu memenuhi citarasa pasar. Tingginya
persaingan menuntut produk dengan kualitas terbaik yang dijual
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
66
ke pasar. Pengaruh pasar terhadap produk yang dikeluarkan
sangat tinggi. Selera pasar sangat dipengaruhi oleh kualitas
dan juga harga sehingga keduanya harus sangat diperhatikan
oleh organisasi.
Perbedaan terbesar antara organisasi publik dan swasta adalah
pada orientasi yang dimiliki. Anggaran belanja yang dibebankan kepada
pemerintah membuat organisasi publik tidak terbebani untuk mendapatkan keuntungan. Status kepegawaian yang menjadi pegawai negari dengan disertai banyak aturan yang sulit terjadi pemutusan hubungan kerja
semakin menambah subur terjadinya
penyimpangan. Kondisi tersebut
membuat pelayanan yang diberikan
bersifat ‘ala kadarnya’ sehingga masuk akal apabila kualitas produk
yang diberikan kurang baik.
Penyimpangan yang terjadi
pada organisasi publik berkaitan dengan kualitas layanan sebagian besar berwujud adanya diskriminasi
pelayanan dalam birokrasi. Dalam
birokrasi di Indonesia terdapat tiga
faktor utama penyebab diskriminasi
dalam pelayanan publik.
“Pertama, faktor struktural, yaitu
adanya sistem paternalisme dalam birokrasi. Posisi sentral pimpinan dalam organisasi membuat
pelaksanaan pekerjaan pegawai
adalah dalam rangka melayani
pimpinan. Loyalitas kepada pimpinan sangat tinggi karena me-
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
nentukan dalam kenaikan jabatan. Sedangkan pelayanan kepada masyarakat menjadi terbengkalai dan dinomorduakan. Kedua, faktor kultural, yaitu adanya
ikatan kekerabatan untuk mendahulukan lingkungan terdekat. Ketiga, faktor ekonomi. Rendahnya
tingkat penghasilan seorang petugas pelayanan memaksanya
mencari alternatif pendapatan
melalui pelayanan yang lebih cepat dengan imbalan tertentu”
(Dwiyanto
dan
Kusumasari,
2001).
Sangat berbeda dengan kondisi yang ada di organisasi swasta.
Anggaran organisasi harus dikelola
secara mandiri. Direksi sebagai pelaksana operasional bertanggung jawab penuh terhadap manajemen organisasi karena pemegang saham
mengharapkan dividen yang besar
dari investasi yang mereka tanam.
Untuk memenuhi tuntutan para investor, organisasi harus mampu
menghasilkan keuntungan yang sebesar-besarnya. Hal ini diperoleh
apabila produk yang dihasilkan diminati dan diserap oleh pasar. Kualitas
yang baik dan harga yang bersaing
harus mampu dipertahankan dengan
operasional yang paling efisien. Inefisiensi yang terjadi harus secepatnya diatasi termasuk dengan cara
pemutusan hubungan kerja. Pegawai dalam kontrak kerja dituntut
untuk selalu berprestasi. Penurunan
prestasi kerja bisa berakibat pada
67
peringatan. Apabila berlarut-larut, organisasi bisa memecat pegawai tersebut karena telah menyalahi kontrak.
Kendala terbesar yang dihadapi oleh organisasi publik adalah
peningkatan anggaran belanja yang
dibutuhkan ternyata semakin tidak
bisa dipenuhi oleh pemerintah. Pemerintah justru menyarankan agar
secara bertahap anggaran belanja
yang dibebankan kepada negara untuk dikurangi atau bahkan dihilangkan. Pada akhirnya organisasi harus
secara mandiri memperoleh pendapatan untuk membiayai operasionalnya. Keseluruhan aset organisasi
yang berasal dari pemerintah dianggap sebagai penyertaan modal
seperti layaknya pemegang saham
bagi organisasi swasta. Artinya, dalam jangka panjang organisasi publik
pun harus dituntut mampu untuk beropreasi seperti organisasi swasta
Mewirausahakan Birokrasi
Mario Cuomo dengan tegas
mengutarakan sebuah ancangan baru bahwa “kewajiban pemerintah bukanlah memberikan pelayanan melainkan mengawasi apakah pelayanan itu sudah diberikan” (Osborne
dan Gaebler, 1996:36). Ancangan
tersebut merupakan sebuah gambaran ideal tentang peranan pemerintah dalam masyarakatnya. Peranan pemerintah yang pada awalnya
sebagai pelayan masyarakat semakin bergeser menjadi pengawas
terhadap pelayanan yang diberikan
kepada masyarakat. Pemerintah tidak perlu terjun langsung dalam proses pemberian layanan tapi cukup
mengawasi. Pelaksana lapangan
adalah organisasi swasta ataupun
organisasi publik yang diberi wewenang melalui kontrak kerja (tender)
dengan pemerintah untuk memberikan layanan. Pola hubungan antara pemerintah dengan organisasi
pelaksana adalah murni kontrak bisnis sehingga proses tender yang terjadi harus kompetitif dimana pihak
yang tidak memenuhi persyaratan
tender dengan sendirinya gugur.
Organisasi publik harus bisa
membangun dirinya menjadi sangat
kompetitif. Artinya, mekanisme kerja
internal organisasi bisa menyerupai
atau sama persis dengan organisasi
swasta. Orientasi yang pada awalnya adalah tidak mencari keuntungan harus bergeser untuk mencari keuntungan. Hal ini sebagai wujud dari
kemandirian organisasi. Organisasi
harus berjalan dengan cara yang sangat efisien.
Upaya mewujudkan organisasi
publik menjadi kompetitif adalah pekerjaan rumah pemerintah dan masyarakat. Prosesnya tidak tiba-tiba
tapi lama dan bertahap. Tujuan
akhirnya adalah untuk meningkatkan
kinerja pelayanan organisasi kepada
masyarakat. Untuk mewujudkannya
juga diperlukan adanya kebijakan
yang digunakan sebagai panduan.
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
68
Kebijakan yang bisa dilakukan mencakup beberapa ide.
a. Membentuk Client’s Charter
Client’s Charter adalah petunjuk dan referensi bagi birokrat
dalam menjalankan tugasnya
yang berisi hak-hak yang dimiliki
masyarakat
e. Privatisasi pelayanan publik
Pelayanan publik yang diselenggarakan oleh birokrasi pemerintah dapat dilakukan melalui
kerjasama antara pemerintah dan
swasta
c. Pertemuan rutin dengan masyarakat pengguna layanan
Pelayanan publik selama
ini kurang mencerminkan kebutuhan masyarakat. Agar pelayanan yang diberikan selaras dengan
kebutuhan masyaakat maka perlu
adanya pertemuan yang bisa
menjembatani agar bentuk layanan dan kebutuhan masyarakat
menjadi tepat sasaran (match)
d. Penghargaan terhadap petugas
pelayanan
Peningkatan kinerja dapat
melalui pemberian penghargaan
terhadap aparat yang memberikan layanan. Penghargaan akan
mendorong timbulnya kreativitas,
inovasi dan ide-ide yang dapat
memperbaiki kualitas layanan
(Dwiyanto dan Kusumasari, 2001)
Wujud organisasi publik yang
kompetitif dalam arti mampu bersaing dengan organisasi swasta dalam memberikan pelayanan meru-
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
pakan terobosan yang menarik. Terobosan tersebut secara internal akan
membentuknya menjadi organisasi
yang tangguh dalam menghadapi
perubahan masyarakat dan lingkungannya. Namun pergeseran yang
terjadi cederung untuk memenuhi
mekanisme pasar. Padahal organisasi publik harus memiliki sifat pelayanan kepada masyarakat. Sehingga selalu diperlukan adanya intervensi kebijakan publik oleh pemerintah sebagai wujud adanya rasa keadilan. Seperti ungkapan Bintoro
Tjokroamidjojo:
Intervensi kebijakan publik diperlukan dalam hal keadilan.
Peluang bagi mereka agar transaksi-transaksi menjadi the most
efficient, tidak selalu memenuhi
aspek equity (keadilan). Karena
tidak semua mempunyai keberdayaan yang sama untuk memanfaatkan peluang (yang biarpun sudah sama). Hanya intervensi disini perlu market friendly
(ramah pasar). Kebijakan publik
juga diharapkan mampu untuk lebih mendukung penciptaan lingkungan yang kondusif pasar antara lain dalam kebijakan pengembangan sumber daya manusia (pendidikan, ilmu pengetahuan, kesehatan), dan pengembangan infrastruktur. Disinipun
bisa dilakukan dengan koordinasi/sinergi kebijakan dan program sektor publik dan sektor
69
swasta (Bintoro Tjokroamidjojo,
2000).
Dengan demikian organisasi
publik tidak hanya dituntut memiliki
sifat kompetitif (daya saing yang
tinggi) dalam operasionalnya tapi juga memiliki keadilan dalam memberikan pelayanan. Daya saing yang
tinggi akan memberikan jaminan
kualitas atas produk yang dihasilkan
yaitu pelayanan kepada masyarakat.
Aspek keadilan merupakan wujud
fungsi sosial dari organisasi publik
yang tidak boleh membedakan kualitas layanannya kepada masyarakat. Dalam memberikan pelayanan,
birokrasi harus dapat menjamin bahwa layanan yang diberikan adalah
yang terbaik dan itu berlaku kepada
semua lapisan masyarakat.
Pelayanan Prima
Kualitas layanan yang diberikan oleh organisasi publik seyogyanya memiliki standar pelayanan.
Standar pelayanan adalah ukuran
yang telah ditentukan sebagai suatu
pembakuan pelayanan yang baik.
Sehingga menjadi ukuran sejauhmana kualitas layanan yang diberikan
memenuhi kriteria baik. Di samping
itu pelayanan yang diberikan kepada
warga masyarakat menjadi baku dan
diharapkan bisa sama karena ada
parameternya.
Layanan kepada masyarakat
yang didasarkan pada standar tertentu adalah langkah awal dari bentuk pelayanan prima. Pelayanan pri-
ma secara harfiah adalah pelayanan
yang sangat baik atau pelayanan
yang terbaik. Hal-hal yang perlu diperhatikan berkaitan dengan pelayanan prima:
a. pelayanan prima baru ada, apabila ada standar pelayanan
b. pelayanan prima adalah pelayanan yang memuaskan pelanggan
c. untuk instansi yang sudah mempunyai standar pelayanan, maka
pelayanan prima adalah pelayanan yang sesuai dengan standarnya
d. untuk instansi yang belum mempunyai standar pelayanan, maka
pelayanan prima adalah pelayanan yang dianggap terbaik oleh
instansi yang bersangkutan, tetapi harus dilanjutkan dengan
menyusun standar pelayanan
(Lukman dan Sutopo, 2001:4)
Wujud pelayanan prima dengan sendirinya akan dilaksanakan
tatkala organisasi publik menjadi semakin kompetitif dan efisien. Proses
tersebut sebagai akibat terjadinya
perubahan dalam paradigma pelayanan. Di masa datang, pelayanan
kepada masyarakat hendaknya: makin lama makin baik (better), makin
lama makin cepat (faster), makin lama makin murah (cheaper), dan makin lama makin sederhana (more
simple). Cara pandang organisasi
terhadap masyarakat sebagai pengguna layanan juga berubah. Kepuasan pelanggan menjadi faktor yang
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik
70
sangat penting dalam pemberian pelayanan. Mekanisme keluhan melalui
surat merupakan cara yang sangat
baik untuk mengetahui sejauhmana
respon pelanggan atas pelayanan
yang diberikan.
Pelayanan prima merupakan
salah satu indikator yang digunakan
untuk mengukur kualitas layanan. Indikator lain adalah respon yang diberikan oleh masyarakat berupa keluhan (complaint) atas pelayanan tersebut. Kinerja organisasi publik (birokrasi) sering disorot pada sisi kualitas layanan. Oleh karena itu standar
pelayanan dan mekanisme keluhan
sangat diperlukan untuk mengetahui
dan sekaligus memperbaharui kinerja birokrasi. Umpan balik dari masyarakat sangat membantu karena berfungsi sebagai input untuk melakukan evaluasi yang terus menerus.
Penutup
Perubahan lingkungan menuntut organisasi publik (birokrasi)
untuk semakin efisien dalam operasionalnya. Efisiensi memberi kesempatan bagi organisasi semakin dalam mengelola sumber daya dan
mengurangi ketergantungan terhadap pemerintah. Di samping itu pelayanan yang diberikan menjadi
kompetitif karena kualitas layanan
menjadi baik dan penyimpangan semakin berkurang.
Kemandirian organisasi publik sangat penting karena tidak
menjadi alat kekuasaan dan bisa fo-
Vol II, No, 2 Agustus 2002: 59:71
kus untuk memberikan pelayanan.
Proses tersebut dilaksanakan secara
bertahap dan melibatkan pemerintah
sebagai penyelenggara maupun masyarakat sebagai penerima layanan.
Pemerintah berperan dalam membuat kebijakan yang membuka peluang untuk adanya pembaharuan
dan masyarakat menjadi pemantau
sekaligus memberi umpan balik sebagai alat evaluasi. Sinergi yang terjadi merupakan alat yang efektif untuk menjaga agar proses tersebut
sesuai dengan kebijakan yang telah
ditetapkan.
Output dari organisasi publik
adalah pelayanan kepada masyarakat. Untuk memberikan pelayanan yang baik maka diperlukan adanya standar pelayanan. Standar pelayanan berguna sebagai ukuran dari pelayanan prima. Pelayanan prima
merupakan bagian dari upaya peningkatan kualitas layanan di samping melihat respon masyarakat.
Respon masyarakat melalui adanya
mekanisme keluhan menjadi umpan
balik untuk evaluasi atas kualitas layanan. Proses tersebut merupakan
wujud kinerja organisasi dalam melaksanakannya tugas-tugas.
Daftar Pustaka
Dwiyanto, Agus dan Kusumasari,
Bevaola, Kinerja Pelayanan
Publik, Policy Brief, CPPSUGM, no. 01/PB/2001
71
____________, Diskriminasi dalam
Pemberian Pelayanan Publik,
Policy Brief, CPPS-UGM, no.
05/PB /2001
Lubis, S.B. Hari dan Husaini,
Martani, 1987, Teori Organisasi
(Suatu Pendekatan Makro),
PAU-UI, Ja-karta
Lukman, Sampara dan Sutopo,
2001, Pelayanan Prima, Lembaga Administrasi Negara-RI,
Jakarta
Osborne, David dan Gaebler, Ted,
1996, Mewirausahakan Birokrasi, PPM, Jakarta
Sutarto,
1984,
Dasar-Dasar
Organisasi,
Gadjah
Mada
University Press, Yogyakarta
Tjokroamidjojo, Bintoro, Reformasi
Birokrasi
ke
Arah
Good
Governance,
Bisnis
dan
birokrasi,
Jurnal
Ilmu
Administrasi dan Organisasi,
Fisip-UI, nomor 1/Volume I/
Juli/2000
Thoha, Miftah, 1983, Perilaku
Organisasi (Konsep Dasar dan
Aplikasinya) Rajawali, Jakarta
Biodata Penulis
Dwi Harsono, lahir di Purwokerto, 15
Januari 1974. Lulus sarjana jurusan
Ilmu Administrasi Negara FISIP
Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto tahun 1998. Saat ini mengajar pada Program Studi Administrasi Perkantoran, Fakultas Ilmu Sosial, Universitas Negeri Yogyakarta
Kualitas Layanan:
Fokus Dalam Dinamika Organisasi Publik