FUNGSI JABATAN FUNGSIONAL PERENCANA DALA (1)

FUNGSI JABATAN FUNGSIONAL PERENCANA DALAM
MENENTUKAN TUJUAN PEMERINTAH1
Oleh

Sukamto Satoto2
Abstrak
Tujuan penulisan artikel ini untuk mengkaji secara normatif fungsi dari Pejabat
Fungsional Perencana dalam menentukan tujuan yang hendak dicapai oleh
Pemerintah dalam menyelenggarakan pemerintahan umum dan pembangunan.
Tindakan-tindakan dalam rencana tertuang ke dalam suatu keputusan tata usaha
negara yang bersifat perbuatan hukum (rechtshandelingen), sehingga tercipta
akibat hukum yang mengikat para warga masyarakat yang bersangkutan
terhadap pihak penguasa. Rencana merupakan suatu bentuk peraturan yang
bersifat umum-abstrak dan berada di antara aturan hukum dengan peraturan
kebijaksanaan. Sedangkan Jabatan Fungsional perencana adalah jabatan
profesional yang mempunyai nilai strategis dalam menentukan tujuan
pemerintahan.

Kata Kunci: Jabatan Fungsional Perencana dan Tujuan Pemerintah

Abstract

This writing is aimed at studying normative functions of Planner Officers in deciding
the governments’ goal in administrative role and development. The actions are in the
forms of administrative decision (rechtshandelingen), so it bounds every society’s
deed to the goverment. The plan is in a form of rule which is common and abstact
and it lies between law and law of policy. On the other hand Planner Officers are
profession that has strategic value in deciding government’s role.

Key words:

A. PENDAHULUAN
1. Latar Belakang
Terdapat dua paradigma yang muncul dengan adanya ide pembentukan Jabatan
Fungsional Perencana. Pertama; adalah dengan adanya perampingan organisasi
pemerintahan di daerah berdasarkan ketentuan Peraturan Pemerintah No. 8 Tahun
2003 tentang Organisasi Pemerintahan Di Daerah, ini akan mengakibatkan struktur
berubah dan tentu implikasikan pada jabatan struktural berkurang. Kedua; adalah
begitu urgennya tenaga perencana pemerintah, karena pemerintah sebagai suatu
organisasi dalam melaksanakan kegiatannya untuk mencapai tujuan perlu
dituangkan dalam bentuk rencana-rencana.

Beberapa ide untuk pengadaan jabatan fungsional perencana di antaranya seperti
diatur dalam Keputusan Menpan No. 16/Kep/M.PAN/3/2001, tentang Jabatan
Fungsional Perencana dan Angka Kreditnya beserta peraturan pelaksana lainnya.
Aturan ini merupakan bentuk pemberian kewenangan dan prosedur pemberian
kewenangan dari Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara kepada badan atau pejabat
lain baik secara vertikal maupun horizontal untuk penyelenggaraan pemerintahan.
Ruang lingkup keabsahan tindakan pemerintahan meliputi kewenangan, prosedur,
dan substansi. Substansi merupakan bagian penting yang tak terpisahkan dari tugas
perencana untuk menentukan tujuan negara/pemerintah.
Negara dan atau lembaga pemerintahan merupakan suatu organisasi yang
memiliki tujuan. Bagi Indonesia tujuan negara tertuang dalam alenia keempat
Pembukaan UUD 1945, yang mengindikasikan bahwa Indonesia adalah negara
hukum yang menganut konsep welfare state. Sebagai negara hukum yang bertujuan
untuk mewujudkan kesejahteraan umum, maka setiap kegiatan selain harus
berorientasi pada tujuan, juga harus menjadikan hukum sebagai aturan kegiatan
kenegaraan, pemerintahan, dan kesejahteraan.
Dengan pertumbuhan dan perkembangan masyarakat serta dengan konsepsi
welfare state, memberikan kewajiban kepada administrasi negara untuk
merealisasikan tujuan negara. Tujuan kehidupan bernegara meliputi berbagai
dimensi, terhadap dimensi ini pemerintah membuat rencana-rencana. Rencana

merupakan alat bagi pemerintah, dan implementasi hendaknya berdasarkan pada
suatu rencana. Rencana didefinisikan sebagai keseluruhan proses pemikiran dan
penentuan secara matang dari hal-hal yang akan dikerjakan di masa yang akan
datang.
Perencanaan merupakan fungsi organik pertama dari administrasi dan manajemen.
Tanpa adanya rencana, maka tidak ada dasar untuk melaksanakan kegiatan tertentu
dalam rangka usaha pencapaian tujuan. Berdasarkan Hukum Administrasi Negara,
rencana merupakan keputusan bersifat positif dan bagian tindakan pemerintahan
(bestuurshandelingen), yaitu suatu tindakan yang dimaksudkan untuk menimbulkan
akibat hukum.
P de Haan mengemukakan bahwa perencanaan pemerintahan dalam arti luas
didefinisikan sebagai persiapan dan pelaksanaan yang sistematis dan terkoordinasi
mengenai keputusan-keputusan kebijakan yang didasarkan pada suatu rencana kerja
yang terkait dengan tujuan-tujuan dan cara-cara pelaksanaannya 3. Perencanaan bagi
pemerintahan umum dirumuskan sebagai suatu gambaran tentang bermacammacam tindakan yang ditujukan untuk mencapai suatu tujuan yang ditentukan
sebelumnya serta dari masing-masing bagian saling berkaitan dan disesuaikan satu
dengan lainnya.
Telah disebutkan di atas bahwa rencana merupakan salah satu bentuk perbuatan
hukum Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang menciptakan hubungan hukum
antara Administrasi Negara dengan Warga Masyarakat. Kemudian Prajudi

menguraikan, bahwa dari segi Hukum Administrasi, rencana adalah seperangkat
tindakan-tindakan terpadu, dengan tujuan agar supaya terciptalah suatu keadaan
yang tertib bilamana tindakan-tindakan tersebut telah selesai direalisasikan 4.
2. Rumusan Masalah

Rencana merupakan perbuatan hukum sepihak di bidang Hukum Administrasi yang
dilakukan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berwenang serta
berwajib untuk itu. Dalam undang-undang atau peraturan yang memberi tugas,
wewenang, serta kewajiban kepada Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara tersebut
harus dimuat dan dirumuskan aturan-aturan hukum yang mengatur tata cara
perencanaan agar tidak terjadi pelanggaran terhadap asas-asas pemerintahan yang
baik. Dari penjelasan di atas menunjukkan betapa pentingnya perencanaan sebagai
suatu titik awal melaksanakan pekerjaan. Dengan demikian begitu urgennya tenaga
perencana bagi pemerintah, sehingga masalah yang relevan untuk dibahas dalam
tulisan ini adalah “apa fungsi jabatan fungsional perencana dalam
menentukan tujuan pemerintah?”. Dari tema sentral tersebut, maka
permasalahan yang hendak dibahas dalam penulisan artikel ilmiah ini adalah
tentang:
a. perbuatan perencanaan,
b. bentuk hukum rencana dalam menentukan tujuan pemerintahan, dan

c. arti pentingnya fungsi jabatan fungsional perencana dalam menentukan
tujuan pemerintahan yang bersangkutan.

B. PEMBAHASAN
1. Perbuatan Perencanaan
Tindakan-tindakan dalam rencana tertuang ke dalam suatu keputusan tata usaha
negara yang bersifat perbuatan hukum (rechtshandelingen), sehingga tercipta akibat
hukum yang mengikat para warga masyarakat yang bersangkutan terhadap pihak
penguasa, satu dengan lainnya untuk memastikan ketertiban keadaan yang
dikehendaki. Pada saat sekarang perencanaan (planning) merupakan hal penting
yang harus dijalankan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara pada semua
tingkatan, dan dijadikan sebagai pegangan yuridis untuk mengeluarkan keputusan
tata usaha negara.
P de Haan sebagaimana dikutip oleh Ridwan mengemukakan, bahwa perencanaan
dibagi menjadi tiga kategori, yaitu:
a. Perencanaan informatif, yaitu rancangan estimasi mengenai perkembangan
masyarakat yang dituangkan dalam alternatif-alternatif kebijaksanaan
tertentu. Rencana seperti ini tidak memiliki akibat hukum bagi warganegara.
b. Perencanaan indikatif, yaitu rencana-rencana yang memuat kebijaksanaankebijaksanaan yang akan ditempuh dan mengindikasikan bahwa
kebijaksanaan itu akan dilaksanakan. Kebijaksanaan ini masih harus

diterjemahkan ke dalam keputusan-keputusan operasional atau normatif.
Perencanaan seperti ini mempunyai akibat hukum yang tidak langsung.
c. Perencanaan operasional atau normatif, yaitu rencana-rencana yang terdiri
atas persiapan-persiapan, persiapan-persiapan, dan ketetapan-ketetapan.
Contoh rencana-rencana operasional dan normatif seperti ini di antaranya
adalah rencana tata ruang, rencana pengembangan perkotaan, rencana
pembebasan tanah, rencana peruntukan, rencana pemberian subsidi, dan
lain-lain. Perencanaan seperti ini memiliki akibat hukum langsung baik bagi
pemerintah maupun warga negara5.
Di samping pembagian tersebut, perencanaan dibagi berdasarkan atas waktu,
tempat, bidang hukum, sifat, metode, dan sarana. Berdasarkan waktu, perencanaan
ini dibedakan dalam rencana jangka panjang, menengah, dan pendek. Berdasarkan

tempat, perencanaan terdapat terdapat di tingkat pusat, propinsi, kabupaten/kota. Di
bidang hukum perencanaan terdiri atas rencana tata ruang, ekonomi, sosial,
kesehatan, dan bidang-bidang lainnya. Berdasarkan sifatnya, perencanaan ini terdiri
atas perencanaan sektoral dan integral. Berdasarkan metodenya dibedakan atas
perencanaan akhir dan perencanaan proses. Sedangkan berdasarkan sarananya
pelaksanaan rencana memerlukan instrumen yuridis, finansial dan organisasi.
2. Bentuk Hukum Rencana Dalam Menentukan Tujuan Pemerintahan

Di atas telah disebutkan bahwa tindakan dalam rencana tertuang ke dalam suatu
keputusan tata usaha negara yang bersifat perbuatan hukum (rechtshandelingen),
sehingga tercipta akibat hukum yang mengikat para warga masyarakat yang
bersangkutan terhadap pihak penguasa, satu dengan lainnya untuk memastikan
ketertiban keadaan yang dikehendaki. Pada saat sekarang perencanaan (planning)
merupakan hal penting yang harus dijalankan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha
Negara pada semua tingkatan, dan dijadikan sebagai pegangan yuridis untuk
mengeluarkan keputusan tata usaha negara6.
Perencanaan adalah bentuk tertentu tentang pembentukan kebijaksanaan,
dinyatakan dalam bentuk hubungan timbal balik antara kebijaksanaan dengan
hukum, perencanaan adalah proses perbuatan kebijaksanaan. Proses perencanaan
dan perwujudan rencana merupakan bagian dari norma, dan tunduk pada hukum
positif. Di antara para ahli Hukum Administrasi tentunya tidak ada kesamaan
pendapat mengenai sifat hukum terhadap rencana. Perbedaan pendapat tersebut
seperti dikemukakan Indroharto, bahwa dalam literatur hukum mula-mula cenderung
adanya dua pendapat yang berbeda, yang pertama menyatakan bahwa rencana itu
merupakan suatu peraturan yang bersifat umum, dan yang lain menyatakan bahwa
rencana itu merupakan keputusan individual atau bentuk beschikking7.
Perbedaan pendapat di atas muncul karena kenyataan bahwa perencanaan dibuat
oleh banyak tangan dan hampir semua organisasi atau lembaga yang terdapat dalam

suatu negara. Tidak hanya dibuat oleh satu alat administrasi negara yang dengan
sendirinya melahirkan bentuk hukum yang beragam. Di samping itu ada
perencanaan yang berkenaan langsung dengan tindakan organ pemerintahan
terhadap warganegara atau memiliki akibat hukum bagi warganegara dan ada pula
perencanaan yang hanya mengatur hubungan antar organ pemerintahan.
Beberapa bentuk hukum dari perencanaan mulai dengan bentuk undang-undang
(Undang-undang APBN), Peraturan Presiden (Rencana Jangka Panjang, Menengah,
dan Pendek), Peraturan Daerah (APBD, Rencana Tata Ruang, atau Rencana
Pembangunan Daerah), dan sebagainya. Stroink sebagaimana diterjemahkan oleh
Ridwan di halaman 149, mengemukakan bahwa sifat hukum rencana terdiri atas
empat macam, yaitu:
a. Rencana adalah ketetapan atau kumpulan ketetapan.
b. Rencana adalah sebagian dari kumpulan ketetapan-ketetapan, sebagian
peraturan, peta dengan penjelasan adalah kumpulan keputusan-keputusan,
penggunaan keputusan memiliki sifat peraturan.
c. Rencana adalah bentuk hukum tersendiri.
d. Rencana adalah peraturan perundang-undangan.
Dengan merujuk pada pengertian peraturan perundang-undangan, peraturan
kebijaksanaan, keputusan dan atau ketetapan seperti di atas, serta dengan

membandingkan bentuk hukum terhadap rencana yang terdapat di Indonesia, maka
tampak jelas bahwa rencana memiliki sifat dan bentuk hukum yang beragam.
Keragaman bentuk hukum dari rencana ini akan diketahui dengan melihat pada
lembaga yang membuat rencana, substansi rencana, dan sasaran dari rencana, yang
kemudian akan diketahui akibat-akibat hukumnya dan relevansi yang muncul dari
rencana-rencana tersebut.
Dalam perspektif Hukum Administrasi rencana merupakan sarana (hukum) bagi
administrasi negara dalam pengambilan keputusan-keputusan individual. Sifat
hukum dari rencana berada di antara peraturan perundang-undangan dengan
peraturan kebijaksanaan. Dengan demikian perencanaan memiliki bentuk hukum
tersendiri. Rencana merupakan himpunan kebijaksanaan yang ditempuh pada masa
yang akan datang, tetapi bukan peraturan kebijaksanaan, karena kewenangan untuk
membuatnya ditentukan oleh peraturan perundang-undangan atau didasarkan atas
kewenangan yang diberikan oleh aturan hukum dengan jelas.
Rencana sebagai norma yang memiliki sifat umum-abstrak, namun bukan
peraturan perundang-undangan atau peraturan kebijaksanaan, karena tidak semua
rencana mengikat umum dan tidak selalu mempunyai akibat hukum secara langsung.
Rencana merupakan hasil penetapan lembaga pemerintahan pusat maupun daerah
tertentu yang dituangkan dalam bentuk ketetapan namun bukan merupakan
beschikking.

3. Arti Penting Fungsi Jabatan Fungsional Perencana
Pengertian fungsi dalam suatu lembaga pemerintah dalam berbagai peraturan
perundang-undangan dirumuskan sebagai suatu cara untuk melaksanakan tugas
pemerintahan. Sebaliknya dapat dirumuskan juga bahwa tugas adalah cara untuk
melaksanakan fungsi. Ketidakseragaman pengaturan ini tidak terlepas dari
kerancuan pengertian fungsi dan tugas.8 Untuk melaksanakan tugas umum
pemerintahan dan pembangunan diperlukan kemampuan dan kemahiran manajerial
yang dapat mengintegrasikan seluruh sumber daya demi tercapainya tugas pokok,
fungsi, dan kewenangan lembaga pemerintahan.
Dapat digambarkan bahwa jabatan fungsional adalah jabatan yang secara
langsung memproses sumber daya menjadi suatu hasil yang ditetapkan organisasi.
Oleh karena itu keterampilan teknis dari pemegang jabatan fungsional sangat
diperlukan dan mempunyai nilai strategis dalam menangani tugas umum
pemerintahan dan pembangunan. Upaya pembinaan jabatan fungsional mutlak harus
dilaksanakan secara lebih konsepsional dan harus dituangkan dalam wadah aturan
hukum yang dapat menjamin kelangsungan sistem pembinaan jabatan fungsional.
Undang-undang No. 43 Tahun 1999 jo Undang-undang No. 8 Tahun 1974 tentang
Pokok-pokok Kepegawaian, dan Peraturan Pemerintah No. 16 Tahun 1994 tentang
Jabatan Fungsional Pegawai Negeri sipil, mengatur bahwa Jabatan Fungsional adalah:
“Kedudukan yang menunjukkan tugas, tanggung jawab, wewenang, dan hak

seseorang PNS dalam suatu organisasi yang dalam pelaksanaan tugasnya didasarkan
pada keahlian dan atau keterampilan tertentu serta bersifat mandiri”. Jabatan
Fungsional Perencana seperti diatur dalam Keputusan Menpan No.
16/Kep/M.PAN/3/2001 ini ditujukan bagi Pegawai Negeri Sipil yang bekerja di instansi
pemerintah pusat maupun pemerintah daerah yang memiliki tugas perencanaan.

Pengertian perencana adalah Pegawai Negeri Sipil yang diberi tugas, tanggung
jawab, wewenang untuk melaksanakan kegiatan perencanaan di unit-unit
perencanaan. Sedangkan unit perencanaan adalah unit pada instansi pemerintah
(pusat dan daerah) yang berdasarkan tugas pokok dan fungsi:
a. melakukan kegiatan perencanaan secara menyeluruh (dari identifikasi
masalah sampai penilaian hasil kegiatan),
b. menghasilkan rencana kebijaksan lingkup makro, sektor dan daerah
serta berdampak nasional dan daerah, dan
c. melakukan pemantauan dan evaluasi.
Instansi perencanaan pemerintah pusat adalah Badan Perencanaan Pembangunan
Nasional (Bappenas) dan Biro Perencanaan di (Departemen, Kantor Kementerian
Negara, dan Lembaga Pemerintah Non Departemen), sedangkan Instansi
perencanaan pemerintah daerah adalah Badan Perencanaan Pembangunan Daerah
(Bappeda) Propinsi atau Kabupaten/Kota dan bagian atau bidang perencanaan di
dinas-dinas.
Upaya untuk mewujudkan Jabatan Fungsional Perencana yang profesional, kita
mesti mendudukkan mereka sebagai pegawai yang memiliki profesi sebagai
perencana, yang sekaligus sebagai Pegawai Negeri Sipil. Dengan demikian diperlukan
pemahaman seorang Pegawai Negeri Sipil tentang pengertian profesi dan
profesionalisme perencana. Hal ini akan dapat menumbuhkan motivasi dan
komitmen Pegawai Negeri Sipil yang bersangkutan untuk memenuhi kriteria
profesional yang ditetapkan oleh organisasi profesinya.
Inti suatu profesi adalah tingkah laku yang mencerminkan kehendak untuk
berkomitmen dan berdedikasi terhadap idealisme. Pegawai Negeri Sipil profesional
adalah menerapkan etika profesi, sehingga etika profesi dianggap sebagai makna inti
dari profesionalisme. Hal ini sesuai dengan ketentuan Pasal 3 Peraturan Pemerintah
No. 16 Tahun 1994 tentang Jabatan Fungsional Pegawai Negeri Sipil yang mengatur
bahwa jabatan fungsional harus memiliki etika profesi yang ditetapkan organisasi
profesi. Jabatan fungsional seperti dimaksud dalam ayat (1) terdiri atas: (1) jabatan
fungsional keahlian, (2) jabatan fungsional keterampilan.
Kriteria jabatan fungsional keahlian dan jabatan fungsional keterampilan
ditetapkan sebagai berikut:
a. Mempunyai metodologi, teknis analisis, teknik dan prosedur kerja yang
didasarkan atas disiplin ilmu pengetahuan dan/atau pelatihan teknis tertentu
dengan sertifikasi;
b. Memiliki etika profesi yang ditetapkan oleh organisasi profesi;
c. Dapat disusun dalam suatu jenjang jabatan berdasarkan:
1. Tingkat keahlian bagi jabatan fungsional keahlian;
2. Tingkat keterampilan bagi jabatan fungsional keterampilan;
d. Pelaksanaan tugas bersifat mandiri;
e. Jabatan fungsional tersebut diperlukan dalam pelaksanaan tugas pokok dan
fungsi organisasi.

Dengan ditetapkannya Jabatan Fungsional Perencana diharapkan dapat mendorong
terbentuknya dan atau pemantapan organisasi profesi dari jabatan fungsional yang
bersangkutan. Hal ini memungkinkan dapat dirumuskan etika profesi yang
merupakan norma terhadap disiplin ilmu dan organisasi yang harus dipatuhi oleh
pejabat fungsional dalam melaksanakan tugas dan tanggung-jawabnya.
Dalam melaksanakan fungsinya pejabat fungsional tidak mutlak harus bekerja
sendiri, dia juga tidak dibantu oleh tenaga profesional yang lain. Namun tanggung
jawab dan tanggung gugat hasil pelaksanaan tugas dan kewenangan pelaksanaan
tugas tetap melekat pada pejabat fungsional tersebut. Hasil dari pelaksanaan tugas
disampaikan kepada instansi pembinanya, yaitu instansi perencanaan pemerintah
pusat atau daerah di tempat pejabat fungsional tersebut dipekerjakan. Hasil kerjanya
dituangkan dalam bentuk hukum berupa undang-undang, peraturan pemerintah,
peraturan presiden, atau peraturan perundang-undangan bawahan lainnya. Bentuk
hukum tersebut tentu saja mengikat umum, baik bagi rakyat maupun bagi
pemerintah sendiri untuk mencapai tujuan yang diinginkan oleh pemerintah yang
bersangkutan.

C. KESIMPULAN
1. Perbuatan perencanaan tertuang ke dalam suatu keputusan tata usaha
negara yang bersifat perbuatan hukum (rechtshandelingen), sehingga tercipta
akibat hukum yang mengikat para warga masyarakat yang bersangkutan
terhadap pihak penguasa.
2. Rencana merupakan suatu bentuk peraturan yang bersifat umum-abstrak dan
berada di antara aturan hukum dengan peraturan kebijaksanaan.
3. Sedangkan Jabatan Fungsional perencana adalah jabatan profesional yang
mempunyai nilai strategis dalam menentukan tujuan pemerintahan

DAFTAR PUSTAKA
Buku Teks
Indroharto, 1993, Usaha Memahami Undang-undang tentang Peradilan
Tata Usaha Negara, Buku I, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
P. De Haan, et.al., 1986, Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat
(Ontwikkeling, Organosatie, Instrumentarium), Deel1, Kluwer, Deventer.
Prajudi Atmosudirdjo, 1988, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia,
Jakarta.
Ridwan, 2003, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta.
Sukamto Satoto, 2004, Pengaturan Eksistensi dan Fungsi Badan
Kepegawaian Negara, Hanggar Kreator, Yogyakarta.

Sukamto Satoto, 2005, Hukum Administrasi Negara, Buku Ajar, Bagian
Hukum Administrasi Negara Fakultas Hukum Unja, Jambi.

Aturan Hukum
Undang-undang No. 43 Tahun 1999 jo Undang-undang No. 8 Tahun 1974
tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
Peraturan Pemerintah No. 16 Tahun 1994 tentang Jabatan Fungsional Pegawai
Negeri sipil
Peraturan Pemerintah No. 8 Tahun 2003 tentang Organisasi Pemerintahan Di
Daerah
Keputusan Menpan No. 16/Kep/M.PAN/3/2001, tentang Jabatan Fungsional
Perencana dan Angka Kreditnya