OTORITAS JASA KEUANGAN: SISTEM BARU DALAM PENGATURAN DAN PENGAWASAN SEKTOR JASA KEUANGAN
557
OTORITAS JASA KEUANGAN: SISTEM BARU DALAM
PENGATURAN DAN PENGAWASAN SEKTOR JASA KEUANGAN
Hest y D. Lest ari
Magist er Ilmu Hukum, Uiversit as Muhammadiyah Jakart a E-mail:
Abst r act
A new i nst i t ut i on has been cr eat ed by Act Number 21 of 2011 r egar di ng t he Financi al Ser vi ces
Aut hor it y (Ot orit as Jasa Keuangan/ OJK). The new i nst i t ut ion, al so named OJK, has t he f unct i on of
conduct i ng an i nt egr at ed r egul at or y and super vi sor y si st em f or t he whol e act i vi t ies i n t he f i nanci al
ser vi ces indust r y. It t akes over t he f unct ion of t he Bank of Indonesi a i n banki ng super vision and t he
f unct ion of t he Capi t al Mar ket and Fi nanci al Inst i t ut i on Super vi sor y Agency i n super vi si ng capi t al
mar ket , insur ance, pensi on f und, and ot her f i nanci al ser vi ces. OJK i s r esponsi bl e f or mai nt ai ni ng t he
st abi l i t y of t he Indonesi an f inanci al syst em. Key wor ds: FSA, f i nanci al syst em, banki ng super visi on
Abst rak
Sebuah lembaga baru t elah dilahirkan oleh UU Nomor 21 Tahun 2011 t ent ang Ot orit as Jasa Keuangan (OJK). Lembaga baru t ersebut , yang j uga dinamai OJK, memiliki f ungsi unt uk menyelenggarakan sist em pengat uran dan pengawasan yang t erint egrasi t erhadap keseluruhan kegiat an di dalam sekt or j asa keuangan. OJK mengambil alih f ungsi dari Bank Indonesia dalam pengawasan perbankan dan f ungsi Bapepam-LK dalam pengawasan pasar modal, asuransi, dana pensiun, sert a j asa keuangan lainnya. OJK bert anggung j awab unt uk menj aga st abilit as sist em keuangan Indonesia.
Kat a kunci: OJK, sist em keuangan, pengawasan perbankan
Pendahuluan sekt or Perasuransian, Dana Pensiun, Lembaga
Disahkannya UU No. 21 Tahun 2011 t en- Pembiayaan dan Lembaga Jasa Keuangan lain- t ang Ot orit as Jasa Keuangan, maka sist em baru nya. Pembent ukan OJK ini mengakibat kan ke- dalam pengat uran dan pengawasan sekt or j asa wenangan-kewenangan t ersebut beralih dari BI keuangan di Indonesia t elah dimulai. UU t erse- dan Bapepam-LK ke OJK, sehingga BI hanya me- but melahirkan lembaga baru yait u Ot orit as miliki kewenangan di bidang kebij akan monet er Jasa Keuangan (selanj ut nya disebut OJK), yang saj a, sedangkan Bapepam-LK lebur menj adi harus sudah t erbent uk paling lambat t anggal 22 OJK dan t idak lagi di bawah Kement erian Ke- Juli 2012. OJK adalah lembaga yang indepen- uangan. den dan bebas dari campur t angan pihak lain, Ide melepaskan f ungsi pengawasan per- yang memiliki f ungsi unt uk menyelenggarakan bankan dari BI sudah muncul pada masa peme- sist em pengat uran dan pengawasan yang t erin- rint ahan Presiden B. J. Habibie, ket ika Pemerin- t egrasi t erhadap keseluruhan kegiat an pada t ah menyusun RUU t ent ang BI (yang kemudian
1
sekt or j asa keuangan. menj adi UU No. 23 Tahun 1999). Krisis keuang- Selama ini, pengat uran dan pengawasan an yang melanda Indonesia pada masa it u sekt or j asa keuangan di Indonesia dilakukan o- menunj ukkan adanya kelemahan dalam sist em leh dua lembaga, yait u Bank Indonesia (BI) dan pengawasan perbankan oleh bank sent ral. Pe- Badan Pengawas Pasar Modal–Lembaga Keuang- merint ah dan DPR kemudian menyepakat i unt uk an (Bapepam-LK). BI mengat ur dan mengawasi 1 Zul karnain Sit ompul , “ Menyambut Kehadir an Ot ori t as sekt or Perbankan, sedangkan Bapepam-LK me-
Jasa Keuangan” , Pi l ar s, 12-18 Januari 2004, No. 2
ngat ur dan mengawasi sekt or Pasar Modal dan
558 Jurnal Dinamika Hukum Vol . 12 No. 3 Sept ember 2012
memisahkan kewenangan kebij akan perbankan makro dan mikro, di mana bank sent ral mena- ngani perbankan makro, sedangkan perbankan mikro diserahkan pada suat u lembaga pengawas j asa keuangan (LPJK).
2 Ket ent uan Pasal 34 UU
No. 23 Tahun 1999 t ent ang BI mengat ur bahwa t ugas menga-wasi bank akan dilakukan oleh LP- JK yang independen dan dibent uk dengan UU, di mana pembent ukan LPJK t ersebut dilaksana- kan selambat -lambat nya akhir Desember 2002.
Belum lagi LPJK t erbent uk, Pemerint ah mengaj ukan RUU Perubahan UU t ent ang BI, yang set elah diset uj ui oleh DPR menj adi UU No.
3 Tahun 2004. Berdasarkan UU t ersebut , LPJK (yang kemudian disebut OJK) dibent uk paling lambat t ahun 2010. Namun t arget wakt u ini pun t idak dapat dipenuhi karena alot nya pembahas- an RUU t ent ang OJK ant ara Pemerint ah (diwa- kili Kement erian Keuangan), BI dan DPR. RUU OJK akhirnya diset uj ui oleh DPR pada t anggal 27 Okt ober 2011 dan kemudian menj adi UU No.
21 Tahun 2011.
Sej umlah harapan digant ungkan kepada lembaga yang baru t erbent uk ini. OJK diha- rapkan dapat menj aga st abilit as sist em keu- angan unt uk pencegahan dan penanganan kri- sis keuangan, sehingga krisis keuangan sepert i yang t erj adi pada akhir t ahun 1990an t idak akan t erj adi lagi. OJK j uga diharapkan dapat meminimalisir t indak kej ahat an di sist em dan lembaga keuangan yang diprediksi akan t erus t erj adi dengan mekanisme yang semakin cang- gih dan mut akhir, sehingga kasus-kasus sepert i Bank Cent ury dan sekurit as Ant aboga sert a penggelapan dana nasabah Cit ibank t idak akan t erj adi lagi. OJK, sebagai lembaga indepen- den, diharapkan t idak akan menj adi kepan- j angan t angan pemerint ah, part ai polit ik yang t engah berkuasa, at au pun pihak-pihak lain yang berkepent ingan.
Permasalahan yang akan dibahas dalam art ikel ini mencakup 3 hal. Per t ama, bagaima- nakah pengat uran lembaga OJK berdasarkan UU No. 21 Tahun 2011? Kedua, bagaimanakah pelaksanaan lembaga sej enis OJK di Inggris dan 2 Andika Hendra Must aqi m, “ Ot orit as Jasa Keuangan
Sebagai Sol usi Si st em Ekonomi Nasional ” , Per spekt i f ,
di Jepang? Ket i ga, apakah OJK akan ber-f ungsi lebih baik dibandingkan dengan BI dan Bape- pam-LK dalam hal pencegahan dan penanganan krisis keuangan, independensinya, dan pembe- rian perlindungan konsumen di sekt or j asa keuangan?
Pembahasan OJK Berdasarkan UU No. 21 Tahun 2011
Pembent ukan OJK bert uj uan agar kese- luruhan kegiat an dalam sekt or j asa keuangan t erselenggara secara t erat ur, adil, t ransparan dan akunt abel, sert a mampu mewuj udkan sis- t em keuangan yang t umbuh secara berkelan- j ut an dan st abil. Hal yang t idak kalah pent ing adalah agar seluruh kegiat an di sekt or j asa ke- uangan mampu melindungi kepent ingan Kon- sumen dan masyarakat .
Tugas OJK adalah mengat ur dan menga- wasi 3 sekt or j asa keuangan, yait u sekt or Per- bankan, sekt or Pasar Modal, sert a sekt or Per- asuransian, Dana Pensiun, Lembaga Pembiaya- an dan Lembaga Jasa Keuangan lainnya. Khusus di sekt or Perbankan, OJK memiliki kewenang- an unt uk mengat ur dan mengawasi kelembaga- an bank, kesehat an bank dan aspek kehat i-hat i- an bank, sert a unt uk melakukan pemeriksaan bank. Dengan demikian, masalah perizinan un- t uk pendirian bank, sert a pencabut an izin usaha bank menj adi kewenangan OJK.
OJK berwenang unt uk melakukan penga- wasan, pemeriksaan, penyidikan, perlindungan Konsumen dan t indakan lain t erhadap Lemba- ga Jasa Keuangan, pelaku, dan/ at au penunj ang kegiat an j asa keuangan sebagaimana dimaksud dalam perat uran perundang-undangan di sekt or j asa keuangan t erhadap ket iga sekt or j asa ke- uangan t ersebut . OJK j uga berwenang mene- t apkan sanksi administ rat if t erhadap pihak yang melakukan pelanggaran t erhadap perat uran perundang-undangan di sekt or j asa keuangan. Kewenangan lain dari OJK adalah memberikan dan/ at au mencabut izin usaha, izin orang per- seorangan, ef ekt if nya pernyat aan pendaf t aran, surat t anda t erdaf t ar, perset uj uan melakukan kegiat an usaha, pengesahan, perset uj uan at au penet apan pembubaran dan penet apan lain se- OJK: Si st em Baru dal am Pengat ur an dan Pengawasan Sekt or Jasa Keuangan 559
bagaimana dimaksud dalam perat uran perun- dang-undangan di sekt or j asa keuangan.
Berdasarkan ket ent uan Pasal 10 ayat (4) UU OJK, OJK dipimpin oleh Dewan Komisioner yang t erdiri dari 9 orang anggot a yang bersif at kolekt if dan kolegial. Susunan Dewan Komisio- ner adalah sebagai berikut : seorang Ket ua me- rangkap anggot a; seorang Wakil Ket ua sebagai Ket ua Komit e Et ik merangkap anggot a; seorang Kepala Eksekut if Pengawas Perbankan merang- kap anggot a; seorang Kepala Eksekut if Penga- was Pasar Modal merangkap anggot a; seorang Kepala Eksekut if Pengawas Perasuransian, Dana Pensiun, Lembaga Pembiayaan, dan Lembaga Jasa Keuangan Lainnya merangkap anggot a; se- orang Ket ua Dewan Audit merangkap anggot a; seorang anggot a yang membidangi edukasi dan perlindungan Konsumen; seorang anggot a ex-
of f i cio dari Bank Indonesia yang merupakan
anggot a Dewan Gubernur Bank Indonesia; dan seorang anggot a ex-of f i cio dari Kement erian Keuangan yang merupakan pej abat set ingkat eselon I Kement erian Keuangan. Kesembilan anggot a Dewan Komisioner memiliki hak suara yang sama. Anggot a Dewan Komisioner nomor 1 sampai nomor 7 dipilih oleh DPR berdasarkan calon anggot a yang diusulkan oleh Presiden. Ket uj uh anggot a Dewan Komisioner ini memiliki masa j abat an 5 t ahun dan dapat diangkat kem- bali unt uk sat u kali masa j abat an, sedangkan anggot a Dewan Komisioner nomor 8 diangkat dan dit et apkan Presiden berdasarkan usulan Gubernur Bank Indonesia dan anggot a Dewan Komisioner nomor 9 diangkat dan dit et apkan Presiden berdasarkan usulan Ment eri Keuangan. Kedua anggot a Dewan Komisioner ini akan mengakhiri masa j abat annya apabila mereka t idak lagi menj adi anggot a Dewan Gubernur BI dan pej abat eselon I di Kement erian Keuangan.
Berbagai larangan dikenakan kepada ang- got a Dewan Komisioner, yait u memiliki bent ur- an kepent ingan di Lembaga Jasa Keuangan yang diawasi oleh OJK; menj adi pengurus dari orga- nisasi pelaku at au prof esi di Lembaga Jasa Ke- uangan; menj adi pengurus part ai polit ik; dan menduduki j abat an pada lembaga lain, kecuali dalam rangka pelaksanaan f ungsi, t ugas, dan wewenang OJK dan/ at au penugasan berdasar- kan ket ent uan perat uran perundang-undangan.
Selain it u, ant ar anggot a Dewan Komisioner dilarang mempunyai hubungan keluarga sampai deraj at kedua dan semenda. Beralihnya f ungsi, t ugas dan wewenang Bapepam–LK dan BI ke OJK, maka para pej abat dan/ at au pegawai Ba- pepam–LK, sert a pej abat dan/ at au pegawai BI yang melaksanakan f ungsi, t ugas, dan wewe- nang pengat uran dan pengawasan di sekt or Per- bankan, dialihkan unt uk dipekerj akan pada OJK.
OJK berwenang melakukan t indakan pen- cegahan kerugian konsumen dan masyarakat , yang meliput i: memberikan inf ormasi dan edu- kasi kepada masyarakat at as karakt erist ik sek- t or j asa keuangan, layanan, dan produknya; memint a Lembaga Jasa Keuangan unt uk meng- hent ikan kegiat annya apabila kegiat an t ersebut berpot ensi merugikan masyarakat ; dan t indak- an lain yang dianggap perlu sesuai dengan ke- t ent uan perat uran perundang-undangan di sek- t or j asa keuangan. Selain melakukan t indakan pencegahan, OJK j uga melakukan pelayanan pengaduan konsumen dan berwenang pula me- lakukan pembelaan hukum, sepert i memerin- t ahkan at au melakukan t indakan t ert ent u ke- pada Lembaga Jasa Keuangan unt uk menye- lesaikan pengaduan Konsumen yang dirugikan Lembaga Jasa Keuangan dimaksud dan menga- j ukan gugat an unt uk memperoleh kembali har- t a kekayaan milik pihak yang dirugikan dari pihak yang menyebabkan kerugian, dan/ at au unt uk memperoleh gant i kerugian dari pihak yang menyebabkan kerugian pada Konsumen dan/ at au lembaga j asa keuangan sebagai aki- bat dari pelanggaran at as perat uran per-un- dang-undangan di sekt or j asa keuangan.
Forum Koordinasi St abilit as Sist em Ke- uangan (FKSSK) dibent uk unt uk menj aga st abili- t as sist em keuangan, dengan anggot a t erdiri at as: Ment eri Keuangan selaku anggot a merang- kap koordinat or; Gubernur Bank Indonesia sela- ku anggot a; Ket ua Dewan Komisioner OJK sela- ku anggot a; dan Ket ua Dewan Komisioner Lem- baga Penj amin Simpanan selaku anggot a. Peng- ambilan keput usan dalam rapat FKSSK berda- sarkan musyawarah unt uk muf akat . Musyawa- rah unt uk muf akat apabila t idak t ercapai, maka
560 Jurnal Dinamika Hukum Vol . 12 No. 3 Sept ember 2012
5 FSA dipimpin oleh suat u Dewan (Boar d) yang
websit e who, di akses t anggal 12 Desember 2011. 5 Niamh Mol oney, “ Regul at ion of t he Market and Int ermediar ies: Gl obal Compari son and Cont r ast – What Is Best Pract ice?” , Maquar i e Jour nal Busi ness Law, Vol 5, year 2008, hl m. 4. 6 Financial Servi ces Aut horit y, l oc. ci t . 7
propert i. Sej ak abad ke-19 bank-bank di Inggris t elah memberikan subpr i me mor t gage, yait u hipot ik yang diserahkan debit ur kepada kredi- t ur sebagai j aminan at as ut angnya yang kemu- dian diagunkan kembali oleh kredit ur ke bank 4 Financial Servi ces Aut horit y, “ About Us” , t er sedi a di
cr edi t bubl e at au menggelembungnya kredit di sekt or
gris t ahun 2007-2009 yang dit andai dengan am- bruknya bank Nort hern Rock, para pengamat menilai FSA t erlalu lemah dan kurang t anggap dengan mengizinkan bank-bank yang t idak ber- t anggung j awab mempercepat t erj adinya
7 Pada saat krisis keuangan melanda Ing-
yang t epat ; dan keempat , mengurangi t ingkat kemung-kinan digunakannya suat u bisnis yang dij alankan oleh pihak yang diat ur undang-un- dang unt uk t uj uan yang berkait an dengan kej a- hat an keuangan.
t i ga, menj amin t ingkat perlindungan konsumen
kat an st abilit as sist em keuangan di Inggris; ke-
dua, berperan dalam perlindungan dan pening-
menj aga kepercayaan di sist em keuangan; ke-
Fi nanci al Ser vi ces Act 2010, yait u: per t ama,
t uj uan sebagaimana yang dit ent ukan oleh t he
6 FSA memiliki 4
dit unj uk oleh Ment eri Keuangan. Dewan t erse- but t erdiri dari seorang Ket ua, seorang Deput i, seorang Kepala Pegawai Eksekut if , seorang Ke- pala Pegawai Operasional, 2 Direkt ur Pelaksa- na, dan 9 Direkt ur Non-Eksekut if yang salah sa- t unya adalah Deput i Gubernur Bank of Engl and (bank sent ral) bidang St abilit as Keuangan seba- gai anggot a Dewan ex-of f i cio.
luar pemerint ah yang dibiayai oleh pungut an dan denda dari sekt or indust ri j asa keuangan.
pengambilan keput usan di-lakukan berdasarkan suara t erbanyak.
4 FSA merupakan lembaga independen di
sonal Invest ment Aut hor i t y, Secur it ies and Fu- t ur es Aut hor i t y, dan Invest ment Management Regul at or y Or gani sat ion.
pada t anggal 28 Okt ober 1997, lembaga ini me- ngambil alih kewenangan dan t anggung j awab dari 10 badan pendahulunya, t ermasuk t he Per -
Supervision in t he Unit ed St at es and Unit ed Kingdom” ,
3 Heidi Mandanis Schooner, “ Cent ral Banks' Rol e i n Bank
adalah ot orit as t unggal di Inggris yang bert ang- gung j awab langsung dalam pengat uran indust ri j asa keuangan yang mencakup perbankan, asu- ransi, invest asi dan pasar modal.
The Fi nanci al Ser vi ces Aut hor i t y (FSA)
Agency di Jepang adalah salah sat u OJK yang berhasil.
sat u OJK yang gagal dan t he Financi al Ser vi ces
ci al Ser vi ces Aut hor i t y di Inggris adalah salah
Terdapat beberapa negara yang memiliki lem-baga semacam OJK yang berf ungsi menga- t ur dan mengawasi seluruh sekt or j asa keuang- an di negara t ersebut . Sebagian besar lembaga t ersebut berhasil dalam menj alankan t ugasnya dan hanya sebagian kecil yang gagal. Tulisan ini akan memaparkan sat u cont oh OJK yang gagal dan sat u cont oh OJK yang berhasil. The Fi nan-
Perbandingan dengan Negara Lain
FKSSK, dalam kondisi t idak normal mene- t apkan dan melaksanakan kebij akan yang di- perlukan dalam rangka pencegahan dan pena- nganan krisis pada sist em keuangan sesuai de- ngan kewenangan masing-masing. Keput usan FKSSK yang t erkait dengan penyelesaian dan penanganan suat u bank gagal yang dit engarai berdampak sist emik mengikat Lembaga Penj a- min Simpanan. Dalam hal kebij akan FKSSK ber- kait an dengan keuangan negara, maka kebij ak- an t ersebut harus diaj ukan ke DPR unt uk men- dapat perset uj uan. DPR waj ib menet apkan ke- put usan mengenai diset uj ui at au t idaknya kebi- j akan t ersebut dalam wakt u paling lama 24 j am sej ak pengaj uan perset uj uan t ersebut dit erima oleh DPR.
Tugas FKSSK dalam kondisi normal ada- lah melakukan pemant auan dan evaluasi st abi- lit as sist em keuangan, melakukan rapat paling sedikit sat u kali dalam 3 bulan, membuat reko- mendasi kepada set iap anggot a unt uk melaku- kan t indakan dan/ at au membuat kebij akan da- lam rangka memelihara st abilit as sist em ke- uangan, dan melakukan pert ukaran inf ormasi.
3 FSA dibent uk
OJK: Si st em Baru dal am Pengat ur an dan Pengawasan Sekt or Jasa Keuangan 561 unt uk mendapat kan pinj aman.
18 Para nasabah berbon-
Uni ver si t y Law Revi ew, Vol . 61, No. 2, hl m. 209-210. 12 St even L. Schwarcz, 2008, “ Discl osure's Fail ure in t he Subpr ime Mort gage Crisis” , Ut ah Law Revi ew, hl m.
1110. 13 Todd J. Zyw icki , dan Joseph Adamson, “ The Law & Economics of Subpr i me Lending” , Uni ver si t y of Col or ado Law Revi ew, Vol . 80, No. 1, Wint er 2009, hl m. 20-21. 14 Christ opher Lewi s Pet erson, “ Forecl osure, Subpr i me Mort gage Lending, and t he Mort gage El ect roni c
Regist rat ion Syst em” , Uni ver si t y of Ci nci nnat i Law Revi ew, Vol . 78, No. 4, Year 2010, hl m. 1360. 15 Brent T. Whi t e, “ Underwat er and Not Wal king Away: Shame, Fear and t he Soci al Management of t he Housing Crisi s” , Wake For est Law Revi ew, Vol . 45, Year 2010,
harga bond di bursa ef ek j uga j at uh.
16 Sebagai
t indak lanj ut , perbankan mulai menget at kan pemberian kredit . Akibat nya pert umbuhan eko- nomi melambat . Krisis keuangan pun melanda AS.
17 Krisis di AS t ersebut berdampak global, t ermasuk di Inggris.
dong-bondong menarik simpanannya di bank set elah mendengar adanya krisis subpr ime
Finance” , Car dozo Law Revi ew, Vol . 28, No. 5, Year 2007, hl m. 2191-2194. 9 David J. Reiss, “ Subpr ime St andar dizat ion: How Rat ing Agencies Al l ow Predat or y Lending t o Fl our ish in t he Secondary Mort gage Market ” , Fl or i da St at e Uni ver si t y Law Revi ew, Vol . 33, Year 2006, hl m. 996-997. 10 Erik F. Ger di ng, “ Code, Crash, and Open Sour ce: The
mor t gage di AS. Nort hern Rock yang mengala-
mi kesulit an likuidit as harus mengaj ukan l oan ke Bank of England dan akhirnya col l apse. In- dust ri propert i menurun t aj am yang menye- babkan pengangguran meningkat . Perbankan j uga mulai menget at kan pemberian kredit , se- hingga pert umbuhan ekonomi melambat . Ing- gris pun dit erpa krisis keuangan.
FSA dinilai lambat dalam mengant isipasi menj alarnya krisis keuangan di AS ke Inggris. Dalam kasus ambruknya Nort hern Rock, FSA mengakui bahwa t indakannya kurang memadai dalam menangani runt uhnya kepercayaan na- sabah t erhadap bank t ersebut . Unt uk mence- gah sit uasi semacam ini t erj adi lagi, FSA dilaporkan mempert imbangkan unt uk mengizin- kan suat u bank unt uk menunda mengungkap- kan ke publik j ika ia mengalami krisis keuang- an. FSA j uga mengabaikan t anda bahaya dari Nort hern Rock dan t et ap mengizinkan bank t ersebut unt uk beroperasi t anpa suat u program penanggulangan risiko selama beberapa bulan sebelum bank t ersebut col l apse. Pada t anggal
16 Juni 2010, Pemerint ah Inggris mengumum- kan rencana unt uk membubarkan FSA dan membagi t anggung j awabnya kepada beberapa lembaga baru dan Bank of England. Transisi diperkirakan akan selesai pada 2012.
19 Di Jepang, The Fi nancial Ser vi ces Agency
(FSA) adalah suat u badan pemerint ah Jepang 16 St even L. Schwar cz, “ Keynot e Addr ess: Under st anding
t he Subpr ime Fi nanci al Cri si s” , Sout h Car ol i na Law Revi ew, Vol . 60, No. 3, Year 2009, hl m. 553. 17 Art hur E. Wil mart h, “ The Dark Si de of Uni versal Banking: Financial Congl omerat es and t he Or igins of t he Subpri me Financi al Crisis” , Connect i cut Law Revi ew, Vol . 41, No. 4, Year 2009, hl m. 966-967. 18 Houman B. Shadab, “ The Law and Economi cs of Hedge
Out sour ci ng of Fi nanci al Regul at ion t o Risk Model s and t he Gl obal Fi nanci al Crisis” , Washi ngt on Law Revi ew, Vol . 84, No. 2, Year 2009, hl m. 127, 147. 11 St even L. Schwar cz, 2008, “ Market s, Syst emic Risk, and t he Subpr ime Mort gage Cri si s” , Sout her n Met hodi st
bung kredit pun pecah. Harga propert i menurun t aj am, sehingga nilai agunan propert i di bank t ak lagi sesuai dengan j umlah kredit nya dan 8 Christ opher Lewi s Pet er son, “ Predat or y St ruct ured
8 Eksist ensi sub- pr i me mor t gage, mengakibat kan banyak orang
pr i me mor t gage ke perusahaan ef ek dan selan-
dengan mudahnya mendapat kan kredit peru- mahan dari bank. Pada t ahun 2000an,
subpr i me mor t gage mengalami boomi ng, sehingga indus-
t ri propert i meningkat pesat dan t erj adilah cr e- di t bubl e.
9 Saat it u, cr edi t bubl e j uga melanda A-
merika Serikat (AS). Bank-bank di AS bahkan melakukan secur i t i sat i on,
10
yakni menj ual sub-
j ut nya perusahaan t ersebut menerbit kan bond at au obligasi yang dij ual di bursa ef ek.
15 Gelem-
11 Bond
dari subpr i me mor t gage ini mendapat r at i ng yang t inggi dari para pemeringkat ef ek, sehing- ga para invest or di bursa ef ek pun memburu bond t ersebut .
12 Meningkat nya indust ri propert i menye-
babkan harga propert i melambung t inggi mele- bihi nilai riilnya.
13 Pada saat harga sudah sangat
t inggi, maka orang t ak sanggup lagi membeli- nya.
14 Padahal para pemilik propert i t ak sang-
gup lagi membayar cicilan kredit nya, karena bank menaikkan suku bunga kredit .
Funds: Financial Innovat ion and Invest or Prot ect ion” , Ber kel ey Busi ness Law Jour nal , Vol . 6, Year 2009, hl m. 243-244. 19
562 Jurnal Dinamika Hukum Vol . 12 No. 3 Sept ember 2012
sehingga t erj adi asset pr i ce bubbl e at au menggelembungnya harga-harga aset melebihi nilai riilnya. Pada saat harga propert i sudah sangat t inggi, maka orang t ak sanggup lagi membelinya. Gelembung harga aset pun pecah. Harga ekuit as dan propert i menurun t aj am. Nilai propert i sebagai agunan yang semula t ing- gi menj adi rendah. Akibat nya, nilai agunan t i- dak lagi sebanding dengan j umlah kredit nya. Bert ambahnya kredit macet menj adi t idak t er- hindarkan lagi. Perbankan dan bursa ef ek me- ngalami krisis, dan krisis ini menyebar dengan cepat ke perekonomian secara keseluruhan.
Super vi sor y Agency yang didirikan pada Juni
1998. The Fi nanci al Super vi sor y Agency adalah suat u badan administ rat if yang berf ungsi me- meriksa dan mengawasi lembaga-lembaga keuangan privat dan mengawasi pasar modal. Set elah reorganisasi, FSA mengambil alih t ang- gung j awab Ment eri Keuangan dalam peren- canaan sist em keuangan.
20 FSA pada awal berdirinya berada di
bawah t he Fi nanci al Reconst r uct ion Commi s-
si on (FRC) yang merupakan salah sat u organ
ekst ernal dari Kant or Perdana Ment eri. Sej ak Januari 2001, FSA menj adi organ ekst ernal dari Kant or Kabinet dan dengan dibubarkannya FRC, maka FSA mengambil alih urusan yang berkait - an dengan penanganan lembaga keuangan yang gagal. FSA dipimpin oleh para Komisioner yang membawahi Hakim Hukum Administ rasi, Biro Perencanaan dan Koordinasi, Biro Pemeriksaan, dan Biro Pengawas-an.
kukan oleh Pemerint ah Jepang, sepert i pembe- rian bl anket guar ant ee selama 5 t ahun t erha- dap semua simpanan dan kewaj iban-kewaj iban lain dari lembaga-lembaga keuangan. FSA yang bert anggung j awab menj aga st abilit as sist em keuangan, j uga t urut berperan dalam penanga- nan krisis t ersebut . Misalnya, FSA melakukan serangkaian pemeriksaan khusus t erhadap bank-bank besar unt uk memper-cepat proses ident if ikasi aset -aset yang bernilai rendah dan penghapusan aset -aset t ersebut . Hasilnya, nilai aset -aset perbankan mengalami peningkat an. Jumlah kredit macet yang mencapai puncaknya pada Maret 2000 sebesar 8, 4% dari t ot al kredit di semua bank, t urun menj adi 2, 5% pada Sep- t ember 2007. Langkah-langkah penangan krisis yang dilakukan oleh Pemerint ah dan FSA dinilai berhasil, sehingga sist em keuangan Jepang re- lat if st abil hingga kini.
25 Berbagai langkah penanganan krisis dila-
yang bert anggung j awab t erhadap pengat uran dan pengawasan sekt or j asa keuangan, sepert i bank, asuransi, surat berharga dan pasar modal. FSA didirikan pada Juli 2000 dan me- rupakan hasil reorganisasi dari t he Fi nanci al
kulasi yang agresif di bursa ef ek dan indust ri propert i. Pada masa it u harga-harga ef ek, t a- nah dan propert i meningkat pesat , sehingga memberikan keunt ungan yang t inggi pada in- vest or dan spekulat or. Nilai propert i sebagai agunan at as kredit perbankan j uga menguat , dan bank menempat kan propert i sebagai agun- an yang t ak diragukan lagi t ingkat keamanan- nya,
24
21 Peran dari FSA adalah
2000-an, Jepang dilanda krisis ekonomi. Pada masa it u, aset -aset perbankan menga-lami pe- nurunan nilai, padahal rumah t angga di Jepang pada umumnya menempat kan separuh dari aset mereka di sekt or perbankan. Penurunan nilai aset -aset perbankan t ent u saj a menj adi beban perekonomian Jepang.
unt uk memast ikan st abilit as sist em keuangan Jepang; melindungi nasabah, pemegang polis asuransi, dan invest or pasar modal; memeriksa dan mengawasi lembaga-lembaga keuangan dari sekt or privat ; dan mengawasi t ransaksi- t ransaksi di pasar modal.
22 Pada akhir t ahun 1990-an dan awal t ahun
23 Keadaan t ersebut diperburuk dengan
26 24 Dick K. Nant o, 4 Mei 2009, “ The Gl obal Financi al Crisis: Lessons f rom Japan’ s Lost Decade of t he 1990s” , Congr essi onal Resear ch Ser vi ce, hl m. 3, t er sedia di websit e pdf , diakses t anggal 20 Januar i 2012. 25 Ibi d. 26
adanya def lasi yang menyebabkan adanya spe- 20 Financial Services Agency, “ Pamphl et ” , hl m. 2, t erse-
di a di websi t e phl et . pdf , di akses t anggal 12 Januari 2012. 21 Ibi d. 22 Ibi d. 23 Nobusuke Tamaki , Maret 2008, “ Bank Regul at ion i n Japan” , CESi f o DICE Repor t , hl m. 1, t ersedi a di websi t e
OJK: Si st em Baru dal am Pengat ur an dan Pengawasan Sekt or Jasa Keuangan 563
Pada saat krisis keuangan melanda AS pada t ahun 2007-2010 yang berdampak global, FSA mampu t et ap menj aga st abilit as sist em keuangan Jepang. Hal ini j uga karena lembaga keuangan di Jepang t idak t erlalu banyak t erli- bat dalam subpr i me mor t gage dan gelembung kredit lainnya. FSA, meskipun mengakui bahwa kerugian pada subpr i me mor t gage dari produk- produk lembaga-lembaga keuangan di Jepang t idaklah sedikit , akan t et api FSA menj amin bahwa kehancuran sist emik pada sist em keu- angan Jepang t idak akan t erj adi.
27 FSA j uga melakukan beberapa t indakan
st rat egis unt uk menj aga st abilit as sist em keu- angan Jepang. Resolusi unt uk bank-bank gagal dan pemeriksaan khusus unt uk mengident if ika- si aset -aset yang bernilai rendah menj adi per- hat ian ut ama FSA. Di samping it u, komunikasi ant ara FSA dengan lembaga-lembaga keuangan yang diat urnya dilakukan t erus menerus, se- hingga FSA selalu wel l inf or med t erhadap per- kembangan t erakhir lembaga-lembaga t erse- but .
sekt or j asa keuangan yang dilakukan oleh Men- t eri Keuangan dinilai t idak t ransparan, t idak dapat diprediksi dan t erlalu dekat dengan in- dust ri. Oleh karena it u, sej ak awal FSA beru- paya unt uk t ransparan, menj aga j arak yang cu- kup dengan indust ri, bekerj a sesuai dengan at uran yang t ert ulis dari pada kebiasaan t ak t ert ulis dan menj elaskan krit eria yang diguna- kan dalam t indakan-t indakannya sehingga hasil dari t indakan-t indakan t ersebut lebih dapat di- prediksi.
Fungsi yang diemban OJK bukanlah f ung- si yang ringan at au mudah. Berkaca dari pe- ngalaman negara lain, lembaga semacam OJK t idak selalu berhasil dalam menj alankan f ung- sinya. Saat ini OJK belum bekerj a dan sej arah nant i yang akan mencat at berhasil t idaknya OJK dalam menj alankan f ungsinya dan apakah OJK mampu berf ungsi lebih baik dari BI dan 27 Ibi d. , hl m. 2. 28 Ibi d. 29 Bapepam-LK. Tolok ukur yang dapat digunakan unt uk menilai keberhasilan OJK adalah ke- mampuannya dalam mencegah dan menangani krisis, independensinya dan kemampuannya da- lam memberikan perlindungan kepada konsu- men di sekt or j asa keuangan.
Pembent ukan OJK dilat arbelakangi ada- nya krisis monet er yang melanda Indonesia di akhir t ahun 1990an. Krisis t ersebut mengaki- bat kan dilikuidasinya 16 bank dan dikucurkan- nya Bant uan Likuidit as Bank Indonesia (BLBI) pada sej umlah bank. Lemahnya pengawasan perbankan oleh BI menyebabkan j at uhnya in- dust ri perbankan dan t erpuruknya perekono- mian Indonesia yang berkepanj angan.
Selain pengawasan yang lemah, BI didu- ga t erlibat prakt ek kolusi dengan bank-bank yang diawasinya.
30 Pengucuran BLBI yang me-
rugikan negara diduga karena adanya prakt ek kolusi ant ara pej abat BI dengan pemilik bank yang menerima BLBI. Begit u pula dalam kasus
bai l out Bank Cent ury t ahun 2008 diduga kare-
28 Sebelum t erbent uknya FSA, kebij akan
na ada prakt ek kolusi ant ara pej abat BI dengan pemilik bank dan pemerint ah yang berkuasa pa- da masa it u, sehingga dialihkannya f ungsi peng- awasan perbankan dari BI ke OJK diharapkan dapat mencegah t erj adinya prakt ik serupa di masa dat ang
Beralihnya f ungsi pengawasan perbankan dari BI ke OJK j uga diikut i dengan perpindahan pej abat dan pegawai BI yang melaksanakan f ungsi, t ugas dan wewenang pengat uran dan pengawasan sekt or perbankan ke OJK. Pej abat dan pegawai OJK akan melaksanakan f ungsi, t u- gas dan wewenang yang sama sepert i ket ika mereka bekerj a di BI. Berangkat dari hal ini, maka sulit unt uk mengharapkan bahwa OJK akan lebih baik dari BI dalam menj alankan f ungsi pengawasan perbankan, karena yang t er- j adi di sini bukanlah perubahan sist em, namun perpindahan kant or aparat pengawas perbank- an dari BI ke OJK. Art inya, t et ap t erbuka ke- mungkinan adanya prakt ek kolusi di dalam OJK 30 Agus Budiant o, “ Mengkaj i Kej ahat an Kor porasi di
29 Perbandingan OJK dengan BI dan Bapepam-LK
Bidang Per bankan Dal am Si st em Per bankan Indonesi a” , UPH Law Revi ew, Vol . XI, No. 2, November 2011 hl m.
564 Jurnal Dinamika Hukum Vol . 12 No. 3 Sept ember 2012
ant ara aparat yang mengawasi perbankan de- ngan bank yang diawasinya.
Sebelum pembent ukan OJK, dalam rang- ka pencegahan dan penangan krisis keuangan dibent uk Komit e St abilit as Sist em Keuangan (KSSK) yang t erdiri dari Ment eri Keuangan seba- gai ket ua merangkap anggot a dan Gubernur BI sebagai anggot a. Dengan dibent uknya OJK, da- lam rangka pencegahan dan penangan krisis di- bent uk pula Forum Koordinasi St abilit as Sist em Keuangan (FKSSK) dengan anggot a t erdiri at as: Ment eri Keuangan selaku anggot a merangkap koordinat or, Gubernur Bank Indonesia selaku anggot a, Ket ua Dewan Komisioner OJK selaku anggot a, dan Ket ua Dewan Komisioner Lembaga Penj amin Simpanan selaku anggot a.
Tidak t erdapat perubahan yang menda- sar dari KSSK menj adi FKSSK, kecuali j ika ke- bij akan FKSSK menyangkut keuangan negara, maka kebij akan t ersebut harus dilaporkan ke DPR unt uk mendapat perset uj uan. Perubahan ini lebih bersif at polit is karena DPR adalah lembaga polit ik dan karena perubahan ini ber- t uj uan agar kasus sepert i bai l out Bank Cent ury yang kent al dengan nuansa polit is t idak akan t erj adi lagi. Tidak t erdapat perubahan subst an- sial dalam mekanisme pencegahan dan penang- an krisis, sehingga sulit unt uk mengharapkan OJK akan lebih baik dari BI dalam melakukan pencegahan dan penanganan krisis.
Independensi OJK dari pihak pemerint ah maupun non-pemerint ah mut lak diperlukan. Namun, dalam susunan Dewan Komisioner OJK t erdapat 2 orang anggot a yang berasal dari BI dan Kement erian Keuangan. Hal ini t ent u saj a menimbulkan keraguan dapat t idaknya OJK be- bas dari campur t angan Pemerint ah. Pada sisi lain, Pemerint ah berpendapat , keberadaan 2 pej abat t ersebut dalam OJK diperlukan unt uk menj amin koordinasi, kerj asama, dan harmoni- sasi kebij akan monet er, f iskal, dan sekt or j asa keuangan.
Berkaca dari kegagalan FSA di Inggris di mana salah sat u penyebabnya adalah kurang- nya komunikasi ant ara FSA dengan bank sen- t ral dan Ment eri Keuangan, maka koordinasi ant ara OJK dengan BI dan Ment eri Keuangan memang diperlukan. Namun, bukankah hal ini t elah diakomodasi dengan dibent uknya FKSSK yang waj ib mengadakan rapat minimal sekali dalam 3 bulan. Dengan demikian, keberadaan 2 pej abat dari BI dan Kement erian Keuangan di dalam Dewan Komisioner OJK sebenarnya t idak- lah mendesak.
Keraguan j uga muncul t erhadap indepen- densi 7 anggot a Dewan Komisioner OJK lainnya, t erut ama apabila mereka adalah orang-orang yang lama berkarir di suat u lembaga keuangan swast a. Dikhawat irkan Komisioner t ersebut me- miliki ikat an emosional dengan lembaga t empat mereka berkarir sebelumnya, sehingga akan mempengaruhi keput usan yang diambilnya. Hal semacam ini pernah t erj adi di AS saat t er- j adinya krisis keuangan t ahun 2008. Pada masa it u, beberapa anggot a lembaga pengawas per- bankan AS yang pernah berkarir di Gol dman
Sach mendorong Pemerint ah unt uk menyela-
mat kan Gol dman Sach dengan memberinya sun- t ikan modal ket ika bank t ersebut col l apse. Ber- kaca dari pengalaman di AS t ersebut , maka t i- dak t ert ut up kemungkinan akan adanya conf l i ct
of i nt er est s pada Dewan Komisioner OJK nan- t inya.
Namun sebaliknya, apabila 7 Komisioner seluruhnya berasal dari lembaga pemerint ah- an, keraguan akan independensi OJK j uga mun- cul. Oleh karena it u, ket ika Pemerint ah meng- aj ukan 14 calon anggot a Dewan Komisioner OJK unt uk menj alani f it and pr oper t est di DPR, ba- nyak kalangan langsung meragukan indepen- densi OJK karena ke-14 calon t ersebut berasal dari 3 lembaga saj a, yait u BI, Kement erian Ke- uangan dan Bank Mandiri. Sebagian calon masih menduduki j abat an di lembaga-lembaga t erse- but dan sebagian yang lain berst at us mant an pej abat di lembaga-lembaga t ersebut . Dewan Komisioner OJK apabila hanya diisi oleh pe- j abat at au mant an pej abat dari 3 lembaga t er- sebut , maka menj adi t idak ada gunanya mele- paskan f ungsi pengat uran dan pengawasan sek- t or j asa keuangan dari BI dan Kement erian Ke- uangan unt uk diserahkan kepada OJK. Terpilih- nya calon anggot a Dewan Komisioner OJK yang hanya berasal dari 3 lembaga t ersebut menun- j ukkan, pembent ukan OJK t idak lebih dari per- pindahan kant or sema-t a. Selain it u, 7 Komisio- OJK: Si st em Baru dal am Pengat ur an dan Pengawasan Sekt or Jasa Keuangan 565
ner t ersebut dipilih oleh DPR dengan mekanis- me yang sama dengan pemilihan Gubernur BI dan para Deput inya, yait u diusulkan oleh Peme- rint ah, diaj ukan ke DPR unt uk menj alani
UU No. 21 Tahun 2011 memberikan kewe- nangan yang sangat besar kepada OJK dalam pengat uran dan pengawasan sekt or j asa ke- uangan, di mana kewenangan t ersebut selama ini dij alankan oleh dua lembaga berbeda, yait u BI dan Bapepam-LK. OJK yang dipimpin oleh Dewan Komisioner yang t erdiri dari 9 orang anggot a berwenang unt uk melakukan penga- wasan, pemeriksaan, penyidikan, perlindungan Konsumen, dan t indakan lain di sekt or Perbank- an, sekt or Pasar Modal, sert a sekt or Perasuran- sian, Dana Pensiun, Lembaga Pembiayaan, dan Lembaga Jasa Keuangan lainnya.
Dilihat dari mekanisme ini, maka cukup sulit unt uk memast ikan bahwa OJK akan lebih inde- penden dibandingkan dengan BI dan Bapepam- LK.
Berkait an dengan perlindungan konsu- men, selama ini konsumen di sekt or j asa ke- uangan kurang mendapat perlindungan dari BI dan Bapepam-LK, padahal dewasa ini banyak bermunculan produk-produk dan layanan j asa keuangan yang canggih dan mut akhir, yang ber- pot ensi merugikan konsumen. Selain, t elah ba- nyak pula konsumen yang menj adi korban pe- nipuan dari invest asi berisiko t inggi yang di- t awarkan oleh lembaga-lembaga keuangan.
31 Lemahnya pengawasan BI t erhadap per-
bankan menj adi penyebab munculnya kasus-ka- sus kej ahat an perbankan, sepert i penggelapan dana nasabah priorit as Cit ibank oleh senior r e-
l at i onshi p manager nya, konspirasi kecurangan
deposit o milik PT Elnusa ant ara Direkt ur Ke- uangan PT Elnusa dengan Kepala Cabang Bank Mega Jababeka
32
dan t ewasnya nasabah kart u kredit Cit ibank oleh debt col l ect or yang disewa Cit ibank.
f it and pr oper t est dan kemudian dipilih oleh DPR.
The Fi nanci al Ser vi ces Aut hor it y (FSA) di
kan dapat lebih baik. Dalam Dewan Komisioner OJK t erdapat salah sat u Komisioner yang ber- t anggung j awab t erhadap edukasi dan perlin- dungan konsumen. OJK j uga mendapat kewe- nangan unt uk melakukan t indakan pencegahan kerugian konsumen dan masyarakat , melaku- kan pelayanan pengaduan konsumen, dan me- lakukan pembelaan hukum t erhadap konsumen. Dengan demikian diharapkan OJK akan dapat memberikan perlindungan konsumen le-bih baik dibandingkan dengan BI dan Bapepam-LK.
Penut up Simpulan
33 Dalam kasus-kasus t ersebut BI ku-
Perbankan: Tant angan Pengawasan Bank” , Jur nal Hukum Bi sni s, Vol . 24 No. 1, Tahun 2005, hl m. 3-6. 32 Agus Budi ant o, op. ci t . , hl m. 263-264. 33 Jonker Sihombing, “ Aspek Hukum Kart u Kredi t dan Dil ema Penagihannya” , UPH Law Revi ew, Vol . XI, No. 2,
Inggris adalah salah sat u OJK yang gagal me- laksanakan t ugasnya dalam mencegah dan me- nangani krisis keuangan di Inggris, sehingga ak- hirnya dibubarkan pada t ahun 2010. Sement a- ra it u, t he Fi nanci al Ser vi ces Agency (FSA) di Jepang adalah salah sat u OJK yang berhasil da- lam menj aga st abilit as sist em keuangan di Je- pang. Pada saat krisis keuangan melanda Je- pang, FSA menerapkan berbagai langkah st ra- t egis, sehingga perekonomian Jepang dapat di- selamat kan.
Beralihnya f ungsi pengat uran dan penga- wasan sekt or j asa keuangan dari BI dan Bape- pam-LK ke OJK, secara konsept ual t idak sert a mert a membawa perubahan yang lebih baik. Dalam hal pencegahan dan penanganan krisis keuangan, OJK diragukan dapat berf ungsi lebih baik dari BI, karena t idak ada perubahan sis- t em yang mendasar, yang ada hanyalah perpin- dahan kant or aparat pengawas perbankan dari
rang memberikan perlindungan kepada para konsumen yang menj adi korban. Lemahnya pe- ngawasan Bapepam-LK t erhadap perusahaan sekurit as dan perusahaan asuransi j uga menye- babkan munculnya kasus penggelapan dana na- sabah Sekurit as Ant aboga dan kasus asuransi Bakrie Lif e yang gagal membayar nasabahnya. Sej auh ini Bapepam-LK j uga t idak dapat mem- berikan perlindungan yang memadai kepada para konsumen yang menj adi korban dalam ka- sus-kasus t ersebut .
Berkait an dengan perlindungan t erhadap konsumen, dengan t erbent uknya OJK, diharap- 31 Zul karnain Sit ompul , “ Memberant as Kej ahat an
Jakart a: Fakult as Hukum Univer-sit as Pelit a Harapan;
York: Sout hern Met hodist Universit y- School of Law;
Cincinnat i: College of Law; Reiss, David J. “ Subprime St andardizat ion: How
Rat ing Agencies Allow Predat ory Lending t o Flourish in t he Secondary Mort gage Market ” . Fl or i da St at e Univer si t y Law
Review. Vol. 33. Year 2006. Florida: Flo-
rida St at e Universit y; Schooner, Heidi Mandanis. “ Cent ral Banks' Role in Bank Supervision in t he Unit ed St at es and Unit ed Kingdom” . Br ookl yn Int er -
nat ional Law Jour nal . Year 2003. New
York: Brooklyn Law School; Schwarcz, St even L. “ Market s, Syst emic Risk, and t he Subprime Mort gage Crisis” .
Sout her n Met hodi st Univer sit y Law Re- vi ew. Vol. 61. No. 2. Year 2008. New
Subprime Financial Crisis” , Sout h Car o-
Vol. 28. No. 5, Year 2007. New York: Cor- dozo School of Law;
l i na Law Revi ew. Vol. 60, No. 3. Year
2009. Columbia: Law School; Shadab, Houman B. “ The Law and Economics of
Hedge Funds: Financial Innovat ion and Invest or Prot ect ion” . Ber kel ey Busi -ness
Law Jour nal . Vol. 6. Year 2009. Calif or-
nia: Universit y of Calif ornia, Berkeley School of Law;
Sihombing, Jonker. “ Aspek Hukum Kart u Kredit dan Dilema Penagihannya” , UPH Law
Review, Vol. XI, No. 2, November 2011.
Univer sit y of Ci nci n-nat i Law Review. Vol. 78. No. 4. Year 2010.