PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT DALAM MENUNJANG KELANCARAN PEMBANGUNAN NASIONAL (Suatu Analisis Yuridis terhadap Inpres No. 15 Tahun 1983) Repository - UNAIR REPOSITORY

  SKRIPSI _{I W A N A R I A T N O}

P E N T I N G N Y A P E N G A W A S A N M E L E K A T

D A L A M M E N U N J A N G K E L A N C A R A N

_{( S u a tu A v m lisis Y u r i d i s te r h a d a p Io p r e s N o . 1 5 T a h u u 1 9 8 3 )} P E M B A N G U N A N N A S I O N A L F A K U L T A S H U K U M U N I V E R S I T A S A I R L A N G G A S U R A B A Y A 1 9 8 9

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT P E K T IN G N Y A P EN G A iV A SA N M E L E K A T D A L A M

  HENUNJANG KELANCARAN PEMBANGUNAN NASIONAL C Suatu Analisis Yuridis terhadap Inpres No. 15 Tahun 1983 ) _{S K R I P S I}

  DIAJUKAN UNTUK MELENGKAPI TUGA3 DAN MEM^NUIII SYARAT-3YARAT UNTUK KENCAPAI GELAR SARJANA HUKUM _{IV / A N A R IA T N O} O L EH

  038612286 SOEHIRKAN DJAMAL, S.H.

  FAKULTAG HUKUM UNIVER5ITAG AIRLANGGA SURABAYA 1989

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  DIUJI PADA TANGGAL 8 JANUARI 1990 PANITIA PENGUJI : KETUA SEKRETARIS ANGGOTA 2. SGEMARDJI, S.H. 3# REINHARD RAHANINGMAS, SH., MS.

  Skripsi PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

IWAN ARIATNO

KATA PENGANTAR

  Segala puji syukur saya panjatkan kepada Allah CV/T rena hanya atas rahmad dan perkenan-Nya maka saya dapat mcny^l onaikan skripsi ini. Saya menyadari sep|puhnya bahwa V'iry.'j tulip saya ini masih sangat jauh dari sempurna dan < . d.-'rat dikatakan merupakan setitik ilmu dalam lautan 11 mu, t-tnpi mengingat karya tulis ini merupakan sebagaian dari

  ■•yamt-syarat dan kewajiban untuk mencapai gelar ^arjana liukum* pada Fakultas Hukum Universitas Airlangga, maka de. n ; n nelosainya penulisan ini betul-betul merupakan hal yang snn;at membahagiakan bagi saya.

  Saya menyampaikan banyak terima kasih kepada yan : brhormat Rapak Soeherman Djamal,S.H. yang telah burkenan moluangkan waktu yang sangat berharga untuk mumbimbing saya dalm menyelcsaikan karya tulis saya ini.

  Pada kesempatan ini pula, atas dorongan dan bantuan yang telah diberikan kepada saya selama menyusun karya tu- T1.:s ini, saya sampaikan pula terima kasih kepada :

  1. Bapak R, Djoko Soemadijo,S*H., selaku Dekan Fakultas » Hukum Universitas Airlangga.

2. Rapak dan Ibu dosen Fakultas Hukum Universitas Air­ langga.

  % Bapak Kepala Perwakilan BPKP Daerah Tingkat I Propin­ si Jawa Timur.

  Skripsi PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

IWAN ARIATNO

  R-ipak Kepala Kejaksaan Tinggi Daerah Tingkat I Pro­ pinsi Jawa Timur d/h Kepala Seksi Pidana Khusiis.

  0. Kepada semua pihak yang telah membantu ne]osainya p-nul i rsnn ini, yang tidak dapat Gaya sebul tn persatu. Sncaro khusus pula saya sampaikan banyak terimn kas.ih kapa-

  r

  d Bapanda, Ibunda, Kakak dan Adikku tercinta serto keluor- f*aku yang lain yang telah banyak raemberikan dorun;ran dan > bantuan baik berupa moril maupun materiil dalam mony :1c-

  .''iknn skripsi ini, Sebagai manusia biasa yang tak lepas dari kesalahan d-in kekurangan, maka dengan ini saya harapkan caran-saran d n kritikan yang sifatnya membangun demi lebih sempurna- nyo skripsi ini,

  Akhir sebagai penutup saya mengharap semo^a karya tulin ini bermanfaat bagi masyarakat dan dapat memborikan ^;umbangan pemikiran bagi mereka yang memerlukan.

  W P Q

  Surabaya, 22 Descmbor Penyusun

  ii Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  DAFTAR ISI

  halaraan KATA PENGANTAR ..................................... i Daftar Isi .......... *............................ iii

  ■1A'; I : PENDAHULUAN

  1. Formasalahan : Latar Belakang dan ftumu-

  1 nnnnyn ................ ..............

  2* Penjelasan Judul ....................

  7 3. Alasan Pemilihan Judul • ••..........

  8 4. Tujuan Penulisan ...................

  9 5. Metodologi ..........................

  9 6. Pertanggungjawaban Sistematika .....

  11 BAB II : PERANAN PENGAWASAN MELEKAT

  1 . Pentingnya Pengawasan Melekat Dalarj Pem- bangunan Nasional ...................

  13 S o

  2. Pengawasan Molekat bagai Sistem Pcngon dalian Manajemen ..................... 16 RAis ITI : PKT.AKSANAAN PENGAWASAN DI INDONESIA

  1. Pelaksanaan Pengawasan .............. .23 a* Polaksanaan Pengawasan Fungsional •• 23 b. Pelaksanaan Pengawasan Melekat ..... 27

  2. Melanisme Kerja Pengawasan Fungsional dan Pongawasan Melekat .................... 2 ?,

  BAB IV : TINDAK LANJUT PENGAWASAN 1* Beborapa Macam Tlndak Lanjut

  3A

  a. Tindakan Adminlistratif ............. 3/1

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  b. Tindnkan Tuntuton atau pugatan „ - rO-'t.*: .

  c. Tindakan Pen~aHunn Tindnk Pidanr; ......

  d. Tindakan Pen:/empur naan Aparatur row-'rin- tah di Bidan^ Kelombagaan, Kcpc^awnian, _{d a n} Kctat-.ilakcanaan ...........

  2. Mekaniome r^lakannaan Tindak Lan.jut- r,'ti "i- w.ioan ................................. .

  T^ U V : P K N U T U P 1• Kesimpulan .............................

  ,?• Saran ...................................

  D A I ’T A K B A C A A N Skripsi PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  IWAN ARIATNO

BAB I PENDAHULUAN

1. Peraagalaham : LatarVBalakaag dam Ruausannya Pada hakekatnya eetiap pembaaguaan selalu bertujuan untuk peniagkata* harkat da* aartabat aanuaia. Indonesia sebagai negara berkambaae juga aelaksaaakan pembangunannya

  

untuk peniagkataa harkat dan aartabat aanusla Indonesia ya-

yang itu aewujudkam suatu aasyarakat adil dan makaur, yan* merata balk secara materiil da* spirituil berdasarkan Paa- casila dan Undaag-uadang Dasar T 9 k 5 ^ Sebagai upaya uatuk aewujutkan dari cifca-cita itu,

  maka diperlukan saraaa penunjangaya yaitu suatu slstea pe-

  ngawasaa peabaagunan yang secara aenyeluruh, terarah dan

terpadu yang berlaagsuag terua-aeaerus dan berkesimaabungan.

Peagawasaa aerupakan bagaian dari seluruh kegiatan penerintahan yang diaaksudkan untuk aengupayakan tercapai- aya tujuan daa sasaraa peabanguaa* yang sebelumnya telah

ditetapkan dalaa suatu kebijaksaaauu Lsaahnya pengawasan

terhadap aparatur pemerintah, selaia aeaghambat pelaksanaaa

pembangunan juga dengan sendirinya akan nerusak citra dan kewibawaaa aparatur peaerintah itu sendiri.

  

Majelis ^erausyawarataa Rakyat Republik Indonesia

'Ba»di»tka» dengaa TAP MPR NO.il/MPR/T988, Bab II, Huruf A*

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  2 dalam Ketetapan MPR N0.II/MPR/T988 Tentang Saris-garis Be- sar Halua* ^egara, telah menggariskan pokok-pokok arah dan

kebijaksaaaaa pembamgunaa aparatur pemerintah yang menyata-

kan bahwa

  

Pembanguaaa pemerintah diarahkan untuk meaciptakan apa­

ratur yaag lebih efisiaa, afektif, bersih dan berwibawa aerta mampu melaksanakan aeluruh tugas uaum pemorinta- han. dan perabangunaa dengan sebaik-baiknya dengan dilan- dasl semaagat dan aikap pengabdian pada masyarakat, ne- gara dan baagsa. Dala* hubungan Ini kemampuan aparatur _tii pemerintah untuk merencanakan, melaksan i an, ng'iwaei

dan mengendalikan pembangunan perlu ditingkatkan. Un­

tuk itu perlu ditingkatkan mutu, kemampuan dan kesejah taraan manusianya, organisasinya dan tata kerja terma-

auk koordinasi serta penyediaan sarana dan prasarana.

Sebagai kelanjutan dari Ketetapan MPR tersebut, Presiden sebagal mandataris MPR yang bertugas aelaksanaJtan ketetapan dalam pengarahannya pada Sldang Kabinet ^aripurna^Pertama Kabiaet Pewbanguaan V yang dilaksanakan pada tanggal 28 fta- ret 1988 menegaskan bahwa TAP MPR N0.II/MPR/ 1988 melimpah kan tugae kepada ^residen sebagai Mandataris untuk

  

1. Melanjutkam pelaksanaaa pembangunan serta untuk merenca-

nakan REPELITA selanjutnya, berkaitan dengan Garis-garis

Besat Haluaa Negara.

2. Meneruskan penertiban dan pendayagunaan aparatur negara

  

disegala bidang dan tingkatannya mulai dari aparat peme­

rintah pusat saapai aparat pemerintah daerah.

  2Lihat TAP MPR NO.il/MPR/1988, Bab IV, Politik,Apa- ratur Pemerintahan, Huktua, Penerangan dan Media Massa, Hu- bungan Luar Negeri, Angka 2, Huruf b.

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  'J 3* Meneruskan penataan dan pembinaan kehidupan aasyarakat

agar sesuai dengan pandangan hidup Pancasila dan (Jndang

undang Dasar 1945* k. Melaksanakan polltlk luar negeri yang telah digariskan

dalam GBH3I yaitu politik luar negeri yang bebas aktif

dengan bersrisntaai kepada kepentingan nasional.^

  

Disaaping itu, kebijaksanaan dan langkah-langkah penertiban

aparatur peaerintah perlu dilanjutkan dan makin ditingkat- kan, terutaaa dalam *enanggulangl masalah korupai, penya- lahgunaaa wewenang, kdbocoran dan peaborosan kekayaan dan keuangan negara, peaungutan liar sorta berbagai bentuk pe- nyeleweagan lainnya yang dapat aenghambat pelakeanaan pem­ bangunan nan nerusak citra serta kewibawaan aparatur perae- rintah.*1

  »

  Langkah-langkah dan usaha pendayagunaan aparatur pe- aerintah pada hakekatnya tidak lepas dari kebijaksanaan ad-

ministrasi negara yang pada dasarnya adalah agar administra-

ai negara manpu menjadi pendorong, pengarah serta mencipta- kan iklimyang sehat bagi kegiatan aembangun aasyarakat de­ ngan kata lain disebut peran Peaerintah sebagai "agent of ^Secretariat Negara, Pengarahan ^residen pad Sidang Kabinet Paripurna pertama dSTl" K W l A d t PSm&'aHgU&Afl V, J&- k&rt&, ^8 Marat lyBS.------- :-------------------------

  ^Sarwono Kusuaaaflaadja, Peningkatan Pengawagan Me- lekat % l a n Rangka Pendayagunaan Aparatur Negara, Pedoaan

  Pengawasan Melekat« edisi•lengkap, Armas Duta, Jakarta, foaretT9i$, 55.

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  k development" atau peran sebagai "roda gandeng" gerakan mo­ tor pembangunan. Pelaksanaan pengawasan yaag di lakukan di Indonesia

bukanlah seaata-aata untuk mencari kesalahan seseorang, te-

tapi aerupakan kegiatan pengawasan terutama ditujukan untuk

menemukan secara dini keealahan-kesalahan atau penyimpangan

penyimpangan, sehingga dapat dengan segera diadakan perbaik-

kan secara seksaaa, terutaaa bagi pimpinan di dalam melak -

sanakan tugas-tugas umum pemerintahan.

  Pengawasan dimaksutkan untuk mencapai sasaran keber- sihan dan kewibawaan pemerintah, dengan sasaran kebersihan dimaksudkan dengan mampu mengungkapkan semua penyelewengan dan kebocoran yang terjadi kalau memang ada. ^edangkan de­ ngan sasaran kewibawaan dimaksudkan mampu mengungkapkan

pomboroean jikalau ada, namun manpu pula menunjukkan secara-

monyakinkan bahwa dalam kegiatan yang diperiksa sesungguh

nya tidak terdapat penyimpangan, sehingga menimbulkan keper-

cayaan yang merupakan unsur pokok adanya kewibawaai.^

  Dinegara kita pelaksanaan pengawasan dalaa ne jalankai proses pembangunan sudah dilakukan ol«h aparat pengawasan

fungaional pemerintah baik di pusat maupun didaerah. Bering

kali pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan fungsi

onal ini kurang efektif mcngingat kurang jelasnya kebijaksa- ^M. Alwi Dahlan, "Pengawasan Pembangunan : Kebijak- sanaan dan Pelaksanaan*1, Prisma, No. 2 Th. XII. Pebruari 1983, h. 36.

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT ri'ian pengawasan secara nasional dan tidak a'danya alat yang i .-at dipakai untuk melakukan koordinasi pelaksanaannya.

  FCurang efektifnya pengawasan yang dilakukan oleh a-

  r m

  t pengawasan fungsional yang dikarenakan tidak adanya H^ordinasi pelaksanaan pengawasan adalah terja^linya tumpang tindlh antara aparat pengawasan fungsional dalam menjalan-

  k n n

  tugasnya, Tumpang-tindih ini dalam pelaksanaan pengawa- r an mcrupakan pemborosan, baik ditinjau dari segi pengawa­ san maupun dari segi yang diperiksa* Bahkan adanya tumpang- tindiH ini, ada instansi lain yang sebenarnya harus diperiks kirena tenaga dan waktu yang diserap oleh pelaksanaan penga-

  vr ’-in jadinyn tidak diperiksa.

  01- h karenanya rnaka, untuk melaksanakan tugas peng*- vr ;nn dikeluarkan Instruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1983 ten tang Podoman Pokok Pengawasan dan Instrukrsi Presidon Nomor 1 m3hun 1989 tentang Pedoman Pengawasan Melekat.

  Dalam kedua Inpres tersebut, mengandung pongertian bnhv/a pelaksanaan pengawasan pembangunan tidak hanya dila- kukan oleh pihak aparat pengawasan fungsional tetapi juga pengawasan yang dilakukan oleh pihak atasan terhadap bawa- hannya yang dilakukan masing-masing satuan organislsi atau

  :'i^uan kerja. ^ehingga dirasa akan lebi.k efektif k a m n a jnlain masih adanya pengawasan yang dilakukan o]eh aparat

  ]>''n Hawaiian fungsional juga ada pengawasan yang dilakukan o-

  1 h atasan langsung. Adanya peraturan yang sudah joins tor-

  Skripsi PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

IWAN ARIATNO

  6 aebut diharapkan pelaksanaan pengawasan di negara kita da- pat berjalan dengan efektif dan efisien. Pengawasan yang dilakukan oleh atasan langsung ter- hadap bawahan yang aelanjutnya disebut Pengawasan melekat (built in control) mempunyai sifat preventif (pencegahan) sehingga dirasakan lebih efektif dam efisian karena penga- wasan tersebut mpmpunyai unsur-unsur yang sangat mendukung bugi bekerjanya sistem pengawasan. Unour-unaur yang dimak- sut adalah :

  

1. Adanya sarana pengawasan melekat atau disebut Sistem Pe-

ngendalian Manajenem, yang dibuat oleh pimpinan ;

  2. Adanya petugas-petugas yang melaksanakan sarana^atau sis- ten tersebut ;

  3. Adanya Pimpinan atau atasan yang terus oenerus melakukan pengawasan agar petugas atau bawahannya secara utuh me­

laksanakan sistem tersebut dan melaksanakan pengawasan

terhadap sistem yang sudah ada jika hal itu diperlukan.^

  Adanya peraturan yang jelas, pelaksanaan yang efek­ tif dan efisien, tanpa adanya tindak lanjut dari pengawasan maka adanya pengawasan dianggap mandul dan tidak ada arti- nya. Dalam pengawasan melekat esensi yang terpenting adalah tindak lanjut. Pengawasan berupaya dan untuk itu perlu di- ^Radius Prawiro, "Pentingnya Pengawasan Melekat da- lan Rangka Peningkatan Efisiensi Kasional Dan Disiplin Na- sional", Pedomam Pengawasan Melekat. edisi lengkap, Armas Duta, Jakarta, Mare t ' h.277.— Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  7 kembangkan sistem atau cara disesuaikan dengan gaya kepemim pinan yang ada, agar dapat diketahui apa yang telah dilaksa nakan, dan sedini mungkin diketahui apabiliJt^ter jadi penyim- dam pangan tetapi juga ■ keberhasilan, seberapa jauh apa se- babnya. Tindak lanjut itu dapat berupa atau bersifat tindak

lanjut korektif administratif, perdata, pidana maupun tindak

lanjut pengembangan dan penyempurnaan administrasi itu sen-

  diri.^

  Dari uraian tersebut di atas terdapat persoalan-per-

eoalan serta agar skripsi ini lebih mengarah pada tmjuan dan

sasarannya, maka penulis perlu membatasi permasalahan yang menyangkut tentang pokok permasalahan yang dapat dirumuskan sobagai berikut : :\J • Apa arti penting diterapkannya pengawasan melekat dalam pelaksanaan kegiatan pemerintahan umum dan pembangunan ? b)♦ Benarkah pengawasan melekat lebih efisien. dan efektif

bila dibandingkan dengan pengawasan fungsional, serta

bagaimanakah pelaksanaannya ? c)* Bagaimanakah tindak lanjut dari pengawasaS* bila dikete

mukan penyelewengan-penyelewengan serta bagaimana pula

penyelesaiannya ?

2. Penjelasan Judul

  n 'Bintoro Tjokroamidjojo^Pengawasan Melekat Sebagai Fungsi Manajemen", Pedoman Pengawasan Melekat. edisi leng- . kap, Armas Duta, Jakarta, Marer &♦ 1^4*

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  Skripsi ini 8 ay a beri judul"Pft*ti**By# Pengawasan Melekat Dalam Menunjang Relancaran Pembangunan Nasional'1

suatu Analisa Yuridisterhadap Inpres No* T5 Tahun 1983, te-

lah mencerminkan inti permaaalahannya.

  Banyaknya jenis pengawasan yang ada di Indonesia telah membawa pengaruh yang cukup besar bagi perkembangan

hukum adrainistrasi negara di Indonesia terutama dalam pro**-

ses pelaksanaan administrasi pemerintahan dan pembangunan.

  Penting dimakaudkan adalah peranan atau kegunaan da­ lam mencapai suatu tujuan. Pengawasan melekat yang dimakdud adalah pengertian yang terdapat dalam Inpres No. 15 Tahun 1983 yang mulanya hanya terdapat pada pasal 3 ayat 1 yang dimulai dengan ju- dul Bab II yaitu Pengawasan Atasan Langsung. Analisa yuridis yang dimaksud adalah meninjau aspek- aspek hukumnya karena di dalam Inpres No. 15 Tahiti 1983 ju­

ga menyangkut aspek politik,aspek ekonomis dan aspek sosial.

Inpres No. 15 Tahun 1983 dijadikan analisa karena 1n-

pres tersebut berisi tentang Pedoman Pelaksanaan Pengawasan

yang dijadikan pedoman pelaksanaan pengawasan di Indonesia.

3- Alasan Peailihan Judul Pilihan iudul "Pentingnya Pengwasan Melekat Dalam Me- nunjang Kelancaran Pembangunan Nasional", suatu tinjauan yu­

  

ridis terhadap Inpres No. 15 xahun 1983, sebagai topik baha-

san, didasarkan atas pongamatan say a, bahwa masalah pongawa<»i

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  9 ean merupakan hal yang lagi menghangat dibicarakan dan di­ lakukan oleh pemarintah untuk menciptakan suasana pembangu­

nan yang tertip dan lancar serta untuk menciptakan aparatur

pemerintah yang bersih dan berwibawa.

  Disamping itu pemilihan judul ini juga dilatarbela- kangi oleh masih sedikitnya pembahasan masalah pengawasan khususnya pengawasan melekat dalam perkuliahan hukum admi­

nistrasi negara, sehingga tidak mongherankan jika perkemba-

ngan pengawasan khususnya pengawasan melekat kuramg dipaha-

mi. Melalui skripsi ini saya berharap bahwa pembaca dapat memperoleh gambaran yang jelas terhadap masa3&h-masalah pe­ ngawasan khususnya pengawasan fcelekat dan perkembangan ad­ ministrasi negara. if. Tujuan Penulisan Tujuan pertama dari penulisan skripsi ini aifialah un­ tuk melengkapi dan memenuhi persyaratan dalam memperoleh golar kesarjanaan pada Fakultas Hukum Universitas Airlang- ga Surabaya. Tujuan yang kedua adalah memberikan gambaran dan pen­ jelasan sekitar pelaksanaan pengawasan khususnya pengawasan melekat kaitannya dengan pelaksanaan program pembangunan, serta guna menciptakan aparatur pemerintah yang bersih dan berwibawa untuk mensukseskan program pembangunan. 5* Metodologj

a. Pendekatan masalah

  Skripsi PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

IWAN ARIATNO

  Sangat disadari bahwa permasalahan yang melingkupi bidan*: administpasi negara, sangat luas, berfariasi dan kom- plok* Untuk memahami pembahasan raacalah dalam :;krir.r,i ini, hanya ditujukan pada beberapa masalah yang erat. kr>itannya dongan kaidah-kaidah hukum adminiBtrasi negara Tndononia* I'.ndekotan masalah dilakukan dengan meninj.nu toori-t^ori da-

  am

  1 hukum administrasi negara, beberapa pasal dalam Inpres No. 15 Tahun 19^3 ^an Inpres No. 1 Tahun 19^9. Juga diporgu- rj-\an pendekatan dari disiplin ilmu yang lain ynitu :

  Yuridis cebagai pendekatan yang utama yaitu mplnkuknn pendekatan dengan menggunakan kaidah-kaidah hukum admi- nistrasi negara yang digunakan di Indonesia. >». r>oGlologi.G nobngal pendekatan digunakan un^uk membnntu memrfcahkan masalah-masalah sosial* b. Sumber Data

  Sumber data penulisan ini yang utama adalah data ke- pustakaan sebagai data primer yang diperoleh dilapangan ser­ ta wawancara.

  c. Prosedur Pengumpulan dan Pengolahan Data Untuk menyusun skripsi ini, dikumpulkan data melalui

• t-idi kepuiitakaan yang meliputi berbagai tulisan ilmiah, pe-

  Y' turnn p^rundang-undangan yang borkaitan donrnn mnr.nlnh

  yang nayn bnhac serta dari hasil wawancara ynng saya lakukan lilapangan.

  d. Analisis Data

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  Setelah data terkumpul, saya mekakukan analisis des

kriptif normafcif dan analisis kualitatif dengan raetoda de-

duktif. Deskritif normafcif adalah menggambarkan suatu per-

raasalahan yang diperoleh dari data kepustakaan* Analisis

kualitatif adalah analisis data yang tidak menggunakan ang-

ka-anhka matematis. Hasil analisa tersebut saya paparkan

dan jelaskan dalam skripsi ini sesuai dengan data yang saya

peroleh.

6. Eertanggungjawaban Sjstematlka Materi pembahasan skripsi ini terdiri atas 5 bab. Pendahuluan saya letakkan dalas bab awal, sebab merupakan

  

pengantar yang menggaabarkan secara umum inti permasalahan

dengan mengemukakan antara lain : a. permasalahan ; t

  b. penjelasan Judul

  c. alasan pemllihan judul j

  d. tujuan penulisan skripsi ;

  e. metodologl ; f* portanggungjawaban sistematika. Peraxtan pengawasan melekat, saya letakkan dalam bab

  

II, sebab supaya dapat memahami arti dan fungsi yang dimak-

sutkan dalam peaulisan skips! ini lebih mendalam.

  Pelaksanaan pengawasan melekat lebih efektif dan e- fisien, saya letakkan dalam bablll, karena menyangkut efek tifitas pelaksanaan sistem pengawasan yang berlak* '.sehubu- Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  12 ngan dengan peran pengawasan melekat yang telah saya urai- kan dalam bfeb II* Tindak lanjut pengawasan, saya uraikan dalam bab IV raengingat tindak lanjut pengawasan merupakan pembahasan se­ bagai langkah lanjut dari pelaksanaan pengawasan, yang kait annya dengan penegakan hukum* Masalah ini saya letakkan da- 1 'im bab IV karena akan lebih memperjelas lagiipraktek pelak­ sanaan pengawasan di instansi yang terkait, Penutup sebagai bab terakhir, saya letakkan pada bab V, karena dalam bab ini saya akan tergambar dengan jelas a- danya kesimpulan dari keseluruhan materi dari permasalahan skripsi ini*

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT BAB II PERANAN PENGAWASAN MELEKAT 1 * Pentingnya Pengawasan Melekat Dalam peabangunan Nasional Berlangsunghya suatu negara dalam melaksanakan pem­ bangunan nasional tidak dapat dilepaskan dari kualitas sis— tem adainistrasi negara yang dimiliki negara tersebut. Sis- tern adainistrasi negara mengandung potensi yantf mendukung ' ' pencapaian tujuan dan sasaran pembangunan nasional; di pihak lain, justru dapat menjadi kendala bagi upaya dalam melaksa nakan pembangunan nasional tersebut.

  Pembangunan nasional itu sendiri mempunyai arti yang luas sekali, yang meliputi segala aspek kehidupan, seperti sosial, politik, ekonomi, hukum dan sebagainya, termasuk kon- disi geografi dan kekayaan alam lainnya*

  Dalam kaitannya dengan proses pembangunan nasional itu ^emerintah telah menuangkan dalam kebijaksanaan dalam bentuk serangkaian program-program pembangunan secara menyeluruh,

  »

  terarah dan terpadu yang berlangsung terus-menerus dan ber- kesinambungan. Rangkaian program tadi dituangkan dalam bentuk Garis-garis Besar Haluan Negara , yang ditetapkan tiap-tiap lima tahun sekali oleh MPR, dan selanjutnya menjadi kewajiban bagi Presiden untuk melaksanakan amanat MPR tersebut dalam pelaksanaan dibidang pemerintahan umum dan pembangunan, fCrida kedua dari Panca Krida Cabinet Pembangunan V, menyebut- kan bahwa :"Meningkatkan disiplin nasional yan ; dipelopori o- leh Aparatur Negara meniju terwujudnya pemerintahan yang ber-

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT sih dan berwibawa”* Untuk mendukung Krida tersebut, raaka adanya satu cis­ tern pengawasan yang efektif dan efisien raempunyai peranan yang sangat penting dan menentukan. Seperti telah ^dikatakan oleh Presiden pada pidato pelantikan tanggal 11 Maret 1988 yaitu" Saya juga mohon pengawasan yang sebaik-baiknya. Pe­ ngawasan itu saya anggap sama pentingnya dengan riukunan.

  Dengan pengawasan itu saya dapat terhindar dari kesalahan bangsa kita akan terhindar dari kesulitan yang tidak perlu".

  Model pengawasan yang dijadikan pedoman adalah ber- dasarkan pada Inpres No. 15 Tahun 1983 yaitu mengenai Pc- tioman Pokok Pengawaean dan Inpres No. 1 Tahun 1989 tentang Podoraan Pokok Pengawasan Melekat.

  Kedua Inpres tersebut pada garis besarnya adalah bah- w ri pengawasan ditujukan pada peningkatan pendayagunaan apa- r- tur pemerintahan yang dalam melaksanakan tugas umum peme­ rintahan dan pembangunana menuju terwujudnya pemerintahan o y:-ng bersih dan berwibawa. Sasaran kebersihan dan kewibawa-

  .m pemerintah dimaksudkan adalah dengan sasarlbi kebersihan mampu mengungkapkan semua penyelewengan dan kebocoran yang terjadi kalau memang ada. Dan sasaran kewibawaan adalah mara- pu mengungkapkan pemborosan jika ada, namun mampu pula mc-

  Q

  Bandingkan dengan Inpres No*15 Tahun 1983 dan In- ! - No. 1 Tahun 19 8 9 » Konsideran, Menimban,1:* Hwruf a.

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  1 5 nunjukkan secara meyakinkan bahwa dalam kegiatan yang dipe- riksa sesungguhnya tidak ada penyimpangan, sehinnga menim-

  o bulkan kepercayaan yang merupakan unsur kewibawaan.

  Dalam Inpres No. 1 Tahun 1^89 tentang Pedoman Penga­

wasan Melekat disebutkan bahwa tujuan pengawasan melekat a-

dalah terciptanya kondisi yang mendukung kelancaran dan ke-

tapajan pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan dan pemba­

ngunan, kebijaksanaan, rencana dan peraturan perundang-unda-

an yang berlaku, yang dilakukan oleh atasan langsung. Dari tujuan tersebut, maka setiap atasa menikul kewajiban untuk

melakukan pengawasan terhadap bawahannya, yakni menjalankan

fungsi pengawasan melekat.

  Pengawasan melekat dimaksudkan agar ti^|uan dan sasa-

ran kegiatan unit-unit pemerintah dapat tercapai secara ber-

dayaguna dan berhasilguna, dilaksanakan sesuai dengan renca­ na, pembagian dan pendelegasian tugas, rumusan kerja, pedo­

man pelaksanaan dan peraturan perungang-undangan yang berla-

ku. Oleh karena itu sistem pemantauan, pemeriksaan dan peni-

laian atas kegiatan setiap satuan organisasi atau unit peme­ rintah selalu perlu dilakukan agar diketahui sedin: mun;:kin

apabila terjadi penyimpangan dan penyalahgunaan wewenang, se-

hingga dapat dengan segera diadakan perbaikan dan pelurusan kembali. Alwi Dahlan, loc.cit.

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  16 Dengan demikian pengawasan melekat mempunyai sifat

  provontif karena peranannya sangat penting dalam mencegah ; adanya kebocoran dan bentuk-bentuk penyelewengan yang dapat raengurangi keberhasilan bahkan dapat menggagalkan pembangunan*

  2. Pengawasan Melekat Sebagai Sistem Pengendalian Menejemen Seperti telah dikemukakan diatas, bahwa pengawasan melekat yang dilakukan oleh atasan langsung mcrupakan fung- ni pengawasan melekat yaitu melakukan fungsi mamajemen. Ada pun uncur-unsur yang harus dipenuhi dalam melakukan fungsi manajemcn menurut ketentuan Inpres No.15 Tahun 1983 dan In- pros No.l Tahun 1989 adalah : Dalam Inpres No* 15 Tahun 1983 disebutkan bahja:

  Pengawasan melekat dilakukan :

  

1.melalui penggarisan struktur organisasi yang jelas

  dengan penbagian tugas dan fungsi beserta uraiannya yang jelas pula. 2.melalui kebijaksanaan pelaksanaan yang dituangkan secara tertulis yang dapat menjadi pegangan dalam pelaksanaannya oleh bawahan yang menerima pelimpa- hanwewenang dari atasan. 3*melaluirencana kerja yang menggambarkan kegiatan yang harus dilaksanakan, bentuk hubungan kcrja yang m e n > gaabarkan kegiatan tersebut, dan hubungan antara ber- bagai kegiatan beserta sasaran yang harus dicapainya. melalui prosedur kerja yang raerupakan pctunjuk pelak­ sanaan yang jelas dari atasan kepada bawahan. 5.melalui poncatatan hasil kerja serta pelaporannya yang yang merupakan alat bagi atasan untuk mendapatkan in— formasi yang diperlukan bagi pengambilan keputusan serta penyusunan pertanggungjawaban baik mengenai pe­ laksanaan tugas maupun mengenai pengelolaan keuangan. 6.melalui pembinaan personil yang terus mencrus agar para pelaksana menjadi unsur yang mampu melaksanakan

  10Radius Prawiro, loc.cit.

  Skripsi PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

IWAN ARIATNO

  17

  dengan balk tugas yang menjadi tanggungjawabnya dan tidak melakukan tindakan yang b^rtentangan dengan mak- sud serta kepentingan tugasnya. Dalam rumusan yang terdapat dalam Inpres No.1 Tahun 1989 raonyebutkan hal yang sama seperti tercantum dalam Inpres

  No. 15 Tahun 1983. Dari rumusan itu dapat diuraikan dengan lebihjelas lagi bahwa ruraudan itu terdiriatas4unsur-unsur sebagai berikut:

  a. Struktur Organisasi Dengan pcnggarisan struktur organisasi yang jelas, dengan pembagaian tugas atau fungsi sederaikian rupa sehingga mam- pu melaksanakan kegiatan operasi secara layakfserta di da­ lam pengorganisasian diperlukan adanya koordinasi yang mantap. Dan berprinsip pada pembagian tanggung jawab, we- wenang, fungsi, tugas, efektifitas optimal certa keluwe- san organisasi yang diperkenankan.

  b. Perincian Kebijaksanaan Pelaksanaan Dalam kebijaksanaan yang disusun secara baik, tidak akan memuat hal-hal yang bertentangan dengan kebijaksanaan yang lebih tinggi tingkatannya (prinsip herarkis). Oleh karena itu perlu adanya perincian kebijaksanaan Eclaksanaan se­ cara jelas,sehingga pola perilaku dapat ditentukan terle- bih dahulu dan yang harus diperhatikan oleh pafa pegawai dalam melaksanakan kegiatan.Dalam perumusan kebijaksanaan itu harus diperhatikan prinsip-prinsip sebagai berikut:

  11Lihat dan Bandingkan,pasal3 ayat 2 Inpres No.15 Ta­ hun 1983, dan Angka II, butir 6, Inpres No.l Tahun T9§9.

  Skripsi PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

IWAN ARIATNO

  18

  kebijaksanaan tersebut harus sistematis, dapat dikomunika- sikan, selaras dengan kebi jaksanaan yang lebih tin/;gi,efi­ sien, efektif serta dapat diefaluasi secara periodik.

  c. Roncana ^crja Agar satuan-satuan kerja yang tidak kehilangan arah, maka seorang pimpinan harus raerabuat rencana-rencana kerja yang meng garnbarkan kegiatan apa yang harus dilaksanakan, bagai- mana koordinasinya, bagaimana bentuk hubungan kerja antar kegiatan tersebut dan hubungan antar berbagai kegiatan de­ ngan target-target yang harus dicapai.

  d. Prosedur kerja Prosedur kerja ini merupakan petunjuk polakdanaan atau bi- asa disebut JUKLAKtyang digunakan sebagai alat atau sarana untuk mequdahkan pelaksanaan kegiatan. Prosedur ini harus disusun berdasarkan metoda-metoda ilmiah, yang dipakai un­ tuk melaksanakan kegiatan yang sesuai dengan kebijaksanaan yang telah ditentukan. Hal ini berarti prosedur itu dibuat dalam rangka meraudahkan pencapaian tujuan dan sasaran,bukan sebaliknya tambah berbelit-belit yanf; akhirnya justru raeng- hambat pelaksanaannya. Oleh karena itu prosedur harus disu­ sun sedemikian rupa sehingga mampu dijangkau atau dilaksa­ nakan oleh apsirat pelaksana, (Jntk itu pimpinan harus mem- perhatikan secara seksama situasi dan kondisi lingkungan korjanya,

  e. Pencatatan Hasil Kerja dan Pelaporan Dengan pencata&an yang merupakan metode pengendalian finan- sial yang sesuai dengan penugasan dan tanggungjawab masing-

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  19

  kegiatan. Pimpina* atau atasan bertanggung jawab atas pe­ laksanaan tugas-tugas yang dilaksanakan oleh bawahannya, maka seorang pimpinan harus senantiasa tanggap dan was- pada terhadap apa yang dilakukan oleh bawahannya. untuk itu, pimpinan harus membuat daftar catatan hasil kerja yang harus diisi oleh bawahannya dan kemudian secara ber- kala melaporkan kepada atasannya.Dengan demikian atasan mondapatkan informasi yang diperlukan untuk pcngambilan keputusan serta sebagai bahan untuk menyusun pcrtanggung jawaban atas pelaksanaan tugas yang sdiembannya.

  f. Pembinaan Personil Adanya pembinaan personil yang dapat memberikan tugas dan kewajiban yang sepadan kepada para pegawai yang raara- pu melaksanakan.Kadang-kadang penyimpangan itu bermula da­ ri kurangnya pembinaan personil, oleh karena itu agar per­ sonil memahami materi tugasnya maka perlu diadakan lang- kah-langkah misalnya penataran, training, kursus, seminar, dan sebagainya* Pembinaan yang dilakukan secara intensif dan kualitatif, diharapkan dapat menjadi unsur yang mam- pu melaksanakan tugas dengan baik tugas yang menjadi tang­ gung jawabnya dan diharapkan tidak melakukan tindakan yang bertentangan dengan maksud dan tujuan tugasnya.

  Rumusan yang terdapat dalam Inpres tersebut meiiupakan unsur-unsur yang terdapat dalam sistem pengendalian mamajemen seperti disebutkan oleh beberapa pendapat tentan,- sictom pe- ngendalian manajemen.

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  20 Rumusan sistem pengendalian manajemen yang diberikan

  oleh BPKF ad&lah sebagai berikut: Pengendalian manajemen mencakup seluruh sistem organisasi, kebijaksanaan, prosedur dan praktek-praktek yang dite- rapkan dalam mengelola urusan-urusan instansi atau badan

  ynxir:

  usaha dalam mengusahakan pelaksanaan tanggun:: jawab

  12 <’ituga6kan secara berdayaguna dan berhasilguna. Humusan yang hampir sama yang diberikan oleh Pusat Pengemba- ngan Akutansi-STAN yang menyatakan sebagai berikut:

  Pengendalian manajenem meliputi seluruh sistem organisasi kebijaksanaan, prosedur dan praktek yang diterapkan oleh m manajenem dalam mengelola instansi atau badan usaha railik negara dan mengudahakan palaksanaan tenggungjawab 6ecara efektif untuk mencapai hasil yang dimaksudkan.1-^

  Komudian rurausan yang diberikan oleh BEPEKA adalah sebagai be­ rikut: Sistem pengendalian itu melingkupi struktur organisasi serta segala cara dan tindakan yang dikoordinasikan untuk mengamankan efisiensi operasi dan mendorong detainya kcbijaksanaan pimpinan yang telah ditetapkan.

  12 Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Norma Pe- moriksaan Aparat Pengawasan Fungsional Pemerintah, Kel 1^Pusat Pongerabangan Akuntansi-STAN, Petunjuk Pemerik

  r

  oaan Operasional

  h. 13* ^Sekretariat Jenderal BEPEKA, Norma-norma Pemoriksaan

  Tanggungjawab Keuangan Negara, 1983* EV

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  21

• Tyga rumusan yang diberikan oleh Prof. Hadibroto dan Drs.Oe- mar '.Vitarsa mengenai sistem pengendalian mamajemen adalah sebagai berikut:

  Sistem pengendalian manajeman meurpakan suatu sistem pe­ ngawasan yang terdiri dari beberapa unsur, yaitu:unsur rencana organisasi, unsur sistem otorisasi>dan prosedur pencatatan yang mampu untuk mengadakan pengawasan akun- tansi terhadap harta benda, kewajiban, hasil dan biayu; Unsur praktek yang sehat untuk dilaksanakan da Jam penimai an tugas pada tiap bagaian organisasi, dan unsur mutu per­ sonalia yang raemadai sesuai dengan tanggung jawabnya.1^

  Dari rumusan -rumusan yang diberikan oleh beberapa pen- dapat yang telah diuraikan diatas dapat dirumuskan secara urnum unsur-unsur yang ada pada sitem pengendalian manajemen adalah : a. Organisasi ;

  b. Kebijaksanaan ;

  c. Prosedur > d* Personalia ; e. Perencanaan ;

  f. Akuntansi ; g. Pelaporan ; .

  H. Pemeriksaan intern. Kesemua unsur tersebut terdapat dalam ketentuan Inpres baik

  5

  1 Prof. Dr. H. S.Hadibroto dan Drc. Ocmar 7/itarsa, 3ia turn Pengawasan Intern(5ystem of Internal Control), Lombaco Pe- n<• rbit Fakultas Efconomi DnTversitas Indonesia, Jakarta , ,h.ji

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  22

  pada Inpres No.15 Tahun 1983 maupun Inpres No.1 Tahun 1989, walaupun ada beberapa unsur yang tidak tordapat didalam ke- dua Inpres tersebut. Akan tetapi kekurangan-kekurancan ter­ sebut tidaklah- bersifat mendasar melainkan hanya mengenai unsur dalam penekanannya saja.

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  PELAKSANAAN PENGAWASAN DI INDONESIA 1# Pelaksanaan pengawasan » Pelaksanaan pengawasan yang dilakykan di Indonesia

didasarkan oleh kebi jaksanaan pemerintah yang dituangkan da-

lan Instruksi Presiden Nomor T5 Tahun 1983 tefatang Podoman

  Pokok Pengawasan yang pada intinya dalam pasal 2 ayat 1 di- sebutkan bahwa pengawasan terdiri ;

  

1. Pengawasan yang dilakukan oleh pimpinan atau atasan lang-

sung, baik di tingkat ?usat maupun di tingkat Daerah ;

  

No* 15 Tahun 1983, menekankan perlunya pengawasan yang dilai

kukan oleh Pimpinan Organisasi atau Satuan Kerja terhadap bawahannya disamping pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan fungsional dan perlunya tindak lanjut dari hasil pengawasan oleh atasan yang bertanggung;,;Ji^Eai«^

  BAB

  

III

^Lihat Inpres No. 15 ^ahun 1985* Bab I, pasal 2 a- yat 1 .

2. Pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan yang di­ lakukan secara fungsional.1^ Dalam kaitan ini kebijaksanaan yang tertuang dalam Inpres

a. Pengawasan Fungsional Pemegang,penyelenggara dan tanggung jawab fungsi pe- gnwasan dalam setiap penyelenggaraan manajemen dalam orga­ nisasi adalan pimpinan organisasi yang bersangkutan. Dalam organisasi yang ke'cil pimpinan itulah satu-satunya pengwas

  Skripsi PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

IWAN ARIATNO

  dan fungsi pengawasan dilaksanakan sendiri oleh pimpinan. Namun bagi organisasi-organisasi besar fungsi pengawasan tidak mungkin dilakukan sendiri oleh pimpinan untuk menjan*; k.'iu secara intensif semua lapisan prgaaieasi. Mengingat be- gitu banyak dan luadnya obyek yang diawasi, pimpinan perlu di.bantu oleh aparat khusus yang diberi tugas pokok untuk me- lakukan pengawasan terhadap semua aspekmpelaksanaan tugas*

  A

  Pengawasan yang dilakukan oleh aparat yang diadakan khusus untuk merabantu pimpinan dalara menjakamkan fungsi pengawasan dilingkungan organisasi yang menjadi tanggung jawabnya, ini lah yang disebut pengawasan fungsional,

  1983

  Berdasarkan Instruksi ^residen Nomor 15 tahun tentang Pedoman Pelaksanaan Pengawasan, pengawasan fungsio­ nal dilakukan oleh :

  9

  a. Badan Pcngawas Keuangan dan Pembangunan b* Inspektorat Jenderal Departemen ; c. Inspektorat Wila^ah Propinsi ;

  d. Inspektorat Wilayah Kabupaten atau Kotemadya ;

  e. Inspektorat Jenderal Pembangunan J'7 Tugas pokok masing-masing aparat pengawasan fungsi

  yanr,

  onal diatur dalam beberapa peratuaran perundang-undanr^an berlaku.

  1. Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP)* Tugas pokok yang dilakukan oleh Badan Pengawas Keu- _{9 ? • * .}

• — —— —— '* ft A
• ^%
• ^{* * *}

  1

  ? k

  1983,

  sal |®n^inSltan»lBPres No* J5 Tahun

  Bab III,pa- Skripsi IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  25

  angan dan Pembangunan diatur dalam Keputusan Presiden Nomor

  31 Tahun 1983 yang pada pokoknya adalah diadakan untuk mem’ bantu ^residen dalam nenjalankan pengawasan u£um atas pengua- saan keuangan serta pengawasan pembangunan yang menjadi tang-

  18 gung jawab Presiden.

  2. Inspektorat Jenderal Departemen Inspektorat Jenderal Departemen adalah aparat penga­ wasan fungsional di tingkat Departemen untuk membantu Mente- ri dalam menyelenggarakan pengawasan unum atas segala aspek pelaksanaan tugas yang menjadi tanggung jawab Menteri yang bersangkutan. Kedudukan, tugas pokok dan fungdi Inspektorat Jendoral diatur dalara Keputusan Prosiden Nomor 44 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Organisasi Departemen, bahwa tugas pokok Tnspektorat Jenderal adalah melakukan pengawasan dalam ling- kungan Departemen, terhadap pelaksanaan tugas semua unsur De- parteman agar supaya dapat berjalan sesuai dengan rencana dan peraturan yang berlaku, baik tugas yang bersifat rutin maupun tugas pembangunan. Untuk menjalankan tugas pokok ter-

  %

  sebut ditentukan adanya fungsi yang harus diselenggarakan oleh Inspektorat Jenderal yaitu : a* Melakukan pemeriksaan terhadap semua unsur at-iu inj- tcnai dilin.^kur..'-an Mepartemen atas petunjuk Menteri.

  b. Melakukan pengusutan mengenai kebenaran laporan atau

  18

  

31

Bandingkan, Keppres No. Tahun 1983, Bab I, pa­

  sal 2*

  Skripsi

  IWAN ARIATNO PENTINGNYA PENGAWASAN MELEKAT

  26