Kajian Yuridis Pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
BAB II
PENGATURAN BADAN USAHA MILIK DAERAH (BUMD) SEBELUM
DIBERLAKUKAN UU NOMOR 23 TAHUN 2014 TENTANG
PEMERINTAHAN DAERAH
E. Latar Belakang Lahirnya Badan Usaha Milik Daerah
Dalam perubahan regulasi, nomenklatur Badan Usaha Milik Daerah atau
disingkat BUMD keluarnya baru beberapa dekade terakhir, khususnya setelah
terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk
Hukum Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Sebelum adanya BUMD, lebih
sering menggunakan nomenklatur Perusahaan Daerah, hal ini sebagaimana
terdapat pada UU 5/1962 tentang Perusahaan Daerah.
Keberadaan BUMD tidak terlepas dari perkembangan kebijakan terkait
dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Pada awalnya, BUMN merupakan
perusahaan-perusahaan negara baik yang berbentuk badan-badan berdasarkan
hukum perdata maupun yang berbentuk badan hukum berdasarkan hukum publik
antara lain yang berdasarkan Undang-Undang Perusahaan Indonesia diatur dengan
Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419. Dalam rangka mensingkronkan segala
kegiatan ekonomi pada saat itu, Pemerintah mengeluarkan Perpu nomor 17 Tahun
1960 tentang Perusahaan Negara. Selanjutnya, dalam rangka menertibkan usaha
negara berbentuk Perusahaan Negara terutama karena ada banyak usaha negara
dalam bentuk Perusahaan Negara yang inefisien, maka Pemerintah menerbitkan
Perpu Nomor 1 Tahun 1969 tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara. Dalam Perpu
ini, ditetapkan bahwa usaha-usaha negara berbentuk perusahaan dibedakan dalam
Perusahaan Jawatan (Perjan) yang didirikan dan diatur menurut ketentuan-
19
Universitas Sumatera Utara
20
ketentuan dalam Indonesische Bedrijvenwet (Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419),
Perusahaan Umum (Perum) yang didirikan dan diatur berdasarkan ketentuan
Undang-undang Nomor 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, dan Persero
yang merupakan penyertaan negara pada perseroan terbatas sebagaimana diatur
dalam Kitab Undang-undang Hukum Dagang atau KUHD (Wetboek Van
Koophandel, Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23). 26
Seiring dengan perkembangan zaman serta dalam rangka menjamin
kepastian dan penegakan hukum mengingat terjadinya dualisme pengaturan pada
Perseroan Terbatas yang selama ini diatur dalam KUHD (Staatsblad Tahun 1847
Nomor 23) dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de
Indonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717)
Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan
Terbatas sebagai penganti Buku Kesatu Titel Ketiga Bagian Ketiga Pasal 36
sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-undang Hukum Dagang (Wetboek van
Koophandel, Staatsblad 1847: 23) yang mengatur mengenai Perseroan Terbatas
berikut segala perubahannya, terakhir dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun
1971 dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische
Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717). 27
Sejalan dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995,
Pemerintah menerbitkan beberapa peraturan pemerintah sebagai peraturan
pelaksana Perpu Nomor 1 Tahun 1969 yaitu Peraturan Pemerintah Nomor Nomor
26
Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
Safri Nugraha, Privatisasi BUMD Dalam Upaya Meningkatkan Kinerja, (Jakarta : BPHNDepartemen Kehakiman, 1996), hlm. 36
27
Universitas Sumatera Utara
21
12 Tahun 1998 tentang Perusahaan Perseroan (Persero) dan Peraturan Pemerintah
Nomor 13 Tahun 1998 tentang Perusahaan Umum. Namun demikian, mengingat
bahwa Perpu 1 Tahun 1969 dan kedua Peraturan Pemerintah tersebut dianggap
sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman, serta didorong dengan
terbitnya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara,
Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan
Usaha Milik Negara yang hanya mengatur dua bentuk hukum badan usaha negara
yaitu Perum dan Persero. Sementara Perjan, dengan terbitnya undang-undang ini,
harus dirubah bentuk hukumnya menjadi Perum atau Persero.
Berbeda dengan BUMN yang definisinya telah ditetapkan UndangUndang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN, istilah BUMD baru dikenal
dalam Peraturan Mendagri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD,
tertuang dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang dirubah menjadi
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan
dirubah kembali menjadi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang
Pemerintahan Daerah. Hal ini dapat dimaklumi karena pendirian dan pengaturan
BUMD sampai saat ini masih tunduk dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1962 Tentang Perusahaan Daerah walaupun undang-undang ini telah dicabut
dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969, namun karena ditegaskan bahwa
Undang-undang nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah tidak berlaku
sejak diterbitkannya undang-undang pengganti, dan sampai sekarang belum ada
undang-undang penggantinya, maka Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang
Perusahaan Daerah masih berlaku sampai sekarang.
Universitas Sumatera Utara
22
Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
merupakan undang-undang yang penyusunannya diilhami dari terbitnya Perpu
Nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara. Berdasarkan Undang-undang
Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, Perusahaan Daerah adalah
perusahaan yang seluruh atau sebagian besar modalnya berasal dari kekayaan
daerah yang dipisahkan. Mengingat bahwa pembinaan Pemerintahan Daerah
berada di bawah tanggung jawab Menteri Dalam Negeri, maka peraturan
pelaksana Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
diterbitkan oleh Mendagri baik berupa Peraturan menteri Dalam Negeri seperti
Peraturan Menteri Dalam Negeri 1 Tahun 1984 tentang Tata Cara Pembinaan dan
Pengawasan Perusahaan Daerah, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3
Tahun 1990 tentang Pengelolaan Barang Milik Perusahaan Daerah. Sejak
terbitnya Undang-undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas dan
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum
BUMD, maka sebagian BUMD ada yang berbentuk Perseroan Terbatas. 28
Bentuk hukum badan hukum BUMD menurut Peraturan Menteri Dalam
Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD dapat berupa
Perusahaan Daerah atau PD dan Perseroan Terbatas atau PT, kemudian dalam
oprasionalnya setiap BUMD tunduk pada masing masing ketentuan yang
mengatur tentang badan hukum masing-masing, dengan kata lain bagi Perusahaan
Daerah berlaku ketentuan tentang Perusahaan Daerah sebagaimana yang diatur
dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
28
Murwadi Hastiar “Sekilas Sejarah BUMD, http://bumd.wordpress.com, diakses tanggal
01 Juli 2017
Universitas Sumatera Utara
23
sedangkan untuk BUMD yang bentuk badan hukumnya Perseroan Terbatas
berlaku undang-undang yang mengatur tentang Perseroan Terbatas yang untuk
saat ini diatur dalam Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan
Terbatas.
Mensikronkan segala kegiatan ekonomi pada saat itu, Pemerintah
mengeluarkan Perpu nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara.
Selanjutnya, dalam rangka menertibkan usaha negara berbentuk Perusahaan
Negara terutama karena ada banyak usaha negara dalam bentuk Perusahaan
Negara yang inefisien, maka Pemerintah menerbitkan Perpu Nomor 1 Tahun 1969
tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara.
Perpu ini, ditetapkan bahwa usaha-usaha negara berbentuk perusahaan
dibedakan dalam Perusahaan Jawatan (Perjan) yang didirikan dan diatur menurut
ketentuan-ketentuan dalam Indonesische Bedrijvenwet (Staatsblad Tahun 1927
Nomor 419), Perusahaan Umum (Perum) yang didirikan dan diatur berdasarkan
ketentuan UU 19 Prp. Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, dan Persero yang
merupakan penyertaan negara pada perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam
Kitab Undang-undang Hukum Dagang atau KUHD (Wetboek Van Koophandel,
Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23).
Seiring dengan perkembangan zaman serta dalam rangka menjamin
kepastian dan penegakan hukum mengingat terjadinya dualisme pengaturan pada
Perseroan Terbatas yang selama ini diatur dalam KUHD (Staatsblad Tahun 1847
Nomor 23) dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op
Universitas Sumatera Utara
24
deIndonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717)
Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan
Terbatas sebagai penganti Buku Kesatu Titel Ketiga Bagian Ketiga Pasal 36
sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-undang Hukum Dagang (Wetboek van
Koophandel, Staatsblad 1847: 23) yang mengatur mengenai Perseroan Terbatas
berikut segala perubahannya, terakhir dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun
1971 dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische
Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717). 29
Sejarah BUMD dilihat dari sisi perubahan politik dalam negeri,
sebenarnya rujukan utama tentang sejarah BUMD adalah Penjelasan Umum
Undang-undang No.5 Tahun 1962 (UU 5/1962) tentang Perusahaan Daerah.
Kehadiran BUMD di Indonesia mempunyai latar belakang yang sama dengan
BUMN, yakni terkait dengan nasionalisasi perusahaan-perusahaan milik Belanda
di Indonesia.
Pada tahun 1957 Presiden Soekarno mengumumkan penyatuan Irian Barat
dengan Indonesia, karena Perserikatan Bangsa-bangsa (PBB) gagal mengeluarkan
resolusi yang menghimbau agar Belanda mau berunding dengan Indonesia untuk
masalah Irian Barat. Penyatuan Irian Barat tersebut menjadi titik awal
nasionalisasi perusahaan-perusahaan milik Belanda yang beroperasi di Indonesia.
Sejak itu, Pemerintah Pusat mendirikan berbagai perusahaan milik Negara
(BUMN). Pemerintah Pusat juga mendorong Pemerintah Swatantra Tk I dan Tk II
29
Ibid.
Universitas Sumatera Utara
25
pada waktu itu (sekarang setingkat Provinsi dan Kabupaten) untuk mendirikan
perusahaan milik Daerah guna mendorong percepatan pertumbuhan ekonomi dan
meningkatkan jumlah produksi (berbagai barang dan jasa) yang waktu itu sangat
dibutuhkan masyarakat. Perkembangan di tingkat Pusat direspons dengan antusias
oleh Pemerintah Daerah Swatantra.
Perusahaan-perusahaan daerah yang didirikan oleh daerah waktu itu pada
umumnya merupakan perusahaan yang tidak mengutamakan mencari keuntungan
semata, melainkan ditujukan kepada terwujudnya fungsi sosial dari perusahaan itu
terhadap Daerah; misalnya dalam bentuk percepatan produksi dan penyaluran
barang dan jasa dan pembukaan lapangan kerja.
Memasuki tahun 1960-an, Pemerintah Pusat melihat indikasi bahwa
kegiatan ekonomi (bisnis) yang dilakukan di Daerah kurang tertata dan kurang
jelas kaitan dan kontribusinya terhadap pembangunan nasional. Karena itu,
dilakukan penataan kembali, baik statusnya maupun organisasinya. Sejalan
dengan itu, diterbitkan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara
(MPRS) No.I/MPRS/1960. Dalam Ketetapan tersebut antara lain disebutkna
bahwa dalam rangka pemberian otonomi yang riil dan luas kepada Daerah-daerah
dengan mengingat kemampuan Daerah masing-masing, dipandang perlu untuk
menetapkan dasar-dasar untuk mendirikan Perusahaan Daerah. 30
Prinsip desentralisasi dalam pemerintahan sebagaimana diamanatkan oleh
Undang-undang Dasar (UUD) waktu itu, menghendaki agar Daerah Swatantra
30
Ibid.
Universitas Sumatera Utara
26
dapat mengatur dan mengurus rumahtangganya sendiri dengan sebaik-baiknya.
Untuk dapat melaksanakan maksud tersebut, maka diperlukan adanya sumbersumber keuangan yang memberikan cukup kemampuan dan kekuatan kepada
Daerah Swatantra. Hasil Perusahaan Daerah adalah salah satu pendapatan pokok
di Daerah. Berhubung dengan itu, makaselain perusahaan yang mengutamakan
kemanfaatan umum, dapat pula didirikan perusahaan yang khusus dimaksudkan
untuk menambah penghasilan Daerah, sekaligus untuk mempertinggi produksi. 31
Titik berat kegiatan Perusahaan Daerah ditujukan ke arah pembangunan
Daerah, dan pembangunan ekonomi nasional umumnya, untuk memenuhi
kebutuhan rakyat, dengan mengutamakan industrialisasi. Oleh karena itu,
sebagian dari laba yang diperoleh Perusahaan Daerah diwajibkan disediakan bagi
dana pembangunan Daerah yang bersangkutan.
Di samping itu, untuk kepentingan pembangunan Daerah, segala dana dan
sumberdaya (funds and forces) masyarakat juga dimobilisasi dan koperasi dan
swasta harus diikutsertakan secara aktif dalam pendirian Perusahaan Daerah.
Namun, pengikutsertaan swasta tersebut tetap dengan pokok pikiran bahwa
Perusahaan Daerah adalah perusahaan yang modalnya untuk seluruhnya terdiri
dari kekayaan Daerah yang dipisahkan. Artinya, Perusahaan Daerah adalah
perusahaan yang sepenuhnya dikuasai oleh Pemerintah Daerah.
31
Gunawan Sumodiningrat, Pembangunan Daerah dan Pemberdayaan Masyarakat,
(Jakarta : Bina Rena Pariwara, 2007), hlm.8
Universitas Sumatera Utara
27
Dengan latar belakang pemikiran seperti itu, saham Perusahaan Daerah
dibedakan menjadi saham prioritet dan saham biasa, dimana saham prioritet hanya
bisa dikuasai oleh Daerah, baik Daerah Tingkat I ataupun Daerah Tingkat II.
Namun, apabila modal Perusahaan Daerah seluruhnya terdiri atas kekayaan satu
Daerah, maka modalnya tidak perlu dirupakan saham-saham.
F. Dasar Hukum Pembentukan Badan Usaha Milik Daerah
Istilah BUMD terdapat di dalam Undang-undang Nomor 22 tahun 1999
tentang Pemerintah Daerah, Pasal 84 undang-undang tersebut menyebutkan
bahwa Pemerintah Daerah mendirikan BUMD, didirikan dengan Peraturan
Daerah. Ketentuan tersebut belum memberikan definisi yang jelas tentang
BUMD. Selanjutnya Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 dirubah dengan
Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, dan terakhir
dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah juga
belum memberikan definisi yang tegas tentang defenisi BUMD, namun pada
Pasal 331 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 disebutkan bahwa Pemerintah
Daerah dapat mendirikan BUMD yang pembentukan, penggabungan, pelepasan
kepemilikan, dan/atau pembubarannya ditetapkan dengan Peraturan Daerah yang
berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Perundang-undangan di atas
tidak memberikan definisi maupun batasan yang jelas tentang BUMD.
Sebenarnya jika merujuk pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962
Tentang Perusahan Daerah, Undang-undang ini memberikan definisi yang jelas
tentang Perusahaan Daerah, Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962
menyebutkan bahwa Perusahaan Daerah ialah semua perusahaan yang modalnya
Universitas Sumatera Utara
28
untuk seluruhnya atau untuk sebagian merupakan kekayaan Daerah yang
dipisahkan, kecuali jika ditentukan lain dengan atau berdasarkan undang-undang”.
BUMD merupakan perusahaan yang modalnya seluruhnya atau sebahagian
merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan, sehingga Perusahaan Daerah juga
merupakan BUMD. Ketentuan didalam Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 Tahun
1962 tersebut memberikan batasan tentang BUMD atau Perusahaan Daerah,
dinyatakan bahwa BUMD merupakan perusahan yang modalnya berasal dari
kekayaan Pemda yang dipisahkan, kekayaan daerah yang dipisahkan dapat
diartikan sebagai kekayaan daerah yang dilepaskan dari penguasaan umum yang
semula pertanggungjawabannya melalui angaran belanja daerah yang kemudian
setelah dipisahkan menjadi modal BUMD akan dipertanggung jawabkan
tersendiri. 32
Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha
Milik Negara yang menyatakan modal BUMN merupakan dan berasal dari
kekayaan negara yang dipisahkan, pengertian kekayaan negara yang dipisahkan
dijelaskan dalam penjelasan Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003
tentang BUMN sebagai pemisahan kekayaaan negara dari Anggaran Pendapatan
dan Belanja Negara (APBN) pada BUMN untuk selanjutnya di bina dan dikelola
tidak lagi didasarkan pada sistem APBN namun pembinaan dan pengelolaannya
didasarkan pada prinsip-prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat. 33 Jika di
perhatikan dengan seksama bahwa tidak ada perbedaan yang mendasar tentang
pengertian kekayaan yang dipisahkan antara kedua undang-undang tersebut,
32
Penjelasan Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
Penjelasan Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik
Negara (BUMN)
33
Universitas Sumatera Utara
29
namun Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN lebih jelas
memberikan arahan tentang pembinaan dan pengelolaan kekayaan yang
dipisahkan tersebut dengan didasarkan pada prinsip-prinsip pengelolaan
perusahaan yang baik.
Pasal 6 Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara
menyatakan Perusahan Daerah adalah badan usaha yang seluruhnya atau
sebahagian modalnya dimiliki oleh Pemerintah Daerah. Selanjutnya Menteri
Dalam Negeri melalui keputusannya Nomor 153 tahun 2004 tentang Pedoman
Pengelolaan Barang Daerah Yang Dipisahkan pada konsideran huruf “b”
menyatakan bahwa Perusahaan Daerah atau BUMD merupakan badan usaha yang
seluruh atau sebahagian modalnya berasal dari kekayaan daerah yang dipisahkan.
Pasal 5 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
menjelaskan bahwa Perusahaan Daerah atau BUMD merupakan suatu kesatuan
produksi yang sifatnya memberi jasa dengan menyelenggarakan usaha yang
memberikan kemanfaatan bagi masyarakat banyak serta memupuk pendapatan.
Dalam penjelasan pasal ini ditegaskan bahwa Perusahaan Daerah itu adalah
kesatuan produksi (regional), yaitu kesatuan produksi dalam arti yang luas, yang
meliputi perusahaan yang memberi jasa, menyelenggarakan kemanfaatan umum
yang bersifat nasional untuk kebutuhan seluruh masyarakat dan tidak termasuk
dalam bidang usaha yang diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat. Perusahaan
Daerah dalam menunaikan tugasnya selalu memperhatikan daya guna yang
sebesar-besarnya dengan tidak melupakan tujuan perusahaan untuk ikut serta
dalam pembangunan daerah khususnya dan pembangunan ekonomi nasional
Universitas Sumatera Utara
30
umumnya dalam rangka ekonomi terpimpin untuk memenuhi kebutuhan rakyat
dengan mengutamakan industrialisasi dan ketentraman serta kesenangan kerja
dalam perusahaan menuju masyarakat yang adil dan makmur materiil dan
spiritual. 34
Sangat sulit untuk merinci dengan tegas tentang urusan rumah tangga
daerah dan urusan rumah tangga pemerintah pusat, karena perincian yang
mungkin dibuat tidak akan sesuai dengan perkembangan kehidupan masyarakat
baik di daerah maupun di pusat. Urusan-urusan yang tadinya termasuk lingkungan
daerah karena perkembangan keadaan dapat dirasakan tidak sesuai lagi apabila
masih diurus oleh daerah itu karena urusan tersebut sudah meliputi kepentingan
yang lebih luas dari pada daerah itu sendiri. Sehubungan dengan hal itu, Pasal 5
Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah menetapkan
bahwa Perusahaan yang dapat didirikan oleh daerah ialah: perusahaan-perusahaan
yang bergerak dalam lapangan yang sesuai dengan urusan rumah tangganya
menurut kemampuan/kekuatan masing-masing Daerah. Demikian pula tidaklah
mungkin memberi perincian secara tegas dari cabang-cabang produksi yang
penting bagi Daerah dan yang menguasai hajat hidup di Daerah oleh karena segala
sesuatu erat hubungannya dengan perkembangan dan kemajuan masyarakat di
Daerah. Sebagai contoh yang harusnya diusahakan oleh Perusahaan Daerah yang
modalnya untuk seluruhnya merupakan kekayaan Daerah dapat disebutkan
Perusahaan Air Minum. Perusahaan Tanah untuk Pembangunan Perumahan,
Perusahaan Pasar, Perusahaan Pembangunan Perumahan Rakyat. 35
34
Penjelasan Pasal 5 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
Ibid.
35
Universitas Sumatera Utara
31
Berdasarkan penjelasan Pasal 5 di atas dapat disimpulkan bahwa ada dua
jenis atau pola BUMD, yaitu : 36
1. BUMD yang berorientasi pada pelayanan masyarakat (public service),
bertujuan untuk sebesar besarnya memberikan pelayaan yang memadai kepada
masyarakat, sehinga untuk jenis ini didirikanlah BUMD yang core bisnisya
berhubungan dengan penyaluran kebutuhan yang mempengaruhi hajat hidup
masyarakat banya.
2. BUMD yang berorientasi pada pencapaian keuntungan atau laba (provit
orientied) didirikan hanya semata-mata untuk memberikan kontribusi kepada
Pemerintah Daerah, biasanya BUMD ini memiliki core bisnis yang lebih
kompetitif, seperti BUMD yang bergerak dalam bidang perbankan maupun
perkebunan.
G. Perkembangan Badan Usaha Milik Daerah di Indonesia
Badan usaha milik negara yang dikelola oleh pemerintah daerah disebut
badan usaha milik daerah (BUMD). Perusahaan daerah adalah perusahaan yang
didirikan oleh pemerintah daerah yang modalnya sebagian besar/seluruhnya
adalah milik pemerintah daerah. Tujuan pendirian perusahaan daerah untuk
pengembangan dan pembangunan potensi ekonomi di daerah yang bersangkutan.
Contoh perusahaan daerah antara lain : Perusahaan Air Minum (PDAM) dan Bank
Pembangunan Daerah (BPD). Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) memiliki
kedudukan sangat panting dan strategis dalam menunjang pelaksanaan otonomi.
36
Rustian Kamaludin, Op.Cit, hlm. 70
Universitas Sumatera Utara
32
Badan Usaha Milik Daerah (sub-national State Owned Enterprise) telah
menjadi salah satu bentuk badan usaha yang diakui di Indonesia semenjak
diundangkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan
Daerah. Kehadiran Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) ini diharapkan menjadi
salah satu pilar perekonomian di Indonesia pada era otonomi daerah saat ini. Hal
ini terbukti dari banyaknya potensi bisnis di setiap daerah yang sangat prospektif.
Buktinya hingga tahun 2015 tercatat sudah berkembang 1.007 BUMD dengan
total aset mencapai Rp.500 triliun. Dari jumlah tersebut secara umum di berbagai
daerah terbagi dalam lima sektor andalan yakni perbankan, jasa penyedia air
minum, pertambangan, perdagangan (pasar) dan aneka usaha dan industri. 37
Perusahaan milik daerah atau BUMD adalah perusahaan yang didirikan
dan dimiliki oleh Pemerintah Daerah, baik tingkat Provinsi atau tingkat
Kabupaten/Kota. 38 Pembentukan dan pengelolaan BUMD ini adalah kewenangan
Pemerintah Daerah yang secara tegas diamanatkan dalam Peraturan Pemerintah
No.25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi
Sebagai Daerah Otonom. Pemerintah Daerah memiliki peran penting dalam suatu
BUMD yaitu sebagai pemilik tunggal untuk BUMD yang berbentuk hukum
Perusahaan Daerah atau pemilik secara mayoritas untuk BUMD yang berbentuk
hukum Perseroan Terbatas. 39
37
Wawan Zulmawan, Kenapa Harus BUMD, (Jakarta : Jala Permata Aksara, 2016), hlm.6
Ibid, hlm.1
39
Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 Tentang Bentuk Hukum
Badan Usaha Milik Daerah
38
Universitas Sumatera Utara
33
Hakikat BUMD yang memiliki peran strategis tidak diikuti dengan
pengeloaannya yang optimal. Data yang diperoleh dari Badan Pengawasan
Keuangan dan Pembangunan (BPKP) di tahun 2014 menunjukkan bahwa dari
1.007 BUMD dengan aset sebesar Rp. 340,118 triliun hanya mendapat laba
sebesar Rp. 10,372 triliun atau rata-rata rasio laba terhadap aset (ROA) sebesar 3,0
persen. 40 Data dari Badan kerjasama BUMD seluruh Indonesia memperlihatkan
bahwa dari 1.113 BUMD, hanya sekitar 40% (empat puluh persen) yang masuk
kategori sehat. Mayoritas BUMD dengan nilai aset totalnya mencapai Rp 400
triliun sekarang ini, dalam kondisi stagnan atau dalam kondisi tinggal papan nama
BUMD yang sehat tersebut berada di Pulau Jawa. 41
Permasalahan yang sering ada di banyak BUMD adalah kinerja keuangan
yang rendah sehingga fungsinya sebagai salah satu sumber pendapatan daerah
tidak tercapai karena bagi hasil/laba yang diberikan ke Pemerintah Provinsi atau
Kabupaten/kota sangat kecil dan bahkan banyak yang merugi. 42 Sebagai salah
satu contoh yaitu Provinsi Sumatera Utara, di Sumatera Utara sedikitnya ada 8
BUMD milik Pemerintah Provinsi Sumut baik berbentuk Perusahaan Daerah (PD)
maupun Perseroan Terbatas (PT) yaitu PD Aneka Industri dan Jasa, PD Air
Minum (PDAM) Tirtanadi, Perseroan Terbatas Bank Sumatera Utara, Perseroan
40
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, ”Reviu Literatur Pengelolaan Badan
Usaha Milik Daerah (BUMD)”, http://www.bpkp.go.id/,diakses tanggal 01 Juli 2017
41
Wawan Zulmawan, Op.Cit, hlm..96
Sherly Simanjuntak & Mahendra Putra Kurnia, 2013, “Analisis Yuridis Terhadap
Perubahan Status Badan Hukum Bank Pembangunan Daerah Kaltim (BPD Kaltim) Dari Perusahaan
Daerah Menjadi Perseroan Terbatas”, Jurnal Beraja Niti Volume 2 Nomor 10, Samarinda, 2014,
hlm. 2 diakses melalui http//www. http://id.portalgaruda.org. tanggal 01 Juli 2017.
42
Universitas Sumatera Utara
34
Terbatas Prasarana Pembangunan Sumatera Utara (PT PPSU), PT Kawasan
Industri Medan, PT Asuransi Bangun Askrida dan PD Perhotelan Provinsi
Sumatera Utara. 43 Namun yang terjadi di tahun 2014 BUMD- BUMD di Sumatera
Utara tidak memberikan profit yang setara dengan input yang diberikan berupa
penyertaan modal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD),
sehingga menjadi beban keuangan daerah, seperti PT Tirtanadi, PT PPSU dan PD
Perhotelan Provinsi Sumatera Utara (PD Perhotelan Provsu) hanya mencapai
12,19% dari jumlah laba yang seharusnya. 44
Kinerja keuangan yang rendah ini disebabkan oleh berbagai problematika
BUMD : 45
1. Dasar hukum pengaturan BUMD yaitu UU Perusda telah dicabut dengan
Undang-Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah namun belum
melahirkan peraturan pelaksana yang dapat dijadikan acuan bagi BUMD di
seluruh Indonesia, melainkan hanya berdasarkan pada Perda masing-masing
daerah yang belum tentu sama.
2. Prinsip pengelolaan BUMD masih terkontaminasi dengan sistem birokrasi.
Campur tangan pemerintah daerah dalam kinerja BUMD membuat lambannya
43
Sinar Indonesia Baru, 2014, “Pengelolaan 8 BUMD Sumut Jangan Sarat Kepentingan
Politisasi”, http://hariansib.cm, diakses tanggal 01 Juli 2017
44
Sinar Indonesia Baru, 2014, “Likuidasi BUMD yang Merugi”, http://hariansib.com,
diakses tanggal 01 Juli 2017
45
Reydonnyzar Moenek, “Rakernas Revitalisasi BUMD, Pemantapan Penerapan
PPKBLUD dan Optimalisasi Pengelolaan Barang Milik Daerah tentang “Problematik, Peluang,
Tantangan dan Strategi Pengelolaan BUMD, BLUD dan BMD”, Direktur Jenderal Bina Keuangan
Daerah (Kemendagri), melalui http://sitikhoiriyah.blogspot.co.id, diakses pada tanggal 01 Juli
2017
Universitas Sumatera Utara
35
kinerja badan usaha menghadapi perubahan situasi dan kondisi bisnis
dikarenakan segala keputusan bisnis baik yang bersifat strategis maupun
keputusan-keputusan konvensional lainnya harus melalui ijin pemerintah.
Ketiga, tidak efisiennya pengoperasian suatu BUMD. Hal ini mengakibatkan
pemborosan dana disana-sini dan para pengelolanya tidak memiliki keahlian
yang cukup. Selain faktor tersebut, kinerja BUMD dipengaruhi oleh bentuk
hukumnya. Pemilihan jenis badan usaha ataupun badan hukum yang akan
dijadikan sebagai sarana usaha tergantung pada keperluan pendirinya.
H. Tujuan Pendirian Badan Usaha Milik Daerah
Pasal 5 ayat (2) Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan
Daerah menegaskan tujuan pendirian Perusahaan Daerah adalah untuk turut serta
melaksanakan pembangunan Daerah khususnya dan pembangunan ekonomi
nasional umumnya dalam rangka memenuhi kebutuhan rakyat menuju masyarakat
yang adil dan makmur.
Tidak berbeda dengan otonomi daerah yang memberikan kesempatan
seluas luasnya kepada Pemda untuk mencari sumber-sumber penghasilan bagi
peningkatan pendapatan asli daerah sebagai salah satu modal pembangunan
daerahnya, sehingga Pemerintah Daerah mendirikan BUMD yang berbasis pada
sumber daya alam yang dimiliknya. Pendirian BUMD oleh Pemda merupakan
salah satu cara untuk memenuhi pendapatan asli daerah, pendirian ini merupakan
upaya Pemda untuk menambah sumber pendapatan daerah dari hasil pengelolaan
kekayaan daerah yang dipisahkan. sebagai mana yang diatur didalam Pasal 285
Universitas Sumatera Utara
36
huruf “a” angka 4 Undang-undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah. Ada beberapa hal yang mendasari pendirian suatu BUMD antara lain : 46
1. Alasan ekonomis, yaitu sebagai langkah mengoptimalisasikan potensi
ekonomi di daerah dalam upaya menggali dan mengembangkan sumber daya
daerah, memberikan pelayanan masyarakat (public services) dan mencari
keuntungan (provit motive).
2. Alasan strategis, yaitu mendirikan lembaga usaha yang melayani kepentingan
publik, yang mana masyarakat atau pihak swasta lainnya tidak (belum)
mampu melakukannya, baik karena investasi yang sangat besar, risiko usaha
yang sangat besar, maupun eksternalitasnya sangat besar dan luas.
3. Alasan budget, yaitu sebagai upaya dalam mencari sumber pendapatan lain di
luar pajak, retribusi dan dana perimbangan dari pemerintah pusat untuk
mendukung pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan di daerah.
Pasal 8 ayat (3) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan
Daerah, menegaskan bahwa selain Pemerintah Daerah pihak swasta juga dapat
menyertakan sahamnya dalam suatu BUMD yang didirikan Pemerintah Daerah,
masuknya pemegang saham lain selain Pemerintah Daerah dapat memberikan
modal yang lebih banyal lagi, yang kemudian akan digunakan untuk
pengembangan usaha BUMD, sehingga masuknya pihak diluar Pemerintah
Daerah dalam suatu BUMD memberikan manfaat untuk peningkatan pendapatan
asli daerah.
46
Chairil Furkan “Badan Usaha Milik daerah Sudah Rawan”, http://www.wordpress.com,
diakses pada tanggal 01 Juli 2017
Universitas Sumatera Utara
37
Sejak diundangkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang
Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan
Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015, Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) baru
didefinisikan secara jelas, yaitu dalam BAB XII tentang BUMD yang terdiri dari
13 pasal. Terhadap perusahaan-perusahaan milik daerah yang sudah mulai
beroperasi sebelum undang-undang ini berlaku, wajib untuk menyesuaikan
dengan ketentuan dalam undang-undang ini dalam jangka waktu paling lama tiga
tahun terhitung sejak undang-undang berlaku. 47
Sebelumnya, BUMD sebagai perusahaan milik daerah diatur dengan UU
No. 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, sehingga seluruh perusahaan milik
pemerintah daerah disebut Perusahaan Daerah. Namun, dengan berlakunya UU
No. 23 Tahun 2014, UU No. 5 Tahun 1962 tersebut menjadi tidak berlaku,48
hanya saja peraturan pelaksananya selama tidak bertentangan dengan UU No. 23
Tahun 2014 dinyatakan masih tetap berlaku. 49
Istilah perusahaan daerah berubah menjadi BUMD sejak adanya Instruksi
Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1990 tentang Perubahan Bentuk BUMD ke
dalam dua bentuk Perumda dan Perseroda, penggunaan istilah perusahaan daerah
bergeser menjadi BUMD. Sesuai Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun
1990 tersebut, Menteri Dalam Negeri telah memerintahkan kepada para Kepala
Daerah untuk mengganti bentuk Perusahaan Daerah menjadi Perusahaan Umum
47
Pasal 402 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan
48
Pasal 409 huruf a Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan
Daerah
Daerah
49
Pasal 405 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
Universitas Sumatera Utara
38
Daerah (Perumda) atau Perusahaan Perseroan Daerah (Perseroda). Namun,
instruksi tersebut tidak diikuti terbitnya peraturan pelaksana pengelolaan BUMD
dengan bentuk yang baru.
Selanjutnya, pada tahun 1998, tepatnya berdasarkan Peraturan Menteri
Dalam Negeri (Permendagri) No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD,
BUMD dibagi dalam dua bentuk yaitu Perusahaan Daerah dan Perseroan
Terbatas, sehingga istilah Perusahaan Daerah kembali muncul, dan jika dilihat
dari penggunaan istilahnya, Permendagri No. 3 Tahun 1998 mengelompokkan
Perusahaan Daerah sebagai salah satu bentuk dari BUMD.
Dibandingkan antara satu peraturan dengan peraturan perundangundangan lainnya terkait BUMD, tidak dipungkiri masih terdapat aturan yang
berbeda dalam menginterpretasikan BUMD dan beberapa penjelasannya tidak lagi
relevan dengan UU No. 23 Tahun 2014. Bahkan, masih terdapat BUMD yang
belum siap mengganti penyelenggaraan perusahaan daerahnya dengan mekanisme
BUMD sesuai UU No. 23 Tahun 2014 karena masih menggunakan mekanisme
Perusahaan Daerah berdasarkan UU No. 5 Tahun 1962, sedangkan UU tersebut
sudah tidak berlaku lagi. Kondisi ini berpotensi menimbulkan permasalahan
legalitas penyelenggaraan BUMD di masa depan, terlebih lagi dengan belum
diterbitkannya peraturan pemerintah sebagai ketentuan lebih lanjut pengelolaan
BUMD sebagaimana dimaksud pada Pasal 343 ayat (2) UU No. 23 Tahun 2014.
Universitas Sumatera Utara
PENGATURAN BADAN USAHA MILIK DAERAH (BUMD) SEBELUM
DIBERLAKUKAN UU NOMOR 23 TAHUN 2014 TENTANG
PEMERINTAHAN DAERAH
E. Latar Belakang Lahirnya Badan Usaha Milik Daerah
Dalam perubahan regulasi, nomenklatur Badan Usaha Milik Daerah atau
disingkat BUMD keluarnya baru beberapa dekade terakhir, khususnya setelah
terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk
Hukum Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Sebelum adanya BUMD, lebih
sering menggunakan nomenklatur Perusahaan Daerah, hal ini sebagaimana
terdapat pada UU 5/1962 tentang Perusahaan Daerah.
Keberadaan BUMD tidak terlepas dari perkembangan kebijakan terkait
dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Pada awalnya, BUMN merupakan
perusahaan-perusahaan negara baik yang berbentuk badan-badan berdasarkan
hukum perdata maupun yang berbentuk badan hukum berdasarkan hukum publik
antara lain yang berdasarkan Undang-Undang Perusahaan Indonesia diatur dengan
Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419. Dalam rangka mensingkronkan segala
kegiatan ekonomi pada saat itu, Pemerintah mengeluarkan Perpu nomor 17 Tahun
1960 tentang Perusahaan Negara. Selanjutnya, dalam rangka menertibkan usaha
negara berbentuk Perusahaan Negara terutama karena ada banyak usaha negara
dalam bentuk Perusahaan Negara yang inefisien, maka Pemerintah menerbitkan
Perpu Nomor 1 Tahun 1969 tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara. Dalam Perpu
ini, ditetapkan bahwa usaha-usaha negara berbentuk perusahaan dibedakan dalam
Perusahaan Jawatan (Perjan) yang didirikan dan diatur menurut ketentuan-
19
Universitas Sumatera Utara
20
ketentuan dalam Indonesische Bedrijvenwet (Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419),
Perusahaan Umum (Perum) yang didirikan dan diatur berdasarkan ketentuan
Undang-undang Nomor 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, dan Persero
yang merupakan penyertaan negara pada perseroan terbatas sebagaimana diatur
dalam Kitab Undang-undang Hukum Dagang atau KUHD (Wetboek Van
Koophandel, Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23). 26
Seiring dengan perkembangan zaman serta dalam rangka menjamin
kepastian dan penegakan hukum mengingat terjadinya dualisme pengaturan pada
Perseroan Terbatas yang selama ini diatur dalam KUHD (Staatsblad Tahun 1847
Nomor 23) dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de
Indonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717)
Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan
Terbatas sebagai penganti Buku Kesatu Titel Ketiga Bagian Ketiga Pasal 36
sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-undang Hukum Dagang (Wetboek van
Koophandel, Staatsblad 1847: 23) yang mengatur mengenai Perseroan Terbatas
berikut segala perubahannya, terakhir dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun
1971 dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische
Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717). 27
Sejalan dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995,
Pemerintah menerbitkan beberapa peraturan pemerintah sebagai peraturan
pelaksana Perpu Nomor 1 Tahun 1969 yaitu Peraturan Pemerintah Nomor Nomor
26
Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
Safri Nugraha, Privatisasi BUMD Dalam Upaya Meningkatkan Kinerja, (Jakarta : BPHNDepartemen Kehakiman, 1996), hlm. 36
27
Universitas Sumatera Utara
21
12 Tahun 1998 tentang Perusahaan Perseroan (Persero) dan Peraturan Pemerintah
Nomor 13 Tahun 1998 tentang Perusahaan Umum. Namun demikian, mengingat
bahwa Perpu 1 Tahun 1969 dan kedua Peraturan Pemerintah tersebut dianggap
sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman, serta didorong dengan
terbitnya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara,
Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan
Usaha Milik Negara yang hanya mengatur dua bentuk hukum badan usaha negara
yaitu Perum dan Persero. Sementara Perjan, dengan terbitnya undang-undang ini,
harus dirubah bentuk hukumnya menjadi Perum atau Persero.
Berbeda dengan BUMN yang definisinya telah ditetapkan UndangUndang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN, istilah BUMD baru dikenal
dalam Peraturan Mendagri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD,
tertuang dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang dirubah menjadi
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan
dirubah kembali menjadi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang
Pemerintahan Daerah. Hal ini dapat dimaklumi karena pendirian dan pengaturan
BUMD sampai saat ini masih tunduk dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1962 Tentang Perusahaan Daerah walaupun undang-undang ini telah dicabut
dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969, namun karena ditegaskan bahwa
Undang-undang nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah tidak berlaku
sejak diterbitkannya undang-undang pengganti, dan sampai sekarang belum ada
undang-undang penggantinya, maka Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang
Perusahaan Daerah masih berlaku sampai sekarang.
Universitas Sumatera Utara
22
Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
merupakan undang-undang yang penyusunannya diilhami dari terbitnya Perpu
Nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara. Berdasarkan Undang-undang
Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, Perusahaan Daerah adalah
perusahaan yang seluruh atau sebagian besar modalnya berasal dari kekayaan
daerah yang dipisahkan. Mengingat bahwa pembinaan Pemerintahan Daerah
berada di bawah tanggung jawab Menteri Dalam Negeri, maka peraturan
pelaksana Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
diterbitkan oleh Mendagri baik berupa Peraturan menteri Dalam Negeri seperti
Peraturan Menteri Dalam Negeri 1 Tahun 1984 tentang Tata Cara Pembinaan dan
Pengawasan Perusahaan Daerah, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3
Tahun 1990 tentang Pengelolaan Barang Milik Perusahaan Daerah. Sejak
terbitnya Undang-undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas dan
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum
BUMD, maka sebagian BUMD ada yang berbentuk Perseroan Terbatas. 28
Bentuk hukum badan hukum BUMD menurut Peraturan Menteri Dalam
Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD dapat berupa
Perusahaan Daerah atau PD dan Perseroan Terbatas atau PT, kemudian dalam
oprasionalnya setiap BUMD tunduk pada masing masing ketentuan yang
mengatur tentang badan hukum masing-masing, dengan kata lain bagi Perusahaan
Daerah berlaku ketentuan tentang Perusahaan Daerah sebagaimana yang diatur
dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
28
Murwadi Hastiar “Sekilas Sejarah BUMD, http://bumd.wordpress.com, diakses tanggal
01 Juli 2017
Universitas Sumatera Utara
23
sedangkan untuk BUMD yang bentuk badan hukumnya Perseroan Terbatas
berlaku undang-undang yang mengatur tentang Perseroan Terbatas yang untuk
saat ini diatur dalam Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan
Terbatas.
Mensikronkan segala kegiatan ekonomi pada saat itu, Pemerintah
mengeluarkan Perpu nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara.
Selanjutnya, dalam rangka menertibkan usaha negara berbentuk Perusahaan
Negara terutama karena ada banyak usaha negara dalam bentuk Perusahaan
Negara yang inefisien, maka Pemerintah menerbitkan Perpu Nomor 1 Tahun 1969
tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara.
Perpu ini, ditetapkan bahwa usaha-usaha negara berbentuk perusahaan
dibedakan dalam Perusahaan Jawatan (Perjan) yang didirikan dan diatur menurut
ketentuan-ketentuan dalam Indonesische Bedrijvenwet (Staatsblad Tahun 1927
Nomor 419), Perusahaan Umum (Perum) yang didirikan dan diatur berdasarkan
ketentuan UU 19 Prp. Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, dan Persero yang
merupakan penyertaan negara pada perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam
Kitab Undang-undang Hukum Dagang atau KUHD (Wetboek Van Koophandel,
Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23).
Seiring dengan perkembangan zaman serta dalam rangka menjamin
kepastian dan penegakan hukum mengingat terjadinya dualisme pengaturan pada
Perseroan Terbatas yang selama ini diatur dalam KUHD (Staatsblad Tahun 1847
Nomor 23) dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op
Universitas Sumatera Utara
24
deIndonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717)
Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan
Terbatas sebagai penganti Buku Kesatu Titel Ketiga Bagian Ketiga Pasal 36
sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-undang Hukum Dagang (Wetboek van
Koophandel, Staatsblad 1847: 23) yang mengatur mengenai Perseroan Terbatas
berikut segala perubahannya, terakhir dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun
1971 dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische
Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717). 29
Sejarah BUMD dilihat dari sisi perubahan politik dalam negeri,
sebenarnya rujukan utama tentang sejarah BUMD adalah Penjelasan Umum
Undang-undang No.5 Tahun 1962 (UU 5/1962) tentang Perusahaan Daerah.
Kehadiran BUMD di Indonesia mempunyai latar belakang yang sama dengan
BUMN, yakni terkait dengan nasionalisasi perusahaan-perusahaan milik Belanda
di Indonesia.
Pada tahun 1957 Presiden Soekarno mengumumkan penyatuan Irian Barat
dengan Indonesia, karena Perserikatan Bangsa-bangsa (PBB) gagal mengeluarkan
resolusi yang menghimbau agar Belanda mau berunding dengan Indonesia untuk
masalah Irian Barat. Penyatuan Irian Barat tersebut menjadi titik awal
nasionalisasi perusahaan-perusahaan milik Belanda yang beroperasi di Indonesia.
Sejak itu, Pemerintah Pusat mendirikan berbagai perusahaan milik Negara
(BUMN). Pemerintah Pusat juga mendorong Pemerintah Swatantra Tk I dan Tk II
29
Ibid.
Universitas Sumatera Utara
25
pada waktu itu (sekarang setingkat Provinsi dan Kabupaten) untuk mendirikan
perusahaan milik Daerah guna mendorong percepatan pertumbuhan ekonomi dan
meningkatkan jumlah produksi (berbagai barang dan jasa) yang waktu itu sangat
dibutuhkan masyarakat. Perkembangan di tingkat Pusat direspons dengan antusias
oleh Pemerintah Daerah Swatantra.
Perusahaan-perusahaan daerah yang didirikan oleh daerah waktu itu pada
umumnya merupakan perusahaan yang tidak mengutamakan mencari keuntungan
semata, melainkan ditujukan kepada terwujudnya fungsi sosial dari perusahaan itu
terhadap Daerah; misalnya dalam bentuk percepatan produksi dan penyaluran
barang dan jasa dan pembukaan lapangan kerja.
Memasuki tahun 1960-an, Pemerintah Pusat melihat indikasi bahwa
kegiatan ekonomi (bisnis) yang dilakukan di Daerah kurang tertata dan kurang
jelas kaitan dan kontribusinya terhadap pembangunan nasional. Karena itu,
dilakukan penataan kembali, baik statusnya maupun organisasinya. Sejalan
dengan itu, diterbitkan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara
(MPRS) No.I/MPRS/1960. Dalam Ketetapan tersebut antara lain disebutkna
bahwa dalam rangka pemberian otonomi yang riil dan luas kepada Daerah-daerah
dengan mengingat kemampuan Daerah masing-masing, dipandang perlu untuk
menetapkan dasar-dasar untuk mendirikan Perusahaan Daerah. 30
Prinsip desentralisasi dalam pemerintahan sebagaimana diamanatkan oleh
Undang-undang Dasar (UUD) waktu itu, menghendaki agar Daerah Swatantra
30
Ibid.
Universitas Sumatera Utara
26
dapat mengatur dan mengurus rumahtangganya sendiri dengan sebaik-baiknya.
Untuk dapat melaksanakan maksud tersebut, maka diperlukan adanya sumbersumber keuangan yang memberikan cukup kemampuan dan kekuatan kepada
Daerah Swatantra. Hasil Perusahaan Daerah adalah salah satu pendapatan pokok
di Daerah. Berhubung dengan itu, makaselain perusahaan yang mengutamakan
kemanfaatan umum, dapat pula didirikan perusahaan yang khusus dimaksudkan
untuk menambah penghasilan Daerah, sekaligus untuk mempertinggi produksi. 31
Titik berat kegiatan Perusahaan Daerah ditujukan ke arah pembangunan
Daerah, dan pembangunan ekonomi nasional umumnya, untuk memenuhi
kebutuhan rakyat, dengan mengutamakan industrialisasi. Oleh karena itu,
sebagian dari laba yang diperoleh Perusahaan Daerah diwajibkan disediakan bagi
dana pembangunan Daerah yang bersangkutan.
Di samping itu, untuk kepentingan pembangunan Daerah, segala dana dan
sumberdaya (funds and forces) masyarakat juga dimobilisasi dan koperasi dan
swasta harus diikutsertakan secara aktif dalam pendirian Perusahaan Daerah.
Namun, pengikutsertaan swasta tersebut tetap dengan pokok pikiran bahwa
Perusahaan Daerah adalah perusahaan yang modalnya untuk seluruhnya terdiri
dari kekayaan Daerah yang dipisahkan. Artinya, Perusahaan Daerah adalah
perusahaan yang sepenuhnya dikuasai oleh Pemerintah Daerah.
31
Gunawan Sumodiningrat, Pembangunan Daerah dan Pemberdayaan Masyarakat,
(Jakarta : Bina Rena Pariwara, 2007), hlm.8
Universitas Sumatera Utara
27
Dengan latar belakang pemikiran seperti itu, saham Perusahaan Daerah
dibedakan menjadi saham prioritet dan saham biasa, dimana saham prioritet hanya
bisa dikuasai oleh Daerah, baik Daerah Tingkat I ataupun Daerah Tingkat II.
Namun, apabila modal Perusahaan Daerah seluruhnya terdiri atas kekayaan satu
Daerah, maka modalnya tidak perlu dirupakan saham-saham.
F. Dasar Hukum Pembentukan Badan Usaha Milik Daerah
Istilah BUMD terdapat di dalam Undang-undang Nomor 22 tahun 1999
tentang Pemerintah Daerah, Pasal 84 undang-undang tersebut menyebutkan
bahwa Pemerintah Daerah mendirikan BUMD, didirikan dengan Peraturan
Daerah. Ketentuan tersebut belum memberikan definisi yang jelas tentang
BUMD. Selanjutnya Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 dirubah dengan
Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, dan terakhir
dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah juga
belum memberikan definisi yang tegas tentang defenisi BUMD, namun pada
Pasal 331 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 disebutkan bahwa Pemerintah
Daerah dapat mendirikan BUMD yang pembentukan, penggabungan, pelepasan
kepemilikan, dan/atau pembubarannya ditetapkan dengan Peraturan Daerah yang
berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Perundang-undangan di atas
tidak memberikan definisi maupun batasan yang jelas tentang BUMD.
Sebenarnya jika merujuk pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962
Tentang Perusahan Daerah, Undang-undang ini memberikan definisi yang jelas
tentang Perusahaan Daerah, Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962
menyebutkan bahwa Perusahaan Daerah ialah semua perusahaan yang modalnya
Universitas Sumatera Utara
28
untuk seluruhnya atau untuk sebagian merupakan kekayaan Daerah yang
dipisahkan, kecuali jika ditentukan lain dengan atau berdasarkan undang-undang”.
BUMD merupakan perusahaan yang modalnya seluruhnya atau sebahagian
merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan, sehingga Perusahaan Daerah juga
merupakan BUMD. Ketentuan didalam Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 Tahun
1962 tersebut memberikan batasan tentang BUMD atau Perusahaan Daerah,
dinyatakan bahwa BUMD merupakan perusahan yang modalnya berasal dari
kekayaan Pemda yang dipisahkan, kekayaan daerah yang dipisahkan dapat
diartikan sebagai kekayaan daerah yang dilepaskan dari penguasaan umum yang
semula pertanggungjawabannya melalui angaran belanja daerah yang kemudian
setelah dipisahkan menjadi modal BUMD akan dipertanggung jawabkan
tersendiri. 32
Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha
Milik Negara yang menyatakan modal BUMN merupakan dan berasal dari
kekayaan negara yang dipisahkan, pengertian kekayaan negara yang dipisahkan
dijelaskan dalam penjelasan Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003
tentang BUMN sebagai pemisahan kekayaaan negara dari Anggaran Pendapatan
dan Belanja Negara (APBN) pada BUMN untuk selanjutnya di bina dan dikelola
tidak lagi didasarkan pada sistem APBN namun pembinaan dan pengelolaannya
didasarkan pada prinsip-prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat. 33 Jika di
perhatikan dengan seksama bahwa tidak ada perbedaan yang mendasar tentang
pengertian kekayaan yang dipisahkan antara kedua undang-undang tersebut,
32
Penjelasan Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
Penjelasan Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik
Negara (BUMN)
33
Universitas Sumatera Utara
29
namun Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN lebih jelas
memberikan arahan tentang pembinaan dan pengelolaan kekayaan yang
dipisahkan tersebut dengan didasarkan pada prinsip-prinsip pengelolaan
perusahaan yang baik.
Pasal 6 Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara
menyatakan Perusahan Daerah adalah badan usaha yang seluruhnya atau
sebahagian modalnya dimiliki oleh Pemerintah Daerah. Selanjutnya Menteri
Dalam Negeri melalui keputusannya Nomor 153 tahun 2004 tentang Pedoman
Pengelolaan Barang Daerah Yang Dipisahkan pada konsideran huruf “b”
menyatakan bahwa Perusahaan Daerah atau BUMD merupakan badan usaha yang
seluruh atau sebahagian modalnya berasal dari kekayaan daerah yang dipisahkan.
Pasal 5 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
menjelaskan bahwa Perusahaan Daerah atau BUMD merupakan suatu kesatuan
produksi yang sifatnya memberi jasa dengan menyelenggarakan usaha yang
memberikan kemanfaatan bagi masyarakat banyak serta memupuk pendapatan.
Dalam penjelasan pasal ini ditegaskan bahwa Perusahaan Daerah itu adalah
kesatuan produksi (regional), yaitu kesatuan produksi dalam arti yang luas, yang
meliputi perusahaan yang memberi jasa, menyelenggarakan kemanfaatan umum
yang bersifat nasional untuk kebutuhan seluruh masyarakat dan tidak termasuk
dalam bidang usaha yang diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat. Perusahaan
Daerah dalam menunaikan tugasnya selalu memperhatikan daya guna yang
sebesar-besarnya dengan tidak melupakan tujuan perusahaan untuk ikut serta
dalam pembangunan daerah khususnya dan pembangunan ekonomi nasional
Universitas Sumatera Utara
30
umumnya dalam rangka ekonomi terpimpin untuk memenuhi kebutuhan rakyat
dengan mengutamakan industrialisasi dan ketentraman serta kesenangan kerja
dalam perusahaan menuju masyarakat yang adil dan makmur materiil dan
spiritual. 34
Sangat sulit untuk merinci dengan tegas tentang urusan rumah tangga
daerah dan urusan rumah tangga pemerintah pusat, karena perincian yang
mungkin dibuat tidak akan sesuai dengan perkembangan kehidupan masyarakat
baik di daerah maupun di pusat. Urusan-urusan yang tadinya termasuk lingkungan
daerah karena perkembangan keadaan dapat dirasakan tidak sesuai lagi apabila
masih diurus oleh daerah itu karena urusan tersebut sudah meliputi kepentingan
yang lebih luas dari pada daerah itu sendiri. Sehubungan dengan hal itu, Pasal 5
Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah menetapkan
bahwa Perusahaan yang dapat didirikan oleh daerah ialah: perusahaan-perusahaan
yang bergerak dalam lapangan yang sesuai dengan urusan rumah tangganya
menurut kemampuan/kekuatan masing-masing Daerah. Demikian pula tidaklah
mungkin memberi perincian secara tegas dari cabang-cabang produksi yang
penting bagi Daerah dan yang menguasai hajat hidup di Daerah oleh karena segala
sesuatu erat hubungannya dengan perkembangan dan kemajuan masyarakat di
Daerah. Sebagai contoh yang harusnya diusahakan oleh Perusahaan Daerah yang
modalnya untuk seluruhnya merupakan kekayaan Daerah dapat disebutkan
Perusahaan Air Minum. Perusahaan Tanah untuk Pembangunan Perumahan,
Perusahaan Pasar, Perusahaan Pembangunan Perumahan Rakyat. 35
34
Penjelasan Pasal 5 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
Ibid.
35
Universitas Sumatera Utara
31
Berdasarkan penjelasan Pasal 5 di atas dapat disimpulkan bahwa ada dua
jenis atau pola BUMD, yaitu : 36
1. BUMD yang berorientasi pada pelayanan masyarakat (public service),
bertujuan untuk sebesar besarnya memberikan pelayaan yang memadai kepada
masyarakat, sehinga untuk jenis ini didirikanlah BUMD yang core bisnisya
berhubungan dengan penyaluran kebutuhan yang mempengaruhi hajat hidup
masyarakat banya.
2. BUMD yang berorientasi pada pencapaian keuntungan atau laba (provit
orientied) didirikan hanya semata-mata untuk memberikan kontribusi kepada
Pemerintah Daerah, biasanya BUMD ini memiliki core bisnis yang lebih
kompetitif, seperti BUMD yang bergerak dalam bidang perbankan maupun
perkebunan.
G. Perkembangan Badan Usaha Milik Daerah di Indonesia
Badan usaha milik negara yang dikelola oleh pemerintah daerah disebut
badan usaha milik daerah (BUMD). Perusahaan daerah adalah perusahaan yang
didirikan oleh pemerintah daerah yang modalnya sebagian besar/seluruhnya
adalah milik pemerintah daerah. Tujuan pendirian perusahaan daerah untuk
pengembangan dan pembangunan potensi ekonomi di daerah yang bersangkutan.
Contoh perusahaan daerah antara lain : Perusahaan Air Minum (PDAM) dan Bank
Pembangunan Daerah (BPD). Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) memiliki
kedudukan sangat panting dan strategis dalam menunjang pelaksanaan otonomi.
36
Rustian Kamaludin, Op.Cit, hlm. 70
Universitas Sumatera Utara
32
Badan Usaha Milik Daerah (sub-national State Owned Enterprise) telah
menjadi salah satu bentuk badan usaha yang diakui di Indonesia semenjak
diundangkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan
Daerah. Kehadiran Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) ini diharapkan menjadi
salah satu pilar perekonomian di Indonesia pada era otonomi daerah saat ini. Hal
ini terbukti dari banyaknya potensi bisnis di setiap daerah yang sangat prospektif.
Buktinya hingga tahun 2015 tercatat sudah berkembang 1.007 BUMD dengan
total aset mencapai Rp.500 triliun. Dari jumlah tersebut secara umum di berbagai
daerah terbagi dalam lima sektor andalan yakni perbankan, jasa penyedia air
minum, pertambangan, perdagangan (pasar) dan aneka usaha dan industri. 37
Perusahaan milik daerah atau BUMD adalah perusahaan yang didirikan
dan dimiliki oleh Pemerintah Daerah, baik tingkat Provinsi atau tingkat
Kabupaten/Kota. 38 Pembentukan dan pengelolaan BUMD ini adalah kewenangan
Pemerintah Daerah yang secara tegas diamanatkan dalam Peraturan Pemerintah
No.25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi
Sebagai Daerah Otonom. Pemerintah Daerah memiliki peran penting dalam suatu
BUMD yaitu sebagai pemilik tunggal untuk BUMD yang berbentuk hukum
Perusahaan Daerah atau pemilik secara mayoritas untuk BUMD yang berbentuk
hukum Perseroan Terbatas. 39
37
Wawan Zulmawan, Kenapa Harus BUMD, (Jakarta : Jala Permata Aksara, 2016), hlm.6
Ibid, hlm.1
39
Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 Tentang Bentuk Hukum
Badan Usaha Milik Daerah
38
Universitas Sumatera Utara
33
Hakikat BUMD yang memiliki peran strategis tidak diikuti dengan
pengeloaannya yang optimal. Data yang diperoleh dari Badan Pengawasan
Keuangan dan Pembangunan (BPKP) di tahun 2014 menunjukkan bahwa dari
1.007 BUMD dengan aset sebesar Rp. 340,118 triliun hanya mendapat laba
sebesar Rp. 10,372 triliun atau rata-rata rasio laba terhadap aset (ROA) sebesar 3,0
persen. 40 Data dari Badan kerjasama BUMD seluruh Indonesia memperlihatkan
bahwa dari 1.113 BUMD, hanya sekitar 40% (empat puluh persen) yang masuk
kategori sehat. Mayoritas BUMD dengan nilai aset totalnya mencapai Rp 400
triliun sekarang ini, dalam kondisi stagnan atau dalam kondisi tinggal papan nama
BUMD yang sehat tersebut berada di Pulau Jawa. 41
Permasalahan yang sering ada di banyak BUMD adalah kinerja keuangan
yang rendah sehingga fungsinya sebagai salah satu sumber pendapatan daerah
tidak tercapai karena bagi hasil/laba yang diberikan ke Pemerintah Provinsi atau
Kabupaten/kota sangat kecil dan bahkan banyak yang merugi. 42 Sebagai salah
satu contoh yaitu Provinsi Sumatera Utara, di Sumatera Utara sedikitnya ada 8
BUMD milik Pemerintah Provinsi Sumut baik berbentuk Perusahaan Daerah (PD)
maupun Perseroan Terbatas (PT) yaitu PD Aneka Industri dan Jasa, PD Air
Minum (PDAM) Tirtanadi, Perseroan Terbatas Bank Sumatera Utara, Perseroan
40
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, ”Reviu Literatur Pengelolaan Badan
Usaha Milik Daerah (BUMD)”, http://www.bpkp.go.id/,diakses tanggal 01 Juli 2017
41
Wawan Zulmawan, Op.Cit, hlm..96
Sherly Simanjuntak & Mahendra Putra Kurnia, 2013, “Analisis Yuridis Terhadap
Perubahan Status Badan Hukum Bank Pembangunan Daerah Kaltim (BPD Kaltim) Dari Perusahaan
Daerah Menjadi Perseroan Terbatas”, Jurnal Beraja Niti Volume 2 Nomor 10, Samarinda, 2014,
hlm. 2 diakses melalui http//www. http://id.portalgaruda.org. tanggal 01 Juli 2017.
42
Universitas Sumatera Utara
34
Terbatas Prasarana Pembangunan Sumatera Utara (PT PPSU), PT Kawasan
Industri Medan, PT Asuransi Bangun Askrida dan PD Perhotelan Provinsi
Sumatera Utara. 43 Namun yang terjadi di tahun 2014 BUMD- BUMD di Sumatera
Utara tidak memberikan profit yang setara dengan input yang diberikan berupa
penyertaan modal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD),
sehingga menjadi beban keuangan daerah, seperti PT Tirtanadi, PT PPSU dan PD
Perhotelan Provinsi Sumatera Utara (PD Perhotelan Provsu) hanya mencapai
12,19% dari jumlah laba yang seharusnya. 44
Kinerja keuangan yang rendah ini disebabkan oleh berbagai problematika
BUMD : 45
1. Dasar hukum pengaturan BUMD yaitu UU Perusda telah dicabut dengan
Undang-Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah namun belum
melahirkan peraturan pelaksana yang dapat dijadikan acuan bagi BUMD di
seluruh Indonesia, melainkan hanya berdasarkan pada Perda masing-masing
daerah yang belum tentu sama.
2. Prinsip pengelolaan BUMD masih terkontaminasi dengan sistem birokrasi.
Campur tangan pemerintah daerah dalam kinerja BUMD membuat lambannya
43
Sinar Indonesia Baru, 2014, “Pengelolaan 8 BUMD Sumut Jangan Sarat Kepentingan
Politisasi”, http://hariansib.cm, diakses tanggal 01 Juli 2017
44
Sinar Indonesia Baru, 2014, “Likuidasi BUMD yang Merugi”, http://hariansib.com,
diakses tanggal 01 Juli 2017
45
Reydonnyzar Moenek, “Rakernas Revitalisasi BUMD, Pemantapan Penerapan
PPKBLUD dan Optimalisasi Pengelolaan Barang Milik Daerah tentang “Problematik, Peluang,
Tantangan dan Strategi Pengelolaan BUMD, BLUD dan BMD”, Direktur Jenderal Bina Keuangan
Daerah (Kemendagri), melalui http://sitikhoiriyah.blogspot.co.id, diakses pada tanggal 01 Juli
2017
Universitas Sumatera Utara
35
kinerja badan usaha menghadapi perubahan situasi dan kondisi bisnis
dikarenakan segala keputusan bisnis baik yang bersifat strategis maupun
keputusan-keputusan konvensional lainnya harus melalui ijin pemerintah.
Ketiga, tidak efisiennya pengoperasian suatu BUMD. Hal ini mengakibatkan
pemborosan dana disana-sini dan para pengelolanya tidak memiliki keahlian
yang cukup. Selain faktor tersebut, kinerja BUMD dipengaruhi oleh bentuk
hukumnya. Pemilihan jenis badan usaha ataupun badan hukum yang akan
dijadikan sebagai sarana usaha tergantung pada keperluan pendirinya.
H. Tujuan Pendirian Badan Usaha Milik Daerah
Pasal 5 ayat (2) Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan
Daerah menegaskan tujuan pendirian Perusahaan Daerah adalah untuk turut serta
melaksanakan pembangunan Daerah khususnya dan pembangunan ekonomi
nasional umumnya dalam rangka memenuhi kebutuhan rakyat menuju masyarakat
yang adil dan makmur.
Tidak berbeda dengan otonomi daerah yang memberikan kesempatan
seluas luasnya kepada Pemda untuk mencari sumber-sumber penghasilan bagi
peningkatan pendapatan asli daerah sebagai salah satu modal pembangunan
daerahnya, sehingga Pemerintah Daerah mendirikan BUMD yang berbasis pada
sumber daya alam yang dimiliknya. Pendirian BUMD oleh Pemda merupakan
salah satu cara untuk memenuhi pendapatan asli daerah, pendirian ini merupakan
upaya Pemda untuk menambah sumber pendapatan daerah dari hasil pengelolaan
kekayaan daerah yang dipisahkan. sebagai mana yang diatur didalam Pasal 285
Universitas Sumatera Utara
36
huruf “a” angka 4 Undang-undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah. Ada beberapa hal yang mendasari pendirian suatu BUMD antara lain : 46
1. Alasan ekonomis, yaitu sebagai langkah mengoptimalisasikan potensi
ekonomi di daerah dalam upaya menggali dan mengembangkan sumber daya
daerah, memberikan pelayanan masyarakat (public services) dan mencari
keuntungan (provit motive).
2. Alasan strategis, yaitu mendirikan lembaga usaha yang melayani kepentingan
publik, yang mana masyarakat atau pihak swasta lainnya tidak (belum)
mampu melakukannya, baik karena investasi yang sangat besar, risiko usaha
yang sangat besar, maupun eksternalitasnya sangat besar dan luas.
3. Alasan budget, yaitu sebagai upaya dalam mencari sumber pendapatan lain di
luar pajak, retribusi dan dana perimbangan dari pemerintah pusat untuk
mendukung pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan di daerah.
Pasal 8 ayat (3) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan
Daerah, menegaskan bahwa selain Pemerintah Daerah pihak swasta juga dapat
menyertakan sahamnya dalam suatu BUMD yang didirikan Pemerintah Daerah,
masuknya pemegang saham lain selain Pemerintah Daerah dapat memberikan
modal yang lebih banyal lagi, yang kemudian akan digunakan untuk
pengembangan usaha BUMD, sehingga masuknya pihak diluar Pemerintah
Daerah dalam suatu BUMD memberikan manfaat untuk peningkatan pendapatan
asli daerah.
46
Chairil Furkan “Badan Usaha Milik daerah Sudah Rawan”, http://www.wordpress.com,
diakses pada tanggal 01 Juli 2017
Universitas Sumatera Utara
37
Sejak diundangkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang
Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan
Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015, Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) baru
didefinisikan secara jelas, yaitu dalam BAB XII tentang BUMD yang terdiri dari
13 pasal. Terhadap perusahaan-perusahaan milik daerah yang sudah mulai
beroperasi sebelum undang-undang ini berlaku, wajib untuk menyesuaikan
dengan ketentuan dalam undang-undang ini dalam jangka waktu paling lama tiga
tahun terhitung sejak undang-undang berlaku. 47
Sebelumnya, BUMD sebagai perusahaan milik daerah diatur dengan UU
No. 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, sehingga seluruh perusahaan milik
pemerintah daerah disebut Perusahaan Daerah. Namun, dengan berlakunya UU
No. 23 Tahun 2014, UU No. 5 Tahun 1962 tersebut menjadi tidak berlaku,48
hanya saja peraturan pelaksananya selama tidak bertentangan dengan UU No. 23
Tahun 2014 dinyatakan masih tetap berlaku. 49
Istilah perusahaan daerah berubah menjadi BUMD sejak adanya Instruksi
Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1990 tentang Perubahan Bentuk BUMD ke
dalam dua bentuk Perumda dan Perseroda, penggunaan istilah perusahaan daerah
bergeser menjadi BUMD. Sesuai Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun
1990 tersebut, Menteri Dalam Negeri telah memerintahkan kepada para Kepala
Daerah untuk mengganti bentuk Perusahaan Daerah menjadi Perusahaan Umum
47
Pasal 402 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan
48
Pasal 409 huruf a Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan
Daerah
Daerah
49
Pasal 405 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
Universitas Sumatera Utara
38
Daerah (Perumda) atau Perusahaan Perseroan Daerah (Perseroda). Namun,
instruksi tersebut tidak diikuti terbitnya peraturan pelaksana pengelolaan BUMD
dengan bentuk yang baru.
Selanjutnya, pada tahun 1998, tepatnya berdasarkan Peraturan Menteri
Dalam Negeri (Permendagri) No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD,
BUMD dibagi dalam dua bentuk yaitu Perusahaan Daerah dan Perseroan
Terbatas, sehingga istilah Perusahaan Daerah kembali muncul, dan jika dilihat
dari penggunaan istilahnya, Permendagri No. 3 Tahun 1998 mengelompokkan
Perusahaan Daerah sebagai salah satu bentuk dari BUMD.
Dibandingkan antara satu peraturan dengan peraturan perundangundangan lainnya terkait BUMD, tidak dipungkiri masih terdapat aturan yang
berbeda dalam menginterpretasikan BUMD dan beberapa penjelasannya tidak lagi
relevan dengan UU No. 23 Tahun 2014. Bahkan, masih terdapat BUMD yang
belum siap mengganti penyelenggaraan perusahaan daerahnya dengan mekanisme
BUMD sesuai UU No. 23 Tahun 2014 karena masih menggunakan mekanisme
Perusahaan Daerah berdasarkan UU No. 5 Tahun 1962, sedangkan UU tersebut
sudah tidak berlaku lagi. Kondisi ini berpotensi menimbulkan permasalahan
legalitas penyelenggaraan BUMD di masa depan, terlebih lagi dengan belum
diterbitkannya peraturan pemerintah sebagai ketentuan lebih lanjut pengelolaan
BUMD sebagaimana dimaksud pada Pasal 343 ayat (2) UU No. 23 Tahun 2014.
Universitas Sumatera Utara