Tugas Kajian Dan Otonomi Daerah

Karakteristik Desentralisasi di Indonesia
Firjal

D

esentralisasi
diyakini

dan

akan

otonomi

mampu

daerah

di

mendekatkan

Indonesia
pelayanan

masyarakat, meningkatkan kesejahteraan rakyat dan

memupuk demokrasi local di tengah keberagaman agama, adat,
dan

budaya,

serta

luasnya

wilayah

dan

letak

georafss

Berdasarkan pada variasi lokalitas yang sangat beragam itu
pula,

maka

sangat

tepat

jika

pemerintah

menerapkan

desentralisasi dalam wujud yang nyata, yakni otonomi daerahs
Hal

ini

memberi

peluang

bagi

tiap

daerah

untuk

mengembangkan potensi alam dan sumber daya manusias Studi
desentralisasi dan otonomi daerah telah banyak dilakukan oleh
peneliti dan akademisis Tak sedikit dari fakta penelitian dan
analisis

mengungkap

belum

maksimalnya

pelaksanaan

desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesias
Dari berbagai hasil penelitian menyebutkan pasang surut
pelaksanaan
berlangung

desentralisasi
sejak

masa

dan

otonomi

kemerdekaan

daerah

hingga

saat

telah
inis

Pemegang rezim kekuasaan tampaknya menjadi salah satu
elemen yang turut memengaruhi perkembangan desentralisasi
dan otonomi daerah di Indonesias Bentuk serta dimensi derajat
desentralisasi dan otonomi daerah pun selalu berbeda sesuai
keingginan

pemegang

kekuasaans

Dengan

demikian,

karakteristik desentralisasi di Indonesia dapat dilihat sesuai
dengan tujuan dan orientasi pembangunan yang dilaksanakan
oleh pemimpin yang berkuasas
Karakteristik desentralisasi di Indonesia, dapat dikaji
melalui Undang-Undang No 5 Tahun 1974, Tentang Pokok
Pemerintah Daerah pada Rezim Orde Baru, dan UndangUndang No 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerh, yang
kemudian

diubah

dan

dilengkapi

secara

mendalam

oleh

Undang No 32 Tahun 2004 yang mengatur sistem pemilihan
langsung kepala daerah, Provinsi, Kabupaten dan Kotas
Terlapas dari itu, sebagai sebuah konsep, desentralisasi
dalam perkembangannya sendiri oleh Slater dan Rondinelli
(1989-1990) sempat dipertentangkans Dibalik itu, keduanya
secara bersama mengungkap keunggulan dan kelemahan
perspektif desentralisasi politik dan perspektif desentralisasi
administrasis Perbedaan mendasar dua perspekstif ini terletak
pada rumusan defnisi dan tujuan desentralisasis Perspektif
desentralisasi politik mendefnisikan desentralisasi sebagai
devolusi kekuasaan (devolution of power) dari pemerintah
pusat kepada pemerintah daerahs Pada sisi lain, perspektif
desentralisasi

administrasi

desentralisasi

sebagai

(administrative

lebih

delegasi

authority)

dari

menekankan
wewenang

pemerintah

defnisi

administratif
pusat

kepada

pemerintah daerahs1
Desentralisasi yang utuh Parsons (1991) yang dikutip Drs
Syarif

Hidayat

mendefnisikan
kekuasaan
kekuasaan

dalam

Too

desentralisasi

pemerintahan
di

pusat

Much
sebagai

antara

dengan

Too

Soon

berbagi

kelompok

(2007)
(sharing)

pemegang

kelompok-kelompok

lainnya,

dimana masing-masing kelompok tersebut memiliki otoritas
untuk

mengatur

bidang-bidang

tertentu

dalam

lingkup

teritorial suatu negaras Berdasarkan perspektif politik, kata
desentralisasi telah digunakan untuk menjelaskan mekanisme
penyerahan

kekuasaan

dari

pemerintah

pusat

kepada

pemerintah daerahs Mekanisme ini untuk selanjutnya disebut
dengan desentralisasi politiks Dari sudut pandang administrasi
publik,

desentralisasi

didefnisikan

sebagai

pendelegasian

otoritas administrasi dari pemerintah pusat kepada pemerintah

1

Syarif Hidayat : Jurnal Politik. Desentralisasi dan Otonomi daerah Dalam Perspektif StateSociety Relation Vol.1. No.1 2008.

daerah,

yang

selanjutnya

disebut

dengan

desentralisasi

bukanlah

sebuah

keniscahyaan,

administrasis2
Konsep
sehingga

desentralisasi

bisa

terlaksana

jika

pemerintah

daerah

diberi

kepercayaan dan otoritas (kewenangan) utuh untuk mengatur
dan

mengelola

urusan

bertanggungjawab

atas

domestik
kegagalan

saja,
dan

tetapi

juga

keberhasilannyas

Sementara pemerintah pusat hanya mengawasi dan memberi
dukungan kepada daerahs Dengan begitu, pemerintah pusat
hanya fokus pada urusan kebijakan nasional dan strategi pada
kompetisi globals
Namun, konsep Desentralisasi pada rezim orde baru tidak
dimplementasikan secara utuhs Alhasil, kesenjangan terjadi
antara

pusat

dan

daerah,

baik

dari

segi

pemerataan

pembangunan, pembagian, dan distribusi kewenangan, tingkat
kemakmuran, hingga pada persoalan pengelolaan sumber daya
alams Namun, sejak era reformasi bergulir, desentralisasi mulai
berbenah dengan mewujudkan dalam proyek besar otonomi
daerahs Atas dasar ini penulis memfokuskan pembahasan ini
pada karakteristik desentralisasi yang dijalankan pada masa
orde baru hingga saat ini, melalui dua perspektif yang telah
dibahas di awal yakni, prespektif desentralisasi politik dan
desentralisasi administrasis Kedua perspektif tersebut, memiliki
perbedaan defnisi, tujuan, dan fokus kebijakans Hal ini tentu
menjadi

dikotomi

yang

berpengaruh

signifkan

terhadap

pelaksanaan desentralisasi dalam sistem pemerintahan yang
demokratiss
Desentralisasi Era Orde Baru
Giatnya
menomorduakan

sosialisasi
pembangunan

pembangunan
Politiks

ekonomi
Stabilisasi,

Pertumbuhan, dan Pemerataan dijadikan sebagai tujuan utama
2

Ibid

proses pembangunan melalui

Rencana Pembangunan Lima

Tahun (REPELITA)s3 Namun, tulis White, Bs (1989) dikutip
Jullisar An-Naf menyatakan bahwa pembangunan pertanian dan
pedesaan juga menjadi titik tolak pembangunan yang saat itu
menjadi tujuan gandas Pertama, kebutuhan untuk menjamin
ketersediaan pangan di perkotaan dengan harga yang relatif
stabil; kedua, kebutuhan untuk menjaga kendali politik di
daerah pedesaans Hal itu menjadi salah satu dari sekian banyak
alasan bagi Presiden Soeharto dalam

mengeluarkan undang-

undang No 5 Tahun 1974, tentang Pokok-Pokok Pemerintahan
Daerah demi mewujudkan tujuan Trilogi Pembangunan4 yang
dicita-citakans
Dari

pelaksanaannya,

dapat

disimpulkan

bahwa

kekuasaan yang hegemonik dan monopilistik telah terbukti
mampu mereduksi konsep desentralisasi dan otonomi ideal
menjadi

sentralistis5s

Tak

hayal,

implementasinya

bertentangan dengan spirit demokrasi dan rasa keadilans
“Itulah sebabnya desentralisasi kewenangan di bidang politik
dan administrasi dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah,
wajib diberikans”6 Artinya, menurut hemat penulis, pengelolaan
kehidupan politik, ekonomi, dan sosial budaya sehari-hari
sudah sewajarnya telah menjadi tanggung jawab pemerintah
daerahs
Jika ditinjau lebih dalam, UU Nomor 5 Tahun 1974 tentang
pemerintah Daerah, bersifat limitatif dan setengah hati dalam
3

4

5

6

Pemerintah orde Baru menetapkan prioritas pada stabilisasi ekonomi, terutama penurunan
tingkat inflasi yang telah mencapai 600 persen pada tahun 1965 dan 1966, perbaikan keuangan
pemerintah, dan rehabilitasi basis-basis ekonomi yang produktif. Pengoperasian kekuatankekuatan pasar digalakan dari sebelumnya, investasi modal asing diundang masuk, dan
bantuan (pinjaman) luar negeri dicari secara aktif.
Jullisar An-Naf, : Tinjauan Analitis Terhadap Model Pembangunan Indonesia, Jurnal
Kybernan, vol. 2, no. 1 maret 2011.
Sistem sentralistis lebih mengarah pada penyeragaman dibawah kendali pemerintah pusat.
Dalam masyarakat yang majemuk (pluralistis), bentuk ini tentu saja tidak menggambarkan
kenyataan yang ada sehingga berpotensi timbulnya ketidakpuasan masyarakat. Bahkan dalam
proses penyelenggaraan pemerintahan, cenderung menimbulkan gejolak pemberontakan daerah
yang mengarah pada disintegrasi bangsa.
Djohan Dhohermansyah : Otonomi Daerah, Teori dan Praktek, Tulisan : Menyoal Revisi UU
Otonomi Daerah

pemberian otonom, sebab kontrol sepenuhnya masih dikuasai
pusats Ini dibuktikan dengan penerapan tiga asas dalam satu
sistem pemerintah daerah sekaligus, yakni asas dekosentrasi,
asas desentralisasi, dan asas pembantuans Hal ini tentunya
mengaburkan makna otonomi, sehingga dalam prakteknya
pemerintah pusat lebih menitikbertakan pada pelaksanaan asas
dekonsentrasis
Pertimbangan

dan

Tujuan

diselenggarakan

asas

dekosentrasi yaitu, efesisnsi dan evektiftas penyelenggaran
pemerintahs Tujuan tersebut memperkuat Dengan demikian,
pemerintahan orde baru karakteristik desentralisasi yang
terpeliharanya keserasian dalam pelaksanaan pembangunan
dan

terpiliharanya

kesatuan

Negara

Republik

Indonesias

Menurut, Mawhood yang dikutib Syarif, Dekonsentrasi adalah
“Dekonsentrasi,

dipersamakan

decentralisation

dan

defnisikan

administrative

responsibility

dengan
sebagai
from

administrative
“he

transfer

central

to

of

local

governments”.7
Artinya transfer kewenangan pemerintah pusat kepada
pemerintah daerah hanya bersifat urusan-urusan admintrastif
dan dalam bidang-bidang tertentu tanpa kewenangan lebih dan
bertanggungjawab

kepada

pemerintah

pusats

Namun,

pemberian kewenangan yang dimaksud dalam pasal 7 UU n0 5
tahun 1974 merupakan yang sewaktu-waktu bisa dirubah
sesuai kehendak pemerintahs Dengan kata lain, wewenang atau
urusun yang diserahkan kepada daerah dapat ditarik kembalis
Kewenangan yang tidak diserahkan kepada daerah berarti
tetap menjadi wewenang pemerintah pusats 8 Dalam rangka
pelaksanaan asas desentralisasi maka dibentuk dan disusun
daerah tingkat II dan Tingkat IIs Pemerintah daerah adalah
kepala daerah dan dewan perwakilan daerah sebagaimana
7
8

Syarif Opcit. Hal 2
B.N. Marbun, SH. Otonomi Daerah 1945-2010, Proses dan Realita, Hal 93. Ed (Rev),
Pustaka Sinar Harapan Jakarta 2010

dijelaskan pasal 13 ayat 1s Ini melemahkan peran DPRDs
Kepala daerah memiliki kedudukan yang sejajar dengan DPRDs
Sebagaimana diketahui, pendidikan politik pada rezim orde
baru tidak berjalan akibat dari kebijakan Soeharto yang
menerapkan dwi fungsi ABRI di segala bidang dan sektor
pemerintahan, termasuk di bidang legislatif pusat sampai
daerahs Artinya, keberadaan ABRI dalam bidang legislatif dan
pemerintahan

difungsikan

untuk

mengontrol

dan

mengendalikan pembangunan yang saat itu difokuskan pada
sektor pertanian dan pedesaans
Sementara

itu,

kemandetan

desentralisasi

dalam

menciptakan stabilitas politik nasional juga terlihat, ketika
Soeharto memaksakan fusi partai-partai, dari 9 partai menjadi
3 partai, yakni PPP, PDIP di tengah dominasi Golkars Dengan
alasan stabilisasi, Soeharto mengurangi kegiatan Partai Politik
dan memandulkan peran DPR dan DPRDs Hal ini tentunya,
bertolak belakang dengan salah satu fokus desentralisasi dalam
perspektif

politik

yakni

penguatan

DPRs9

Alhasil,

semua

kekuatan politik praksis berpusat di Jakarta, dan Pemerintah
Pusat mengendalikan semua kekayaan Negaras Rezim orde
baru semakin berkuasa karena didukung penuh oleh militer,
depolitisasi sistematis oleh hampir semua intitusi sosialekonomis
Dalam

fskal

1999,

misalnya,

pemerintah

pusat

mengumpulkan 94 persen dari pendapatan pemerintah secara
umum dan sekitar 60 persen dari pengeluaran daerah dibiayai
oleh transfer dari pusats Sistem ini memperlemah hubungan
antara permintaan lokal dan pengambilan keputusan dalam hal
pelayanan publik lokal, mengurangi akuntabilitas lokal, dan
membuat alokasi yang bersifat ad hoc dari sumberdaya fskal di
seluruh daerahs10

9
10

Marbun, Opcit Hal 90
Muhammad Noor, Memahami Desentralisasi Indonesia, Interpena, Yogyakarta, 2012. Hal 55.

Pilihan

itu

mengontrol

untuk

ketat

menjamin

pemerintah

rantai

komando

dalam

dengan

tujuan

daerah

mempercepat pembangunan nasional yang menitikberatkan
pada

dua

aspek,

yakni

efektiftas

dan

efsiensi,

tetapi

mengenyampingkan aspek akuntabiltass Penekanan pada kedua
aspek tersebut, membuktikan pembangunan pada rezim orde
dijalankan dalam perspektif desentralisasi administrasi bukan
desentralisasi politiks Sebab, menurut Rondinelli (1983: 4),11
tujuan

utama

desentralisasi
pemerintah

yang

hendak

adalah

untuk

daerah

dicapai

melalui

meningkatkan

dalam

menyediakan

kebijakan

kemampuan
public

good

andservices, serta untuk meningkatkan efsiensi dan efektivitas
pembangunan ekonomi di daerahs
Desentralisasi

sejatinya,

berorientasi

pada

partisipasi

masyarakat, transparansi, keadilan dan kompetisi politik yang
sehat sebagai wujud idealnya demokrasis Dengan demikian
pada rezim orde baru, hakikat dari desentralisasi sebagai
wujud pemerintah yang demoktaris bisa dikatakan stagnann
bahkan nampaknya jauh dari harapans
Desentralisasi Era Revormasi
Reformasi pada tahun 1998 sebagai gerakan korektif
terhadap rezim orde baru, telah menandai beralihnya era
otoriter-sentralistis

ke

era

demokratis

partisipatifs

Hal

demikian turut berimplikasi secara langsung terhadap pola
hubungan antara pemerintah (pusat) dan pemerintah daerahs
Hubungan pusat dan daerah

yang sebelumnya

bercorak

sentralistik diarahkan kepada politik desentralisasis
Perubahan

dikehendaki

dalam

reformasis

Pergeseran

sejumlah model dan paradigma pemerintahan daerah yang
terjadis

'Structural

efficiency

model'

yang

menekankan

efisiensi dan keseragaman pemerintahan lokal ditinggalkan
11

Syarif Opcit Hal 5.

dan dianut 'local democracy model's 12 Secara politik, setelah
pergeseran

model

tersebut

terjadi

pula pergeseran dari

pengutamaan dekonsentrasi ke pengutamaan desentralisasis
Hal ini ditandai dengan pengesahan UU Nomor 22 Tahun 1999
Tentang Pemerintah Daerah dan Undang-Undang No 25 Tahun
1999 tentang perimbangan Keuangan Antara Pusat Daerah
pada massa transisi era Presiden, BJ Habibies
Salah satu ketentuan penting di dalam UU No 2 tahun
1999 adalah DPRD di tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota
diberi kekuasaan politik yang lebih besars13 Sebelumnya, di
masa orde baru, pemerintah daerah lebih dikenal dengan
Istilah tingkatan daerah otonom (Dati I dan Dati II). Desentralisasi
politik Baru benar-benar dijalankan disahkannya UU Nos 32
Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah menggariskan
daerah

provinsi

dan

daerah

kabupaten

atau

kota

menyelenggarakan otonomi seluas-luasnyas Otonomi daerah,
berpijak pada prinsip-prinsip dasar Federalisme14s
Pemilihan langsung kepala daerah diterapkan setalah
selama

25

tahun

kepemimpinan

daerah-daerah

dibawah

kekuasaan

mengalami
sentralistiss

krisis
Jadi,

desentralisasi memerlukan transfer kekuasaan politik, fskal,
dan pemerintahan kepada pemerintah daerahs DPRD mendapat
peran

signifkan

pemerintah

dalam

daerah

yang

menjalankan
dikepalai

fungsi

Walikota

pengawasan
dan

Bupatis

Artinya, secara politik, dapat dikatakan bahwa otonomi daerah
bertujuan

memberi

ruang

kompetisi

dalam

proses

kepemimpinan yang mampu menciptakan stabilitas di tengah
kompleksitas keberagamans
12

Bhenyamin Hoessein, dalam makalah “Perspektif Jangka Panjang Desentralisasi Dan
Otonomi Daerah” Disampaikan pada Diskusi Kebijakan Desentralisasi Dan Otonomi Daerah
Dalam Jangka Panjang BAPPENAS, tanggal 27 November 2002.
13
Wahyudi Kumorotomo, Desentralisasi Fiskal : Politik dan Perubahan Kebijakan 1974-2004,
Kencana Media, Jakarta, 2008. Hal 18
14
Federalisme dapat dipahami sebagai mekanisme berbagi kekuasaan secara konstitusional di
mana kombinasi dari berpemerintahan sendiri dan berbagi kekuasaan dijamin dalam konstitusi
tersebut.

Desentralisasi yang diwujudkan melalui otonomi daerah
juga dimaksudkan untuk menciptakan akuntabiltas pemerintahs
Akuntabilitas

adalah syarat kunci bagi terciptanya

good

governance dalam tujuan desentarlisasi, yakni demokratisasis
Jika tinjau dari tujuan, menurut Smith (1985), 15 memiliki tiga
tujuan utama, yakni desentralisasi sebagai political education
(pendidikan politik), to provide training in political leadership
(untuk latihan kepemimpinan) dan to create political stability
menciptakan Stabilitas Politiks Pendidikan politik sebagaimana
dimaksud Smith, adalah penyaluran partisipasi politik di
tingkat daerah dan mewujudkan stabilitas nasionals
Berangkat dari tujuan desentralisasi yang dipaparkan Smit
di atas dan orientasi dari pelaksanaan UU Nomor
maka,

penulis

politik

dominan

menyimpulkan,
dan

menjadi

karakteristik
tujuan

utama

32 2004,

desentralisasi
pelaksanaan

otonomi daerah di era reformasis Semangat desentalisasi politik
itu, tak disertai dengan disentralisasi fscals
Setelah para anggota parlemen menjadi lebih berkuasa
Karen desentralisasi, koalisi dan aliansi tersandera oleh pelaku
bisnis yang tidak hanya melibatkan birokrat tetapi juga anggota
DPRDs Apalagi dengan kontrol public yang belum berjalan
efektif di daerah, aliansi korup mulai merebak di saat kontrol
pusat mulai berkurangs
Hal ini dikarenakan, partai tidak betul-betul selektif dalam
memilih anggota partais Edukasi politik yang diamksud Smith
tidak berjalan karena orientasi partai bergeser dari mesin
pencetak pemimpin menjadi mesin pecentak uangs Belum lagi,
mahar dan menyuap16

kepada mahkamah konstitusi politik

yang dibebankan partai kepada calon kepala daerah untuk
diusung dalam pilkada yang bernilai Miliaran rupiahs Tak ayal,
15
16

Syarif LoCcit Hal 3.
Suap Akil Mokhtar, Bupati Morotai Divonis 4 tahun, Kompas.com. Rusli Sibua menyuap Akil
senilai 2 Miliar Rupiah. Sementara dalam pengakuan lain “of the record” saat penulis masih
aktif menjadi sebagai salah satu wartawan. Ia juga luput dari korban mahar politik sebesar 5
miliar rupiah untuk mencalonkan diri menjadi Bupati Morotai Periode 2011-2016.

banyak kepala derah yang tersandung korupsi17 karena sibuk
mengembalikan

kost

politik

selama

kampanyes

Dengan

demikian, menurut hemat penulis tujuan disentalisasi politik
untuk demokratisasi harus berkolerasi dengan undang-undang
partai politik, keuangan, serta undang khusus yang mengatur
etika

kepemimpinans

Hal

ini

dimaksudkan

agar

konfik

kepentingan di Legislative, Eksekuif, dan yudikatif tidak lagi
masif sehingga terceiptanya pemerintah yang akuntabel baik di
daerah maupun di tingkat nasionals

17

Data dari Kemendagri sejak 2004 hingga Februari 2013. Berdasarkan data tersebut, sedikitnya
291 kepala daerah baik tingkat provinsi maupun kabupaten/ kota terlibat dalam kasus korupsi.
keterlibatan gubernur sebanyak 21 orang, wakil gubernur tujuh orang, bupati 156 orang, wakil
bupati 46 orang, wali kota 41 orang, dan wakil wali kota 20 orang. Tercatat 1.221 nama
pegawai pemerintah terlibat dalam kasus korupsi. Dari jumlah tersebut, sebanyak 877-nya
sudah menjadi terpidana. Sementara 185 orang lainnya sudah berstatus tersangka, sedangkan
112 orang lainnya sudah terdakwa, dan 44 nama tersisa masih dimintai keterangannya sebagai
saksi:
http://www.jpnn.com/read/2014/02/15/216728/318-Kepala-Daerah-Terjerat-Korupsidiunduh 10/21/2016 pukul 02.14WIB