Evaluasi Kinerja Perencanaan Satuan Tugas Sapu Bersih Pungutan Liar Di Kota Medan
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Kerangka Teori
Untuk memudahkan penelitian diperlukan pedoman dasar berfikir, yaitu
kerangka teori. Teori merupakan serangkaian asumsi, konsepsi, konstruksi,
definisi dan proposisi untuk menerangkan suatu fenomena sosial secara sistematis
dengan cara hubungan antar konsep. 5 Secara umum, teori adalah sebuah sistem
konsep abstrak yang mengindikasikan adanya hubungan diantara konsep-konsep
tersebut yang membantu kita memahami sebuah fenomena. Sebelum melakukan
penelitian yang lebih lanjut, seorang peneliti perlu menyusun kerangka teori
sebagai landasan berfikir untuk menggambarkan dari sudut mana peneliti melihat
masalah.
Adapun kerangka teori yang dapat dijadikan titik tolak atau landasan
dalam penelitian adalah sebagai berikut:
2.1.1 Perencanaan
2.1.2 Pengertian Perencanaan
Perencanaan pada dasarnya merupakan cara, teknik atau metode untuk
mencapai tujuan yang diinginkan secara tepat, terarah, dan efisien sesuai dengan
sumber daya yang tersedia.6
5
6
Singarimbun, Masri. 2006. Metode penelitian survay. LP3ES:Jakarta hal 37.
Sjafrizal.2016.Perencanaan Pembangunan Daerah Dalam Era Otonomi.PT RajaGrafindo
Persada:Jakarta. Hal 24
22
Universitas Sumatera Utara
Perencanaan atau Planning adalah merupakan proses menuju tercapainya
tujuan tertentu. Dalam istilah lain merupakan persiapan yang terarah dan
sistematis agar tujuan dapat dicapai secara efektif dan efisien. Kegiatan
perencanaan selalu melekat pada kegiatan hidup kita sehari-hari, baik disadari
maupun tidak. Sebuah rencana akan sangat mempengaruhi sukses dan tidaknya
suatu pekerjaan. Karena itu pekerjaan yang baik adalah yang direncanakan dan
sebaiknya kita melakukan pekerjaan sesuai dengan yang telah direncanakan.
Karena semakin majunya perkembangan zaman maka diperlukan sistem
perencanaan yang berhubungan dengan pengambilan keputusan, penyusunan
perencanaan,
pengawasan,
evaluasi,
serta
perumusan
kebijakan
dalam
perencanaan suatu program.
Pengertian Perencanaan menurut Beberapa Ahli diantaranya yaitu:
1.
C. Brobowski (1964) : Perencanaan adalah suatu himpunan dari keputusan
akhir, keputusan awal dan proyeksi ke depan yang konsisten dan
mencakup beberapa periode waktu, dan tujuan utamanya adalah untuk
mempengaruhi seluruh perekonomian di suatu negara.
2.
Waterston (1965) : Perencanaan adalah usaha sadar, terorganisasi dan
terus menerus guna memilih alternatif yang terbaik dari sejumlah alternatif
untuk mencapai tujuan tertentu.
3.
Conyers dan Hills (1984) : Perencanaan adalah proses yang kontinyu,
terdiri dari keputusan atau pilihan dari berbagai cara untuk menggunakan
sumber daya yang ada, dengan sasaran untuk mencapai tujuan tertentu di
masa mendatang.
23
Universitas Sumatera Utara
4.
Jhingan : Perencanaan adalah teknik/cara untuk mencapai tujuan, untuk
mewujudkan maksud dan sasaran tertentu yang telah ditentukan
sebelumnya dan telah dirumuskan dengan baik oleh Badan Perencanaan
Pusat. Tujuan tersebut mungkin untuk mencapai sasaran sosial, politik
atau lainnya.
Berbagai pendapat diatas menyiratkan bahwa perencanaan merupakan
proses yang berisi kegiatan-kegiatan berupa pemikiran, perhitungan, pemilihan,
dan penentuan. Semuanya dilakukan dalam rangka tercapainya tujuan tertentu.
Pada hakekatnya perencanaan merupakan proses pengambilan keputusan atas
sejumlah alternative atau pilihan mengenai sasaran dan cara-cara yang akan
dilaksanakan di masa yang akan datang guna mencapai tujuan yang dikehendaki
serta pemantauan dan penilaiannya atas hasil pelaksanaannya, yang dilakukan
secara sistematis dan berkesinambungan.
Istilah perencanaan strategis yang diambil dari penerjemah strategic
planning biasanya setara dengan penerjemah strategic formulation. Dari berbagai
pemahaman tentang perencanaan strategis, salah satu yang cukup dikenal dan
diikuti adalah pemahaman dari Bryson (1995), khususnya karena karyanya secara
khusus berfokus pada perencanaan strategis. Menurut Bryson, perencanaan
strategis adalah sebuah disiplin yang berupaya menghasilkan keputusankeputusan dan tindakan-tindakan mendasar, yang membentuk dan membimbing
organisasi untuk memahami dirinya sendiri (what an organitation is), apa yang
dikerjakannya (what it does), dan kenapa organisasi mengerjakannya (what it does
24
Universitas Sumatera Utara
it).7 Bryson juga mengemukakan bahwa ada beberapa langkah dalam membuat
perencanaan strategi, yang secara berurutan adalah:
1. Membangun inisiatif dan kesepakatan terhadap dilakukannya proses
perencanaan strategis. Pada tahap ini dilakukan negosiasi dan kesepakatan
antara pengambil keputusan kunci dan pemuka-pemuka pendapat,
khususnya yang berada dalam organisasi.
2. Mengidentifikasi mandat organisasi, termasuk mandat dari tim perumus
rencana strategis.
3. Mengidentifikasi misi dan nilai organisasi. Misi lebih dari sekedar
pembenaran (justify) keberadaan organisasi, misi memberikan batas arena
ketika organisasi bekerja. Nilai organisasi ditentukan oleh kepuasan dari
pihak yang berkepentingan (stakeholders).
4. Melakukan penilaian lingkungan internal dan eksternal organisasi dengan
menggunakan metode SWOT untuk menemukan “key succes factor”
yang harus dipenuhi agar memenuhi kriteria keberhasilan yang dilekatkan
pada organisasi.
5. Mengidentifikasi isu-isu strategis yaitu isu yang jika tidak ditangani akan
mempengaruhi mandat, nilai, dan misi organisasi. Pernyataan isu strategis
mempunyai tiga syarat, yaitu dirumuskan secara singkat, yaitu dalam satu
paragraf, mencantumkan faktor-faktor yang menyebabkan menjadi isu,
dan mengemukakan konsekuensi jika isu tersebut tidak/gagal ditangani.
Beberapa Elemen Perencanaan yaitu sebagai berikut :8
7
Bryson.1995. hal 4-5 dalam Dr. Riant Nugroho. 2010. Perencanaan Strategis In Action. PT Elex
Media Komputindo. Jakarta
25
Universitas Sumatera Utara
1. Perencanaan berhubungan dengan masa yang akan datang, implikasi:
perencanaan sangat berkaitan dengan: proyeksi/prediksi, penjadwalan
kegiatan, monitoring dan evaluasi.
2. Merencanakan berarti memilih: memilih berbagai alternatif tujuan agar
tercapai kondisi yang lebih baik, dan memilih cara/kegiatan untuk
mencapai tujuan/sasaran dari kegiatan tersebut
3. Perencanaan sebagai alat untuk mengalokasikan SDA, SDM, Modal:
Sumber daya terbatas sehingga perlu dilakukan pengalokasian sumber
daya sebaik mungkin, dan konsekuensi : pengumpulan dan analisis data
dan informasi mengenai ketersediaan sumber daya yang ada menjadi
sangat penting.
Proses perumusan perencanaan sendiri dikembangkan secara generik oleh Hunger
dan Wheelen sebagai berikut: 9
1. Merumuskan misi
2. Merumuskan tujuan
3. Merumuskan strategi
4. Merumuskan kebijakan
Proses yang disebut sebagai perencanaan strategis tersebut dilanjutkan dengan
pelaksanaan strategi yang terdiri atas urutan berikut:
1. Pengembangan program-program
2. Penyiapan anggaran
3. Perumusan prosedur-prosedur
8
9
Ibid
Ibid. Hal 9
26
Universitas Sumatera Utara
Hal ini merupakan proses evaluasi dan pengendalian, yang melihat pada kinerja
yang dicapai oleh pelaksanaannya.
2.1.3
Pendekatan dalam Perencanaan
Perencanaan menurut dimensi pendekatan dan koordinasi, berdasarkan
dimensi pendekatan dan koordinasi, perencanaan pembangunan terdiri dari:10
1.
Perencanaan Makro
Perencanaan makro adalah perencanaan pembangunan nasional
dalam skala makro atau menyeluruh. Dalam perencanaan makro ini
dikaji beberapa pesat pertumbuhan ekonomi dapat dan akan
direncanakan, berapa besar tabungan masyarakat dan pemerintah
akan tumbuh, bagaimana proyeksinya, dan hal-hal lainnya secara
makro dan menyeluruh. Kajian ini dilakukan untuk menentukan
tujuan dan sasaran yang mungkin dicapai dalam jangka waktu
rencana, dengan memperhitungkan berbagai variabel ekonomi
mikro. Perencanaan makro ini dilakukan dengan melihat dan
memperhitungkan
secara
cermat
keterkaitannya
dengan
perencanaan sektoral dan regional.
2.
Perencanaan Sektoral
Perencanaan sektoral adalah perencanaan yang dilakukan dengan
pendekatan berdasarkan sektor. Yang dimaksud dengan sektor
adalah kumpulan dari kegiatan-kegiatan atau program yang
mempunyai persamaan ciri-ciri serta tujuannya. Pembagian
10
Bappenas. 2008. Perencanaan Menurut Dimensi
(http://bappenas.go.id) diakses pada 11/01/2017, pukul 12.05
Pendekatan
dan
Koordinasi
27
Universitas Sumatera Utara
menurut klasifikasi fungsional seperti sektor, maksudnya untuk
mempermudah perhitungan-perhitungan dalam mencapai sasaran
makro. Sektor-sektor ini kecuali mempunyai ciri-ciri yang berbeda
satu sama lain, juga mempunyai daya dorong yang berbeda dalam
mengantisipasi investasi yang dilakukan pada masing-masing
sektor. Meskipun pendekatan ini menentukan kegiatan tertentu,
oleh instansi tertentu, di lokasi tertentu, faktor lokasi pada dasarnya
dipandang sebagai tempat atau lokasi kegiatan saja. Pendekatan ini
berbeda dengan pendekatan perencanaan lainnya yang terutama
bertumpu pada lokasi kegiatan.
3.
Perencanaan Regional
Perencanaan dengan dimensi pedekatan regional menitikberatkan
pada aspek lokasi di mana kegiatan dilakukan. Pemerintah daerah
mempunyai kepentingan yang berbeda dengan instansi-instansi di
pusat
dalam
melihat
aspek
ruang
di
suatu
daerah.
Departemen/lembaga pusat dengan visi atau kepentingan yang
bertitik berat sektoral melihat "lokasi untuk kegiatan", sedangkan
pemerintah daerah dengan titik berat pendekatan pembangunan
regional (wilayah/daerah) melihat "kegiatan untuk lokasi". Kedua
pola pikir itu bisa saja menghasilkan hal yang sama, namun sangat
mungkin menghasilkan usulan yang berbeda. Pemerintah daerah
dalam
merencanakan
pembangunan
daerah
mengupayakan
pendayagunaan ruang di daerahnya, mengisinya dengan berbagai
kegiatan (jadi sektoral) sedemikian rupa sehingga menghasilkan
28
Universitas Sumatera Utara
alternatif pembangunan yang terbaik bagi daerah tersebut. Pilihan
daerah terhadap alternatif yang tersedia dapat menghasilkan
pertumbuhan yang tidak optimal dari sudut pandang sektor yang
melihat kepentingan nasional secara sektoral. Berbagai pendekatan
tersebut perlu dipadukan dalam perencanaan pembangunan
nasional, yang terdiri dari pembangunan sektor-sektor di berbagai
daerah, dan pembangunan daerah/wilayah yang bertumpu pada
sektor-sektor.
4.
Perencanaan Mikro
Perencanaan mikro adalah perencanaan skala rinci dalam
perencanaan tahunan, yang merupakan penjabaran rencana-rencana
baik makro, sektoral, maupun regional ke dalam susunan proyekproyek
dan
perencanaan
kegiatan-kegiatan
dan
dengan
penganggarannya.
berbagai
Secara
dokumen
operasional
perencanaan mikro ini antara lain tergambar dalam Daftar Isian
Proyek (DIP), Petunjuk Operasional (PO), dan rancangan kegiatan.
Perencanaan ini merupakan unsur yang sangat penting, karena pada
dasarnya pencapaian tujuan dan sasaran pembangunan, baik untuk
PJP II maupun yang tertulis dalam Repelita VI, seluruhnya
diandalkan pada implementasi dari rencana-rencana di tingkat
mikro. Efektivitas dan efisiensi yang menjadi masalah nasional
sehari-hari dapat ditelusuri penanganannya dalam perencanaan dan
pelaksanaan rencana di tingkat mikro. Keterkaitan antara
perencanaan makro, sektoral, regional, dan mikro.
29
Universitas Sumatera Utara
2.1.4
Urgensi Perencanaan
Perencanaaan bukan merupakan aktivitas individual, orientasi masa kini,
rutinitas, trial and error, utopis dan terbatas pada pembuatan rencana. Tapi
merupakan bersifat public, berorientasi masa depan, strategis, deliberate, dan
terhubung pada tindakan. Perencanaan memiliki urgensi yang sangat bermanfaat
dalam hal antara lain: 11
1.
Sebagai standar pelaksanaan dan pengawasan
2.
Sebagai pemilihan berbagai alternatif terbaik
3.
Sebagai penyusunan skala prioritas, baik sasaran maupun kegiatan
4.
Menghemat pemanfaat sumber daya organisasi
5.
Membantu pemimpin menyesuaikan diri dengan perubahan
lingkungan
6.
Alat memudahkan dalam berkoordinasi dengan pihak terkait
7.
Alat meminimalkan pekerjaan yang tidak pasti
2.1.5 Manfaat, Syarat dan Sifat Perencanaan
Fungsi atau manfaat perencanaan yaitu sebagai penuntun arah,
minimalisasi Ketidakpastian, minimalisasi inefisiensi sumber daya, dan penetapan
Standar dalam Pengawasan Kualitas. Manfaat lain dari perencanaan adalah:
1.
Menjelaskan dan merinci tujuan yang ingin dicapai.
2.
Memberikan pegangan dan menetapkan kegiatan-kegiatan yang
harus dilakukan untuk mencapai tujuan.
3.
Organisasi memperoleh standar sumber daya terbaik dan
mendayagunakan sesuai tugas pokok fungsi yang telah ditetapkan.
11
Coralie Bryant, Loise G White. 1989. Manajemen Pembangunan Untuk Negara Berkembang.
Jakarta. LP3ES.
30
Universitas Sumatera Utara
4.
Menjadi rujukan anggota organisasi dalam melaksanakan aktivitas
yang konsisten prosedur dan tujuan.
5.
Memberikan batas wewenang dan tanggungjawab bagi seluruh
pelaksana.
6.
Memonitor dan mengukur berbagai keberhasilan secara intensif
sehingga bisa menemukan dan memperbaiki penyimpangan secara
dini.
7.
Memungkinkan untuk terpeliharanya persesuaian antara kegiatan
internal dengan situasi eksternal.
8.
Menghindari pemborosan, dengan adanya standar pelaksanaan
(SOP) dan pengawasan, skala prioritas, tujuan, batasan wewenang,
pedoman kerja akan memungkinkan seluruh personil yang terlibat
dalam organisasi atau tim akan dapat bekerja lebih transparan dan
penuh tanggungjawab, efektif dan efisien.
Adapun
syarat
perencanaan
harus
memiliki,
mengetahui,
dan
memperhitungkan:
1.
Tujuan akhir yang dikehendaki.
2.
Sasaran-sasaran dan prioritas untuk mewujudkannya (yang
mencerminkan pemilihan dari berbagai alternatif).
3.
Jangka waktu mencapai sasaran-sasaran tersebut.
4.
Masalah-masalah yang dihadapi. Modal atau sumber daya yang
akan digunakan serta pengalokasiannya.
5.
Kebijakan-kebijakan untuk melaksanakannya.
6.
Orang, organisasi, atau badan pelaksananya.
31
Universitas Sumatera Utara
7.
Mekanisme
pemantauan,
evaluasi,
dan
pengawasan
pelaksanaannya.
Sifat-Sifat Perencanaan yaitu sebagai berikut :
1.
Dari segi ruang lingkup tujuan dan sasarannya, perencanaan dapat
bersifat nasional, sektoral dan spasial.
2.
Dari bentuknya perencanaan dapat berupa perencanaan agregatif
atau komprehensif dan parsial.
3.
Dalam jangkauan dan hierarkinya, ada perencanaan tingkat pusat
dan tingkat daerah.
4.
Dari jangka waktunya, perencanaan dapat bersifat jangka panjang,
menengah, atau jangka pendek.
5.
Dilihat dari arus informasi, perencanaan dapat bersifat dari atas ke
bawah (top down), dari bawah ke atas (bottom up), atau keduaduanya.
6.
Dari segi ketetapan atau keluwesan proyeksi ke depannya,
perencanaan dapat indikatif atau preskriptif.
7.
Berdasarkan sistem politiknya, perencanaan dapat bersifat alokatif,
inovatif dan radikal.
3 (tiga) aspek yang perlu diperhatikan untuk menjaga kualitas produk
perencanaan:
1.
Tuntutan untuk semakin melibatkan partisipasi masyarakat dalam
proses pengambilan keputusan dan adanya keterbukaan dalam
proses pengelolaan pembangunan.
32
Universitas Sumatera Utara
2.
Perencanaan tahunan dan perencanaan jangka menengah perlu
terintegrasi dalam perencanaan jangka panjang.
Pentingnya
perspektif jangka panjang juga ditekankan dengan perlunya
menampung
kecenderungan
global
jangka
panjang
dalam
perencanaan jangka menengah. Pentingnya kecenderungan jangka
panjang di dunia, khususnya perkembangan ekonomi dan
teknologi, perlu dikaji implikasinya terhadap pencapaian sasaran
pembangunan jangka menengah.
3.
Perlunya memperhatikan kualitas data dan informasi yang akurat
dan terkini sebagai basis pengambilan keputusan dan penyusunan
dokumen perencanaan.
2.1.6
Tujuan dan Ruang Lingkup Perencanaan
Tujuan Sistem Perencanaan, yaitu:
1.
Mendukung koordinasi antar-pelaku perencanaan.
2.
Menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi baik
antar-Daerah, antar-ruang, antar-waktu, antar-fungsi pemerintah
maupun antara Pusat dan Daerah.
3.
Menjamin keterkaitan dan konsistensi
antara
perencanaan,
penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan.
4.
Mengoptimalkan partisipasi masyarakat.
5.
Menjamin tercapainya penggunaan sumber daya secara efisien,
efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan.
33
Universitas Sumatera Utara
Ruang Lingkup Perencanaan, yaitu sebagai berikut:12
1.
Perencanaan mencakup penyelenggaraan perencanaan makro
semua fungsi pemerintahan yang meliputi semua bidang kehidupan
secara terpadu dalam Wilayah Negara Republik Indonesia.
2.
Perencanaan terdiri atas perencanaan yang disusun secara terpadu
oleh Kementerian/Lembaga dan perencanaan oleh Pemerintah
Daerah sesuai dengan kewenangannya.
2.1.7
Proses, Tahapan dan Asas Sistem Perencanaan
Sistem Perencanaan adalah satu kesatuan tata cara perencanaan
pembangunan dan untuk menghasilkan rencana-rencana pembangunan dalam
jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur
penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat pusat dan daerah.
Proses Perencanaan yaitu sebagai berikut:
1.
Pendekatan Politik : Pemilihan Presiden/Kepala Daerah menghasilkan
rencana pembangunan hasil proses politik (public choice theory of
planning), khususnya penjabaran Visi dan Misi dalam RPJM/D.
2.
Proses Teknokratik : menggunakan metode dan kerangka berpikir
ilmiah oleh lembaga atau satuan kerja yang secara fungsional bertugas
untuk itu.
3.
Partisipatif : dilaksanakan dengan melibatkan seluruh stakeholders,
antara lain melalui Musrenbang.
4.
Proses top-down dan bottom-up : dilaksanakan menurut jenjang
pemerintahan.
12
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 pasal 3 ayat 1-2.
34
Universitas Sumatera Utara
Tahapan dalam perencanaan
Setiap perencanaan pada umumnya memiliki satu tujuan perencanaan yang
mencakup langkah keseluruhan perencanaan, mulai perencanaan strategi sampai
perencanaan operasional. Dengan demikian proses perencanaan melalui tahaptahap yang meliputi :
1.
Penyusunan rencana yaitu menentukan kebutuhan dasara antisipasi
terhadap
perubahan
lingkungan
atau masalah
yang muncul,
melakukan forecasting, menentukan program, tujuan, misi dan
menentujan tujuan perencanaan
2.
Menentukan standar performan atau perencanaan
3.
Menentukan alat, metode atau alternatif perencanaan
4.
Melakukan pengendalian pelaksanaan dan menilai perencanaan
5.
Melakukan review dan evaluasi perencanaan
Adapun Asas Sistem Perencanaan yaitu sebagai berikut :
1.
Pembangunan nasional diselenggarakan berdasarkan demokrasi
dengan prinsip-prinsip kebersamaan, berkeadilan, berkelanjutan,
berwawasan
lingkungan,
serta
kemandirian
dengan
menjaga
keseimbangan kemajuan dan kesatuan nasional.
2.
Perencanaan pembangunan nasional disusun secara sistematis, terarah,
terpadu, menyeluruh, dan tanggap terhadap perubahan.
3.
SPPN diselenggarakan berdasarkan asas umum penyelenggaraan
negara : Asas kepastian hukum, Asas tertib penyelenggaraan negara,
Asas kepentingan umum, Asas keterbukaan, Asas proporsionalitas,
Asas profesionalitas, dan Asas akuntabilitas.
35
Universitas Sumatera Utara
2.1.8
Kendala dan Tantangan dalam Perencanaan
Dalam perencanaan terdapat kendala perencanaan dan penganggaran
secara umum dan spesifik. Kendala umum, yaitu:
1.
Lemahnya koordinasi dalam pengelolaan data dan informasi sehingga
tidak tepat sasaran.
2.
Lemahnya keterkaitan proses perencanaan, proses penganggaran dan
proses politik dalam menerjemahkan dokumen perencanaan menjadi
dokumen anggaran.
3.
Kurangnya keterlibatan masyarakat warga (civil society).
4.
Lemahnya sistem pemantauan, evaluasi dan pengendalian (safe
guarding).
5.
Lemahnya koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
6.
Ketergantungan pada sumberdana dari donor dan lembaga
Internasional.
Permasalahan (Spesifik ) dalam perencanaan dan penganggaran, adalah:
1.
Permasalahan yang terkait dengan struktur program dan kegiatan
perencanaan dan penganggaran antara lain adalah :
a. Pelaksanaan (operasional) perencanaan yang diwujudkan dalam
bentuk program, cenderung disusun dengan pendekatan input
based.
b. Program digunakan oleh beberapa Kementerian Negara/Lembaga.
Program memiliki tingkatan kinerja yang terlalu luas.
c. Program memiliki tingkatan yang sama atau lebih rendah
dibandingkan kegiatan.
36
Universitas Sumatera Utara
d. Dan masih ditemui adanya beberapa keluaran yang tidak berkaitan
dengan pencapaian kinerja.
2.
Permasalahan yang terkait dengan tidak sinerginya perencanaan
pusat, perencanaan sektoral dan daerah.
a. Pembangunan nasional (makro) semata-mata agregasi (gabungan)
atas pembangunan-pembangunan daerah/wilayah atau bahkan
sekedar gabungan pembangunan antar sektor semata.
b. Pembangunan nasional adalah hasil sinergi berbagai bentuk
keterkaitan (linkages), baik keterkaitan spasial (spatial linkages
atau regional linkages), keterkaitan sektoral (sectoral linkages) dan
keterkaitan institusional (institutional linkages).
3.
Perubahan lingkungan strategis nasional dan internasional yang perlu
diperhatikan antara lain:
a. Demokratisasi, Proses perencanaan dituntut untuk disusun secara
terbuka dan melibatkan semakin banyak unsur masyarakat.
b. Otonomi Daerah, Perencanaan dituntut untuk selalu sinkron dan
sinergis antara Pusat, Provinsi dan Kabupaten.
c. Globalisasi, Perencanaan dituntut untuk mampu mengantisipasi
kepentingan nasional dalam kancah persaingan global.
d. Perkembangan Teknologi, Perencanaan dituntut untuk selalu
beradaptasi dengan perubahan teknologi yang cepat
Tantangan Perencanaan yaitu sebagai berikut :
1.
Menghadapi dinamika perubahan serta kompleksitas permasalahan.
37
Universitas Sumatera Utara
2.
Mengalokasikan sumberdaya kedalam kegiatan-kegiatan melalui
kelembagaan-kelembagaan dalam konteks untuk mencapai masa
depan yang diinginkan.
3.
Fleksible dengan horizon perencanaan yang ditetapkan, sehingga tidak
terlalu kaku dengan penerapan konsep jangka pendek, menengah dan
panjang.
4.
Memperluas dan mendiseminasikan kemampuan perencanaan ke
seluruh lapisan masyarakat.
2.1.9 Pengendalian Pelaksanaan Perencanaan
Pengendalian pelaksanaan perencanaan yaitu sebagai berikut :
1.
Pimpinan Kementerian/Lembaga/SKPD melakukan pengendalian
pelaksanaan rencana sesuai dengan tugas dan kewenangan masingmasing.
2.
Pengendalian pelaksanaan program dan kegiatan merupakan tugas dan
fungsi yang melekat pada masing-masing Kementerian/Lembaga/
SKPD.
3.
Pengendalian pelaksanaan rencana dimaksudkan untuk menjamin
tercapainya tujuan dan sasaran yang tertuang dalam rencana dilakukan
melalui kegiatan koreksi dan penyesuaian selama pelaksanaan rencana
tersebut.
4.
Menteri/Kepala Bappeda menghimpun dan menganalisis hasil
pemantauan pelaksanaan perencanaan dari masing-masing pimpinan
kementerian/lembaga/satuan kerja perangkat daerah sesuai dengan
tugas dan kewenangannya.
38
Universitas Sumatera Utara
2.1.10 Evaluasi Pelaksanaan Perencanaan
Evaluasi perencanaan merupakan bagian dari kegiatan perencanaan yang
secara sistematis mengumpulkan dan menganalisis data dan informasi untuk
menilai pencapaian sasaran, tujuan dan kinerja.
Evaluasi dilaksanakan
berdasarkan indikator dan sasaran kinerja yang tercantum dalam dokumen
perencanaan. Indikator dan sasaran kinerja mencakup masukan (input), keluaran
(output), hasil (result), dan dampak (impact).
Evaluasi Pelaksanaan Rencana yaitu sebagai berikut :13
1.
Pimpinan
Kementerian/Lembaga
melakukan
evaluasi
kinerja
pelaksanaan perencanaan Kementerian/Lembaga periode sebelumnya.
2.
Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah melakukan evaluasi kinerja
pelaksanaan perencanaan Satuan Kerja Perangkat Daerah periode
sebelumnya.
3.
Menteri/Kepala Bappeda menyusun evaluasi perencanaan berdasarkan
hasil
evaluasi
pimpinan
Kementerian/Lembaga
sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) dan evaluasi Satuan Kerja Perangkat Daerah
sebagaimana dimaksud pada ayat (2).
4.
Hasil evaluasi sebagaimana dimaksud pada ayat (3) menjadi bahan
bagi penyusunan perencanaan
Nasional/Daerah untuk periode
berikutnya.
2.1.11 Jenis-Jenis Evaluasi
Menurut waktu pelaksanaan, terdapat dua jenis yaitu:
13
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 pasal 29 ayat 1-4
39
Universitas Sumatera Utara
1.
Evaluasi Formatif : Dilaksanakan pada waktu pelaksanaan, prioritas,
fokus prioritas/program prioritas atau kegiatan prioritas, dengan tujuan
memperbaiki pelaksanaannya. Temuan utama berupa masalahmasalah dalam pelaksanaannya.
2.
Evaluasi
Sumatif:
Dilaksanakan
pada
saat
prioritas,
fokus
prioritas/program prioritas atau kegiatan prioritas sudah selesai
diselenggarakan, dan bertujuan untuk menilai hasil pelaksanaan
temuan utama berupa capaian-capaian dari pelaksanaan prioritas,
fokus prioritas/program prioritas atau kegiatan prioritas.
Menurut tujuan, dapat dilakukan empat jenis evaluasi yaitu :
1.
Evaluasi Formulasi : Mengkaji apakah formulasi desain kebijakan
atau program yang dilakukan pada saat penyusunan awal telah
menggunakan metode yang benar.
2.
Evaluasi
Proses
:
Mengkaji
apakah
pelaksanaan
fokus
prioritas/program atau kegiatan prioritas berjalan kearah pencapaian
sasaran.
3.
Evaluasi Biaya-Manfaat/Efektifitas (cost benefit) : Mengkaji apakah
biaya prioritas, fokus prioritas/program atau kegiatan prioritas efektif
untuk mencapai capaian atau sasaran yang sudah ditetapkan
4.
Evaluasi Dampak : Mengkaji apakah prioritas, fokus prioritas/program
atau kegiatan prioritas memberikan pengaruh/manfaat yang telah
ditetapkan terhadap penerima manfaat (perorangan, rumah tangga,
atau masyarakat umum).
40
Universitas Sumatera Utara
2.1.12 Metodologi Evaluasi Perencanaan
1.
Metode Kuantitatif
a. Desain Eksperimental, yaitu alokasi intervensi secara acak
(Random).
b. Desain Kuasi-Eksperimental, dengan menggunakan berbagai
metode ekonometrik seperti pencocokan (matching), selisih ganda
(double difference), variabel instrumen (instrumental variabel).
c. Analisa Kontra Fakta (counterfactual analysis)
2. Metode Kualitatif, biasanya berfokus pada pemahaman proses.
Beberapa metode kualitatif antara lain termasuk wawancara mendalam
(indepth interview), diskusi kelompok terarah (FGD), pengamatan
(observation), sejarah hidup (life history), ranking kesejahteraan
(wealth ranking), dan pemetaan masyarakat (community mapping).
2.1.13 Tahap Evaluasi Perencanaan
Evaluasi dapat dilakukan pada tahap perencanaan, tahap pelaksanaan,
maupun pada tahap paska pelaksanaan. Memperhatikan siklus perencanaan,
deskripsi perencanaan, deskripsi tahap evaluasi.
Tabel 2.1 Tahapan Pelaksanaan Evaluasi Berdasarkan Siklus Perencanaan
Tahap perencanaan (ex- Tahap pelaksanaan (on- Tahap pasca pelaksanaan
ante)
going)
1. Dilaksanakan
(ex-post)
1. Dilakukan
pada
1. Dilaksanakan setelah
pelaksanaan
pelaksanaan rencana
sebelum penetapan
saat
perencanaan
rencana
berakhir
41
Universitas Sumatera Utara
2. Untuk memilih dan
2. Untuk menentukan
2. Untuk
menentukan skala
tingkat
prioritas
pelaksanaan
(keluaran/hasil/damp
berbagai alternatif
rencana
ak) program mapu
dan
kemungkinan
dibandingkan
mengatasi
cara
mencapai
dengan
yang
dari
kemajuan
tujuan yang telah
yang
dirumuskan
ditentukan
sebelumnya
sebelumnya
apakah
meriview
rencana
telah
pencapaian
masalah
ingin
dipecahkan
3. Untuk
menilai
efisiensi
(keluaran
dan
hasil
dibandingkan
masukan),
efektivitas (hasil dan
dampak
terhadap
sasaran),
ataupun
manfaat
(dampak
terhadap kebutuhan)
suatu program
Sumber : PP No 39 Tahun 2009 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan
Perencanaan Pembangunan
Dalam menyusun perencanaan penyusunan kebijakan, program, dan
kegiatan
pembangunan
perlu
dilakukan
dalam
suatu
proses
yang
berkesinambungan. Proses diawali dengan kesepakatan menentukan indikator
kinerja pada masing-masing tahap/tingkat penyusunan, dimulai dari penentuan
42
Universitas Sumatera Utara
indikator impact, outcome, output, hingga input. Sebelum kesepakatan diperoleh,
formulasi rumusan permasalahan seyogyanya sudah terstruktur dan dibahas.
Kemudian disusun strategi, prioritas, dan fokus pembangunan, sebagai upaya dan
solusi
untuk memecahkan permasalahan. Jadi, penentuan permasalahan
merupakan proses awal sebelum menentukan indikator impact/dampak. Kemudian
secara berurutan ditentukan indikator lainnya, hingga akhirnya tersusun kegiatan
pokok, dan secara teoritis, dapat diperkirakan besar alokasi anggaran/input yang
diperlukan.
Gambar 2.1 Siklus Manajemen Perencanaan Pemerintah
Management Cycle of Government seperti yang digambarkan oleh MF.
Castro (2007) merupakan bagian dari suatu proses yang berkesinambungan dari 4
(empat) hal yaitu, Planning, Budgeting, Implementing, dan Monitoring &
Evaluation. Proses evaluasi digunakan untuk memutakhirkan proses perencanaan
dan pembiayaan termasuk integritasnya. Evaluasi dilihat dari sudut konsep
program banyak macam dan berbagai keperluan yang dilakukan secara realistik
dan
praktis,
sehingga
tidak
bertele-tele,
membingungkan,
dan
sulit
43
Universitas Sumatera Utara
dimengerti.Sehingga diperlukan suatu sistem evaluasi yang mantap dan terstruktur
agar perencanaan kebijakan dan program serta indikator kinerja dapat terencana
dan mudah dimonitor perkembangan dan dapat dievaluasi capaiannya. Selain
menunjukkan capaian, evaluasi juga dapat berfungsi sebagai alat verifikasi apakah
suatu kebijakan, program, atau kegiatan, dapat berjalan sesuai rencana.
Evaluasi merupakan suatu alat assesment atas perencanaan/rencana yang
sedang berlangsung atau sudah selesai/rampung guna memastikan relevansi,
efektifitas, efisiensi, dampak, dan bahkan keberlangsungannya. Maksud lain dari
pelaksanaan evaluasi ini adalah penggunaan lesson learned, dalam suatu proses
pengambilan keputusan. Dengan demikian secara teknis evaluasi dapat dirancang
dengan baik sehingga mampu menunjukkan hubungan kausal misalnya intervensi
publik dengan dampaknya, apakah positif, negatif, antisipasi, atau sama sekali
diluar dugaan.
Ketika evaluasi kebijakan/program/kegiatan dilakukan, pada dasarnya kita
melakukan suatu review dan menganalisis kinerja hal yang dievaluasi tersebut
sesuai dengan pencapaian sasaran atau target yang telah ditentukan pada awal
penyusunan rencana program. Ukuran capaian sasaran/target merupakan pilihan
atau
variabel-variabel
yang
dapat
diturunkan
dari
tujuan
pelaksanaan
kebijakan/program/kegiatan itu. Bila itu merupakan bagian dari suatu strategi atau
kebijakan utama, maka capaiannya harus merupakan bagian dari variabel yang
menunjukkan hasil pelaksanaan kebijakan/program/kegiatan. Evaluasi dilakukan
secara selektif dan lebih fokus pada analisa dan bersifat kompleks. Evaluasi dapat
dilihat dari empat aspek, yaitu:
44
Universitas Sumatera Utara
1.
Input
(Sumber
daya
atau
investasi
untuk
melaksanakan
kebijakan/program/kegiatan yang disusun)
2.
Output (Kegiatan atau aktivitas yang dilakukan dalam pelaksanaan
program,
kuantitas
dan
kualitas
hasil
yang
dicapai
dalam
kebijakan/program/kegiatan)
3.
Outcome (perubahan atau manfaat yang merupakan hasil pelaksanaan
program, akibat langsung/Intermediate effect kepada penerima manfaat)
4.
Impact (Jangka panjang/long term, cakupan dan kemajuannya luas di
kalangan masyarakat)
Gambar 2.2 Tipe Variabel dan Indikator Terkait Sebagai Dasar Kinerja
Monitoring dan Evaluasi
45
Universitas Sumatera Utara
Gambar 2.3 Program Action Logic Model
Tatanan Input, output, outcome, dan impact merupakan cerminan
tingkatan/level/pembagian tahapan formulasi suatu rencana mulai dari identifikasi
permasalahan, cara mengatasinya, mana yang perlu diintervensi segera,
kebijakannya apa, kegiatannya apa, hingga berapa biaya yang diperlukan. Masingmasing tahapan yang direncanakan itu, dapat diukur capaiannya. Ukuran untuk
masing-masing tahapan adalah indikator sesuai sasaran atau target yang disepakati
bersama oleh para pemangku kepentingan, sehingga capaian atau kinerja masingmasing level dapat dievaluasi.
2.1.14 Indikator Kinerja Perencanaan
Kata kinerja seringkali meliputi istilah-istilah seperti penyelesaian,
pencapaian, realisasi ataupun pemenuhan. Sebagian besar dari istilah tersebut
menunjukkan hal yang bersifat obyektif yaitu tercapainya suatu tujuan karena
suatu tindakan publik, tetapi ada juga yang bersifat lebih subyektif yang
menunjukkan tingkat kepuasan atas suatu tindakan. Umumnya, literatur-literatur
ekonomi dan manajemen publik menekankan pada hal yang bersifat obyektif,
46
Universitas Sumatera Utara
karena selain mempunyai implikasi langsung terhadap masyarakat juga kepuasan
yang bersifat subyektif lebih sulit untuk diukur. (Schiavo-Campo dan
Sundarman,2000).
Pengukuran kinerja merupakan upaya membandingkan tujuan yang ingin
dicapai pada waktu yang telah ditentukan dengan perkembangan pencapaian yang
sedang diamati pada suatu waktu atas suatu materi perencanaan yang ditunjukkan
oleh suatu indikator. Menurut berbagai sumber, indikator adalah suatu alat ukur
untuk menggambarkan tingkatan capaian suatu sasaran atau target yang telah
ditetapkan ketika melakukan perencanaan awal, dan dapat merupakan variabel
kuantitatif atau kualitatif. Indikator berguna untu menetapkan target kinerja, untuk
menilai kemajuan pencapaian target tersebut, serta untuk membandingkan kinerja
dari unit kerja/organisasi/kementrian/lembaga yang berbeda.
Berdasarkan materi perencanaan yang disusun, ukuran kinerja merupakan
suatu hierarki yang menurut kerangka logika, bisa dibedakan menjadi beberapa
tingkatan. Bila dimulai dari level terbawah urutannya adalah :
1. Indikator Masukan (input), indikator ini mengukur jumlah dan jenis
sumber daya yang diperlukan dalam melaksanakan program seperti
anggaran(dana), tenaga, SDM, peralatan, material, bahan-bahan dan
masukan lain yang dipergunakan untuk melaksanakan kegiatan. Karena
jenis peralatan dan bahan-bahan yang digunakan sangat beragam,
kebanyakan masukan yang mudah dinilai adalah dalam bentuk uang
(dana) dan jumlah serta kualitas tenaga yang digunakan dalam
pelaksanaan program dan kegiatan bersangkutan.
47
Universitas Sumatera Utara
2. Indikator Keluaran (output), indikator ini digunakan untuk mengukur
keluaran atau produk yang dihasilkan secara langsung dari suatu
pelaksanaan program dan kegiatan yang direncanakan, baik berupa fisik
maupun nonfisik.
3. Indikator Hasil (outcome), indikator ini digunakan untuk mengukur
capaian hasil dari pelaksanaan berbagai kegiatan dalam suatu program
yang telah selesai dilaksanakan atau indikator yang mencerminkan
berfungsinya keluaran berbagai kegiatan pada jangka menengah.
Seberapa jauh keluaran dari pelaksanaan program dan proyek dapat
dimanfaatkan secara baik sehingga dapat memeberikan sumbangan
terhadap proses pembangunan daerah pada bidang terkait. Perlu hatihati dalam hal ini karena indikator hasil ini kelihatannya hampir sama
dengan indikator keluaran. Walaupun keluaran sudah dicapai, tetapi
belum tentu hasil (outcome) juga dapat tercapai bila keluaran tersebut
belum dimanfaatkan secara optimal. Indikator hasil lebih penting bagi
proses pembangunan karena menyangkut kepentingan masyarakat
secara keseluruhan.
4. Indikator Dampak (impact), indikator ini menunjukkan pengaruh, baik
positif
maupun
negatif
yang
ditimbulkan
dari
pelaksanaan
kebijakan/program/kegiatan dan asumsi yang telah digunakan.
Dibawah ini merupakan konsep persyaratan indikator kinerja yang umum
digunakan, diketahui dan harus diperhatikan. Menurut persyaratan SMART,
penentuan suatu indikator harus memperhatikan hal-hal berikut:
48
Universitas Sumatera Utara
1.
Simple (sederhana), indikator yang ditetapkan sedapat mungkin
sederhana dalam pengumpulan data maupun dalam penghitungan
informasi dan jelas ukurannya, tidak mengundang multi interpretasi.
2.
Measureable (dapat diukur), indikator dapat diukur atau paling kurang
dapat ditampilkan dalam bentuk persentase capaian sehingga masih
memperlihatkan tingkat keberhasilan secara nyata
3.
Attributable (bermanfaat), indikator yang ditetapkan harus bermanfaat
untuk kepentingan pengambilan kebijakan.
4.
Reliable (dapat dipercaya), indikator yang ditentukan harus dapat
didukung oleh pengumpulan data dan informasi yang baik, benar dan
teliti.
5.
Timely (tepat waktu), indikator yang ditentukan harus dapat didukung
oleh pengumpulan data dan pengolahan data serta pengemasan
informasi yang waktunya sesuai dengan saat pengambilan keputusan
yang dilakukan.
2.2
Definisi Konsep
Konsep adalah istilah atau definisi yang digunakan untuk menggambarkan
secara abstrak kejadian, keadaan, kelompok atau individu yang menjadi pusat
perhatian
ilmu
sosial.
Melalui
konsep,
peneliti
diharapkan
dapat
menyederhanakan pemikirannya dengan menggunakan satu istilah untuk beberapa
kejadian yang berkaitan satu sama lain.
Untuk mendapatkan batasan yang jelas dari masing-masing konsep yang
akan diteliti, maka peneliti mengemukakan definisi konsep dalam penelitian ini,
yaitu sebagai berikut:
49
Universitas Sumatera Utara
1.
Jhingan : Perencanaan adalah teknik/cara untuk mencapai tujuan, untuk
mewujudkan maksud dan sasaran tertentu yang telah ditentukan
sebelumnya dan telah dirumuskan denan baik oleh Badan Perencanaan
Pusat.
2.
Tahapan dalam perencanaan
Setiap perencanaan pada umumnya memiliki satu tujuan perencanaan yang
mencakup langkah keseluruhan perencanaan, mulai perencanaan strategi
sampa perencanaan operasional. Dengan demikian proses perencanaan
melalui tahap-tahap yang meliputi:
a. Penyusunan rencana
terhadap
perubahan
yaitu menentukan kebutuhan dasar antisipasi
lingkungan
atau masalah
yang muncul,
melakukan forecasting, menentukan program, tujuan, misi dan
menentujan tujuan perencanaan.
b. Menentukan standar performan atau perencanaan
c. Menentukan alat, metode atau alternatif perencanaan
d. Melakukan pengendalian pelaksanaan dan menilai perencanaan
e. Melakukan review dan evaluasi perencanaan
3.
Evaluasi perencanaan merupakan bagian dari kegiatan perencanaan yang
secara sistematis mengumpulkan dan menganalisis data dan informasi
untuk menilai pencapaian sasaran, tujuan dan kinerja. Evaluasi
dilaksanakan berdasarkan indikator dan sasaran kinerja yang tercantum
dalam dokumen perencanaan. Indikator dan sasaran kinerja mencakup
masukan (input), keluaran (output), hasil (outcome), dan dampak (impact).
50
Universitas Sumatera Utara
4.
Berdasarkan materi perencanaan yang disusun, ukuran kinerja merupakan
suatu hierarki yang menurut kerangka logika, bisa dibedakan menjadi
beberapa tingkatan. Bila dimulai dari level terbawah yaitu (Bappenas
2004), urutannya adalah :
a. Indikator Masukan (input), indikator ini mengukur jumlah dan jenis
sumber daya yang diperlukan dalam melaksanakan program seperti
anggaran(dana), tenaga, SDM, peralatan, material, bahan-bahan dan
masukan lain yang dipergunakan untuk melaksanakan kegiatan.
Karena jenis peralatan dan bahan-bahan yang digunakan sangat
beragam, kebanyakan masukan yang mudah dinilai adalah dalam
bentuk uang (dana) dan jumlah serta kualitas tenaga yang digunakan
dalam pelaksanaan program dan kegiatan bersangkutan.
b. Indikator Keluaran (output), indikator ini digunakan untuk mengukur
keluaran atau produk yang dihasilkan secara langsung dari suatu
pelaksanaan program dan kegiatan yang direncanakan, baik berupa
fisik maupun nonfisik.
c. Indikator Hasil (outcome), indikator ini digunakan untuk mengukur
capaian hasil dari pelaksanaan berbagai kegiatan dalam suatu program
yang telah selesai dilaksanakan atau indikator yang mencerminkan
berfungsinya keluaran berbagai kegiatan pada jangka menengah.
Seberapa jauh keluaran dari pelaksanaan program dan proyek dapat
dimanfaatkan secara baik sehingga dapat memeberikan sumbangan
terhadap proses pembangunan daerah pada bidang terkait.
51
Universitas Sumatera Utara
d. Indikator Dampak (impact), indikator ini menunjukkan pengaruh, baik
positif
maupun
negatif,
yang
ditimbulkan
dari
pelaksanaan
kebijakan/program/kegiatan dan asumsi yang telah digunakan.
52
Universitas Sumatera Utara
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Kerangka Teori
Untuk memudahkan penelitian diperlukan pedoman dasar berfikir, yaitu
kerangka teori. Teori merupakan serangkaian asumsi, konsepsi, konstruksi,
definisi dan proposisi untuk menerangkan suatu fenomena sosial secara sistematis
dengan cara hubungan antar konsep. 5 Secara umum, teori adalah sebuah sistem
konsep abstrak yang mengindikasikan adanya hubungan diantara konsep-konsep
tersebut yang membantu kita memahami sebuah fenomena. Sebelum melakukan
penelitian yang lebih lanjut, seorang peneliti perlu menyusun kerangka teori
sebagai landasan berfikir untuk menggambarkan dari sudut mana peneliti melihat
masalah.
Adapun kerangka teori yang dapat dijadikan titik tolak atau landasan
dalam penelitian adalah sebagai berikut:
2.1.1 Perencanaan
2.1.2 Pengertian Perencanaan
Perencanaan pada dasarnya merupakan cara, teknik atau metode untuk
mencapai tujuan yang diinginkan secara tepat, terarah, dan efisien sesuai dengan
sumber daya yang tersedia.6
5
6
Singarimbun, Masri. 2006. Metode penelitian survay. LP3ES:Jakarta hal 37.
Sjafrizal.2016.Perencanaan Pembangunan Daerah Dalam Era Otonomi.PT RajaGrafindo
Persada:Jakarta. Hal 24
22
Universitas Sumatera Utara
Perencanaan atau Planning adalah merupakan proses menuju tercapainya
tujuan tertentu. Dalam istilah lain merupakan persiapan yang terarah dan
sistematis agar tujuan dapat dicapai secara efektif dan efisien. Kegiatan
perencanaan selalu melekat pada kegiatan hidup kita sehari-hari, baik disadari
maupun tidak. Sebuah rencana akan sangat mempengaruhi sukses dan tidaknya
suatu pekerjaan. Karena itu pekerjaan yang baik adalah yang direncanakan dan
sebaiknya kita melakukan pekerjaan sesuai dengan yang telah direncanakan.
Karena semakin majunya perkembangan zaman maka diperlukan sistem
perencanaan yang berhubungan dengan pengambilan keputusan, penyusunan
perencanaan,
pengawasan,
evaluasi,
serta
perumusan
kebijakan
dalam
perencanaan suatu program.
Pengertian Perencanaan menurut Beberapa Ahli diantaranya yaitu:
1.
C. Brobowski (1964) : Perencanaan adalah suatu himpunan dari keputusan
akhir, keputusan awal dan proyeksi ke depan yang konsisten dan
mencakup beberapa periode waktu, dan tujuan utamanya adalah untuk
mempengaruhi seluruh perekonomian di suatu negara.
2.
Waterston (1965) : Perencanaan adalah usaha sadar, terorganisasi dan
terus menerus guna memilih alternatif yang terbaik dari sejumlah alternatif
untuk mencapai tujuan tertentu.
3.
Conyers dan Hills (1984) : Perencanaan adalah proses yang kontinyu,
terdiri dari keputusan atau pilihan dari berbagai cara untuk menggunakan
sumber daya yang ada, dengan sasaran untuk mencapai tujuan tertentu di
masa mendatang.
23
Universitas Sumatera Utara
4.
Jhingan : Perencanaan adalah teknik/cara untuk mencapai tujuan, untuk
mewujudkan maksud dan sasaran tertentu yang telah ditentukan
sebelumnya dan telah dirumuskan dengan baik oleh Badan Perencanaan
Pusat. Tujuan tersebut mungkin untuk mencapai sasaran sosial, politik
atau lainnya.
Berbagai pendapat diatas menyiratkan bahwa perencanaan merupakan
proses yang berisi kegiatan-kegiatan berupa pemikiran, perhitungan, pemilihan,
dan penentuan. Semuanya dilakukan dalam rangka tercapainya tujuan tertentu.
Pada hakekatnya perencanaan merupakan proses pengambilan keputusan atas
sejumlah alternative atau pilihan mengenai sasaran dan cara-cara yang akan
dilaksanakan di masa yang akan datang guna mencapai tujuan yang dikehendaki
serta pemantauan dan penilaiannya atas hasil pelaksanaannya, yang dilakukan
secara sistematis dan berkesinambungan.
Istilah perencanaan strategis yang diambil dari penerjemah strategic
planning biasanya setara dengan penerjemah strategic formulation. Dari berbagai
pemahaman tentang perencanaan strategis, salah satu yang cukup dikenal dan
diikuti adalah pemahaman dari Bryson (1995), khususnya karena karyanya secara
khusus berfokus pada perencanaan strategis. Menurut Bryson, perencanaan
strategis adalah sebuah disiplin yang berupaya menghasilkan keputusankeputusan dan tindakan-tindakan mendasar, yang membentuk dan membimbing
organisasi untuk memahami dirinya sendiri (what an organitation is), apa yang
dikerjakannya (what it does), dan kenapa organisasi mengerjakannya (what it does
24
Universitas Sumatera Utara
it).7 Bryson juga mengemukakan bahwa ada beberapa langkah dalam membuat
perencanaan strategi, yang secara berurutan adalah:
1. Membangun inisiatif dan kesepakatan terhadap dilakukannya proses
perencanaan strategis. Pada tahap ini dilakukan negosiasi dan kesepakatan
antara pengambil keputusan kunci dan pemuka-pemuka pendapat,
khususnya yang berada dalam organisasi.
2. Mengidentifikasi mandat organisasi, termasuk mandat dari tim perumus
rencana strategis.
3. Mengidentifikasi misi dan nilai organisasi. Misi lebih dari sekedar
pembenaran (justify) keberadaan organisasi, misi memberikan batas arena
ketika organisasi bekerja. Nilai organisasi ditentukan oleh kepuasan dari
pihak yang berkepentingan (stakeholders).
4. Melakukan penilaian lingkungan internal dan eksternal organisasi dengan
menggunakan metode SWOT untuk menemukan “key succes factor”
yang harus dipenuhi agar memenuhi kriteria keberhasilan yang dilekatkan
pada organisasi.
5. Mengidentifikasi isu-isu strategis yaitu isu yang jika tidak ditangani akan
mempengaruhi mandat, nilai, dan misi organisasi. Pernyataan isu strategis
mempunyai tiga syarat, yaitu dirumuskan secara singkat, yaitu dalam satu
paragraf, mencantumkan faktor-faktor yang menyebabkan menjadi isu,
dan mengemukakan konsekuensi jika isu tersebut tidak/gagal ditangani.
Beberapa Elemen Perencanaan yaitu sebagai berikut :8
7
Bryson.1995. hal 4-5 dalam Dr. Riant Nugroho. 2010. Perencanaan Strategis In Action. PT Elex
Media Komputindo. Jakarta
25
Universitas Sumatera Utara
1. Perencanaan berhubungan dengan masa yang akan datang, implikasi:
perencanaan sangat berkaitan dengan: proyeksi/prediksi, penjadwalan
kegiatan, monitoring dan evaluasi.
2. Merencanakan berarti memilih: memilih berbagai alternatif tujuan agar
tercapai kondisi yang lebih baik, dan memilih cara/kegiatan untuk
mencapai tujuan/sasaran dari kegiatan tersebut
3. Perencanaan sebagai alat untuk mengalokasikan SDA, SDM, Modal:
Sumber daya terbatas sehingga perlu dilakukan pengalokasian sumber
daya sebaik mungkin, dan konsekuensi : pengumpulan dan analisis data
dan informasi mengenai ketersediaan sumber daya yang ada menjadi
sangat penting.
Proses perumusan perencanaan sendiri dikembangkan secara generik oleh Hunger
dan Wheelen sebagai berikut: 9
1. Merumuskan misi
2. Merumuskan tujuan
3. Merumuskan strategi
4. Merumuskan kebijakan
Proses yang disebut sebagai perencanaan strategis tersebut dilanjutkan dengan
pelaksanaan strategi yang terdiri atas urutan berikut:
1. Pengembangan program-program
2. Penyiapan anggaran
3. Perumusan prosedur-prosedur
8
9
Ibid
Ibid. Hal 9
26
Universitas Sumatera Utara
Hal ini merupakan proses evaluasi dan pengendalian, yang melihat pada kinerja
yang dicapai oleh pelaksanaannya.
2.1.3
Pendekatan dalam Perencanaan
Perencanaan menurut dimensi pendekatan dan koordinasi, berdasarkan
dimensi pendekatan dan koordinasi, perencanaan pembangunan terdiri dari:10
1.
Perencanaan Makro
Perencanaan makro adalah perencanaan pembangunan nasional
dalam skala makro atau menyeluruh. Dalam perencanaan makro ini
dikaji beberapa pesat pertumbuhan ekonomi dapat dan akan
direncanakan, berapa besar tabungan masyarakat dan pemerintah
akan tumbuh, bagaimana proyeksinya, dan hal-hal lainnya secara
makro dan menyeluruh. Kajian ini dilakukan untuk menentukan
tujuan dan sasaran yang mungkin dicapai dalam jangka waktu
rencana, dengan memperhitungkan berbagai variabel ekonomi
mikro. Perencanaan makro ini dilakukan dengan melihat dan
memperhitungkan
secara
cermat
keterkaitannya
dengan
perencanaan sektoral dan regional.
2.
Perencanaan Sektoral
Perencanaan sektoral adalah perencanaan yang dilakukan dengan
pendekatan berdasarkan sektor. Yang dimaksud dengan sektor
adalah kumpulan dari kegiatan-kegiatan atau program yang
mempunyai persamaan ciri-ciri serta tujuannya. Pembagian
10
Bappenas. 2008. Perencanaan Menurut Dimensi
(http://bappenas.go.id) diakses pada 11/01/2017, pukul 12.05
Pendekatan
dan
Koordinasi
27
Universitas Sumatera Utara
menurut klasifikasi fungsional seperti sektor, maksudnya untuk
mempermudah perhitungan-perhitungan dalam mencapai sasaran
makro. Sektor-sektor ini kecuali mempunyai ciri-ciri yang berbeda
satu sama lain, juga mempunyai daya dorong yang berbeda dalam
mengantisipasi investasi yang dilakukan pada masing-masing
sektor. Meskipun pendekatan ini menentukan kegiatan tertentu,
oleh instansi tertentu, di lokasi tertentu, faktor lokasi pada dasarnya
dipandang sebagai tempat atau lokasi kegiatan saja. Pendekatan ini
berbeda dengan pendekatan perencanaan lainnya yang terutama
bertumpu pada lokasi kegiatan.
3.
Perencanaan Regional
Perencanaan dengan dimensi pedekatan regional menitikberatkan
pada aspek lokasi di mana kegiatan dilakukan. Pemerintah daerah
mempunyai kepentingan yang berbeda dengan instansi-instansi di
pusat
dalam
melihat
aspek
ruang
di
suatu
daerah.
Departemen/lembaga pusat dengan visi atau kepentingan yang
bertitik berat sektoral melihat "lokasi untuk kegiatan", sedangkan
pemerintah daerah dengan titik berat pendekatan pembangunan
regional (wilayah/daerah) melihat "kegiatan untuk lokasi". Kedua
pola pikir itu bisa saja menghasilkan hal yang sama, namun sangat
mungkin menghasilkan usulan yang berbeda. Pemerintah daerah
dalam
merencanakan
pembangunan
daerah
mengupayakan
pendayagunaan ruang di daerahnya, mengisinya dengan berbagai
kegiatan (jadi sektoral) sedemikian rupa sehingga menghasilkan
28
Universitas Sumatera Utara
alternatif pembangunan yang terbaik bagi daerah tersebut. Pilihan
daerah terhadap alternatif yang tersedia dapat menghasilkan
pertumbuhan yang tidak optimal dari sudut pandang sektor yang
melihat kepentingan nasional secara sektoral. Berbagai pendekatan
tersebut perlu dipadukan dalam perencanaan pembangunan
nasional, yang terdiri dari pembangunan sektor-sektor di berbagai
daerah, dan pembangunan daerah/wilayah yang bertumpu pada
sektor-sektor.
4.
Perencanaan Mikro
Perencanaan mikro adalah perencanaan skala rinci dalam
perencanaan tahunan, yang merupakan penjabaran rencana-rencana
baik makro, sektoral, maupun regional ke dalam susunan proyekproyek
dan
perencanaan
kegiatan-kegiatan
dan
dengan
penganggarannya.
berbagai
Secara
dokumen
operasional
perencanaan mikro ini antara lain tergambar dalam Daftar Isian
Proyek (DIP), Petunjuk Operasional (PO), dan rancangan kegiatan.
Perencanaan ini merupakan unsur yang sangat penting, karena pada
dasarnya pencapaian tujuan dan sasaran pembangunan, baik untuk
PJP II maupun yang tertulis dalam Repelita VI, seluruhnya
diandalkan pada implementasi dari rencana-rencana di tingkat
mikro. Efektivitas dan efisiensi yang menjadi masalah nasional
sehari-hari dapat ditelusuri penanganannya dalam perencanaan dan
pelaksanaan rencana di tingkat mikro. Keterkaitan antara
perencanaan makro, sektoral, regional, dan mikro.
29
Universitas Sumatera Utara
2.1.4
Urgensi Perencanaan
Perencanaaan bukan merupakan aktivitas individual, orientasi masa kini,
rutinitas, trial and error, utopis dan terbatas pada pembuatan rencana. Tapi
merupakan bersifat public, berorientasi masa depan, strategis, deliberate, dan
terhubung pada tindakan. Perencanaan memiliki urgensi yang sangat bermanfaat
dalam hal antara lain: 11
1.
Sebagai standar pelaksanaan dan pengawasan
2.
Sebagai pemilihan berbagai alternatif terbaik
3.
Sebagai penyusunan skala prioritas, baik sasaran maupun kegiatan
4.
Menghemat pemanfaat sumber daya organisasi
5.
Membantu pemimpin menyesuaikan diri dengan perubahan
lingkungan
6.
Alat memudahkan dalam berkoordinasi dengan pihak terkait
7.
Alat meminimalkan pekerjaan yang tidak pasti
2.1.5 Manfaat, Syarat dan Sifat Perencanaan
Fungsi atau manfaat perencanaan yaitu sebagai penuntun arah,
minimalisasi Ketidakpastian, minimalisasi inefisiensi sumber daya, dan penetapan
Standar dalam Pengawasan Kualitas. Manfaat lain dari perencanaan adalah:
1.
Menjelaskan dan merinci tujuan yang ingin dicapai.
2.
Memberikan pegangan dan menetapkan kegiatan-kegiatan yang
harus dilakukan untuk mencapai tujuan.
3.
Organisasi memperoleh standar sumber daya terbaik dan
mendayagunakan sesuai tugas pokok fungsi yang telah ditetapkan.
11
Coralie Bryant, Loise G White. 1989. Manajemen Pembangunan Untuk Negara Berkembang.
Jakarta. LP3ES.
30
Universitas Sumatera Utara
4.
Menjadi rujukan anggota organisasi dalam melaksanakan aktivitas
yang konsisten prosedur dan tujuan.
5.
Memberikan batas wewenang dan tanggungjawab bagi seluruh
pelaksana.
6.
Memonitor dan mengukur berbagai keberhasilan secara intensif
sehingga bisa menemukan dan memperbaiki penyimpangan secara
dini.
7.
Memungkinkan untuk terpeliharanya persesuaian antara kegiatan
internal dengan situasi eksternal.
8.
Menghindari pemborosan, dengan adanya standar pelaksanaan
(SOP) dan pengawasan, skala prioritas, tujuan, batasan wewenang,
pedoman kerja akan memungkinkan seluruh personil yang terlibat
dalam organisasi atau tim akan dapat bekerja lebih transparan dan
penuh tanggungjawab, efektif dan efisien.
Adapun
syarat
perencanaan
harus
memiliki,
mengetahui,
dan
memperhitungkan:
1.
Tujuan akhir yang dikehendaki.
2.
Sasaran-sasaran dan prioritas untuk mewujudkannya (yang
mencerminkan pemilihan dari berbagai alternatif).
3.
Jangka waktu mencapai sasaran-sasaran tersebut.
4.
Masalah-masalah yang dihadapi. Modal atau sumber daya yang
akan digunakan serta pengalokasiannya.
5.
Kebijakan-kebijakan untuk melaksanakannya.
6.
Orang, organisasi, atau badan pelaksananya.
31
Universitas Sumatera Utara
7.
Mekanisme
pemantauan,
evaluasi,
dan
pengawasan
pelaksanaannya.
Sifat-Sifat Perencanaan yaitu sebagai berikut :
1.
Dari segi ruang lingkup tujuan dan sasarannya, perencanaan dapat
bersifat nasional, sektoral dan spasial.
2.
Dari bentuknya perencanaan dapat berupa perencanaan agregatif
atau komprehensif dan parsial.
3.
Dalam jangkauan dan hierarkinya, ada perencanaan tingkat pusat
dan tingkat daerah.
4.
Dari jangka waktunya, perencanaan dapat bersifat jangka panjang,
menengah, atau jangka pendek.
5.
Dilihat dari arus informasi, perencanaan dapat bersifat dari atas ke
bawah (top down), dari bawah ke atas (bottom up), atau keduaduanya.
6.
Dari segi ketetapan atau keluwesan proyeksi ke depannya,
perencanaan dapat indikatif atau preskriptif.
7.
Berdasarkan sistem politiknya, perencanaan dapat bersifat alokatif,
inovatif dan radikal.
3 (tiga) aspek yang perlu diperhatikan untuk menjaga kualitas produk
perencanaan:
1.
Tuntutan untuk semakin melibatkan partisipasi masyarakat dalam
proses pengambilan keputusan dan adanya keterbukaan dalam
proses pengelolaan pembangunan.
32
Universitas Sumatera Utara
2.
Perencanaan tahunan dan perencanaan jangka menengah perlu
terintegrasi dalam perencanaan jangka panjang.
Pentingnya
perspektif jangka panjang juga ditekankan dengan perlunya
menampung
kecenderungan
global
jangka
panjang
dalam
perencanaan jangka menengah. Pentingnya kecenderungan jangka
panjang di dunia, khususnya perkembangan ekonomi dan
teknologi, perlu dikaji implikasinya terhadap pencapaian sasaran
pembangunan jangka menengah.
3.
Perlunya memperhatikan kualitas data dan informasi yang akurat
dan terkini sebagai basis pengambilan keputusan dan penyusunan
dokumen perencanaan.
2.1.6
Tujuan dan Ruang Lingkup Perencanaan
Tujuan Sistem Perencanaan, yaitu:
1.
Mendukung koordinasi antar-pelaku perencanaan.
2.
Menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi baik
antar-Daerah, antar-ruang, antar-waktu, antar-fungsi pemerintah
maupun antara Pusat dan Daerah.
3.
Menjamin keterkaitan dan konsistensi
antara
perencanaan,
penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan.
4.
Mengoptimalkan partisipasi masyarakat.
5.
Menjamin tercapainya penggunaan sumber daya secara efisien,
efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan.
33
Universitas Sumatera Utara
Ruang Lingkup Perencanaan, yaitu sebagai berikut:12
1.
Perencanaan mencakup penyelenggaraan perencanaan makro
semua fungsi pemerintahan yang meliputi semua bidang kehidupan
secara terpadu dalam Wilayah Negara Republik Indonesia.
2.
Perencanaan terdiri atas perencanaan yang disusun secara terpadu
oleh Kementerian/Lembaga dan perencanaan oleh Pemerintah
Daerah sesuai dengan kewenangannya.
2.1.7
Proses, Tahapan dan Asas Sistem Perencanaan
Sistem Perencanaan adalah satu kesatuan tata cara perencanaan
pembangunan dan untuk menghasilkan rencana-rencana pembangunan dalam
jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur
penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat pusat dan daerah.
Proses Perencanaan yaitu sebagai berikut:
1.
Pendekatan Politik : Pemilihan Presiden/Kepala Daerah menghasilkan
rencana pembangunan hasil proses politik (public choice theory of
planning), khususnya penjabaran Visi dan Misi dalam RPJM/D.
2.
Proses Teknokratik : menggunakan metode dan kerangka berpikir
ilmiah oleh lembaga atau satuan kerja yang secara fungsional bertugas
untuk itu.
3.
Partisipatif : dilaksanakan dengan melibatkan seluruh stakeholders,
antara lain melalui Musrenbang.
4.
Proses top-down dan bottom-up : dilaksanakan menurut jenjang
pemerintahan.
12
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 pasal 3 ayat 1-2.
34
Universitas Sumatera Utara
Tahapan dalam perencanaan
Setiap perencanaan pada umumnya memiliki satu tujuan perencanaan yang
mencakup langkah keseluruhan perencanaan, mulai perencanaan strategi sampai
perencanaan operasional. Dengan demikian proses perencanaan melalui tahaptahap yang meliputi :
1.
Penyusunan rencana yaitu menentukan kebutuhan dasara antisipasi
terhadap
perubahan
lingkungan
atau masalah
yang muncul,
melakukan forecasting, menentukan program, tujuan, misi dan
menentujan tujuan perencanaan
2.
Menentukan standar performan atau perencanaan
3.
Menentukan alat, metode atau alternatif perencanaan
4.
Melakukan pengendalian pelaksanaan dan menilai perencanaan
5.
Melakukan review dan evaluasi perencanaan
Adapun Asas Sistem Perencanaan yaitu sebagai berikut :
1.
Pembangunan nasional diselenggarakan berdasarkan demokrasi
dengan prinsip-prinsip kebersamaan, berkeadilan, berkelanjutan,
berwawasan
lingkungan,
serta
kemandirian
dengan
menjaga
keseimbangan kemajuan dan kesatuan nasional.
2.
Perencanaan pembangunan nasional disusun secara sistematis, terarah,
terpadu, menyeluruh, dan tanggap terhadap perubahan.
3.
SPPN diselenggarakan berdasarkan asas umum penyelenggaraan
negara : Asas kepastian hukum, Asas tertib penyelenggaraan negara,
Asas kepentingan umum, Asas keterbukaan, Asas proporsionalitas,
Asas profesionalitas, dan Asas akuntabilitas.
35
Universitas Sumatera Utara
2.1.8
Kendala dan Tantangan dalam Perencanaan
Dalam perencanaan terdapat kendala perencanaan dan penganggaran
secara umum dan spesifik. Kendala umum, yaitu:
1.
Lemahnya koordinasi dalam pengelolaan data dan informasi sehingga
tidak tepat sasaran.
2.
Lemahnya keterkaitan proses perencanaan, proses penganggaran dan
proses politik dalam menerjemahkan dokumen perencanaan menjadi
dokumen anggaran.
3.
Kurangnya keterlibatan masyarakat warga (civil society).
4.
Lemahnya sistem pemantauan, evaluasi dan pengendalian (safe
guarding).
5.
Lemahnya koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
6.
Ketergantungan pada sumberdana dari donor dan lembaga
Internasional.
Permasalahan (Spesifik ) dalam perencanaan dan penganggaran, adalah:
1.
Permasalahan yang terkait dengan struktur program dan kegiatan
perencanaan dan penganggaran antara lain adalah :
a. Pelaksanaan (operasional) perencanaan yang diwujudkan dalam
bentuk program, cenderung disusun dengan pendekatan input
based.
b. Program digunakan oleh beberapa Kementerian Negara/Lembaga.
Program memiliki tingkatan kinerja yang terlalu luas.
c. Program memiliki tingkatan yang sama atau lebih rendah
dibandingkan kegiatan.
36
Universitas Sumatera Utara
d. Dan masih ditemui adanya beberapa keluaran yang tidak berkaitan
dengan pencapaian kinerja.
2.
Permasalahan yang terkait dengan tidak sinerginya perencanaan
pusat, perencanaan sektoral dan daerah.
a. Pembangunan nasional (makro) semata-mata agregasi (gabungan)
atas pembangunan-pembangunan daerah/wilayah atau bahkan
sekedar gabungan pembangunan antar sektor semata.
b. Pembangunan nasional adalah hasil sinergi berbagai bentuk
keterkaitan (linkages), baik keterkaitan spasial (spatial linkages
atau regional linkages), keterkaitan sektoral (sectoral linkages) dan
keterkaitan institusional (institutional linkages).
3.
Perubahan lingkungan strategis nasional dan internasional yang perlu
diperhatikan antara lain:
a. Demokratisasi, Proses perencanaan dituntut untuk disusun secara
terbuka dan melibatkan semakin banyak unsur masyarakat.
b. Otonomi Daerah, Perencanaan dituntut untuk selalu sinkron dan
sinergis antara Pusat, Provinsi dan Kabupaten.
c. Globalisasi, Perencanaan dituntut untuk mampu mengantisipasi
kepentingan nasional dalam kancah persaingan global.
d. Perkembangan Teknologi, Perencanaan dituntut untuk selalu
beradaptasi dengan perubahan teknologi yang cepat
Tantangan Perencanaan yaitu sebagai berikut :
1.
Menghadapi dinamika perubahan serta kompleksitas permasalahan.
37
Universitas Sumatera Utara
2.
Mengalokasikan sumberdaya kedalam kegiatan-kegiatan melalui
kelembagaan-kelembagaan dalam konteks untuk mencapai masa
depan yang diinginkan.
3.
Fleksible dengan horizon perencanaan yang ditetapkan, sehingga tidak
terlalu kaku dengan penerapan konsep jangka pendek, menengah dan
panjang.
4.
Memperluas dan mendiseminasikan kemampuan perencanaan ke
seluruh lapisan masyarakat.
2.1.9 Pengendalian Pelaksanaan Perencanaan
Pengendalian pelaksanaan perencanaan yaitu sebagai berikut :
1.
Pimpinan Kementerian/Lembaga/SKPD melakukan pengendalian
pelaksanaan rencana sesuai dengan tugas dan kewenangan masingmasing.
2.
Pengendalian pelaksanaan program dan kegiatan merupakan tugas dan
fungsi yang melekat pada masing-masing Kementerian/Lembaga/
SKPD.
3.
Pengendalian pelaksanaan rencana dimaksudkan untuk menjamin
tercapainya tujuan dan sasaran yang tertuang dalam rencana dilakukan
melalui kegiatan koreksi dan penyesuaian selama pelaksanaan rencana
tersebut.
4.
Menteri/Kepala Bappeda menghimpun dan menganalisis hasil
pemantauan pelaksanaan perencanaan dari masing-masing pimpinan
kementerian/lembaga/satuan kerja perangkat daerah sesuai dengan
tugas dan kewenangannya.
38
Universitas Sumatera Utara
2.1.10 Evaluasi Pelaksanaan Perencanaan
Evaluasi perencanaan merupakan bagian dari kegiatan perencanaan yang
secara sistematis mengumpulkan dan menganalisis data dan informasi untuk
menilai pencapaian sasaran, tujuan dan kinerja.
Evaluasi dilaksanakan
berdasarkan indikator dan sasaran kinerja yang tercantum dalam dokumen
perencanaan. Indikator dan sasaran kinerja mencakup masukan (input), keluaran
(output), hasil (result), dan dampak (impact).
Evaluasi Pelaksanaan Rencana yaitu sebagai berikut :13
1.
Pimpinan
Kementerian/Lembaga
melakukan
evaluasi
kinerja
pelaksanaan perencanaan Kementerian/Lembaga periode sebelumnya.
2.
Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah melakukan evaluasi kinerja
pelaksanaan perencanaan Satuan Kerja Perangkat Daerah periode
sebelumnya.
3.
Menteri/Kepala Bappeda menyusun evaluasi perencanaan berdasarkan
hasil
evaluasi
pimpinan
Kementerian/Lembaga
sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) dan evaluasi Satuan Kerja Perangkat Daerah
sebagaimana dimaksud pada ayat (2).
4.
Hasil evaluasi sebagaimana dimaksud pada ayat (3) menjadi bahan
bagi penyusunan perencanaan
Nasional/Daerah untuk periode
berikutnya.
2.1.11 Jenis-Jenis Evaluasi
Menurut waktu pelaksanaan, terdapat dua jenis yaitu:
13
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 pasal 29 ayat 1-4
39
Universitas Sumatera Utara
1.
Evaluasi Formatif : Dilaksanakan pada waktu pelaksanaan, prioritas,
fokus prioritas/program prioritas atau kegiatan prioritas, dengan tujuan
memperbaiki pelaksanaannya. Temuan utama berupa masalahmasalah dalam pelaksanaannya.
2.
Evaluasi
Sumatif:
Dilaksanakan
pada
saat
prioritas,
fokus
prioritas/program prioritas atau kegiatan prioritas sudah selesai
diselenggarakan, dan bertujuan untuk menilai hasil pelaksanaan
temuan utama berupa capaian-capaian dari pelaksanaan prioritas,
fokus prioritas/program prioritas atau kegiatan prioritas.
Menurut tujuan, dapat dilakukan empat jenis evaluasi yaitu :
1.
Evaluasi Formulasi : Mengkaji apakah formulasi desain kebijakan
atau program yang dilakukan pada saat penyusunan awal telah
menggunakan metode yang benar.
2.
Evaluasi
Proses
:
Mengkaji
apakah
pelaksanaan
fokus
prioritas/program atau kegiatan prioritas berjalan kearah pencapaian
sasaran.
3.
Evaluasi Biaya-Manfaat/Efektifitas (cost benefit) : Mengkaji apakah
biaya prioritas, fokus prioritas/program atau kegiatan prioritas efektif
untuk mencapai capaian atau sasaran yang sudah ditetapkan
4.
Evaluasi Dampak : Mengkaji apakah prioritas, fokus prioritas/program
atau kegiatan prioritas memberikan pengaruh/manfaat yang telah
ditetapkan terhadap penerima manfaat (perorangan, rumah tangga,
atau masyarakat umum).
40
Universitas Sumatera Utara
2.1.12 Metodologi Evaluasi Perencanaan
1.
Metode Kuantitatif
a. Desain Eksperimental, yaitu alokasi intervensi secara acak
(Random).
b. Desain Kuasi-Eksperimental, dengan menggunakan berbagai
metode ekonometrik seperti pencocokan (matching), selisih ganda
(double difference), variabel instrumen (instrumental variabel).
c. Analisa Kontra Fakta (counterfactual analysis)
2. Metode Kualitatif, biasanya berfokus pada pemahaman proses.
Beberapa metode kualitatif antara lain termasuk wawancara mendalam
(indepth interview), diskusi kelompok terarah (FGD), pengamatan
(observation), sejarah hidup (life history), ranking kesejahteraan
(wealth ranking), dan pemetaan masyarakat (community mapping).
2.1.13 Tahap Evaluasi Perencanaan
Evaluasi dapat dilakukan pada tahap perencanaan, tahap pelaksanaan,
maupun pada tahap paska pelaksanaan. Memperhatikan siklus perencanaan,
deskripsi perencanaan, deskripsi tahap evaluasi.
Tabel 2.1 Tahapan Pelaksanaan Evaluasi Berdasarkan Siklus Perencanaan
Tahap perencanaan (ex- Tahap pelaksanaan (on- Tahap pasca pelaksanaan
ante)
going)
1. Dilaksanakan
(ex-post)
1. Dilakukan
pada
1. Dilaksanakan setelah
pelaksanaan
pelaksanaan rencana
sebelum penetapan
saat
perencanaan
rencana
berakhir
41
Universitas Sumatera Utara
2. Untuk memilih dan
2. Untuk menentukan
2. Untuk
menentukan skala
tingkat
prioritas
pelaksanaan
(keluaran/hasil/damp
berbagai alternatif
rencana
ak) program mapu
dan
kemungkinan
dibandingkan
mengatasi
cara
mencapai
dengan
yang
dari
kemajuan
tujuan yang telah
yang
dirumuskan
ditentukan
sebelumnya
sebelumnya
apakah
meriview
rencana
telah
pencapaian
masalah
ingin
dipecahkan
3. Untuk
menilai
efisiensi
(keluaran
dan
hasil
dibandingkan
masukan),
efektivitas (hasil dan
dampak
terhadap
sasaran),
ataupun
manfaat
(dampak
terhadap kebutuhan)
suatu program
Sumber : PP No 39 Tahun 2009 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan
Perencanaan Pembangunan
Dalam menyusun perencanaan penyusunan kebijakan, program, dan
kegiatan
pembangunan
perlu
dilakukan
dalam
suatu
proses
yang
berkesinambungan. Proses diawali dengan kesepakatan menentukan indikator
kinerja pada masing-masing tahap/tingkat penyusunan, dimulai dari penentuan
42
Universitas Sumatera Utara
indikator impact, outcome, output, hingga input. Sebelum kesepakatan diperoleh,
formulasi rumusan permasalahan seyogyanya sudah terstruktur dan dibahas.
Kemudian disusun strategi, prioritas, dan fokus pembangunan, sebagai upaya dan
solusi
untuk memecahkan permasalahan. Jadi, penentuan permasalahan
merupakan proses awal sebelum menentukan indikator impact/dampak. Kemudian
secara berurutan ditentukan indikator lainnya, hingga akhirnya tersusun kegiatan
pokok, dan secara teoritis, dapat diperkirakan besar alokasi anggaran/input yang
diperlukan.
Gambar 2.1 Siklus Manajemen Perencanaan Pemerintah
Management Cycle of Government seperti yang digambarkan oleh MF.
Castro (2007) merupakan bagian dari suatu proses yang berkesinambungan dari 4
(empat) hal yaitu, Planning, Budgeting, Implementing, dan Monitoring &
Evaluation. Proses evaluasi digunakan untuk memutakhirkan proses perencanaan
dan pembiayaan termasuk integritasnya. Evaluasi dilihat dari sudut konsep
program banyak macam dan berbagai keperluan yang dilakukan secara realistik
dan
praktis,
sehingga
tidak
bertele-tele,
membingungkan,
dan
sulit
43
Universitas Sumatera Utara
dimengerti.Sehingga diperlukan suatu sistem evaluasi yang mantap dan terstruktur
agar perencanaan kebijakan dan program serta indikator kinerja dapat terencana
dan mudah dimonitor perkembangan dan dapat dievaluasi capaiannya. Selain
menunjukkan capaian, evaluasi juga dapat berfungsi sebagai alat verifikasi apakah
suatu kebijakan, program, atau kegiatan, dapat berjalan sesuai rencana.
Evaluasi merupakan suatu alat assesment atas perencanaan/rencana yang
sedang berlangsung atau sudah selesai/rampung guna memastikan relevansi,
efektifitas, efisiensi, dampak, dan bahkan keberlangsungannya. Maksud lain dari
pelaksanaan evaluasi ini adalah penggunaan lesson learned, dalam suatu proses
pengambilan keputusan. Dengan demikian secara teknis evaluasi dapat dirancang
dengan baik sehingga mampu menunjukkan hubungan kausal misalnya intervensi
publik dengan dampaknya, apakah positif, negatif, antisipasi, atau sama sekali
diluar dugaan.
Ketika evaluasi kebijakan/program/kegiatan dilakukan, pada dasarnya kita
melakukan suatu review dan menganalisis kinerja hal yang dievaluasi tersebut
sesuai dengan pencapaian sasaran atau target yang telah ditentukan pada awal
penyusunan rencana program. Ukuran capaian sasaran/target merupakan pilihan
atau
variabel-variabel
yang
dapat
diturunkan
dari
tujuan
pelaksanaan
kebijakan/program/kegiatan itu. Bila itu merupakan bagian dari suatu strategi atau
kebijakan utama, maka capaiannya harus merupakan bagian dari variabel yang
menunjukkan hasil pelaksanaan kebijakan/program/kegiatan. Evaluasi dilakukan
secara selektif dan lebih fokus pada analisa dan bersifat kompleks. Evaluasi dapat
dilihat dari empat aspek, yaitu:
44
Universitas Sumatera Utara
1.
Input
(Sumber
daya
atau
investasi
untuk
melaksanakan
kebijakan/program/kegiatan yang disusun)
2.
Output (Kegiatan atau aktivitas yang dilakukan dalam pelaksanaan
program,
kuantitas
dan
kualitas
hasil
yang
dicapai
dalam
kebijakan/program/kegiatan)
3.
Outcome (perubahan atau manfaat yang merupakan hasil pelaksanaan
program, akibat langsung/Intermediate effect kepada penerima manfaat)
4.
Impact (Jangka panjang/long term, cakupan dan kemajuannya luas di
kalangan masyarakat)
Gambar 2.2 Tipe Variabel dan Indikator Terkait Sebagai Dasar Kinerja
Monitoring dan Evaluasi
45
Universitas Sumatera Utara
Gambar 2.3 Program Action Logic Model
Tatanan Input, output, outcome, dan impact merupakan cerminan
tingkatan/level/pembagian tahapan formulasi suatu rencana mulai dari identifikasi
permasalahan, cara mengatasinya, mana yang perlu diintervensi segera,
kebijakannya apa, kegiatannya apa, hingga berapa biaya yang diperlukan. Masingmasing tahapan yang direncanakan itu, dapat diukur capaiannya. Ukuran untuk
masing-masing tahapan adalah indikator sesuai sasaran atau target yang disepakati
bersama oleh para pemangku kepentingan, sehingga capaian atau kinerja masingmasing level dapat dievaluasi.
2.1.14 Indikator Kinerja Perencanaan
Kata kinerja seringkali meliputi istilah-istilah seperti penyelesaian,
pencapaian, realisasi ataupun pemenuhan. Sebagian besar dari istilah tersebut
menunjukkan hal yang bersifat obyektif yaitu tercapainya suatu tujuan karena
suatu tindakan publik, tetapi ada juga yang bersifat lebih subyektif yang
menunjukkan tingkat kepuasan atas suatu tindakan. Umumnya, literatur-literatur
ekonomi dan manajemen publik menekankan pada hal yang bersifat obyektif,
46
Universitas Sumatera Utara
karena selain mempunyai implikasi langsung terhadap masyarakat juga kepuasan
yang bersifat subyektif lebih sulit untuk diukur. (Schiavo-Campo dan
Sundarman,2000).
Pengukuran kinerja merupakan upaya membandingkan tujuan yang ingin
dicapai pada waktu yang telah ditentukan dengan perkembangan pencapaian yang
sedang diamati pada suatu waktu atas suatu materi perencanaan yang ditunjukkan
oleh suatu indikator. Menurut berbagai sumber, indikator adalah suatu alat ukur
untuk menggambarkan tingkatan capaian suatu sasaran atau target yang telah
ditetapkan ketika melakukan perencanaan awal, dan dapat merupakan variabel
kuantitatif atau kualitatif. Indikator berguna untu menetapkan target kinerja, untuk
menilai kemajuan pencapaian target tersebut, serta untuk membandingkan kinerja
dari unit kerja/organisasi/kementrian/lembaga yang berbeda.
Berdasarkan materi perencanaan yang disusun, ukuran kinerja merupakan
suatu hierarki yang menurut kerangka logika, bisa dibedakan menjadi beberapa
tingkatan. Bila dimulai dari level terbawah urutannya adalah :
1. Indikator Masukan (input), indikator ini mengukur jumlah dan jenis
sumber daya yang diperlukan dalam melaksanakan program seperti
anggaran(dana), tenaga, SDM, peralatan, material, bahan-bahan dan
masukan lain yang dipergunakan untuk melaksanakan kegiatan. Karena
jenis peralatan dan bahan-bahan yang digunakan sangat beragam,
kebanyakan masukan yang mudah dinilai adalah dalam bentuk uang
(dana) dan jumlah serta kualitas tenaga yang digunakan dalam
pelaksanaan program dan kegiatan bersangkutan.
47
Universitas Sumatera Utara
2. Indikator Keluaran (output), indikator ini digunakan untuk mengukur
keluaran atau produk yang dihasilkan secara langsung dari suatu
pelaksanaan program dan kegiatan yang direncanakan, baik berupa fisik
maupun nonfisik.
3. Indikator Hasil (outcome), indikator ini digunakan untuk mengukur
capaian hasil dari pelaksanaan berbagai kegiatan dalam suatu program
yang telah selesai dilaksanakan atau indikator yang mencerminkan
berfungsinya keluaran berbagai kegiatan pada jangka menengah.
Seberapa jauh keluaran dari pelaksanaan program dan proyek dapat
dimanfaatkan secara baik sehingga dapat memeberikan sumbangan
terhadap proses pembangunan daerah pada bidang terkait. Perlu hatihati dalam hal ini karena indikator hasil ini kelihatannya hampir sama
dengan indikator keluaran. Walaupun keluaran sudah dicapai, tetapi
belum tentu hasil (outcome) juga dapat tercapai bila keluaran tersebut
belum dimanfaatkan secara optimal. Indikator hasil lebih penting bagi
proses pembangunan karena menyangkut kepentingan masyarakat
secara keseluruhan.
4. Indikator Dampak (impact), indikator ini menunjukkan pengaruh, baik
positif
maupun
negatif
yang
ditimbulkan
dari
pelaksanaan
kebijakan/program/kegiatan dan asumsi yang telah digunakan.
Dibawah ini merupakan konsep persyaratan indikator kinerja yang umum
digunakan, diketahui dan harus diperhatikan. Menurut persyaratan SMART,
penentuan suatu indikator harus memperhatikan hal-hal berikut:
48
Universitas Sumatera Utara
1.
Simple (sederhana), indikator yang ditetapkan sedapat mungkin
sederhana dalam pengumpulan data maupun dalam penghitungan
informasi dan jelas ukurannya, tidak mengundang multi interpretasi.
2.
Measureable (dapat diukur), indikator dapat diukur atau paling kurang
dapat ditampilkan dalam bentuk persentase capaian sehingga masih
memperlihatkan tingkat keberhasilan secara nyata
3.
Attributable (bermanfaat), indikator yang ditetapkan harus bermanfaat
untuk kepentingan pengambilan kebijakan.
4.
Reliable (dapat dipercaya), indikator yang ditentukan harus dapat
didukung oleh pengumpulan data dan informasi yang baik, benar dan
teliti.
5.
Timely (tepat waktu), indikator yang ditentukan harus dapat didukung
oleh pengumpulan data dan pengolahan data serta pengemasan
informasi yang waktunya sesuai dengan saat pengambilan keputusan
yang dilakukan.
2.2
Definisi Konsep
Konsep adalah istilah atau definisi yang digunakan untuk menggambarkan
secara abstrak kejadian, keadaan, kelompok atau individu yang menjadi pusat
perhatian
ilmu
sosial.
Melalui
konsep,
peneliti
diharapkan
dapat
menyederhanakan pemikirannya dengan menggunakan satu istilah untuk beberapa
kejadian yang berkaitan satu sama lain.
Untuk mendapatkan batasan yang jelas dari masing-masing konsep yang
akan diteliti, maka peneliti mengemukakan definisi konsep dalam penelitian ini,
yaitu sebagai berikut:
49
Universitas Sumatera Utara
1.
Jhingan : Perencanaan adalah teknik/cara untuk mencapai tujuan, untuk
mewujudkan maksud dan sasaran tertentu yang telah ditentukan
sebelumnya dan telah dirumuskan denan baik oleh Badan Perencanaan
Pusat.
2.
Tahapan dalam perencanaan
Setiap perencanaan pada umumnya memiliki satu tujuan perencanaan yang
mencakup langkah keseluruhan perencanaan, mulai perencanaan strategi
sampa perencanaan operasional. Dengan demikian proses perencanaan
melalui tahap-tahap yang meliputi:
a. Penyusunan rencana
terhadap
perubahan
yaitu menentukan kebutuhan dasar antisipasi
lingkungan
atau masalah
yang muncul,
melakukan forecasting, menentukan program, tujuan, misi dan
menentujan tujuan perencanaan.
b. Menentukan standar performan atau perencanaan
c. Menentukan alat, metode atau alternatif perencanaan
d. Melakukan pengendalian pelaksanaan dan menilai perencanaan
e. Melakukan review dan evaluasi perencanaan
3.
Evaluasi perencanaan merupakan bagian dari kegiatan perencanaan yang
secara sistematis mengumpulkan dan menganalisis data dan informasi
untuk menilai pencapaian sasaran, tujuan dan kinerja. Evaluasi
dilaksanakan berdasarkan indikator dan sasaran kinerja yang tercantum
dalam dokumen perencanaan. Indikator dan sasaran kinerja mencakup
masukan (input), keluaran (output), hasil (outcome), dan dampak (impact).
50
Universitas Sumatera Utara
4.
Berdasarkan materi perencanaan yang disusun, ukuran kinerja merupakan
suatu hierarki yang menurut kerangka logika, bisa dibedakan menjadi
beberapa tingkatan. Bila dimulai dari level terbawah yaitu (Bappenas
2004), urutannya adalah :
a. Indikator Masukan (input), indikator ini mengukur jumlah dan jenis
sumber daya yang diperlukan dalam melaksanakan program seperti
anggaran(dana), tenaga, SDM, peralatan, material, bahan-bahan dan
masukan lain yang dipergunakan untuk melaksanakan kegiatan.
Karena jenis peralatan dan bahan-bahan yang digunakan sangat
beragam, kebanyakan masukan yang mudah dinilai adalah dalam
bentuk uang (dana) dan jumlah serta kualitas tenaga yang digunakan
dalam pelaksanaan program dan kegiatan bersangkutan.
b. Indikator Keluaran (output), indikator ini digunakan untuk mengukur
keluaran atau produk yang dihasilkan secara langsung dari suatu
pelaksanaan program dan kegiatan yang direncanakan, baik berupa
fisik maupun nonfisik.
c. Indikator Hasil (outcome), indikator ini digunakan untuk mengukur
capaian hasil dari pelaksanaan berbagai kegiatan dalam suatu program
yang telah selesai dilaksanakan atau indikator yang mencerminkan
berfungsinya keluaran berbagai kegiatan pada jangka menengah.
Seberapa jauh keluaran dari pelaksanaan program dan proyek dapat
dimanfaatkan secara baik sehingga dapat memeberikan sumbangan
terhadap proses pembangunan daerah pada bidang terkait.
51
Universitas Sumatera Utara
d. Indikator Dampak (impact), indikator ini menunjukkan pengaruh, baik
positif
maupun
negatif,
yang
ditimbulkan
dari
pelaksanaan
kebijakan/program/kegiatan dan asumsi yang telah digunakan.
52
Universitas Sumatera Utara