BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Negara Republik Indonesia adalah negara berkembang yang sedang membangun, dan mempunyai tipe welfare state, yaitu negara yang berusaha
menciptakan kemakmuran dan kesejahteraan warganya. Bahkan lebih jauh dari itu, negara kita menghendaki ketertiban dunia demi terwujudnya kemakmuran seluruh
umat manusia. Cita- cita ini cukup jelas terpancar dari landasan dan filsafat negara dan bangsa Indonesia, yaitu Pancasila.
Negara merupakan organisasi yang bersifat publik dalam suatu wilayah tertentu, dan mempunyai sifat- sifat istimewa. Keistimewaannya terletak pada segi
kedaulatannya yang mengikat, baik kedalam maupun ke luar. Negara juga merupakan suatu sistem dalam arti suatu integrasi dari bagian atau unsur- unsur
negara, dan mempunyai prosedur dan metode.
1
Sejak reformasi bergulir pada tahun 1998, Bangsa Indonesia telah melakukan sejumlah pembenahan mendasar pada aspek tata pemerintahan. Demokrasi,
penegakan hukum, transparansi, akuntabilasi, partisipasi, dan nilai- nilai sejenis lainnya diperjuangkan secara terus- menerus mulai dari level regulasi, pelaksanaan
kebijakan, hingga promosi sosial ke tingkat masyarakat. Hal itu dimaksudkan untuk segara mengakhiri dampak negatif dari praktik sebaliknya di era orde baru yang telah
membawa sejumlah dampak berantai hingga terjadinya krisis ekonomi tahun 1997.
1
Dann Sugandha, Organsasi dan sistem pemerintahan Negara Republik Indonesia serta Pemerintahan di Daerah, Sinar Baru, Bandung, 1981, hal 2.
Universitas Sumatera Utara
Berbagai komitmen untuk menegakkan tata pemerintahan yang lebih baik hinga kini menyisahkan sejumlah catatan penting. Di tengah gencarnya langkah-
langkah pembaruan yang dicanangkan oleh pemerintah, muncul berbagai kasus yang justru mengkomfirmasi pesimisme publik atas keseriusan pemerintah dengan
agenda- agenda tersebut. Misalnya, KKN, muncul kasus penyelewengan dan korupsi pajak di lingkungan Direktorat Pajak Kementerian Keuangan. Kasus tersebut bahkan
mengkonfirmasi hadirnya sebuah jaringan mafia dalam tubuh pemerintahan Indonesia dimana institusi- institusi kunci penegak hukum justru berkolusi untuk
mengeruk kekayaan negara. Realitas tersebut menjadi dasar pijakan untuk mendiskusikan juga isu lain
yang tidak kalah penting bahkan pada titik tertentu jauh lebih penting dari governance, yakni governability. Hal tersebut berkaitan dengan kemampuan
pemerintah untuk memfungsikan lembaga- lembaga demokrasi yang ada sehingga mampu menjawab kebutuhan riil masyarakat. Beberapa isu penting terkait
governability adalah evektifitas pemerintahan dalam merumuskan dan melaksanakan kebijakan publik, penegakan hukum, pemberantasan korupsi, stabilitas politik, dan
isu- isu lainnya. Dari hal tersebut jelas terlihat bahwa kinerja pemerintah di era reformasi masih jauh berada di bawah level yang bisa dicapai pemerintahan orde
baru yang watak prosedurnya justru sangat bertolak belakang dengan tuntutan good governance.
2
Untuk menepis isu- isu tersebut maka sangat diperlukan penyelenggara pemerintahan yang baik untuk tercapainya makna dari good governance tersebut.
2
Agus Dwijyanto, Reformasi Aparatur Negara Ditinjau Kembali, Gaya Media, Yogyakarta, 2010, hal 25.
Universitas Sumatera Utara
Asas- asas umum pemerintahan yang baik berfungsi sebagai pedoman yang penting bagi pemerintah dan para pejabat administrasi negara dalam menetapkan
suatu kebijakan. Hal tersebut dapat dipakai sebagai penuntun bagi para penyelenggara pemerintahan pejabat administrasi negara dalam penyelenggaraan
tugas- tugas pemerintahan supaya pemerintah dan pejabat administrasi negara tidak melakukan tindakan yang dapat menimbulkan kerugian terhadap warga negara.
Asas-asas umum pemerintahan yang baik juga dapat dipahami sebagai asas- asas umum yang dijadikan sebagai dasar dan tata cara dalam penyelenggaraan
pemerintah yang layak, yang dengan cara demikian penyelenggara pemerintahan itu menjadi baik, sopan, adil dan terhormat, bebas dari kezaliman pelanggaran
peraturan, tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang. Asas-asas umum pemerintahan yang baik memiliki arti penting dan fungsi
sebagai berikut: a. Bagi administrasi negara, bermanfaat sebagai pedoman dalam melakukan
penafsiran dan penerapan terhadap ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang bersifat sumir, samar atau tidak jelas. Selain itu, sekaligus membatasi
dan menghindari kemungkinan administarasi negara mempergunakan freises Ermessenmelakukan kebijaksanaan yang jauh menyimpang dari ketentuan
perundang-undangan. Dengan demikian, administrasi negara diharapkan terhindar dari perbuatan onrechtmatige daad, detournement de pauvoir, abus
de droit, dan ultravires .
Universitas Sumatera Utara
b. Bagi warga masyarakat, sebagai pencari keadilan, asas-asas umum pemerintah yang baik dapat dipergunakan sebaagi dasar gugatan
sebagaimana disebutkan dalam pasal 53 UU No. 51986. c. Bagi hakim TUN, dapat dipergunakan sebagai alat menguji dan membatalkan
keputusan yang dikeluarkan badan atau pejabat TUN. d. Selain itu, asas-asas umum pemerintahhan yang baik tersebut juga berguna
bagi badan legislatif dalam merancang suatu undang-undang.
3
Dalam UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, Nepotisme, berbeda dengan asas-asas umum
pemerintahan yang baik dari negeri Belanda, dalam pasal 3 UU No. 28 Tahun 1999 disebutkan beberapa asas umum penyelenggaraan negara, yaitu sebagai berikut:
1. Asas kepastian hukum, yaitu asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan,
dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggara negara. 2. Asas tertib penyelenggaraan negara, yaitu asas yang menjadi landasan
keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggara negara.
3. Asas kepentingan umum, yaitu asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif, dan
selektif. 4. Asas keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri terhadap hak
masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif tentang penyelenggaraan negara dengan tetap
3
Hotma P. Sibuea, Asas Negara Hukum, Peraturan Kebijakan, Asas- Asas Umum Pemerintahan yang Baik, Erlangga, Jakarta, 2010, hal 150.
Universitas Sumatera Utara
memperhatikan perlindungan atas hak asas pribadi, golongan, dan rahasia negara.
5. Asas proporsionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban penyelenggara negara.
6. Asas profesionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik dan ketentuan-ketentuan perundang-undangan
yang berlaku. 7. Asas akuntabilitas, yaitu asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan
dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggara negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai
pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
4
Asas-asas yang tercantum dalam UU No. 28 Tahun 1999 tersebut pada awalnya ditunjukkan untuk para penyelenggara negara secara keseluruhan, berbeda
dengan yang ada dalam asas- asas pemerintahan yang baik yang sejak semula hanya ditunjukkan pada pemerintahan dalam arti sempit, sesuai dengan istilah”bestuur”
pada algemeen beginselen van behoorlijk bestuur, bukan regeringatau overheid, yang mengandung arti pemeritah dalam arti luas. Seiring dengan perjalanan waktu,
asas-asas dalam UU No. 28 Tahun 1999 tersebut diakui dan diterapkan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan dalam proses peradilan di PTUN, yakni setelah
adanya UU No. 9 Tahun 2004 Jo. UU No. 51 Tahun 2009 tentang Perubahan atas UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN. Berdasarkan Pasal 53 ayat 2 poin a
disebutkan: ”Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan
4
UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, Nepotisme.
Universitas Sumatera Utara
asas-asas umum pemerintahan yang baik, ” dan dalam penjelasannya disebutkan;”Yang dimaksud dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik adalah
meliputi atas kepastian hukum, tertib penyelenggaraan negara, keterbukaan, proporsionalitas, profesionalitas, dan akutanbilitas, sebagaimana dimaksud dalam
UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelengaraan Negara yang bersih dan bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Penyelenggaraan kepentingan umum dapat
berwujud hal-hal diantaranya: a. Memelihara kepentingan umum yang khusus mengenai kepentingan negara,
di mana contohnya tugas pertahanan dan keamanan; b. Memelihara kepentingan umum dalam arti kepentingan bersama dari warga
negara yang tidak dapat dipelihara oleh warga negara sendiri yang contohnya adalah persediaan sandang pangan. Perumahan, kesejahteraan, dan lain-lain;
c. Memelihara kepentingan bersama yang tidak seluruhnya dapat dilakukan oleh para warga negara sendiri, dalam bentuk bantuan negara. Contohnya
pendidikan dan pengajaran, kesehatan dan lain-lain. d. Memelihara kepentingan dari warga negara perseorangan yang tidak
seluruhnya dapat diselenggarakan oleh warga negara sendiri, dalam bentuk bantuan negara karena adakalanya negara memelihara seluruh kepentingan
perseorangan tersebut yang contohnya adalah pemeliharaan fakir miskin, anak yatim, anak cacat dan lain-lain.
e. Memelihara ketertiban, keamanan dan kemakmuran setempat, yang contohnya adalah peraturan lalu lintas, pembangunan, perumahan dan lain-
lain.
5
5
Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2007, hal 245
Universitas Sumatera Utara
Telah disebutkan bahwa asas-asas umum pemerintahan yang baik merupakan konsep terbuka dan lahir dari proses sejarah sehingga dalam perkembangannya akan muncul
perbedaan-perbedaan, termasuk perbedaan dengan asas yang lahir dan ada di negara asalnya, Belanda.
Peranan pemerintah pada Negara kesejahteraan sangat sentral karena diberi tugas untuk menyelenggarakan kesejahteraan rakyat. Untuk keperluan
penyelenggaraan kesejahteraan itu, kepada pemerintah diberikan kewenangan untuk turut campur dalam segala aspek kehidupan bermasyarakat. Dengan kewajiban yang
dibebankan di pundak pemerintah seperti dikemukakan di atas, pemerintah dituntut untuk terlibat secara aktif dalam dinamika kehidupan masyarakat.
Pada asasnya, setiap bentuk campur tangan pemerintah dalam pergaulan sosial harus berpedoman pada peraturan perundang-undangan sesuai dengan tuntutan
asas legalitas sebagai konsekuensi dari asas Negara hukum. Akan tetapi, kelemahan asas legalitas yang sangat mengutamakan kepastian hukum mengakibatkan asas ini
cenderung membuat pemerintah menjadi lamban untuk bertindak. Oleh karena itu, pemerintah diberi kewenangan untuk bertindak atas inisiatif sendiri untuk
menyelesaikan persoalan-persoalan yang pada dasarnya belum ada aturannya. Dengan demikian, Markus Lukman mengemukakan bahwa freis ermessen
merupakan salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan badan administrasi Negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat
sepenuhnya kepada undang- undang. Kebebasan bertindak pejabat administrasi Negara tanpa harus terikat secara
sepenuhnya kepada undang- undang seperti disebut di atas secara teoritis ataupun
Universitas Sumatera Utara
dalam kenyataan praktik pemerintahan ternyata membuka peluang bagi penyalahgunaan kewenangan. Penyalahgunaan kewenangan akan membuka
kemungkinan benturan kepentingan antara pejabat administrasi Negara dengan rakyat yang merasa dirugikan akibat penyalahgunaan kewenangan tersebut. Oleh
karena itu, untuk menilai apakah tindakan pemerintah sejalan dengan asas Negara hukum atau tidak, dapat menggunakan asas- asas umum pemerintahan yang baik.
6
Sistem penyelenggara pemerintahan negara merupakan unsur peningkatan dalam suatu negara. Oleh karena itu, maka tidak berlebihan apabila salah satu faktor-
faktor penentu krisis nasional dan berbagai persoalan yang melanda bangsa Indonesia bersumber dari kelemahan pada bidang manajemen pemerintahan terutama
pada bidang birokrasi, yang tidak menerapkan prinsip- prinsip tata pemerintahan yang baik.
Untuk mewujudkan pemerintahan yang baik tersebut maka jelas sangat dibutuhkan aparatur- aparatur negara, penyelenggara negara atau pegawai negeri
yang bersih, propesional, disiplin dan menjunjung tinggi etika kepegawaian tersebut. Dalam mewujudkan pemerintahan yang baik tersebut aparatur negara dituntut untuk
dapat terbuka kepada masyarakat agar tidak terjadinya penyalahgunaan wewenang.
B. Perumusan Masalah
